UNIVERSIDAD NACIONAL DE CORDOBA c/ESTADO NACIONAL

S.C. U.38, L.XXXVII.-
Suprema
Corte :
-IA fs. 229/243, la Cámara Federal de Córdoba revocó la sentencia de primera
instancia y, en consecuencia, rechazó la acción declarativa interpuesta.
Para así decidir, afirmó la exclusión de la Universidad Nacional de Córdoba
(U.N.C., en adelante) del beneficio de disminución de las contribuciones patronales
establecido por los decretos 2609/93, 1791/94 y sus modificatorios, pues ello constituye una
medida extraordinaria, que debió ser objeto de expresa y clara consagración normativa por
parte del Poder Ejecutivo Nacional.
También reconoció que, si bien existen similitudes entre la U.N.C. y las
universidades privadas que gozan de este, en el marco del objeto y de los fines del decreto
2609/93 y del “P acto federal para el em pleo, la producción y el crecim iento”, no se advierte
igualdad de situación entre ambas instituciones.
Explicó que es así pues estas medidas buscan promover el empleo mediante la
disminución del costo laboral, circunstancia que no afecta a la actora, que se rige por normas
diferentes a las del empleo privado y cuyos recursos provienen del presupuesto nacional.
En tales condiciones, concluyó que la exclusión de la U.N.C. no representa un
ejercicio abusivo, arbitrario o irrazonable de las facultades discrecionales con que cuenta el
Poder Ejecutivo Nacional en la materia y desestimó la acción promovida.
- II Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario obrante a fs.
249/263, que fue concedido por el a quo a fs. 280.
En primer lugar, negó su pertenencia al Estado Nacional, pues posee autonomía
y, como consecuencia, aseveró que no le es aplicable lo dispuesto por el art. 2º del decreto
2609/93 (texto según su similar Nº 372/95), en cuanto establece la exclusión de la disminución
para las actividades desarrolladas por aquel, así como por los estados provinciales y
municipales y sus correspondientes instituciones.
Consideró transgredido el principio de legalidad, pues entendió que el beneficio
surge -en su caso- en forma directa del art. 75 de la ley 24.521, el cual no distingue entre
universidades estatales y privadas.
Por último, también estimó conculcados la garantía de igualdad ante las cargas
públicas y el principio de razonabilidad (arts. 16 y 28, Constitución Nacional), por la
inteligencia que realizó el a quo, sin que su inclusión dentro de las previsiones de la ley
24.156 altere lo concluido.
- III A mi modo de ver, el remedio extraordinario es formalmente admisible, en
tanto se ha puesto en tela de juicio la inteligencia de normas de carácter federal (leyes 24.195
y 24.521), y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que
el recurrente ha sustentado en ellas (art. 14, inc. 3º, de la ley 48).
- IV Mediante el decreto 2609/93 se dispuso la disminución de las contribuciones a
cargo de los empleadores sobre la nómina salarial, para las actividades referidas a la
producción primaria, industria, construcción, turismo e investigación científica y tecnológica.
Posteriormente, y respecto de las actividades enumeradas en último término, su
similar Nº 1791/94 limitó el beneficio a las entidades privadas que tengan como objeto
principal la investigación científica y tecnológica, aún cuando esté destinada a la actividad
académica o docente.
Desde mi óptica, entonces, la primera cuestión a dilucidar consiste en establecer
si la U.N.C. debe ser considerada como una “entidad privada”, a los fines de su
encuadramiento en el precepto citado.
En tal sentido, es claro el art. 48 de la ley 24.521, en cuanto establece que las
instituciones universitarias nacionales son personas jurídicas de derecho público, que sólo
pueden crearse por ley de la Nación, con previsión del crédito presupuestario correspondiente.
Su cese también se hará por ley, y tienen asegurado su sostenimiento mediante aportes
financieros del Estado Nacional (art. 58).
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Aún cuando poseen autarquía económico-financiera, deben acatar la ley de
administración financiera y control del sector público nacional (Nº 24.156), de la cual no
pueden sustraerse invocando sus normas estatutarias, como sostuvo V.E. en Fallos: 322:910
(cons. 21º). Asimismo, están sujetas al régimen general de contrataciones, responsabilidad
patrimonial y gestión de bienes reales (art. 59, inc. f), y los rectores y miembros de su consejo
superior serán responsables por los daños económicos causados, en los términos de los arts.
130 y 131 de la ley 24.156.
En tales condiciones, pienso que la alegada autonomía y autarquía universitaria,
garantizada por el art. 75, inc. 19, tercer párrafo, de la Constitución Nacional y con el alcance
fijado en Fallos: 319:3148; 322:842, y en especial respecto de la misma U.N.C. en Fallos:
322:919, cons. 13º y 14º, no son aptas para enervar su carácter público y estatal,
ontológicamente diverso de las “entidad es privadas” a las que se refiere el decreto 1791/94.
Por esto, considero que es correcta la interpretación del a quo, referida a la
exclusión de la recurrente del beneficio dispuesto por el reglamento citado.
Desde mi punto de vista, ello torna insustancial el análisis del agravio vinculado
con el decreto Nº 372/95, en cuanto dispuso que la disminución de las contribuciones a cargo
de los empleadores sobre la nómina salarial sería de aplicación para todas las actividades,
excepto las desarrolladas por los estados nacional, provinciales y municipales, y por las
instituciones que les pertenecen.
Esto es así, pues la actora ya se encontraba excluida del beneficio por imperio
del decreto 1791/94, sin que el nuevo reglamento mejore o perjudique su situación.
-VPor otra parte, con referencia a la violación de la garantía de igualdad ante las
cargas públicas y al principio de razonabilidad, considero oportuno recordar que, desde
antiguo, la Corte ha sostenido que las garantías constitucionales han sido dadas a los
particulares contra las autoridades, y la del art. 16º podría ser invocada por un contribuyente a
quien se pretendiera gravarlo más que a otro, pero ella no está destinada a asegurar el poder
del Estado en un caso concreto (Fallos: 132:101; 134:37; 134:148; 202:230; 303:113).
En estas circunstancias, aún cuando no se trata de un particular sino de una
persona jurídica de derecho público, perteneciente al Estado Nacional, entiendo que la garantía
de la igualdad resulta aplicable, pues la actora acude en su situación de contribuyente, y no en
su carácter de autoridad estatal, quien soporta una detracción coactiva de riqueza que presume
más gravosa que otros en idéntica situación.
Como desde antiguo ha sostenido la Corte, esta garantía importa, en lo relativo
a impuestos, establecer que, en condiciones análogas, deberán imponerse gravámenes
idénticos a los contribuyentes (Fallos: 105:273; 117:22; 132:198, entre otros).
Por consiguiente, la norma constitucional de que se trata no excluye la facultad
del legislador para establecer distinciones o formar categorías, siempre que tales
clasificaciones no revistan el carácter de arbitrarias o estén inspiradas en un propósito
manifiesto de hostilidad contra determinadas personas o clases (Fallos: 115:111; 132:402), es
decir, siempre que las distinciones, categorías o clasificaciones se apoyen en una base
razonable o respondan a una finalidad económica o social (Fallos: 138:313; 147:402).
Sobre tales parámetros, pienso que en el caso no aparece violada la garantía
constitucional invocada, desde que todas las instituciones universitarias estatales son gravadas
con una base uniforme, esto es, aplicando íntegramente la alícuota, sin disminución alguna.
Nótese, a mayor abundamiento, que todo el Estado Nacional, provincial y municipal, y las
instituciones que le pertenecen son alcanzados de igual manera.
Y, por otra parte, no es posible desconocer la existencia de motivos razonables
para hacer distinción entre las universidades públicas y las instituciones privadas a los fines de
la procedencia del beneficio, pues el mismo ha sido instaurado por el decreto 2609/93 -en
cum plim iento del com prom iso asum ido por el acto declarativo segundo, punto 3), del “P acto
federal para el em pleo, la producción y el crecim iento”, del 6 d e E nero de 1994 - con el
objetivo expreso de disminuir la presión tributaria sobre la nómina salarial, para así lograr un
crecimiento sostenido de la actividad económica, la productividad y los niveles de ocupación
(cfr. cons. 1º y 5º).
A la luz de estos objetivos, es mi parecer que la limitación del beneficio a las
instituciones privadas -únicamente- responde a una justificada finalidad económica, dirigida a
fomentar el crecimiento de sus niveles de ocupación y productividad. Ello no implica -en mi
opinión- hostilizar ni perseguir arbitrariamente a la universidad estatal, pues el pleno
funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines se encuentra suficientemente
garantizado por el Estado Nacional (art. 58, ley 24.521).
Sostener lo contrario implicaría afirmar, al mismo tiempo, que este último
incumple con su responsabilidad indelegable en la prestación del servicio de educación
superior de carácter público y no garantiza adecuadamente el derecho a acceder a ese nivel de
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la enseñanza a todos aquellos que quieran hacerlo y cuenten con la formación y capacidad
requeridas (art. 2, ley 24.521), materia que no ha sido objeto de debate en este proceso.
Por ello, aún cuando sólo se tenga en cuenta que la ley 24.521 asegura a las
universidades públicas -y no a las instituciones privadas- su sostenimiento por parte del Estado
Nacional, así como garantiza su funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines, ello
representa, desde mi óptica, causal bastante para autorizar el distinto tratamiento otorgado por
el decreto 1791/94.
- VI Tampoco existe, en mi criterio, violación al principio de reserva de ley, pues el
decreto 2609/93 ha sido dictado por el Poder Ejecutivo en uso de las atribuciones conferidas
por el art. 188 de la ley 24.241, cuya legitimidad no ha sido cuestionada, lo cual sella -en mi
parecer- la suerte adversa de su pretensión.
Pero, aún cuando la actora pretendiera fundar su derecho al beneficio en el art.
75 de la ley 24.521, cabe destacar que éste, contrariamente a lo sostenido, solo faculta al
órgano ejecutivo a eximir, total o parcialmente, de impuestos y contribuciones previsionales
de carácter nacional a las instituciones universitarias, sin obligarlo, y sin reconocer tampoco
legitimación a éstas últimas para exigir en tal sentido.
En consecuencia, el principio invocado por la U.N.C. no hace mas que ratificar
la improcedencia de su postura pues, si las exenciones impositivas deben resultar de la letra de
la ley, de la indudable intención del legislador o de la necesaria implicancia de las normas que
las establezcan (Fallos: 277:373; 279:226; 283:61; 284:341; 286:340; 289:508; 292:129;
302:1599), ninguna de las tres hipótesis se verifica en el art. 75 de la ley 24.521.
En efecto, ningún beneficio de reducción en las contribuciones patronales se
establece por medio del citado precepto, ni puede inferirse de allí la inequívoca voluntad del
legislador en tal sentido, razón por cual resulta notoriamente insuficiente para sustentar su
derecho.
- VII Por último, es doctrina reiterada del Tribunal que sus sentencias deben atender
a las circunstancias existentes al momento de la decisión, aunque sean sobrevinientes al
recurso extraordinario (Fallos: 298:33; 304:1649; 312:555; 323: 3083 y 3158, entre muchos
otros).
En este marco, no escapa a mi análisis que, a través del decreto Nº 1103/02,
publicado en el Boletín Oficial el 28 de junio del 2002, se aprobó el convenio general N° 266,
suscripto el 20 de septiembre de 2001 entre la Secretaria de Hacienda de la Nación, la
Administración Federal de Ingresos Públicos, la ex Secretaria de Educación Superior y
distintas universidades nacionales, entre las que no se encontraba la actora.
Allí se acordó el procedimiento para resolver la situación de mora en el pago de
las contribuciones patronales, originada en el conflicto planteado entre el Estado Nacional y
algunas casas de altos estudios, respecto de los alcances de los decretos Nros. 2609, 1791, y
sus modificatorios.
En lo que aquí interesa, el art. 2º del decreto 1103/02 dispuso: “Instrúyese a la
Administración Federal de Ingresos Públicos del Ministerio de Economía a archivar las
actuaciones administrativas que tenga en trámite con relación a las diferencias de ingresos de
contribuciones patronales de las universidades firmantes del acuerdo objeto del presente,
originados en la aplicación de quitas zonales, por los períodos anteriores al 30 de agosto de
2001, y a prestar conformidad con los desistimientos que se obligaron a efectivizar las
universidades firmantes y la Universidad Nacional de Córdoba, de las acciones judiciales en
trámite que tengan por objeto esta cuestión. En todos los casos las costas serán soportadas en
el orden causado” (el su brayado m e p erten ece).
En estas condiciones, observo que la actora ninguna obligación ha podido
asumir a través de un convenio en el que -como se dijo- no ha sido parte, razón por cual, pese
a lo sostenido por el art. 2º del decreto 1103/02, considero que su promulgación no altera la
solución propiciada.
- VIII Por lo expuesto, opino que debe confirmarse la sentencia de fs. 229/243 en
cuanto fue materia de recurso extraordinario.
Buenos Aires, 26 de noviembre de 2003.-