1 Aportes para una caracterización del perfil productivo santafesino y las políticas públicas. Por Gabriel Graciosi y Mirian Musso Noviembre de 2005. Durante la década de los años noventa se acentuaron en la industria ciertas tendencias cuyo origen causal histórico se remonta, por lo general, al quiebre del modelo de sustitución de importaciones resultante de las políticas aplicadas desde la segunda mitad de la década del setenta, y que se continúan, con algunas modificaciones, hasta el presente. Se produce una reestructuración regresiva del sector manufacturero santafesino tanto en términos de “factor traccionador” de las restantes actividades económicas como el de generador de puestos de trabajo. Es en ese sentido que el emergente a considerar en este trabajo es el de la primarización y desofisticación dado que la consolidación de los fenómenos indicados ha estado estrechamente asociada con la conjunción de distintos procesos tales como, y a título ilustrativo, las principales características estructurales de las ramas de mayor dinamismo y significación agregada de la actividad; la inserción sectorial de las principales firmas de la actividad (que denota un importante -y cada vez más marcado- grado de “primarización productiva”); el sentido adoptado por la apertura comercial implementada que indujo una fuerte desintegración de la producción fabril local (en especial, en aquellas ramas con preponderancia de pymes) derivada de la creciente importancia que asumió la compra en el exterior de insumos y/o productos finales por parte de las firmas industriales de mayor tamaño relativo; la conformación de una estructura de precios y rentabilidades relativas de la economía que tendió a desalentar la inversión en el ámbito manufacturero; la vigencia de la valorización financiera como eje ordenador del proceso de acumulación y reproducción del capital de las compañías líderes que operan en el ámbito fabril; y la crisis en que se vieron inmersos los segmentos empresarios menos concentrados como resultado, en gran medida, de la orientación que adoptó la política económica1. Cuando se habla de las ramas de mayor dinamismo y significación agregada, se alude en la actualidad a que una proporción considerable de la producción industrial generada en el país proviene de sectores (la agroindustria, la producción de petróleo y derivados, y algunas elaboraciones de insumos intermedios de uso difundido) que se caracterizan por ubicarse, en su mayoría, en las primeras etapas del proceso productivo y, derivado de ello, por presentar un reducido dinamismo en términos de la generación de valor agregado y eslabonamientos productivos, así como de demanda de mano de obra por unidad de producto. Los grandes grupos económicos2 continúan realizando importantes inversiones productivas en el país, sobre todo en los sectores con ventajas comparativas naturales y, 1 Schorr, Martín y Kulfas, Matías; La industria argentina en el escenario posconvertibilidad; Revista Realidad Económica; número 190; IADE Instituto Argentino para el Desarrollo Económico; Agosto/Setiembre 2002. 2 Entendemos por grupos económicos a un núcleo determinado de empresas que acrecienta su control sobre los medios de producción que dispone una economía a partir de la expansión de su presencia en uno o 2 por consiguiente, de una importante “propensión exportadora”. Con la política devaluatoria a partir de 2002, no sólo obtuvieron ganancias patrimoniales extraordinarias en términos de dólares, sino que, adicionalmente, al ser fuertes exportadores, aumentaron en forma considerable la facturación y la rentabilidad de sus actividades (la depreciación de peso que se deriva del shock devaluatorio fortaleció la competitividad externa de los productos elaborados y/o comercializados por estas firmas en un doble sentido: mejorando los precios de exportación y abaratando los costos de producción si tenemos en cuenta la caída de los salarios resultante del incremento del tipo de cambio) ya que su ciclo de acumulación y reproducción ampliada del capital se encuentra fuerte y crecientemente transnacionalizado. Las investigaciones de Schorr y Wainer3 muestran la evolución, entre 2001 y 2003, de las ventas al exterior realizadas por la elite exportadora (se trata de las cien empresas de mayor volumen anual de exportaciones) y de su peso relativo en el total de exportaciones de la Argentina). Estas compañías representaron menos del 1% de las firmas del país que realizaron ventas al exterior. 2001 Mill. de dólares 2002 % Mill. de dólares 2003 % Mill. de dólares % Primeras diez 8.283,5 31,2 9.267,5 36,0 12.640,5 42,8 Entre el puesto 11 y 25 4.145,4 15,6 4.981,6 19,4 5.943,3 20,1 Entre el puesto 26 y 50 3.051,7 11,5 3.160,5 12,3 3.232,7 10,9 Entre el puesto 51 y 100 2.714,6 10,2 2.727,3 10,6 2.444,6 8,3 TOTAL ELITE 18.195,2 68,6 20.136,9 78,3 24.261,1 82,1 TOTAL EXPO. PAÍS 26.542,7 100,0 25.709,4 100,0 29.565,8 100,0 . El nuevo "modelo económico" sustentado sobre la modificación del tipo de cambio contó con el invalorable apoyo de amplios sectores del espectro político-sindical nacional y de buena parte de la "comunidad académica" local e internacional. Uno de los principales argumentos utilizado para legitimar el nuevo patrón de desarrollo es que el crecimiento "derramará" y se mejorarán notablemente las condiciones de vida de la mayoría de la población. La recuperación, por parte del Estado, de determinados mecanismos de control sobre el funcionamiento de la economía no implica necesariamente la recuperación de su capacidad regulatoria ni del control sobre la propiedad de los medios de producción, sino alterar en algún grado la lógica de funcionamiento económico sustentada en el “libre mercado” (en rigor, por unos pocos grandes grupos económicos, conglomerados extranjeros y agentes del sector financiero), promoviendo otra lógica preferentemente asentada sobre el objetivo de reactivar el mercado interno, promover el desarrollo productivo regional, especialmente la industrialización y su comercialización, la generación de empleo y la múltiples mercados sobre la base de una reasignación del stock de capital existente (compra de firmas, fusiones y/o asociaciones empresarias, quiebras) ver Basualdo, Eduardo y otros El proceso de privatización en Argentina – FLACSO/UNQ, 2002. 3 http://www.iade.org.ar - Revista Realidad Económica, Buenos Aires (Argentina), Número 211, 1º de abril al 15 de mayo 2005 3 defensa de una competencia genuina. La efectiva implementación de mecanismos proactivos de regulación (de los procesos de concentración de la producción y de centralización del capital) y de sanción (de prácticas de abuso de posición dominante que puedan penalizarse incluso con la expropiación y/o la disolución de conglomerados económicos) es básica en un proyecto maestro. Hoy, la inadecuada vinculación y la desarticulación interorganizacional ejerce un resultado negativo en la creación de valor de las distintas cadenas, redes o distritos agroalimentarios. El problema es la reprimarización de la economía regional; especialmente bajo la forma del boom sojero que implica no sólo una tendencia profunda al monocultivo sino también una especialización agroalimentaria orientada a la exportación y de escasa relevancia para el desarrollo; y la responsabilidad de la política pública sectorial (como un subsistema de un sistema de desarrollo) en la regulación del continuo producción – industrialización – comercialización. La evolución de una economía productora y exportadora de productos primarios simples a una economía productora y exportadora de agroalimentos (al incorporar la noción de complejo agroindustrial) lejos de representar un cambio en la estrategia de desarrollo resulta la adaptación de la vieja versión primaria a las nuevas circunstancias de competitividad. Estas exigen cierto grado de transformación industrial de los productos primarios pero siempre dentro del mismo esquema de especialización exportadora; un esquema que favorece a las actividades con ventajas comparativas como las basadas en recursos naturales, menor costo de la mano de obra, menor valor agregado y por ende menor efecto dinamizador en el resto de la economía. El resultado de esa estrategia agroindustrial es la generación de nuevos commodities. Precisamente, el primer gran obstáculo para el desarrollo rentable de la producción estaría determinado por la comoditización en sus dos versiones: primaria o agroalimentaria. Producir un genérico no diferenciado por algún proceso tecnológico o industrial que agregue valor, es condenarse a comercializar el producto en las condiciones establecidas por los mercados internacionales y sus “vías de expresión”, las empresas transnacionales. Así, de las tres variables para mejorar un negocio (costo, volumen y precio) la producción agropecuaria argentina solo estaría operando sobre dos: costo y volumen. Y paradójicamente, el esfuerzo para incrementar el volumen y mejorar la ecuación económica tiene un efecto adverso en el precio. No obstante, y a pesar de lo que se suele decir, pocos sectores de la economía argentina han sido más permeables a la incorporación de nuevas tecnologías que el agropecuario: fertilizantes, herbicidas, sistemas de riego, técnicas de siembra directa, etc.; los incrementos en los rendimientos promedio por hectárea de la producción de granos y de carne nos sirven de prueba de estas mejoras. Sin embargo, pareciera no haber existido una predisposición semejante a la integración vertical y sectorial para la diferenciación cualitativa e industrialización de los bienes producidos. La responsabilidad sobre lo mencionado cae con todo su peso sobre una política pública que históricamente ha desalentado los procesos de diversificación y transformación de bienes; y que sostuvo que con la reconversión, es decir con capital (endeudamiento) y nuevos paquetes tecnológicos, se lograrían nuevos mercados y se ganaría la batalla contra las medidas proteccionistas de los países desarrollados, beneficiando el ingreso de grandes inversores transnacionales extra-agrarios (que compran y acaparan la tierra y rearticulan la red de relaciones al interior del complejo agroalimentario) en detrimento de los productores medios (que se transforman en los actores sociales menos privilegiados del 4 circuito del agrobusiness), las inversiones en infraestructura y desaprovechando el potencial local para la pequeña y mediana empresa agraria. En síntesis, aún cuando aceptáramos a la agroindustria como la estrategia de desarrollo y el modelo de inserción al mercado internacional (como continuador y ampliador del enfoque primario exportador) la formulación e implementación de las políticas públicas ad hoc representarían la gran asignatura pendiente. La soja transgénica Roundup Ready de Monsanto permite que el cultivo sea explotado intensivamente con mano de obra mínima. Solo se necesita un trabajador por cada 400 hectáreas comparando con más de 70 en una finca tradicional de frutas cítricas. Insertando un gen especial en el DNA de la planta, los científicos de Monsanto descubrieron que podrían hacerla inmune a un poderoso herbicida llamado glifosato. Los agricultores pueden entonces rociarlo sobre sus cultivos una o dos veces al año y todo, excepto la soja, es exterminado permitiendo que ésta crezca vigorosamente con producciones altamente rentables y de poco mantenimiento. En la Argentina el promedio sembrado alcanzó en 2005 los quince millones de hectáreas con una producción de 38,3 millones de toneladas. El cluster agroindustrial de transformación de la soja en aceites y pellets se concentra en la zona de Gran Rosario, sobre el río Paraná, el área más grande de transformación sojera a escala planetaria, con toda la infraestructura asociada y los impactos ambientales que ello implica. Para los años inmediatos, el sector agrícola argentino se ha planteado el objetivo de alcanzar los 100 millones de toneladas de granos, lo que requerirá del incremento del área sembrada con soja hasta los 17 millones de hectáreas. Durante la década del '90 se sostuvo que el capital extranjero ingresaba al país para aprovechar los nichos de alta rentabilidad habilitados por las privatizaciones, en especial en el sector de servicios públicos. La información recopilada por el INDEC, que forma parte del Censo Económico 2004/2005 todavía en procesamiento, destaca que los fondos del exterior se instalaron prácticamente en todas las ramas dinámicas de la economía local, en especial en aquellas con ventajas competitivas a mediano y largo plazo, como la industria alimentaria, pero también en los sectores proveedores de insumos para estas ramas dinámicas, como la industria semillera y de agroquímicos, y servicios clave como el comercio. En lo que va del año 2005, 20 empresas concentraron casi la mitad de las ventas totales de la Argentina al exterior. Como sucede históricamente, las companías agroindustriales, petroleras y siderúrgicas se ubican en los primeros lugares del ranking de grandes exportadores del país. Primeros 10 meses del año 1 Cargill 2 YPF 3 Bunge Argentina 4 Louis Dreyfus 5 Aceitera Gral. Deheza 6 Vicentin 7 Pan American Energy Exportac. Partic. MILL. U$S % 2.008,9 1.814,6 1.727,9 1.205,5 1.129,3 836,2 746,4 5,5 5,0 4,8 3,3 3,1 2,3 2,1 Tipo de Actividad empresa principal ET CE ET ET GL GL ASOC. agroindustria petróleo y deriv agroindustria agropecuaria agroindustria agroindustria petróleo y deriv 5 8 Siderca 9 Nidera 10 Chevron San Jorge 11 Molinos Río de la Plata 12 Minera Alumbrera 13 Asoc. Cooperativas Argentinas 14 A. Toepfer International 15 ADM Argentina 16 Toyota Argentina 17 Siderar 18 PBB Polisur 19 Compañía Mega 20 Aluar 699,4 697,8 597,8 597,0 593,1 525,9 508,9 492,7 471,1 421,4 371,7 339,9 338,6 TOTAL EXPORTADO POR LOS "TOP 20" 1.612,4 TOTAL EXPORTADO EN EL PERIODO 3.625,3 1,9 1,9 1,6 1,6 1,6 1,5 1,4 1,4 1,3 1,2 1,0 0,9 0,9 GL ET ET GL ET ELI ET ET ET GL siderúrgica agroindustria petróleo y deriv agroindustria minera agropecuaria agropecuaria agropecuaria automotriz siderúrgica ASOC. GL petroquímica siderúrgica 44,5 CE: empresa que forma parte de un conglomerado extranjero; ET: empresa extranjera que no forma parte de un conglomerado económico; GL: empresa que forma parte de un grupo económico nacional; ELI: empresa nacional que no forma parte de un grupo económico; ASOC: asociación entre distintos tipos de empresas.Las empresas sombreadas se encuentran en la provincia de Santa Fe. Fuente: Ámbito Financiero El escenario post-devaluatorio y post-pesificatorio. Una breve caracterización4. En diciembre de 2001, con la implosión de la economía, el gobierno de la Alianza renunciaba y un gobierno de transición decretaba el default de la deuda externa. Luego, tras la elección por parte del Congreso del nuevo presidente provisional Eduardo Duhalde se define un nuevo plan económico con tres medidas de singular importancia para la configuración del nuevo contexto económico y en especial para la producción agropecuaria: La libre flotación del dólar, que llega rápidamente a una relación de 4 pesos por dólar para luego estabilizarse en las inmediaciones de los 3 pesos por dólar. La pesificación asimétrica de las deudas bancarias en dólares, que son la mayoría de la deuda agropecuaria. La reimplementación de las retenciones a las exportaciones de origen agropecuario en un nivel de alrededor del 20% ad valorem. Estas tres medidas afectaron profundamente la situación del sector. En general las medidas han sido altamente favorables para la producción agropecuaria y reestablecieron la confianza y el potencial productivo del sector. Los tres impactos principales de la nueva situación económica son los siguientes: La devaluación, acompañada por muy bajos niveles de inflación, mejoró notablemente la rentabilidad de la agricultura, aun con la aplicación de las retenciones a las exportaciones de origen agropecuario. Inmediatamente después de la devaluación hubo un importante aumento de la rentabilidad que con el correr 4 Para el análisis de coyuntura post devaluatorio seguimos los documentos presentados por el Grupo CEO, en especial el de Martín Piñeiro. 6 de los meses iría disminuyendo a medida que el aumento de los costos de producción aumentaban (muy tenuemente por el bajo nivel inflacionario) como resultado de la recuperación de los precios de los insumos y, más lentamente, de otros componentes del costo. No obstante, la rentabilidad en el 2003 fue muy superior a la que se obtenía antes de la devaluación. La devaluación conjuntamente con la pesificación asimétrica afectaron el patrimonio de las empresas rurales de diversas formas. El impacto más importante fue la disminución del precio en dólares de los campos. Sin embargo, evaluaciones recientes muestran que los valores de los campos agrícolas han vuelto a subir para colocarse en valores similares a los del período anterior a la devaluación. La pesificación asimétrica favoreció la licuación de las deudas en dólares. Información no sistematizada de los bancos indica que una parte muy importante de la cartera agropecuaria ha sido rescatada por los deudores con lo cual el índice de morosidad ha disminuido significativamente. Esta información es consistente con la abrupta disminución de la cartera total de créditos al sector privado. 5 Este conjunto de efectos post-devaluatorios y post-pesificatorios ha puesto al sector agropecuario en una inmejorable posición para consolidar la expansión productiva de los últimos 15 años. Evolución del sector agroalimentario en la industria y el comercio exterior durante los ’90. Al analizar el sector industrial argentino a mediados de los ’90 se pueden observar de manera simplificada y en un marco general de reestructuración regresiva y de creciente heterogeneidad estructural, dos tipos de transformaciones: una de tipo ofensiva y otra de tipo defensiva. Los sectores con reestructuración ofensiva son aquellos con cambios radicales en los procesos de inversión de máquinas y equipos y con cambios importantes en su organización que les permiten alcanzar niveles de productividad similares a los mejores promedios internacionales. Entre esas empresas se destacan las plantas de procesamiento de recursos naturales (oleaginosas, gas, madera, pesca, etc.) que resultan de la fuerte expansión de esos recursos que tuvo el país en las últimas dos décadas. Y los otros sectores que completan la transformación ofensiva son aquellos que han recibido de parte del estado una política activa de promoción como las plantas productoras de insumos básicos (petroquímica, cemento, papel, aluminio, refinerías de petróleo y siderurgia) y el complejo automotriz con su núcleo básico reestructurado a partir de políticas activas en el marco de la globalización del sector. 6 5 6 Piñeiro, Martín; op.cit. Cfr. Kosacoff; B. Hacia una nueva estrategia exportadora. La experiencia argentina. Universidad nacional de Quilmes, 1996. Citado en Farrugia y Guerrero “La industria manufacturera en la Argentina y Santa Fe”; op.cit. 7 “La necesidad de lograr incrementos en la productividad obedece a la forma concreta que adoptaron las reformas económicas del programa de convertibilidad. Las empresas deben enfrentarse a un nuevo entorno competitivo en un escenario caracterizado por la apertura externa y el tipo de cambio fijo. Esto las lleva a reconvertirse e incrementar el rendimiento a través de la incorporación de nuevos equipos de capital con tecnologías más modernas y la implementación de cambio organizacionales. La incorporación de bienes de capital importados se ve favorecida por la eliminación de los aranceles a la importación de estos bienes y la apreciación de la moneda local.” (Farrugia y Guerrero; 2000:49) Sin embargo, pese a que el programa de convertibilidad generó un aumento considerable de la productividad global lo hizo de una manera heterogénea y despareja concentrándose en algunas ramas industriales y en algunas empresas dentro de esas ramas. En el caso de la industria aceitera, como dijimos un ejemplo de reestructuración ofensiva, mientras el volumen de molienda a nivel nacional se multiplicó por ocho entre 1973/74 y 1993/94, el número de operarios se redujo más del 28% al tiempo que la productividad de la mano de obra trepaba casi diez veces. 7 El sector externo siempre ha tenido un papel decisivo en el funcionamiento de nuestra economía. El plan de convertibilidad se inició con un retraso cambiario que al ser combinado con la apertura de la economía produjo un fuerte aumento de las importaciones. Así los primeros años de la década de los ’90 se caracterizaron por un persistente déficit en la balanza comercial. Este desfase fue posible gracias a un contexto mundial favorable por sus bajas tasas de interés que le permitió a la Argentina absorber flujos de fondos para compensar ese desequilibrio; situación que se prolongó hasta el efecto tequila que puso al descubierto la fuerte dependencia del modelo de la entrada de capitales del exterior y comenzó a estimular una fuerte preocupación por la balanza comercial deficitaria. Ahora bien, la pregunta que importa para nuestro fin es ¿qué exporta Argentina? Y sobre todo ¿qué exporta Santa Fe? Porque sabemos que un aumento importante en el volumen de las exportaciones no supone un cambio favorable en la composición del intercambio. El análisis de la composición de las exportaciones de un país se puede hacer a través de la clasificación tradicional basada en la composición de la misma según la etapa de procesamiento de los bienes (productos primarios, manufacturas de origen agropecuario, manufacturas de origen industrial, combustibles) o, como proponen Farrugia y Guerrero a partir Bekinschtein8, destacando los factores que más inciden en la situación de competitividad para cada grupo de productos: 7 Cfr. Farrugia y Guerrero; op.cit. Bekinschtein; j; Apertura externa y patrón de comercio. El comercio exterior argentino y su consistencia en el escenario global; en Kosacoff, Bernardo (comp.) Hacia una nueva estrategia exportadora. Universidad Nacional de Quilmes; 1995. Citado en Farrugia y Guerrero, op.cit. 8 8 Grupo de productos Factor primario de incidencia en la competitividad 1) Recursos intensivos Acceso a abundantes recursos naturales 2)Recursos naturales o trabajo intensivos diferenciables Costo de recursos primarios y mano de obra, posibilidad de actuar sobre la diferenciación 3)Escala intensivos (insumos industriales difundidos) Longitud de la serie de producción 4)Productos diferenciados Adaptabilidad a demanda fuertemente variable 5) Comercio administrado Bajo regímenes o acuerdos especiales de comercio De acuerdo a este enfoque aplicado a nuestras exportaciones surge que: En primer lugar, estamos frente a una estructura donde casi los dos tercios de las exportaciones están constituidas por bienes primarios (productos primarios más combustibles) y sus manufacturas, es decir basadas en la dotación de recursos naturales. En segundo lugar, aquellas actividades industriales que han desarrollado ventajas más dinámicas han sido y son aquellas que han tenido políticas públicas específicas como las señalas más arriba. Con respecto al primer punto, la situación de nuestras exportaciones aparece fuertemente enfrentada a la que surge de la estructura de las exportaciones mundiales según datos del propio GATT en su Ronda Uruguay: Estructura de las exportaciones mundiales y argentinas (1992) El mundo Argentina Productos Recursos Intensivos 14.8 60.0 Productos Recursos y Trabajo Intensivo Diferenciables 12.8 16.4 Escala Intensivos 22.7 12.8 Diferenciados (incluyendo Comercio Administrado) 49.7 10.9 Total 100.0 100.0 Fuente: CED/Bekinschtein (1995) en base a información GATT (1993) 9 La tendencia en la estructura del intercambio a principios del siglo XXI queda reflejada en los siguientes gráficos Exportaciones total país por grandes rubros en millones de dólares Manufacturas Manufacturas Combustibles y Productos energía período Origen Origen primarios eléctrica Industrial agropecuario 1990 3.364,3 985,2 3.175,0 4.828,0 1990 27.2% 8.0% 25.7% 39.1% 2001 8.325,0 4.728,0 6.136,0 7.465,0 2001 31.2% 17.7% 23.0% 28.0% 2002 (a) 5.656,3 3.005,5 4.387,0 5.985,2 2002 (a) 29.7% 15.8% 23.0% 31.4% Fuente Revista Realidad Económica 192 (a) hasta septiembre Total 12.352,5 100.0% 26.654,0 100.0% 19.034,0 100.0% Hasta el año 1996 las exportaciones se vieron beneficiadas por un crecimiento paulatino de los precios internacionales. Lo que permitió compensar parcialmente un tipo de cambio poco favorable para competir en el exterior. Se destaca la notable incidencia que ha tenido, en el caso de las manufacturas de origen industrial, el importante aumento de las ventas de material de transporte, fundamentalmente de la industria automotriz, debido al proceso de integración con Brasil y al régimen de promoción de que gozó esa industria. Por otro lado, y en sentido inverso, el desempeño exportador fue afectado por el retraso cambiario que impactó, sobre todo, en las ventas con destino a la UE, ya que a la relación peso-dólar se le añadió la revaluación de este último en relación con las monedas europeas. Resumidamente, de la observación de nuestro sector externo surge que la adopción de una amplia libertad de comercio, auspiciada por los organismos que nos prestaban dinero en ese mismo momento, traducida en el levantamiento de numerosas restricciones arancelarias y no arancelarias, una apertura indiscriminada que, a la sazón, permitiría un ingreso de bienes de capital destinados a servicios de infraestructura suntuaria en zonas urbanas (bienes de consumo durables) tuvo muy débil efecto multiplicador sobre el conjunto de las actividades económicas. La extraordinaria compra de bienes de consumo también se relaciona directamente con la secuela de desindustrialización con pérdida de sectores enteros de nuestro aparato productivo. Por último vale recordar que la disminución del volumen importado que comienza a reflejarse en las estadísticas corresponde, no a una reversión de las políticas públicas hasta aquí seguidas, sino a la materialización de un profundo proceso recesivo que terminará conjugándose con la modificación de la política cambiaria.9 En definitiva, del análisis de la composición de las exportaciones de la Argentina en los últimos años, surge que las actividades manufactureras exportadoras más dinámicas están basadas en la expansión de los recursos naturales (petróleo, aceites vegetales) o bien favorecidas por un régimen de promoción específico como en el caso del sector automotriz. 9 Módica, Marcelo; El sector externo y la salida exportadora; Revista Realidad Económica, número 192. Instituto Argentino para el Desarrollo Económico. 10 El grueso de las exportaciones son de bajo valor agregado. Los principales productos agroalimentarios exportados son aceites y harinas vegetales y granos; es decir bienes con escaso o nulo nivel de elaboración. Situación relativa del complejo oleaginoso. El complejo oleaginoso en la Argentina comprende los granos de soja, girasol, maní, algodón y lino. Se trata de un sistema productivo compuesto por la producción primaria, la industrialización y la comercialización de estos granos oleaginosos. El procesamiento de los mismos los transforma en aceites vegetales y harinas proteicas. Los primeros se destinan fundamentalmente al consumo humano mientras que las harinas para alimentación animal. Los dos principales granos oleaginosos en nuestro país son la soja y el girasol. La producción de soja aumenta de manera muy significativa en la década de los ’70 y continúa su expansión hasta la actualidad. La producción de granos de girasol acompaña en menor medida este crecimiento. El lino pierde posiciones al igual que el maní y el algodón. La soja es la dominante en el complejo oleaginoso mundial, que integra con los siete restantes principales granos oleaginosos: algodón, maní, girasol, colza, lino, copra y palma. Los tres primeros productores de soja en el mundo son: EEUU, Brasil y Argentina. Una producción cercana al 85% de la producción mundial de soja se destina a la molienda. Dicho proceso industrial genera en un 80% harinas proteicas y en un 17% aceite vegetal. Surge de esto que, a diferencia de otros granos oleaginosos, en el caso de la soja, la harina proteica es el derivado principal de su industrialización, pese a que el valor del aceite casi triplica al de la harina. Aunque estudios de Oil World revelan que para los próximos años se espera una demanda menos dinámica que en el pasado, tanto para los aceites como para las harinas proteicas, los primeros mantendrán un mayor dinamismo comparativo.10 Esa magnífica evolución de las harinas se debe a que desde hace cuarenta años y en paralelo a la evolución de las técnicas de manejo de la genética y de los conocimientos de los requerimientos alimenticios y sanitarios de los animales se ha desarrollado un importante negocio de alimentos concentrados abastecidos por la industria transformadora. Una demanda específica de materia primas proteínicas ganó un lugar entre los mercados de commodities.11 Si bien la industria aceitera es uno de los sectores industriales más dinámicos su aporte de valor agregado es mínimo, al igual que su contribución a la generación de empleo. La capacidad de procesamiento de las empresas molturadoras se fue acrecentando año a año, llegando hacia fines del siglo XX a funcionar fábricas que procesan más de 9000 toneladas diarias. Las empresas molturadoras se pueden clasificar en12 Muy grandes, con CPT (capacidad teórica de procesamiento) diaria de 9000 a 4000 toneladas 10 Esto es así debido a que las amplias diferencias entre el nivel de consumo de los países industriales y los menos desarrollados se verán alteradas por la incorporación de grandes masas de consumidores de estos productos (aceites) ya transformados en bienes indispensables de la canasta alimentaria. A ello hay que agregar los nuevos usos y aplicaciones industriales de los aceites vegetales en cosmética, industria química, lubricantes y combustibles. Ver Farrugia y Guerrero, según datos de Oil World 11 Devoto, R.; Argentina en el mercado mundial de las materias ricas en proteínas; en Panorama Agrario Mundial número 191, año 20, mayo-junio 1996. 12 Cfr. Farrugia y Guerrero. 11 Grandes, con CTP de entre 3900 y 1500 toneladas diarias. Medianas, con CTP de entre 1400 y 500 toneladas diarias y Pequeñas, con menos de 500 toneladas de CTP. La totalidad de las molturadoras clasificadas como muy grandes se encuentran en nuestra provincia: Fábricas aceiteras Argentina. Listado de las MUY GRANDES según Agendas Hinrichsen diciembre 97 ranking empresa localidad Provincia CTP % 1 Vicentín SAIC San Lorenzo Santa Fe 9200 11.4 2 Louis Dreyfus SA Gral. Lagos Santa Fe 8000 9.9 3 Cargill SACI Pto. San Martín Santa Fe 7500 9.3 4 La Plata Cereal Pto. San Martín Santa Fe 5000 6.2 4 Pecom Agra SA San Lorenzo Santa Fe 5000 6.2 5 Terminal 6 SA Pto. San Martín Santa Fe 4800 5.9 6 Santa Clara SA Rosario Santa Fe 4400 5.4 Elaboración propia en base a CED/Agendas Cereales Hinrichsen Julio-Diciembre 1997 Los rasgos característicos de una economía altamente concentrada se ponen de manifiesto tanto desde el punto de vista de la participación empresaria como de la incidencia que tienen cada una de las provincias en la conformación de las exportaciones totales. El 45.1% de las exportaciones totales corresponde a las veinte principales empresas exportadoras. Solo cuatro de esas empresas pertenecen a capitales locales. 13 El aumento en los niveles de concentración económica de la industria aceitera nacional (a las tradicionales fábricas aceiteras de capitales nacionales se les sumaron allá por los ’80 grandes empresas exportadoras de granos) redunda en que cada vez menos plantas generan la producción del sector. El mayor incremento en la capacidad de molturación diaria del 200% entre 1974 y 1985 y del 400% entre 1985 y 1994 se genera en las plantas muy grandes y grandes. Mientras la capacidad aumenta, también lo hacen los números de plantas por firma, al tiempo que el total de participantes del negocio disminuye. Esta profundización de la concentración, marcada como la característica central en la evolución reciente de la industria aceitera, es compartida por las empresas de capital nacional y extranjero. Sin embargo, estos procesos no son ni lineales ni homogéneos apareciendo una serie de interrogantes sobre el equilibrio entre estos dos tipos de capitales, aunque las inversiones últimas parecen indicar una ofensiva del capital extranjero. Es que la industria aceitera de capital nacional no escapa al proceso de desnacionalización que caracterizó a la industria alimenticia a finales del siglo XX14. Los grupos económicos de capitales locales todavía mantienen una importante participación en la industria aceitera, y esto está relacionado con que en este sector, las ventajas naturales siguen siendo importantes y en general los grandes conglomerados de capital nacional si bien cubren un amplio rango de negocios tienden a concentrarse en estas áreas. Por lo que el tema de la escala de producción aparece como determinante en la participación de los distintos estratos de empresas. Se amplía permanentemente la capacidad de las plantas ya existentes y se construyen nuevas plantas cada vez más grandes, 13 14 Módica, Marcelo; Revista Realidad Económica número 192. Cfr. Farrugia y Guerrero; op.cit. 12 lo cual explica que cada vez sean necesarias mayores inversiones para poder competir en el sector. 15 Durante los ’90, las nuevas instalaciones de plantas aceiteras han privilegiado una mayor escala de producción y un criterio de radicación que combina la originación y la exportación. En este contexto, la provincia de Santa Fe ha recibido en su territorio las inversiones más significativas. Las grandes inversiones en plantas industriales durante los ’90, han priorizado la instalación en las zonas de origen del grano, con fácil y rápido acceso a las vías de navegación; esto es principalmente el eje Puerto San Martín – San Nicolás sobre el río Paraná. Análisis de la evolución santafesina (El sector agroalimentario en la industria) Las actividades principales de la rama Alimentos y Bebidas son Aceites y Harinas Vegetales y Carnes y Productos Lácteos. De las mismas, la primera tiene una orientación totalmente exportadora, lo que explica la poca conexión con otros sectores productivos. Carnes y Lácteos si bien están ligados a la evolución de la demanda interna, en los últimos tiempos ha aumentado su orientación exportadora significativamente. De acuerdo a los criterios clasificatorios de la dinámica productiva y orientación exportadora, las agroindustrias de la provincia pueden clasificarse en16: Nuevas industrias de exportación, de gran crecimiento: aceites y harinas vegetales. Moderna industria alimentaria orientada hacia el mercado interno, caracterizada por estrategias empresariales de diferenciación de productos y desarrollo de subproductos y alimentos específicos, con marcada segmentación de los mercados y fuertes estrategias de marketing: industria láctea. Industrias tradicionales, dirigidas a mercados masivos de consumo popular y ampliamente incorporadas a la dieta básica, con productos poco diferenciados: frigoríficos, molienda de cereales, panadería. La industria de la provincia de Santa Fe tiene un perfil fuertemente agroindustrial, en función de su participación en el VBP, en el VA y en los puestos de trabajo generados. La distancia entre esta rama y las que le siguen en importancia marca la especialización productiva de la provincia. Por otro lado, las principales actividades agroindustriales de la provincia no son los sectores que más valor agregado generan. Aceites y grasas aporta casi el 20% del VBP industrial de la provincia pero sólo el 5% de su VA industrial. Con respecto al empleo, la industria de Santa Fe pierde 33.721 puestos de trabajo, particularmente en las ramas más importantes que generan el 88.26% de valor de la 15 Un claro ejemplo de la tendencia a la expansión y su mantenimiento actual es la cerealera transnacional que formalizó ante el gobernador Reutemann su intención de montar un puerto y una planta aceitera en Villa Gobernador Gálvez, en un proyecto que supera los 100 millones de dólares. Se trata de una iniciativa que procura adecuar la capacidad ya instalada al tiempo que también se adueña de las instalaciones que pertenecieran a Productos Sudamericanos en Punta Alvear. Cargill se adapta así a las necesidades de un sector que cada vez se ve más apremiado por los crecientes volúmenes de producción de soja. Ver suplemento de Economía del diario La Capital; Rosario; 9 de noviembre de 2003. 16 Gutman; G. Cambios y reestructración recientes en el sistema agroalimentaio argentino en Kosacoff, B. Op.cit. pp. 334-378. 13 producción. Aceites y grasas vegetales contribuye solamente con el 2.2% del empleo industrial de la provincia17. Es válido definir la evolución del perfil productivo santafesino de la última década reflejado también en la composición de las exportaciones como un proceso de reprimarización del mismo. Por lo que no cualquier incremento en las exportaciones genera efectos positivos sobre el tejido productivo interno de las economías ni es signo de buen comportamiento de las mismas. Otra forma de analizar la falta de diversificación de las exportaciones es a través del examen de los principales rubros de las mismas y compararlos con los correspondientes a las exportaciones nacionales. En el caso de Santa Fe, las diez primeras actividades complementan el 95.2% de las exportaciones, mientras que a nivel nacional, las diez primeras abarcan el 66% quedando el 34% para otras actividades. Además el 74.1% de las exportaciones santafesinas se componen de Productos primarios y manufacturas de origen agropecuario, que se reconocen como las que menos valor agregado incorporan. A nivel nacional esas mismas actividades suman el 32.6% de las exportaciones totales. Participación de los principales rubros en las exportaciones de 1996 Santa Fe % Argentina % Residuos ind. Alimenticia 37.7 Combustible 13.0 Grasas y aceites vegetales 19.6 Cereales 10.8 Cereales 10.4 Residuos ind. Alimenticia 9.9 Semillas y frutos oleagin. 6.4 Grasas y aceites 7.9 Carnes 8.8 Automot. tractores y acc. 6.4 Leche, prod. Lácteos, etc. 3.4 Semillas y frutos oleagin. 4.0 Pieles y cueros 3.4 Pescados y crustáceos 4.0 Calderas, máquinas y aparat 2.3 Pieles y cueros 3.5 Metales comunes y manuf. 1.9 Carnes y despojos 3.3 Productos químicos 1.3 Calderas, máquinas y aparat 3.2 10 primeros 95.2 10 primeros 66.0 Fuente: INDEC y MAGIC s/CED Situación relativa del complejo oleaginoso en Santa Fe Para mediados de 1998, la concentración de la industria aceitera nacional en la provincia de Santa Fe es muy clara. A su vez, dentro de la provincia es significativa la concentración que se evidencia en el polo industrial que corre a lo largo de una franja costera de 50 kilómetros bordeando el río Paraná entre las localidades de Puerto San Martín y Punta Alvear. Es decir que alrededor del Gran Rosario se concentran 13 plantas cuya capacidad de 57.500 toneladas cada 24 horas significa una participación de casi un 62.5% sobre el total nacional. De esas 13 fábricas, 7 ocupan los primeros puestos por tamaño de planta en el ránking nacional. 17 Cfr. Farrugia y Guerrero; op.cit. 14 Fábricas aceiteras en Santa Fe / año 1998. Por planta, según capacidad de procesamiento ránking Empresa Localidad Provincia CTP % 1 Louis Dreyfus SA General Lagos Santa Fe 12000 13.1 2 Vicentín SAIC San Lorenzo Santa Fe 9200 10.0 3 Cargill SACI Puerto San Martín Santa Fe 7500 8.2 4 La Plata Cereal Puerto San Martín Santa Fe 5600 6.1 5 Pecom Agra SA San Lorenzo Santa Fe 5000 5.4 5 Terminal 6 SA Puerto San Martín Santa Fe 5000 5.4 6 Santa Clara SA Rosario Santa Fe 4400 4.8 9 Aceitera Chabás Chabás Santa Fe 2300 2.5 10 Aceitera Buyatti SAICA Puerto San Martín Santa Fe 2200 2.4 11 Nidera SA Puerto San Martín Santa Fe 2000 2.2 13 Guipeba-Ceval San Jerónimo Sur Santa Fe 1300 1.4 20 AFA Los Cardos Santa Fe 500 0.5 27 Tanoni Hnos. SA Bombal Santa Fe 300 0.3 Subgrupo Rosario 57500 62.5 12 Vicentín SAIC Avellaneda Santa Fe 1500 1.6 12 Aceitera Buyatti SAICA Reconquista Santa Fe 1500 1.6 30 Sol de Mayo SA Rafaela Santa Fe 200 0.2 35 F. Hessel e Hijos Esperanza Santa Fe 90 0.1 Subgrupo Pcia. Santa Fe 60790 66.1 Fuente: Bolsa de Comercio de Rosario, Informativo Semanal de 25 de junio de 1998 Esta gran concentración geográfica en plantas de tan grandes dimensiones en una sola región, es una situación que no se da en otras partes del mundo. Tanto en EEUU como en Brasil, existen plantas de dimensiones similares a las argentinas pero no se encuentran concentradas en un solo punto geográfico. Las razones de la concentración de la industria aceitera en el eje Puerto San Martín – Punta Alvear dentro de la Provincia podrían resumirse en la importancia decisiva de la articulación originación – expedición en una agroindustria donde, por el escaso valor agregado tanto de sus insumos como del producto final, el transporte es uno de los principales factores que determinan su emplazamiento. Las reformas estructurales de marzo de 1991 contribuyeron a potenciar estas ventajas naturales de la región y a viabilizar la competitividad de la industria aceitera. 18 El nivel de la macropolítica Creemos que el debate sobre la incumbencia del sector agroalimentario en un sistema de desarrollo forma parte de la discusión mayor acerca de las estrategias para alcanzarlo; 18 idem anterior. 15 por ello hemos decidido comenzar por un primer componente, la competitividad, sobre el que existen profundas divergencias que hacen al núcleo central de dicho debate. La competitividad desde la política Existe (por más que algunos voceros mediáticos lo nieguen) una tendencia histórica de deterioro de los términos del intercambio entre exportadores de manufacturas y de bienes primarios que erosiona en forma permanente los mayores esfuerzos productivistas y exportadores de los últimos19 y todo ello sin considerar las políticas comerciales de subsidios y protección de los primeros. No existe un consenso sobre la definición de competitividad, cuyo significado pasa por una serie de matices, desde las nociones que lo restringen a la capacidad de mantener o incrementar la participación en los mercados internacionales hasta aquellas que exigen acompañar ese desempeño exportador con un incremento de los niveles de ingreso, de empleo y de condiciones de vida de la población local.20 Pero lo que interesa para nuestro trabajo es el concepto de competitividad internacional de la economía nacional, es decir el concepto macroeconómico de competitividad por excelencia. En tal sentido, la propia política macroeconómica en la medida en que determina variables claves como el tipo de cambio y la estabilidad en los precios define en gran medida el contexto en que se desenvolverán las producciones exportables, creando externalidades tanto positivas como negativas que se traducirán en ventajas o desventajas para su competitividad internacional.21 Sin embargo, el problema está dado porque a menudo se asocia la noción de competitividad internacional a la de ventajas comparativas naturales. Desde esa visión (promocionada conspicuamente por el Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola entre otros) un país tiende a exportar aquellos bienes que mejor utilizan sus factores disponibles. Esta noción no es por cierto nueva ya que surge con David Ricardo en el siglo XVIII y sigue vigente en enfoques actuales.22 Pero la competitividad internacional no puede explicarse por factores como el grado de apertura de una economía, las proporciones de su sector público o el gasto en investigación y desarrollo, sino que se apoya sobre la capacidad de colocar productos más diferenciados, fundamentalmente en aquellas manufacturas cuyo origen no resida en la explotación intensiva de recursos naturales. El desarrollo de las exportaciones, por lo tanto, depende de la existencia de ventajas competitivas, esto es de la capacidad de mantener o mejorar el desempeño exportador sin recurrir a devaluaciones, y estaría dado por el aumento importante de la tasa de inversión, la incorporación de tecnología, escalas de 19 Hay que tener en cuenta que el efecto positivo de los mayores ingresos agrícolas tiene como contrapartida mayores erogaciones en concepto de pago de patentes, servicios, etc. de acuerdo a los compromisos asumidos en el marco de la OMC. (ver al respecto Brignol Méndez, Raúl; El marco externo y el desarrollo de la agricultura en América latina y el Caribe, FAO; Santiago de Chile, 1995 citado en Lattuada Mario; op.cit. 20 Para el primer enfoque ver Gargiulo G, Estudio de competitividad Agropecuaria y Agroindustrial, lineamientos para la formulación de políticas para la competitividad; Secretaría de Programación Económica; SAGPyA, IICA y para el segundo enfoque ver Fajnzylber, F; Competitividad internacional: evolución y lecciones; en revista de la CEPAL número 36; Santiago de Chile. 21 Chudnovsky, D y Porta, F. La competitividad internacional. Principales cuestiones conceptuales y metodológicas, CENIT, Buenos Aires 1995 citado en Farrugia y Guerrero, op.cit. 22 Hecksher en 1919; Ohlin en 1933 y Samuelson en 1971; los tres autores son citados como ejemplos del enfoque de las ventajas comparativas naturales por Farrugia y Guerrero; op.cit. 16 producción, etc. y finalmente del tipo de cambio23. En las economías más desarrolladas resulta habitual que los precios de sus productos no reflejen sólo sus costos, sino que también denoten una estrategia nacional de penetración de los mercados.24 En cualquier caso, el impulso a las exportaciones supone la existencia y orientación de una política comercial en función de objetivos geopolíticos, de una política del crédito y subsidios comprometidos, de la eficiencia de los servicios y regulaciones que sirven a las industrias exportadoras, entre otras externalidades públicas25. En síntesis, las ventajas dinámicas o competitivas son producto de la intencionalidad de los agentes, de la creación, de la política. En su generación, el desarrollo tecnológico ocupa un lugar central aunque no exclusivo ni excluyente. Los determinantes de esta competitividad “auténtica”, a diferencia de la competitividad “espuria” basada en el abuso predatorio de recursos naturales y humanos26, se construyen involucrando al sistema en su conjunto, excediendo los límites de la empresa y el campo exclusivo de la economía, a partir de acciones públicas y privadas de mediano y largo plazo27. Estos incluyen aspectos tales como la estabilidad y adecuación de los factores macroeconómicos, la sostenibilidad de la capacidad productiva de los recursos naturales, una adecuada infraestructura física de producción y distribución, la generación y difusión de tecnología, la eficiencia de los servicios como el financiero, costos competitivos de energía, comunicación y transportes, equitativo acceso a la información de mercados, mejoras en los sistemas de educación, de capacitación de la mano de obra y de las condiciones de vida de la población28. Los obstáculos y los errores cometidos Consideraremos como primer obstáculo aquel que proviene del propio sector agropecuario y que se retroalimenta a partir de la generación de determinadas políticas 23 Módica, Marcelo; El sector externo y la salida exportadora; op.cit. Al respecto Bekinschtein cita las acciones francesas de promoción del consumo del aceite de colza en los mercados del este asiático y la de los productores malayos que hacen otro tanto en Medio Oriente con el aceite de palma, desplazando al aceite de soja argentino, como ejemplos de supuestos commodities diferenciadas por la acción comercial. Ver Bekinschtein, J. Apertura externa y patrón de comercio. El comercio exterior argentino y su consistencia con el escenario global, en Bernardo kosacoff (ed.) “Hacia una nueva estrategia exportadora”. Universidad Nacional de Quilmes; citado en Farrugia y Guerrero op.cit. 25 Mientras países como Chile cuentan con una refinada red de ONG’s, reparticiones públicas, oficiales y civiles, fundaciones y asociaciones promotoras de las exportaciones nosotros contamos con una débil “Fundación Exportar”. Una Consultora privada que asesora a empresas interesadas en exportar basa su publicidad en el hecho de que cada 20 empresas que muestran esas intenciones solo 2 logran su cometido. La falta de promoción de las exportaciones es un ejemplo de la ausencia de visión de largo plazo. Si bien recibió un importante apoyo durante los primeros años de la década del ’90, llegándose incluso a crear dentro de la estructura de la SAGPyA y con financiamiento externo un área especializada con funciones adicionales de la promoción de la diversificación de las exportaciones, el PROMEX, éste careció de continuidad y una vez terminado el apoyo externo desapareció. (cfr.Piñeiro, Martín; op.cit.) 26 CEPAL; Transformación productiva con equidad; Santiago de chile, 1990 y Rezende Lopes, mauro y Castro Gervasio; O desenvolvimento agrícola no novo marco macroeconomico a América Latina, FAO; Santiago de Chile, 1995; en Lattuada, Mario, op.cit. 27 Obschatko; Edith; Sguiglia, E y Delgado, R. Efectos de la desregulación sobre la competitividad de la producción argentina; GEL; Buenos Aires, 1993. 28 Gómez Oliver, Luis; La política agrícola en el nuevo estilo de desarrollo latinoamericano, FAO, Santiago de Chile, 1994; en Lattuada, Mario; op.cit. 24 17 sectoriales que resultan de su poder para condicionar cuando no capturar a las mismas agencias públicas. Vale entonces rescatar la crítica que sostiene que el empresariado, lejos de responder sólo a las señales del mercado, tiene en muchos casos un comportamiento de tipo rentista, promovido por factores culturales, percepciones de riesgo, y estructuras económicas e institucionales29. Estos comportamientos han sido moldeados por un contexto de alta inflación, rápida variabilidad de precios relativos y prebendas políticas, que establecía condiciones macroeconómicas de corto plazo estimulantes para los buscadores de rentas (rent-seeking). La racionalidad económica ha girado, entonces, en torno a la reducción total de la incertidumbre, a la obtención anticipada de la información sobre los cambios por venir, y a la flexibilidad para aprovechar las oportunidades; transformándose en una racionalidad social y macroeconómica perversa, en lugar de la especialización, la innovación tecnológica y la actitud de emprendimiento y riesgo características de los empresarios de tipo schumpeterianos30. Como los comportamientos empresariales reproducen su adaptación a un sistema desnaturalizador, sólo alcanzan a buscar las causas de los retrocesos coyunturales por fuera de sus propias capacidades, encontrándolas por cierto en el Estado; el mismo Estado que co-participa en el origen y en la reproducción de esos comportamientos. Las energías que alimentan las protestas de los empresarios productores contra las retenciones -la SRA junto a otras corporaciones vinculadas al sector- han venido reclamando insistentemente por la eliminación de los derechos a la exportación a las que califican de impuestos "distorsivos” (única fuente de ingresos para sostener planes de asistencia social en ausencia de sector industrial y de sistemas tributarios progresivos) bien podrían dirigirse contra sistemas de comercialización que son los que realmente reducen los ingresos de los productores a través de una lógica de saqueo31. Un diagnóstico de tendencias estructurales coincidiría en reconocer en la base de nuestros problemas de desarrollo una estructura de exportaciones regresiva, un patrón productivo heterogéneo, desarticulado y vulnerable, la persistencia de una distribución del ingreso concentrada y excluyente y la persistencia de un sistema tributario regresivo. Los objetivos buscados La posibilidad de que el crecimiento económico se transforme en verdadero desarrollo implica trascender los enfoques parciales a partir de la reconstrucción progresiva de un Estado eficiente, que tenga un rol relevante en la estrategia de desarrollo; que promueva las condiciones para el desarrollo de un sector privado innovador, emprendedor y maduro; y que medie para que los beneficios del crecimiento se distribuyan de forma más justa y equitativa en la sociedad. Los lineamientos deben formar parte de una visión general concertada cuyos enfoques trasciendan, a su vez, la simple obtención de equilibrios fiscales y externos, para buscar la conversión de un crecimiento acelerado en desarrollo genuino, 29 Bitar, Sergio Neoliberalismo versus neoestructuralismo en América Latina; en Revista de la Cepal, número 34, abril de 1988 pp.45-63 citado en Mario Lattuada; op.cit. 30 Rosales, Osvaldo; Balance y renovación del paradigma estructuralista del desarrollo latinoamericano; en revista de la Cepal; número 34, abril de 1988 pp. 19-36; citado en idem anterior. 31 Giberti, Horacio; op.cit. 18 incrementando la eficiencia y la competitividad; aumentando las exportaciones pero habiendo generado un mercado interno que erradique la extrema pobreza. La vulnerabilidad de la estrategia de desarrollo primario-agroindustrial en países como Argentina o Chile (a diferencia de Brasil y México que optaron por la variante de mayor especialización industrial) basada en una renovada inserción internacional se encuentra en la estructura de sus exportaciones y las funciones políticas de su comercio exterior; el deterioro de las relaciones de intercambio y las políticas comerciales proteccionistas de los países de mayor desarrollo relativo. Si tenemos en cuenta el comportamiento del comercio internacional en los últimos años; tanto en las nuevas reglas para su ordenamiento como en sus exigencias de mayor inserción como única vía para el desarrollo saltan a simple vista líneas estratégicas de acción para el futuro inmediato. Esto es así porque reconocimos que no cualquier incremento de las exportaciones contribuye al desarrollo del mismo modo; y que se necesitan paradigmas, metodologías e instrumentos para estimular esa transformación: Es prioritario forjar, como sostiene Martínez Nogueira, una nueva institucionalidad que supere el conflicto básico visualizado como un enfrentamiento entre intereses urbano-industriales y rurales32 revirtiendo el rezago tecnológico en la administración pública que propició durante nuestra historia el supuesto antagonismo entre desarrollo industrial versus desarrollo agrícola. Lejos de entenderlo como una dualidad fundamentalista y sin retorno que pronto vería a lo urbano como “inviable”, entendemos que la agroindustria debe constituirse como la forma de articulación necesaria para el desarrollo de los sectores agrícola e industrial, precisamente porque tenemos en cuenta que los recursos naturales constituyen uno de los pilares (no el único) de la especialización de Argentina. Toda política sectorial debe ser parte de un programa nacional e insertarse sistemáticamente en él. Y esto es imperioso porque nuestro sector agrícola a causa del boom sojero se está convirtiendo en obstaculizador de oportunidades de desarrollo. Más aún se hace necesario cuando se trata de un sector que normalmente expulsa población (hoy produce el doble que medio siglo atrás con la mitad de la población antes ocupada) por lo que urge la promoción (intervención pública) para el desarrollo de otros sectores. Los objetivos agrarios básicos son cuestiones nacionales. No pueden quedar reducidos a un mero tratamiento sectorial ni quedar establecidos por corporaciones gremiales. Un gobierno democrático no pide permiso para gobernar de acuerdo al programa prometido. Los objetivos programáticos no pueden ser negociables; sólo puede llegar a serlo su instrumentación. El titular de la SAGPyA (Secretaría que debiera salir de la órbita del Ministerio de la Producción para pasar a la del Ministerio de Economía) no debe ser vocero de los productores33 sino el encargado de aplicar las políticas públicas nacionales al sector agropecuario que serán diferenciadas por la especificidad de los problemas al interior del mismo sector. En consecuencia 32 Martínez Nogueira, Roberto; Una nueva institucionalidad para una nueva agricultura; Revista Aportes; número 8; verano de 1997. 33 Las agencias públicas del sector (SAGPyA) ha perdido relevancia como ámbito para dirimir los conflictos inter e intrasectoriales ya que ha menudo ha asumido un papel bifronte, de representante del estado ante los agricultores y de mediador de los intereses de éstos ante otros ámbitos de gobierno. (cfr.Martínez Nogueira, Roberto; Una nueva institucionalidad para una agricultura; revista Aportes, nº8, verano 1997) 19 habrá políticas específicas diferenciadas con tipos de cambio preferenciales según convenga coyunturalmente34. Profundizar los esfuerzos para modificar la estructura de exportaciones incrementando la participación relativa de los productos más dinámicos en el comercio mundial, y procurar una mejor inserción integral-comercial para las actuales exportaciones de la región. Por ejemplo: el Mercosur debe asumir un papel rector en políticas de comercio exterior. Resulta inadmisible que Argentina y Brasil, con una participación descollante en las exportaciones de soja y sus derivados, actúen todavía como simples tomadores de precio y no como formadores. La integración regional debe servir no solo a la ampliación del mercado interno sino también al fortalecimiento de las exportaciones a través de una mayor diversificación de las mismas pero fortaleciendo las condiciones para lanzarse de forma competitiva al mercado internacional tanto a nivel de la producción y comercialización como a nivel de las negociaciones político-económicas35 con las que se generan las reglas de juego que las promueven u obstaculizan. El aumento y la diversificación de las exportaciones requiere un esfuerzo de instrumentos políticos mucho más importantes que las tasas arancelarias y el tipo de cambio alto y estable; .hay una estrecha relación entre la política de exportaciones y la política industrial o sectorial para abordar cambios en la base productiva que acentúen la selectividad y la especialización. Los Estados tienen un papel primordial porque orientan, impulsan y dirigen, en forma mancomunada con el sector privado, la inversión, la estrategia de desarrollo, la obtención de competitividad y de eficiencia. Taiwan, Corea del Sur, Brasil o Noruega han demostrado la importancia de la utilización de políticas arancelarias diferenciadas, de la concentración selectiva en determinadas actividades seleccionadas al margen del mercado, y del resuelto apoyo estatal una vez hecha la selección36 Se debe asegurar una distribución más equitativa de los esfuerzos y beneficios potenciales que depare la nueva alternativa de desarrollo, y para ello se requiere apuntalar a los sectores más vulnerables del mercado y fortalecer las formas de negociación de sus representantes en los acuerdos de negocios. El sector público debe como mínimo asegurar la formación de capital humano, las inversiones en 34 Giberti, Horacio; op.cit. Los mercados internacionales no son, como nos quieren hacer creer algunos, mecanismos autoregulados determinados por abstractas leyes de oferta y demanda, sino instituciones activamente construidas por los principales agentes políticos en cada período histórico. Esto tiene mayor certeza aún en el caso de los alimentos, cuyo significado estratégico desde el punto de vista político y social constituye una cuestión prioritaria en las agendas públicas (por ser considerado como una cuestión de seguridad interna) de los principales estados con capacidad de liderar los tres grandes bloques en torno a los cuales se organiza el nuevo orden mundial (nos referimos a los bloques liderados por los 3 grandes estados que conforman la Comisión Trilateral, EEUU, UE y Japón) . De allí la importancia de la integración latinoamericana para obtener mayor capacidad en las negociaciones. 36 Cfr. Lattuada, Mario; Estrategias de desarrollo e integración económica en América Latina de los ’90; en “El complejo oleaginoso”, Centro de Estudio para el Desarrollo; Instituto de Investigaciones, Facultad de Humanidades y Artes; Universidad Nacional de Rosario, ediciones del Arca, Rosario, año 2000. Y también Bitar, W. Op.cit. 35 20 infraestructura e investigación y desarrollo, así como buscar renovadas formas de concertación con el sector privado. Es imprescindible una dirección nacional del desarrollo tecnológico que, atendiendo a las condiciones inherentes a nuestra propia disponibilidad de factores, cree las tecnologías necesarias o adapte las existentes, que asegure su manejo en beneficio de los intereses generales del país, y que evite peligrosas dependencias tecnológicas37. Las estrategias de desarrollo Las visiones de la Argentina agroexportadora38 en un continuo que va desde una perspectiva no muy diferente al “granero del mundo” del siglo XIX, hasta su versión aggiornada de “supermercado del mundo”, se contraponen con otras posiciones que reconocen las ventajas sectoriales comparativas, pero consideran inviable que en el siglo XXI, cuando las ventajas estáticas son progresivamente desplazadas por las competitivas39, el desarrollo de un país o una región pueda sustentarse en la reprimarización de su economía. La visión “granero del mundo” se basa en un enfoque ideal del mercado en general y del mercado agroalimentario en particular, cuestionando la tesis del deterioro de los términos del intercambio, y asegura que es lo mismo, o quizás mejor, exportar soja que computadoras40. Sus promotores sostienen que una eficiente producción, transporte y exportación de abundantes bienes primarios, aún con escaso o nulo valor agregado, debe liderar el crecimiento económico y el desarrollo del país. Esta posición es compartida por los representantes de los intereses del comercio de granos (sobre todo comercializadoras y exportadoras);41 la Bolsa de Comercio de Rosario42, Aapresid (Asociación argentina de productores de siembra directa)43, las empresas aceiteras y los puertos privados44, por relevantes políticos de la provincia de Santa Fe, por académicos, economistas y 37 Giberti, Horacio; op.cit. ver al respecto el sugerente trabajo de J. Alvarado Ledesma: La Argentina Agrícola, un país que niega su destino. Konrad Adenauer Stiftung. sede Buenos Aires. 39 Impulsadas por la transformación tecnológica, la globalización y los imperativos de la modernización, se están produciendo modificaiones sustanciales en los mercados, afectando las ventajas competitivas asentadas en los recursos naturales. (cfr. Martínez Nogueira, Roberto; op.cit.) 40 Lattuada, Mario; op.cit. 41 Cfr. El argumento esgrimido por la Bolsa de Comercio de Rosario en su informativo semanal del 16 de abril de 1999 bajo el título “Argentina como exportadora de commodities”. (Lattuada, Mario; op.cit.) 42 Cfr. “Nuestro futuro ¿commodities o specialities?” Por Juan Carlos Batista; director de calidad agroalimentaria del SENASA en Revista de la Bolsa de Comercio de Rosario de abril de 2001. Número 1483. 43 Cfr. “Argentina debe festejar el crecimiento de la soja”, reportaje al presidente de Aapresid, Víctor Trucco, donde rechaza la intervención oficial para frenar el monocultivo sojero. Diario La Capital del 2 de agosto de 2003. 44 Cfr. “El modelo agroexportador, el modelo que viene” en Pre Coloquio de IDEA; Bolsa de Comercio de Rosario. Especialmente Beatriz Nofal, Alberto Rodríguez (CIARA); Juan Forn (Molinos Río de la Plata) y Marcelo Muniagurria (vicegobernador de Santa Fe). También Gustavo Grobocopatel y Javier González Fraga. Se puede leer una síntesis de todas estas intervenciones en el marco del precoloquio en Clarín.com del sábado 17 de mayo de 2003. 38 21 periodistas45, algunos de ellos con cargos en el gobierno nacional durante la administración Menem46; etc. La visión “supermercado del mundo” va un poco más allá, destacando que la especialización alimentaria en una economía globalizada es la única base posible para su diversificación industrial porque no hay posibilidad de desarrollar industrias que no sean inmediatamente competitivas ni basadas en subsidios o créditos diferenciados. Mediante la especialización productiva en la cadena agroalimentaria, la Argentina podría pasar a la diversificación industrial47. Para esta visión, el modelo de apertura y desregulación implementado presupone que la producción, industrialización y exportación de productos primarios se constituirá en el renovado eje del desarrollo económico. Los agentes económicos del sector agropecuario, sobre quienes en ese contexto recae la responsabilidad de constituirse en los actores principales del desarrollo, deben adecuar sus estrategias a las nuevas tendencias que caracterizan al sistema agroalimentario mundial. El sector agroalimentario ha sufrido transformaciones importantes, como parte del proceso de reestructuración global. El intercambio comercial se ha intensificado entre países del mismo bloque económico, la revolución tecnológica ha posibilitado la autosuficiencia de alimentos de muchos países tradicionalmente deficitarios; el sistema se hace progresivamente más concentrado bajo el liderazgo de grandes empresas transnacionales, tanto del procesamiento como de la comercialización y distribución, la demanda en los países de cierto nivel de desarrollo es progresivamente más segmentada y volátil, y requiere productos con creciente grado de elaboración y calidad.48 Las evaluaciones sobre los cambios estructurales en el sistema agroalimentario mundial durante la última década coinciden en destacar la tendencia al detrimento de los precios internacionales de los bienes primarios, la reducción de la importancia económica de los commodities y el desplazamiento progresivo de las ventajas comparativas por las dinámicas. Es decir que el optimismo sobre las exportaciones agropecuarias se mantiene pero destacando la necesidad de un cambio cualitativo sobre las mismas a través de la incorporación del complejo agroindustrial que incluye no sólo a la producción primaria sino a las etapas de transformación, comercialización y distribución en 45 Cfr. Declaraciones de Marcelo Muniagurria en el Congreso anual del Foro agrícola realizado en Missouri. Diario La Capital del 19 de agosto de 2003; y también: Rafael Di Tella; Roberto Cortes Conde; Federico Sturzenegger; Roberto Cachanovsky; Héctor Odoñez en Seminario “Bases para una verdadera competitividad” organizado por el Centro David Rockefeller para Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Harvard. Diario La Capital; sábado 2 de agosto de 2003. Ver también Seminario “El puerto de Rosario en el marco de la globalización” organizado por la Fundación Libertad en la Bolsa de Comercio de Rosario, Marzo de 1998. (en Lattuada, Mario; op.cit.) 46 Por ejemplo el ex presidente del INTA Héctor Huergo (ver “Druker, el cobre y la soja; debate sobre la competitividad del agro” en Clarín.com del 24 de abril de 1999. Y también el ex Secretario de Planeamiento Estratégico de la Presidencia de la Nación Jorge Castro. 47 Ver Seminario “El puerto de Rosario en el marco de la Globalización”; organizado por la Fundación Libertad en la Bolsa de Comercio de Rosario; Marzo de 1998 (en Lattuada, Mario; op.cit.) 48 cfr. Santos, Eduardo; Efectos en la región del Mercado Unico Europeo, de la apertura política y comercial de Europa del Este, y de los resultados de la Ronda Uruguay; FAO para América Latina y el caribe; Montevideo, agosto de 1992; Brignol Méndez, Raúl; El marco externo y el desarrollo de la agricultura en América Latina y el Caribe; FAO; Santiago de Chile; 1995; Llambí; Luis; Reestructuraciones mundiales de la agricultura y la alimentación. El papel de las transnacionales y los grandes estados. Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas; Caracas, 1993 en Lattuada, Mario; op.cit. y Green, Raúl y Rocha dos Santos, Rosell; Economía de red y reestructuración del sector agroalimentario; en Revista Desarrollo Económico, vol.32, nº126, julio-setiembre 1992, pp.199-225. 22 forma articulada e interdependiente49. Como nueva etapa de acumulación favorable al sector agropecuario y basado en la competitividad internacional, con economía abierta y desregulada, supone la mínima intervención estatal, la relativa neutralidad entre sectores y la reversión de la discriminación que el modelo sustitutivo de importaciones imponía al sector agropecuario a favor de la industria doméstica. Es decir que la agricultura pasaría a ser multifuncional cumpliendo con todos los requerimientos para el desarrollo: deberá potenciar sus ventajas competitivas, participar en los procesos de formación de capital, promover una mayor integración comercial, superar los desequilibrios regionales, lograr una mayor equidad, etc. Es, en definitiva, una versión de la primera (economía primaria exportadora del siglo XIX) pero adaptada para competir en el siglo XXI, a partir de la transformación y dotación de valor agregado a una producción que naturalmente goza de ventajas comparativas. Esta visión ha sido promovida por la SAGPyA desde la gestión de Felipe Solá; sigue vigente en agencias públicas claves para el comercio exterior de nuestro país50 y es respaldada académicamente por numerosas fundaciones y cámaras pero especialmente por el IICA. Un tercer enfoque nos invita a trascender el acento exclusivo en los instrumentos de política fiscal, monetaria, arancelaria y tributaria para poner más atención en los factores estructurales, institucionales y geopolíticos. Interpreta al mercado como un juego de fuerzas, no solo económicas, sino políticas. Acuerda con Peter Drucker y Lester Thurow, que las tendencias básicas de la tecnología van en detrimento de los países que basan su economía en la exportación de recursos naturales y producciones primarias, y con el pensamiento de la Cepal acerca de que el deterioro de los términos del intercambio explica cómo en los últimos cincuenta años, los países cuyas estructuras de exportación se basaban en producciones primarias han perdido progresivamente lugar en el comercio mundial a pesar de los aumentos constantes de producción y volúmenes comercializados. Reconoce que países desarrollados como EEUU o los de la UE, pueden ser muy importantes productores y exportadores de materias primas, pero que ante todo su estructura de exportaciones se compone preponderantemente por la participación de bienes industriales y servicios con alto nivel de tecnología incorporada, y son estos sectores los que otorgan mayor dinamismo e impulso a sus economías. Finalmente, sostiene que sectores como el de los aceites y harinas vegetales, aunque ocupan un lugar relevante en la economía y en las exportaciones, no pueden constituirse en punta de lanza del desarrollo de la región o del país, porque su aporte al valor agregado, a la multiplicación de actividades económicas complementarias, y a la generación de trabajo, es sumamente escaso. 51 El nivel de la política sectorial (Características de la evolución del sector). 49 Gargiulo; G. Estudio de competitividad agropecuaria y agroindustrial. Lineamientos para la formulación de políticas para la competitividad; Secretaría de Programación Económica; SAGPyA, IICA; en Lattuada, Mario; op.cit. 50 Nos referimos más específicamente al licenciado Gustavo Idígoras; actual director de negociaciones agrícolas internacionales de la SAGPyA. 51 cfr. Lattuada, Mario; op.cit. 23 A pesar del crecimiento económico exhibido durante la primera parte de la década del ’90, las consecuencias benéficas del modelo sobre el agro en su conjunto no han tenido una expresión tan clara como se esperaba. Sus resultados han demostrado ser de gran heterogeneidad, de acuerdo a productos, regiones y segmentos socioeconómicos52 Habíamos indicado también que mas allá de las coincidencias entre el sector agropecuario y la administración política se habían filtrado suficientes reclamos modernizadores que trascendían la mera triplicación de la producción y consideraban insuficientes los esfuerzos integradores y diversificadores en las principales cadenas productivas. El sector reclamaba políticas sectoriales. El discurso político estrenaba la noción de complejo agroindustrial y la de generación de valor agregado, aunque la agroindustria siguiera generando commodities y el sector agroalimentario solo fuese dinamizado por las harinas proteicas para los alimentos balanceados de los animales europeos. Diversos factores han sido identificados como responsables en mayor o menor grado de los resultados finales de los ’90: la variabilidad de los precios internacionales,. bajos hasta 1994, altos en la segunda mitad de la década; la fragilidad de los equilibrios macroeconómicos; los sesgos negativos del tipo de cambio y en las tasas de interés; la distorsión de los precios relativos por la diferente velocidad de ajuste de los bienes transables y no transables internacionalmente; las restricciones al gasto público y a la inversión; así como las dificultades de los agentes económicos para la adaptación a las drásticas modificaciones del contexto generando problemas en el financiamiento, la comercialización y los sistemas de transferencia tecnológica; etc. La corrección de todos los desequilibrios debe ser, el objetivo principal o la piedra angular de la política agropecuaria. Y un elemento clave para entender la presencia de las dificultades es la debilidad de las instituciones del sector. Es decir, la limitada capacidad pública y privada para: Diseñar e instrumentar políticas públicas (políticas de Estado) que definan el marco y complementen el funcionamiento de los mercados y Proveer los bienes públicos (servicios) necesarios para el eficiente funcionamiento del sector. Las desventajas competitivas Martín Piñeiro, ex director general del IICA, considera relevantes entre los desequilibrios que limitan las posibilidades del desarrollo agropecuario a53: La concentración de las exportaciones en unos pocos productos: la soja, el maíz y el trigo representan el 60% de las exportaciones agropecuarias totales. Si se agregan los productos cárnicos que son, en su gran mayoría, productos de la ganadería vacuna, este porcentaje se eleva al 72%. Cuatro productos representan 52 Murmis, Miguel; Algunos temas para la discusión en la sociología rural latinoamericana: reestructuración, desestructuración y problemas de excluidos e incluidos en Revista Ruralia número 5, septiembre de 1993. Pp 43-68. Y Lattuada; Mario, Un nuevo escenario de acumulación. Subordinación, concentración y heterogeneidad; en Revista realidad económica nº 139; IADE; Buenos Aires; 1996. 53 Cfr. Piñeiro; Martín; Situación y perspectivas del desarrollo agropecuario en Argentina; documento presentado en el Seminario “Situación y Perspectivas del Desarrollo Agrícola y Rural; y Seguridad Alimentaria en Argentina”; Seminario Interno. Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe. Santiago de Chile, 27 al 29 de agosto de 2003. 24 más del 70% de las exportaciones agropecuarias totales. Esa especialización productiva y comercial en unos pocos productos representa una debilidad estructural del sistema productivo en el largo plazo y tiene además, bajo circunstancias de monocultivo (caso de la soja), consecuencias indeseables desde el punto de vista del medio ambiente que generan una mayor vulnerabilidad frente a posibles agentes patógenos. La especialización excesiva también aumenta la vulnerabilidad de la producción ante variaciones de precios en el mercado internacional y frente a la natural variabilidad de las condiciones climáticas. La insuficiente capacidad para adaptarse a las nuevas demandas cualitativas del mercado internacional: se trata simplemente de ser lo suficientemente realistas como para aceptar que los mercados internacionales de productos primarios son y serán cada vez más mercados altamente “administrados” a través de acuerdos y negocios internacionales que dan en muchos casos un amplio margen de acción para limitar el acceso a los mercados a través de medidas para-arancelarias poco sutiles. Los países desarrollados aplicarán estrictamente sus reglamentaciones mientras Argentina pierde mercados si no reorganiza su producción y comercialización, en el caso de que quiera ganar esos mercados. La estructura de las exportaciones del complejo agropecuario queda expuesta en el siguiente gráfico: Complejos exportadores en la Argentina para el año 2001 Valor (mill. U$S) Complejos de origen agropecuario 12.459,1 Complejo oleaginoso Complejo soja 4700,8 Complejo girasol 546,3 Complejo cerealero Complejo maicero 1006,8 Complejo triguero 1353,1 Complejo arrocero 76.6 Otras exportaciones cerealeras 150,7 Complejo origen bovino Complejo carne 261,6 Complejo cueros 843,9 Complejo lácteo 285,2 Complejo frutihortícola Complejo frutícola 689,7 Complejo hortícola 328 Otros complejos Complejos de origen forestal 437,5 Complejo uva 234,7 Complejo tabacalero 169,8 Complejo de origen ovino Complejo carne ovina 2 Complejo lanero, cuero y pieles 132,9 Complejos algodoneros Complejo aceite de algodón 17,8 Complejo algodonero textil 112,3 Fuente IICA (2003) con datos del INDEC en Piñeiro Martín; op.cit. %/exp.totales %/(prim+moa) 17.7 2.1 35.9 4.2 3.8 5.1 0.3 0.6 7.7 10.3 0.6 1.2 1.0 3.2 1.1 2.0 6.4 2.2 2.6 1.2 5.3 2.5 1.6 0.9 0.6 3.3 1.8 1.3 0.0 0.5 0.0 1.0 0.1 0.4 0.1 0.9 25 Piñeiro resalta la importancia de lograr una mayor diversificación productiva que permita ampliar el perfil exportador del país sobre todo si se tiene en cuenta que los mercados internacionales de productos primarios son altamente inestables en el tiempo, lo cual introduce un elemento de incertidumbre y de aleatoriedad en los ingresos por exportaciones. La vulnerabilidad a las variaciones de precios y clima se ven magnificadas por la absoluta falta de mecanismos institucionales de estabilización de los ingresos de los productores ante situaciones excepcionales de los mercados o de carácter climático. Además del bajo contenido de valor agregado de las exportaciones agroindustriales, hay una reducción creciente de la incidencia de la materia prima agropecuaria en el valor final del producto. La competitividad está cada vez menos asociada a la disponibilidad o calidad de los recursos naturales, siendo crecientemente dependiente de la capacidad para crear, interpretar y ajustarse a las condiciones de la demanda. Una simple comparación de los precios promedio de las exportaciones agroalimentarias de la Argentina con las de otros países con una base de recursos de características similares, como Canadá, Australia o Nueva Zelanda pone de manifiesto una brecha de magnitud en lo referido al valor agregado. En 1995, el valor promedio de la tonelada exportada desde Argentina fue de u$s265, mientras que las de Canadá, Australia y Nueva Zelanda alcanzaron un valor promedio de u$s329, u$s540 y u$s1.285 respectivamente; para el mismo año la tonelada exportada desde Holanda tuvo un valor promedio de u$s1.227 y desde Dinamarca u$s1.548.54 El reducido nivel de avance de la oferta argentina dentro de la cadena de valor es evidente y constituye una de las vulnerabilidades de mayor impacto sobre la relación del sector con el resto de la economía y para la efectivización de su papel potencial en cualquier estrategia de desarrollo. Las desventajas institucionales “Como consecuencia de un violento proceso de debilitamiento y destrucción de su capacidad para promover y liderar el desarrollo, el Estado ha sido absolutamente incapacitado para desempeñar sus funciones básicas, revelando incoherencias generalizadas, tensiones múltiples y paradojas aparentes. Se trata de un Estado disperso y fracturado; un Estado poco inteligente, que a partir de 1976 ha abandonado la noción de lo “público” y privatizado de hecho; que se ha sometido a la apropiación de grupos cuya lógica de comportamiento es la de los rent-seekers. La conducción política se ha reducido a la administración de la crisis, desbordada por la atención del corto plazo. (...) La elevada vulnerabilidad a los cambios políticos y la necesidad de reafirmar constantemente su legitimidad constituyó el precio de la autonomía de la política pública; ésta protagonizó circunstancias que la llevaron a cambios bruscos en sus objetivos, en la concepción de su rol y en los instrumentos a utilizar; 54 Cap, Eugenio y González, P.; Argentina: Una exploración de la frontera de posibilidades productivas del sector de granos y oleaginosas. Instituto de Economía y Sociología, INTA, Buenos Aires, 2002. Citado en Piñeiro, Martín; op.cit. 26 generando “vacíos institucionales” al no sustituir con rapidez y eficacia la retirada de la acción pública.” (Martínez Nogueira; 1997, 10). El progresivo debilitamiento de la intervención del Estado en el sector agropecuario está ilustrado por la muy baja proporción de recursos públicos que se asignan en la Argentina al sector en comparación a lo que ocurre en otros países de América Latina. En el cuadro siguiente puede observarse que en relación a un grupo de países seleccionados, lo asignado en Argentina es de 2 a 8 veces inferior a lo realizado en los otros países. Gasto total del sector público asignado al sector agropecuario, como porcentaje del PBI (promedio 19902000) país Porcentaje Argentina 0.88 Brasil 4.42 Chile 2.23 Costa Rica 2.97 Guatemala 4.20 Méjico 8.60 Panamá 1.85 Fuente: SAGARPA, México; en Piñeiro; Martín; op.cit. Todo parece indicar que lo primero que deben buscar las políticas públicas es la reconstrucción de las instituciones del sector cuando no de la institucionalidad entera. Las limitaciones descriptas representan una debilidad significativa para el desarrollo futuro del sector agropecuario, especialmente en términos de las características cualitativas que dicho desarrollo podría tener en el largo plazo. Corregir o eliminar dichas restricciones requiere de una acción concertada y persistente del Estado en la aplicación de la políticas públicas adecuadas y en el fortalecimiento de las instituciones necesarias para aplicar dichas políticas, de manera de otorgarles el contenido sustantivo específico que dejaron de tener en 1976. Vimos que, si bien durante la primera parte de la década del ’90 las capacidades de la SAGPyA, el INTA y el SENASA se fortalecieron, estos procesos fueron de corta vida y hacia fines de la década volvieron a quedar al descubierto sus debilidades, llegándose a eliminar el INASE. El sector asume así la manifiesta necesidad de revisar mandatos, estructuras y capacidades de gestión. Esa reconstrucción institucional sectorial tiene lugar en el marco de la recreación del Estado y su fortalecimiento institucional, la redefinición de mandatos y estructuras, la capacidad de formulación, implementación y seguimiento de políticas y programas. En definitiva la reconstrucción del Estado no implica regresar a los viejos modelos de organización de los ’60 o ’70 pero sí lograr capacidad estratégica; intervenciones inteligentes; articulación de actores; etc.55 55 Martínez Nogueira, Roberto; paper presentado en las XX jornadas de perspectivas agropecuarias 2002/2003 de la AAEA, Asociación Argentina de Economía Agraria. 27 El sector se construye a partir del diseño y aprobación legislativa de una ley marco para el desarrollo agropecuario y rural. Muchos países desarrollados, como por ejemplo EEUU y los de la UE, tienen cuerpos legales complejos que establecen con claridad la intervención del Estado en la actividad agropecuaria. Estos cuerpos legales, el Farm Bill y la PAC (Política Agraria Comunitaria) son verdaderas Políticas de Estado, acordadas por las diferentes fuerzas políticas que establecen por períodos de tiempo el marco económico dentro del cual se desarrollará la actividad agraria. Establecen las intervenciones del Estado, el presupuesto asignado y las responsabilidades institucionales en cuanto a la aplicación de los instrumentos que se establecen. La naturaleza de estos cuerpos legales dan seguridad jurídica y económica a los agentes económicos y definen con claridad el marco general para el funcionamiento de las instituciones del gobierno. De esta forma contribuyen a la estabilidad económica y se convierten en poderosos alicientes a la inversión productiva56, al tiempo que establecen las pautas para que la producción no sólo sea un negocio privado sino que se integre sistemáticamente a un concepto geopolítico del sector.57 Un concepto geopolítico del sector significa que la nueva institucionalidad debe cumplir una función prospectiva. El Estado debe recuperar la capacidad para realizar ejercicios de planeamiento estratégico sectorial y para apoyar y promover los esfuerzos que en la misma dirección realicen las organizaciones de productores. El resultado de estos ejercicios debe ser la formulación de programas y proyectos dirigidos a la reconversión de producciones enteras, al desarrollo de nuevas producciones, al impulso de actividades que agreguen valor no sólo a la producción primaria, sino también a su transformación, distribución y comercialización. (la noción de distrito agroindustrial no puede ser sinónimo de núcleo sojero o de amalgama de aceiteras-puertos) La agricultura debe ser vista como una parte de un ciclo de negocios. Cada una de las instancias de ese todo debe a su vez interpretarse como una fase de un proceso de agregación de valor. La posición competitiva de la agricultura dependerá en última instancia de la capacidad para agregar valor a lo largo de ese ciclo. Como se trata entonces de la totalidad de un ciclo productivo, la articulación debe darse al nivel de las cadenas de negocios; y por consiguiente, la intervención pública comparte atributos con otros sectores en materia de inserción en los mercados, diversificación interna de los procesos productivos, integración y eslabonamientos inter-empresariales. Esto supone la incorporación de nuevos actores en el debate de políticas.58 Pero estos cambios son de difícil realización, puesto que requieren reorientaciones en los comportamientos y mecanismos para establecer nuevas relaciones y articulaciones entre los sectores público y privado. Aunque una capacitación en el ámbito de lo estatal no garantice soluciones, menos las garantiza el sector privado 56 Piñeiro, Martín; op.cit. Así, por ejemplo, a ningún farmer se le ocurriría sembrar soja en Wisconsin debido a las altísimas tasas por siembra que el USDA establece para proteger la diversificación agropecuaria. (cfr. Grimaldi Grassi, paper de cátedra. Cámara de Comercio Italiana de Rosario, PROSCA y UE; op.cit.) 58 Martínez Nogueira, Roberto; op.cit. 57 28 en vistas de los comportamientos viciados de “patria-contratismo”. Ambos sectores deben aún recuperar no solo la efectividad en sus empresas y la capacidad para actuar en forma proactiva dentro de ellas, sino también la legitimidad social que perdieron hace tiempo. A lo anterior cabe agregar que las organizaciones de productores estarían mostrando algunas transformaciones, cuando no retrocesos, mediante el regreso a comportamientos manifestados en años anteriores que marcan intereses sectoriales por sobre los de la cadena en su conjunto.59 Los actores más relevantes comprometidos en este desafío, además de las agencias públicas estatales dentro del sector público agrícola (que sólo deben ser consideradas bajo la problemática de la reforma del Estado y la reforma administrativa), son: organizaciones de productores; cámaras agroindustriales y de exportadores; organizaciones profesionales; empresas proveedoras de insumos; agrobusiness (agricultura empresarial), agencias de extensión no estatales y fundaciones. La carencia industrial del desarrollo Para sintetizar en una serie de ideas todo lo expuesto hasta aquí diremos que la puja por imponer un modelo económico (macropolítica) así como las carencias de las políticas públicas una vez elegido aquel (políticas sectoriales) requieren definitivamente la consideración de la ciencia política, pero esta vez de una manera integrada. Por tratarse de la consideración de las especificidades e idiosincrasias que han caracterizado el desarrollo económico del país, esa fragmentación agrario-industrial no resuelta por historiadores y economistas espera el abordaje integral de la politología. Comprender qué significado tiene en la Argentina discutir acerca del modelo interpretativo institucional considerando los roles de los distintos actores en términos de governance mas que de government resulta definitivamente relevante para la producción de conocimiento sobre las conductas colectivas adoptadas para enfrentar el cambio económico60. En la Argentina, mas allá de las dificultades territoriales e infraestructurales, el desarrollo endógeno del sistema productivo ha encontrado limitaciones vinculadas a la especificidad que ha tenido el sendero de desarrollo económico, industrial, social e institucional del país. Las dos limitaciones principales que han detenido o imposibilitado dicho proceso son: La ausencia de una capacidad empresarial autónoma y difundida en las empresas y, en un sentido amplio, en los agentes económicos e institucionales. Un insuficiente grado de desarrollo del sistema institucional que acompaña y apoya las actividades del sector económico y de la sociedad61. 59 idem anterior. Azpiazu D. Y Kosacoff, B; La industria argentina: desarrollo y cambios estructurales; Cepal, Buenos Aires, 1990. 61 Idem anterior. 60 29 Las acciones para resolver las limitaciones del desarrollo industrial parten de una capacidad empresarial difundida y del crecimiento y fortalecimiento del sistema institucional. Es decir estimular un cambio cultural fuerte en los agentes, económicos públicos privados y estatales. Esto implica que el Estado debe recuperar, en el contexto socioeconómico, su rol activo, pero en un sentido drásticamente diferente del pasado, evitando el desarrollo de políticas de asistencialismo, de políticas tendientes a suministrar sólo recursos financieros cuando en los agentes no existen las capacidades para usar dichos recursos, y abandonar tanto los enfoques supply-side, que van por el lado de la oferta solamente como los exclusivamente market-oriented que se centran en los mecanismos de asignación del mercado62. El Estado puede recuperar ese rol activo y positivo a través del diseño y de la implementación de políticas “desde abajo” (bottom-up) que involucren a los agentes económicos y sociales directa o indirectamente interesados en los procesos de desarrollo local y que son los reales destinatarios de las políticas63. Finalmente, estas acciones se caracterizan por una profunda interrelación entre los planos estatales y privados, nacional y locales, requieren importantes procesos de cambios actitudinales en los agentes y en las instituciones involucradas, y apuntan a regenerar no solo al Estado sino a las relaciones en la sociedad civil. Al desarrollar estas intervenciones públicas se redefine el rol del Estado y del sector privado; asignando en un especie de feedback sostenido las certezas requeridas para mantener en el tiempo la atmósfera industrial hoy desmantelada. Conclusión Se trata de la errónea convicción que tienen los países del Sur de que hay más para ganar con la apertura de los mercados del Norte que con el desarrollo y la protección de sus propios mercados internos. (Jacques Berthelot; Las tres aberraciones de las políticas agrícolas en Le Monde Diplomatique; edición argentina; de setiembre de 2003) En primer lugar, los países que hoy se denominan desarrollados originan y destinan entre el 78% y el 90% de su producción dentro de sus propios mercados internos. No es cuestión, dicen ellos, de soslayar la enorme importancia del comercio exterior para los Estados nacionales; pero debe quedar en claro que sus mercados internos resultan de fundamental importancia para el desarrollo integral de sus economías. Considerando los enfoques primario y agroalimentario como plataformas de la “salida exportadora”, diremos simplemente que resulta pretencioso inferir que el crecimiento sostenido y pronunciado de las exportaciones propiciaría la reactivación espontánea de nuestra economía y el desarrollo con equidad social. Asimismo, la intención de extrapolar experiencias exportadoras exitosas a economías como la nuestra no garantizaría el desarrollo, ya que el crecimiento depende de diversos 62 63 Kosacoff, B; El desafío de la competitividad; Alianza editorial; Buenos Aires; 1994. Idem anterior 30 factores que hacen que, al momento de proponer una estrategia determinada, deban tenerse en cuenta las condiciones originales sobre las que se habrá de intervenir, la estructura institucional y sus políticas, la vulnerabilidad a crisis del sector externo, etc.. De manera tal que el crecimiento vertiginoso de las exportaciones requiere un gran proceso de inversión, un gran esfuerzo productivo que insumiría cierto período prolongado, porque supone una nueva o distinta asignación de recursos, máxime en un contexto en que la ola importadora produjo el deterioro de vastos sectores industriales, la pérdida de fuentes de trabajo, de capital físico y la obsolescencia de capacidad tecnológica. La estructura exportadora por su grado de concentración en un pequeño número de empresas (además, de capital extranjero en su mayoría), resta efecto multiplicador sobre el resto de la economía, de modo que una salida exportadora con un reducido número de beneficiarios no impulsa la necesaria reactivación económica y, mucho menos, la mayor equidad social al privar a la mayor parte de la sociedad de sus resultados. Recordemos además que no se trata de actividades de gran repercusión sobre la generación de empleo. El sector industrial ha sufrido una reestructuración heterogénea en la cual es posible observar distintos tipos de transformaciones. Como vimos, el dinamismo se desplaza hacia el mercado externo, favoreciendo por consiguiente a aquellas producciones basadas en ventajas naturales que logran articular su ciclo productivo con esos procesos de apertura, desregulación y privatización. La región donde vivimos ha sufrido las consecuencias de las reformas estructurales implementadas; por ejemplo, en la concentración de las empresas más dinámicas. En efecto, la provincia de Santa Fe es un buen ejemplo del proceso. Desde 1980 en adelante se ha caracterizado por un crecimiento destacado de los complejos agroindustriales, especialmente aceiteros, al tiempo que se retraían otros rubros industriales, como el textil, el metalmecánico o el petroquímico con dificultades para competir a raíz de la sobrevaluación del peso. Las ramas primarias, oleaginosa, cárnica y láctea han radicado en la provincia el grueso de sus inversiones, definiendo la reprimarización de la economía provincial, legitimada en el enfoque de la viabilidad capitalista a partir de la especialización del país en la producción agropecuaria y agroindustrial; renovando, de esta manera, el viejo modelo agroexportador. La rama privilegiada en esta revalorización de los commodities es la aceitera, con un desarrollo extremadamente débil de su cadena de valor y con un efecto desvinculador respecto del resto de la economía y nulo en la generación de empleo. Es que se trata de un sector que tiene poca necesidad de insertarse en ella ya que como dijimos incorpora escasísimo valor a las materias primas que procesa y que luego exporta en más del 90%64. Pero el verdadero debate está dado por el la reconstrucción del Estado y el lugar que éste ocupará frente a la economía de mercado a través de su intervención, promoción estratégica para la diversificación y la especialización productiva, entendiendo que en el escenario internacional quienes han conseguido posiciones más exitosas lo han hecho a través de basar sus producciones en el uso intensivo de conocimiento, en la incorporación de progreso técnico y en la calificación creciente de recursos humanos, y no en una especialización exportadora regresiva de bienes cuyos precios tienden al decaimiento definitivo. En síntesis, un Estado que se preocupe por algo más que la acumulación de excedentes comerciales en función del equilibrio fiscal. 64 Lattuada, Mario; op.cit. 31 Es por todo ello que, pese a liderar las exportaciones argentinas, las transformaciones del complejo oleaginoso tienen tan escasa repercusión social. en un contexto de desempleo e insatisfacciones sociales varias, el sector de los aceites y harinas proteicas no parece contribuir demasiado a la generación de “derrames” positivos de una economía de funcionamiento espontáneo; menos aún a mejorar la competitividad del sistema como vía de lograr el crecimiento sostenido para dar lugar al desarrollo. El complejo oleaginoso no necesita de otros sectores de la economía. En el caso de la provincia de Santa Fe, el desarrollo del complejo no generó un tejido productivo más denso ni se transformó en el punto de partida de un proceso de diversificación industrial. Tampoco se logró una inserción más conveniente en las corrientes del comercio internacional ni se agregó una cuota importante de valor a las materias primas con ventajas comparativas. Y tampoco contribuyó a una diversificación de la oferta exportable65. Todo parece indicar que el proceso reprimarizador continuará profundizándose y concentrándose en los próximos tiempos en razón de las inversiones privadas programadas; a menos que se modifiquen seriamente las condiciones que orienten el desarrollo del país en general y de la provincia de Santa Fe en particular. Por último; aún habiendo adoptado el perfil de complejo agroindustrial desde 1986, cuando las exportaciones comenzaron a ser encabezadas por ese sector, se sigue generando commodities ante la ausencia de políticas públicas ad hoc. El proceso de privatización de los órganos vinculados a la comercialización agrícola ha puesto en un plano visible y estratégico a las organizaciones de productores y de empresarios vinculados al sector, quienes han asumido las funciones antes desempeñadas por el Estado; pasando de ser entidades exclusivamente representativas a diseñadoras y ejecutoras de este aggiornamiento agroindustrial que no es otra cosa que la profundización de la potencia del complejo sojero. Sin duda, la ausencia de políticas públicas por la remanencia de aquel Estado “que quedó”66 representa el principal obstáculo. Pero de todas maneras, continúa siendo legítima nuestra sospecha frente a las transformaciones institucionales de las corporaciones del sector como reaseguro para que aquella ausencia sea posible67 y se prolongue; conservando a la Argentina agrícola como el buen negocio que siempre fue pero ahora legitimado por oportunas nociones globalizadas de agroalimentación que frente a la realidad extrema de una reprimarización que se profundiza suenan como conceptos vacíos ante la mirada fría de un Estado al servicio del agrobusiness. 65 idem anterior. Como lo llama Martínez Nogueira . (Una nueva institucionalidad para una nueva agricultura; pág.8) 67 En oposición a las conductas más capitalistas al interior del mismo sector en los países exportadores de clima templado. En nuestro país, los productores agropecuarios acaban de cerrar filas junto a las comercializadoras y aceiteras para reclamar al gobierno que la modificación del régimen de pago del impuesto a las ganancias para las exportaciones, aprobado recientemente por el Congreso, quede sin efecto. 66 32 Bibliografía consultada AAEA, Asociación Argentina de Economía Agraria; papers varios en edición electrónica Agrositio, informativos varios en la página web Alvarado Ledesma, J, La Argentina Agrícola, un país que niega su destino; Konrad Adenauer Stiftung; Buenos Aires; 2001 Aparicio, Susana y Benencia, Roberto; “Empleo rural en la Argentina. Viejos y nuevos actores sociales en el mercado de trabajo” en Susana Aparicio y Roberto Benencia (comp.) Empleo rural en tiempos de flexibilidad; Buenos Aires; La Colmena ed. 1999 Aparicio, Susana y otros; Las transformaciones en la agricultura: el impacto sobre los sectores sociales; trabajo de 1992; apuntes de cátedra Estructura Social 2001 Azpiazu, D. 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