Sentencia del 20 de febrero de 2007

UNA BUENA NOTICIA EN MATERIA DE
LEGITIMACIÓN DE ASOCIACIONES DE USUARIOS
Por Gerónimo Rocha Pereyra*
1. INTRODUCCIÓN
En un fallo reciente1 la Sala IV de la Cámara Contencioso Administrativo Federal ha
denegado legitimación procesal a una asociación de usuarios que pretendió asumir la
representación de derechos subjetivos e individuales de determinados usuarios, sin contar
con la Acta Poder requerida por la normativa aplicable.
Básicamente, el Tribunal sostuvo que, en principio, las asociaciones de usuarios sólo
tienen legitimación para actuar en defensa de un interés general (colectivo o difuso). Y
que en el caso que pretendan representar a uno o más usuarios, en pos de un interés
concreto e individual, deben contar con una Acta Poder -tal como lo requiere la
reglamentación-, ya que de lo contrario estaría sustituyendo la voluntad del interesado a
quien le corresponde en forma exclusiva el ejercicio y la tutela de sus derechos.
Y finalmente aclaró que el hecho de que la afectación de derechos subjetivos se vea
proyectada a un grupo determinado de personas ello no necesariamente conlleva a que se
configure un “derecho de incidencia colectiva”, sino más bien a una sumatoria de
derechos subjetivos.
Desde ya adelantamos nuestra plena conformidad con la doctrina legal del fallo en
comentario, ya que ha receptado lisa y llanamente la tesis que por nuestra parte venimos
postulando desde hace algunos años en diversos trabajos.
Para nosotros este precedente tiene una gran importancia. Como lo hemos planteado en
reiteradas oportunidades, los derechos de los usuarios y consumidores no son derechos de
incidencia colectiva per se. Es necesario determinar, en cada caso, la naturaleza jurídica
del derecho que se pretende preservar, por cuanto las consecuencias en uno y otro caso
variarán sustancialmente.
*
Se agradecen comentarios y sugerencias: [email protected]
1
CNCnt.Adm.Fed., Sala IV, in re: “Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia c/Telefónica de
Argentina S.A.”, de fecha 20 de febrero de 2007.
En este caso, el Tribunal ha planteado en forma precisa y concreta, pero con un alto grado
de profundidad, una clara distinción entre las pretensiones que tienden al reconocimiento
de un derecho subjetivo de las que persiguen el resguardo de un derecho de incidencia
colectiva. Y a partir de concluir que la pretensión deducida por la asociación actora
tiende al reconocimiento de un derecho subjetivo de un grupo determinado de usuarios,
aplicó en forma coherente las consecuencias procesales que se derivan de esa
calificación: la falta de legitimación de la asociación actora por no contar con la
correspondiente Acta Poder para representar a los usuarios interesados, que resultan ser
los titulares de la relación jurídica sustancial.
Por otra parte, para nosotros la relevancia es aún mayor, ya que no podemos dejar de
reconocer que nuestra tesis no constituye la doctrina legal mayoritaria de nuestros
tribunales2 y en el campo doctrinario sólo ha sido receptada por algunos autores.
Y si bien se trata de una causa en la no existe una repercusión pública -como ha ocurrido
en otros casos-, entendemos que este pronunciamiento tiene una importancia decisiva en
el futuro de esta tesis jurídica, por lo que esperamos que constituya un punto de inflexión
para consolidar su proyección a las nuevas situaciones jurídicas que puedan presentarse.
Seguidamente, entonces, efectuaremos una breve descripción del fallo en comentario para
luego dejar sentada nuestra opinión que, como adelantamos, coincide totalmente con el
criterio adoptado por el Tribunal.
2. PLANTEO DEL CASO. LOS FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN JUDICIAL
La Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia inició un amparo por mora (artículo 28
de la ley 19.549) con el objeto que se ordene a Telefónica de Argentina S.A. que diera
cumplimiento a su obligación de suministrar la información pública, en los términos
previstos por el Decreto 1172/03, en relación a la solicitud de líneas telefónicas fijas
efectuada por los vecinos de la villa 1-11-14.
La parte demandada opuso falta de legitimación activa de la asociación por cuanto adujo
que (i) al momento de iniciar la demanda la asociación actora no se encontraba inscripta
2
Salvo algunos pronunciamientos aislados que tímidamente han considerado aspectos puntuales
de esta postura (ver: CNFed.Civ. y Com., Sala I, in re: “Centro de Educación al Consumidor
c/Cober Med S.A. y otro”, del 27 de mayo de 2004, publicado en LA LEY el día 25 de agosto
de 2004/08/2004; CNACom., Sala B, in re: “Damnificados Financieros Asociación Civil
c/Siembra A.F.J.P. y otros”, del 30 de septiembre de 2005, publicado en La Ley 2006-C, 848,
con nota de José María Salgado, entre otros).
en el Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores, y (ii) no se demandaba en
representación de incidencia colectiva ni se contaba con poder para representar los
derechos individuales de los consumidores. Asimismo, cuestionó la constitucionalidad
del régimen de información pública establecido por el Decreto 1172/03.
El Tribunal de Primera Instancia desestimó la excepción opuesta y resolvió hacer lugar a
la acción intentada ordenando a la empresa demandada que respondiera el pedido de
información presentado, dentro del término de 10 días de encontrarse firme la resolución.
Para así decidir sostuvo que la inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones de
Consumidores no era requisito para tener acceso a la información. Y en cuanto al fondo
de la cuestión señaló que (i) se encontraba configurada la mora en la respuesta al pedido
de información (cfr. artículo 12 del Anexo VII del Decreto 1172), y (ii) resultaba inviable
el planteo de inconstitucionalidad del Decreto 1172 efectuado por la demandada ya que
ésta ejercía una actividad regulada el marco de una autorización especial para la
prestación de un servicio público (licencia otorgada por el Poder Ejecutivo), lo que
confería a la Administración facultades especiales de regulación y control.
Frente a la apelación deducida por Telefónica de Argentina S.A. el Tribunal de Alzada
resolvió hacer lugar a la excepción de falta de legitimación activa opuesta por la empresa
demandada y revocar la sentencia apelada, con costas.
La decisión de la Cámara se sustentó en los fundamentos que transcribimos a
continuación:
“...las facultades de las asociaciones de consumidores y usuarios no son para
representar a uno o más usuarios en pos de un interés concreto e individual,
sino para actuar en defensa de un interés general (colectivo o difuso) de los
consumidores amenazados por un determinado comportamiento en el mercado
(CNCom, 12-5-2006, Unión de Usuarios y Consumidores c/Citibank, L.L. 107-2006).
Tal principio está receptado en la reglamentación del artículo 52 de la ley
24.240 en cuanto allí se expresa que "[s]e requerirá a las asociaciones de
consumidores legalmente constituidas carta poder para reclamar y accionar
judicialmente, exceptuándolas de tal requisito en aquellos casos en que
actuaren en defensa de un interés general de los consumidores".
El hecho de que la afectación de derechos subjetivos se vea proyectada a un
grupo determinado de personas ello no necesariamente conlleva a un "derecho
de incidencia colectiva", sino más bien a una sumatoriedad de derechos
subjetivos donde debe el judicante ser extremadamente cauto, puesto que no
podría sustituir la voluntad del interesado a quien le corresponde de forma
exclusiva el ejercicio y tutela de sus derechos (CNCom, Sala B, 30-9-2005,
"Damnificados Financieros Asociación Civil para su Defensa c/Siembra
A.F.J.P. y otros", J.A. 25-1-2006).
Que la circunstancia de que se trata de reclamos individuales de determinadas
personas la intervención pretendida de una asociación de consumidores
deberá venir legitimada por un apoderamiento dado por los interesados
actuantes en el expediente administrativo en los términos de la reglamentación
del artículo 52 de la ley 24.240 -antes transcripto-, pues de lo contrario se
estaría convalidando un desplazamiento de la voluntad de éstos en el progreso
de su reclamo”.
La claridad conceptual de este pronunciamiento es evidente. A continuación, entonces,
expondremos nuestra opinión.
3. NUESTRA OPINIÓN
3.1. La naturaleza jurídica de la pretensión deducida
Tal como surge del relato de la sentencia en comentario, la Asociación Civil por la
Igualdad y la Justicia promovió un amparo por mora para que se le ordene a Telefónica
de Argentina S.A. el cumplimiento de su obligación de suministrar la información
pública, en los términos previstos por el Decreto 1172/03, en relación un requerimiento
de líneas telefónicas fijas efectuado por los vecinos de la villa 1-11-14.
Este planteo pudo haber inducido al Tribunal de Primera Instancia a considerar que se
trababa de un derecho de incidencia colectiva. Ello así, no sólo por tratarse de un amparo
mora –sin contenido patrimonial-, sino también por la amplitud con la que el reglamento
de información pública legitima a todos los interesados a solicitar información3.
Pero en nuestra opinión, es evidente que la acción promovida persigue el reconocimiento
de una pretensión que no puede ser calificada como derecho de incidencia colectiva. En
efecto, la eventual demora en la instalación de líneas fijas a un usuario por parte de la
empresa telefónica –que constituye la esencia del planteo- implica la afectación o
menoscabo de un derecho sujetivo, individual y de carácter patrimonial del respectivo
usuario.
3
El artículo 6º del Reglamento General del Acceso a la Información Pública establece que: “Toda persona
física o jurídica, pública o privada, tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información, no siendo
necesario acreditar derecho subjetivo, interés legítimo ni contar con patrocinio letrado”.
En este sentido, y tal como lo hemos señalado en otras oportunidades 4, mientras los
derechos de incidencia colectiva son aquellos de pertenencia común, colectiva y difusa,
que corresponden a una pluralidad de personas indeterminadas, el derecho subjetivo es
aquel de pertenencia individual, exclusiva y sustantiva de su titular.
En el primer caso, la titularidad de la relación jurídica sustancial recaerá sobre los
aforados colectivos (afectados, asociaciones de usuarios y defensor de pueblo), y su
reconocimiento, dado el carácter indivisible de la pretensión, se proyectará y beneficiará
al colectivo. En el segundo supuesto, en cambio, sólo podrá requerir su conocimiento
judicial el titular del derecho subjetivo en cuestión, por lo que la sentencia que se dicte en
dicho proceso sólo alcanzará a quien o quienes hayan actuado en calidad de parte.
Ahora bien, puede ocurrir –como de hecho sucede en el caso en comentario- que la
afectación de un derecho subjetivo de un usuario sea compartida al mismo tiempo por un
grupo determinado o determinable de usuarios. Esta sola circunstancia no resulta
suficiente para modificar la naturaleza jurídica del derecho conculcado; que seguirá
siendo un derecho subjetivo5.
Y tal como lo sostiene la Sala IV en este precedente, habrá una sumatoria de derechos
subjetivos correspondientes a cada uno de los sujetos individualmente afectados que se
encuentren en una situación jurídica análoga. Esa situación es la que hemos denominado
oportunamente “proyección colectiva de la lesión”6.
Como puede verse, la tesis que venimos sosteniendo hace algún tiempo resulta
incontrastable: los derechos de los usuarios y consumidores no son derechos de
incidencia colectiva per se7. En necesario en cada caso hacer un análisis de la situación
planteada para determinar si se trata de un derecho de incidencia colectiva, o bien, de un
4
ROCHA PEREYRA, Gerónimo, “Reflexiones en torno a legitimación de las asociaciones de
usuarios”, publicado en Suplemento de Derecho Administrativo, Sección Doctrina, Ed. LexisNexis, 2005-III. ROCHA PEREYRA, Gerónimo, “Las asociaciones de usuarios ¿pueden
demandar en defensa de derechos subjetivos de carácter patrimonial e individual? publicado en
Suplemento de Derecho Administrativo, Sección Doctrina, Ed. Lexis-Nexis, 2006.
5
En contra: QUIROGA LAVIE, Humberto, “El amparo colectivo”, Rubinzal-Culzoni Editores,
Santa Fe, 1998; María JEANNERET DE PEREZ CORTES (“La Legitimación del afectado, del
Defensor del Pueblo y de las Asociaciones”, LL B-2003, pág. 1334), que cita al autor antes
mencionado.
6
Ver trabajo citado en la Nota 3 del presente.
7
CAPUTI, Claudia, “Legitimación de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios”, Tratado de
Derecho Procesal Administrativo, bajo la dirección del Dr. Juan Carlos CASSAGNE, Tomo I, La
Ley 2007, págs. 329 y sigtes.
derecho subjetivo y de carácter individual. Como también vimos, y se vuelve a
comprobar en el caso en comentario, las consecuencias en uno y otro caso serán
totalmente distintas.
De hecho, en este caso, el Tribunal analizó la naturaleza jurídica de la pretensión
deducida y luego de concluir que se trataba de un derecho subjetivo, resolvió que la
asociación actora carecía de legitimación para accionar judicialmente en tanto no contaba
con el Acta Poder correspondiente. En el supuesto de haber considerado que se trataba de
un derecho de incidencia colectiva, el presupuesto del Acta Poder no hubiese sido
necesario.
3.2. Las asociaciones de usuarios y la defensa de derechos subjetivos de los usuarios
En nuestra opinión, las asociaciones de usuarios tienen legitimación para representar
derechos subjetivos de carácter individual. Las normas legales que regulan su actuación
expresamente consideran esta posibilidad, aunque exigen el cumplimiento de ciertos
requisitos que seguidamente pasamos a considerar.
A diferencia de lo que ocurren en materia de derechos de incidencia colectiva, donde una
asociación de usuarios puede acceder a la instancia jurisdiccional directamente 8, la propia
ley 24.240 requiere que cuando la pretensión verse sobre derechos subjetivos la
respectiva asociación cuente con la voluntad y el consentimiento del usuario titular de la
relación jurídica sustancial; esto es, el usuario o los usuarios perjudicados.
La solución legal es a todas luces razonable teniendo en cuenta el carácter individual del
derecho en juego (ejercicio y la tutela de los derechos). Incluso, en el supuesto que la
normativa no previera esta solución, deberían ser los propios jueces los que exijan a las
asociaciones que acrediten esa representación, ya sea con el poder judicial
correspondiente, o bien, acreditando que los usuarios se encuentran asociados a la entidad
y que ésta cuenta con facultades suficientes para promover una acción judicial.
Así, el artículo 53, 2do. párrafo de la Ley 24.240 prescribe que: “Quienes ejerzan las
acciones previstas en esta ley representando un derecho o interés individual [entre los
que se encuentran las asociaciones de usuarios] podrán acreditar mandato mediante
8
Sin embargo, debemos destacar que para que sea posible el acceso a la jurisdicción deben
cumplirse con ciertos requisitos sustanciales, tales como (i) la configuración de un perjuicio
concreto, directo y actual o inminente y (ii) la inexistencia de intereses o derechos contrapuestos
entre distintos grupos de usuarios. Sobre esta cuestión nos remitimos a lo que expusimos en
nuestro anterior trabajo.
simple acta poder en los términos que establezca la reglamentación” (el subrayado nos
pertenece).
Por su parte, la reglamentación de esta norma, aprobada por el Decreto 1798/94,
establece que “Se requerirá a las asociaciones de consumidores legalmente constituidas
acta poder para reclamar y accionar judicialmente, exceptuándolas de tal requisito en
aquellos casos en que actuaren en defensa de un interés general de los consumidores”9.
(el destacado no obra en el original).
De la simple lectura de la normas transcriptas se advierte con claridad que la referida ley
contempla expresamente la posibilidad de que las asociaciones de usuarios asuman la
representación judicial de un derecho o interés individual (derecho subjetivo, para
continuar con la terminología que venimos utilizando).
Sin embargo, para ello, el ordenamiento jurídico vigente exige que se acredite
previamente dicha representación mediante una simple acta poder10. Y este criterio debe
mantenerse aún en el caso que ese derecho subjetivo sea compartido por más usuarios
(sin importar la cantidad de perjudicados), ya que, como lo venimos sosteniendo, esta
sola circunstancia no produce una modificación en la naturaleza del derecho conculcado.
Como puede advertirse, la propia ley es la que prevé la solución que venimos señalando,
en los mismos términos que el Tribunal en el fallo en comentario. Y es que con esta
solución se respeta la voluntad y el ámbito de decisión de quien (o quienes) se
9
Esta prescripción es congruente, además, con la contenida en el artículo 58 de la Ley, que prevé
que las asociaciones de consumidores se encuentran habilitadas para sustanciar los reclamos de
los consumidores ante los fabricantes, productores, comerciantes, intermediarios o prestadores
de servicios que correspondan.
A tal efecto, la norma requiere, en forma expresa, que el consumidor suscriba la correspondiente
petición ante la asociación, adjuntando la documentación e información que obre en su poder, a
fin de que la entidad promueva todas las acciones necesarias para acercar a las partes.
Si bien esta norma se refiere a una instancia extrajudicial y conciliatoria entre las partes –como
se aclara expresamente en el último párrafo-, con mayor razón aún debe exigirse el estricto
cumplimiento de la presentación de la acta poder en el caso que la asociación pretenda
promover una acción judicial en defensa de los derechos subjetivos de los usuarios.
10
En línea con el razonamiento expuesto, corresponde analizar el precepto que contenía el artículo
52 de la Ley 24.240 –vetado parcialmente por el Poder Ejecutivo- que establecía que las
asociaciones de consumidores estaban habilitadas como litisconsorte de cualquiera de las partes.
El veto de esta norma resulta determinante en lo que se refiere a la imposibilidad que tienen las
asociaciones, en principio y a diferencia de lo que sucede cuando se trata de la representación de
derechos de incidencia colectiva, de asumir unilateralmente la representación de derechos
subjetivos, individuales y diferenciados.
encuentra/n en este tipo de situaciones. De lo contrario, y como veremos más adelante, se
podrían producir situaciones que resulten perjudiciales para el usuario o consumidor
representado.
4. LA
IMPORTANCIA DE DISTINGUIR ENTRE DERECHOS SUBJETIVOS Y DERECHOS DE
INCIDENCIA COLECTIVA
La importancia de distinguir si la pretensión judicial de una asociación de usuarios apunta
al reconocimiento de un derecho subjetivo o de un derecho de incidencia colectiva debe
ser analizada desde tres ópticas distintas: (i) Aspectos procesales involucrados
(legitimación activa y efectos de las sentencias), (ii) Disponibilidad del derecho de
propiedad y (iii) Violación del derecho de defensa en juicio.
4.1. Aspectos procesales involucrados
(a) Legitimación activa
En el caso de los derechos sujetivos la acción será de carácter individual y particular de
cada uno de los afectados –sin perjuicio de la posibilidad de conformar un litisconsorcio
activo- y será regulada por la Ley 24.240.
En cambio, cuando se trata de derechos de incidencia colectiva, a diferencia de lo que
ocurre en el ámbito de la categoría “derechos subjetivos”, no existe un titular exclusivo
de la relación jurídica sustancial. Es decir, podrá existir un afectado (en los términos del
artículo 43 de la Constitución Nacional) pero no se configurará un daño individual,
particular y diferenciado.
Por ende, la acción corresponde al “colectivo” y podrá ser ejercida por el propio afectado,
el Defensor del Pueblo y las asociaciones de usuarios. Esta acción se regirá no sólo por
la Ley 24.240, sino también por las disposiciones contenidas en el artículo 43 de la
Constitución Nacional.
(b) Los efectos de las sentencias
La mera presencia de una asociación de usuarios accionando en defensa de los derechos
de los usuarios y consumidores no determina per se que la sentencia que allí se dicte
tendrá efectos erga omnes.
Por nuestra parte, y tal como lo hemos señalado en otras oportunidades, entendemos que
será la calificación jurídica del derecho cuyo restablecimiento o preservación se persiga
lo que determinará si la sentencia podrá ser susceptible de proyectar o no sus efectos
respecto de la totalidad de los perjudicados. Y si bien algunos tribunales sostienen lo
contrario, la intervención judicial de las asociaciones de usuarios no ha venido a alterar
las reglas tradicionales de nuestro sistema procesal en tanto los efectos de las sentencias,
como principio general, se proyectan inter partes.
Excepcionalmente, una sentencia puede tener efectos erga omnes básicamente en dos
situaciones: (i) que se encuentren en juego derechos de incidencia colectiva11 o derechos
que, en caso de ser reconocidos, resulta de imposible división12, y (ii) que expresamente
el Tribunal así lo disponga13.
A partir de lo expuesto es que resulta indispensable determinar la naturaleza jurídica del
derecho cuyo reconocimiento se pretende, ya que esa definición no sólo será de utilidad
para establecer los sujetos que se encontrarán legitimados para accionar judicialmente,
sino que también tal circunstancia incidirá indefectiblemente en los efectos que
corresponde atribuir a las sentencias que se dicten en cada caso.
11
Por ejemplo, CNCont.Adm.Fed., in re: “Schroeder, Juan c/Estado Nacional –Secretaría de
Recursos Naturales”, del 8 de septiembre de 1994.
12
Este criterio que reflejamos ha sido de algún modo reconocido por la Ley de Política Ambiental
N° 25.675, al consagrar en su artículo 33 que la sentencia que se dicte respecto de cuestiones
ambientales tendrá efectos erga omnes. De todas maneras, a nuestro modo de ver esta
regulación legislativa es redundante en tanto el tipo de pretensión que se persigue en este tipo de
procesos (recomposición ambiental) determina per se que la sentencia que se dicte tenga efectos
extra partes habida cuenta del carácter indivisible de la pretensión.
13
CSJN, in re: “Monjes, Analía M. c/Universidad de Buenos Aires”, del 26 de diciembre de 1996
(Fallos 319:3148). El carácter erga omnes de este fallo fue reconocido por nuestra doctrina
(CASSAGNE, Juan Carlos, “El control jurisdiccional de la actividad reglamentaria y demás
actos de alcance general”, La Ley, 2001-E 1226 y siguientes; GARCIA PULLES, Fernando,
“Los efectos de la sentencia anulatoria de un acto de alcance general – Algunas perspectivas
procesales, constitucionales y de derecho administrativo”); MAIRAL, Héctor, “Los efectos de
las sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”, ED- Sup. Derecho Administrativo,
T 177, pág. 795 y sigtes. y por nuestros tribunales (CNCont.Adm.Fed., Sala I, causas “Bas” y
“Barsanti”, La Ley LL 1998 288 y 293, respectivamente).
4.2. Disponibilidad del derecho de propiedad
Se trata de derechos subjetivos respecto de los cuales su titular puede renunciar o
proporcionarle un destino distinto (compensación, transacción, etc.), por lo que resulta
inadmisible que una asociación, so pretexto de habérsele conferido legitimación para
intervenir en defensa de intereses generales de los usuarios, asuma en forma inconsulta la
representación de los usuarios en lo que respecta a sus derechos subjetivos.
De lo contrario, se podrían producir situaciones de absoluta injusticia: desde quienes
prefieren extinguir su crédito mediante otra vía –transacción, compensación, renuncia,
etc.14, hasta quienes podrían ser perjudicados por esa misma representación.
En un comentario a fallo reciente15 precisamente destacamos una consecuencia disvaliosa
en este sentido. Se trataba del caso “Unión de usuarios y Consumidores c/ Banco de la
Provincia de Buenos Aires s/ sumarísimo”, en el cual la Sala C de la Cámara Nacional
de Apelaciones en lo Comercial admitió la legitimación procesal de la asociación actora
para demandar el cese y la restitución de los descuentos efectuados por el banco
demandado en forma unilateral a sus clientes en concepto de “seguro por extracción
forzada en cajero automático y/o extravío de tarjetas de débito Bapro Visa Electrón”.
En ese supuesto, y a pesar que claramente la pretensión deducida implicaba el
reconocimiento de un derecho subjetivo, el Tribunal interviniente no exigió de la
asociación actora el acta poder requerida por la normativa aplicable.
En dicha oportunidad, planteamos a modo de advertencia que en ese supuesto podría
haberse dado el caso que algún cliente del banco demandado –sin ningún conocimiento
de la acción promovida por la asociación- hubiese sufrido una “extracción forzada en
cajero automático y/o extravío de tarjetas de débito”. Y que a partir de ello pretendiese
cobrar del banco por el seguro cuya titularidad ostentaba –a partir, es cierto, de una
contratación compulsiva efectuada de manera unilateral por el banco-.
14
Este criterio es compartido por GARCÍA PULLÉS, Fernando en “Tratado de lo contencioso
administrativo”, t. II, 2004, Ed. Hammurabi, pág. 591.
15
ROCHA PEREYRA, Gerónimo, “Las asociaciones de usuarios ¿pueden demandar en defensa de
derechos subjetivos de carácter patrimonial e individual? publicado en Suplemento de Derecho
Administrativo, Sección Doctrina, Ed. Lexis-Nexis, 2006-I.
En el caso que la asociación haya obtenido una sentencia –definitiva o cautelar- que
hubiese dispuesto el cese de los descuentos, el usuario en cuestión no podrá hacer valer
un derecho que tenía adquirido en el marco de la contratación “impuesta” por el banco.
Todo ello, por una acción judicial –de la cual no tenía ningún conocimiento- promovida
por una asociación de usuarios a la cual no se encuentra asociado y que seguramente
tampoco conoce16.
En este supuesto, nos preguntábamos quién asumiría la responsabilidad por los perjuicios
que sufrió el usuario. Adviértase que, en este supuesto, el usuario? podría aducir lo
siguiente: “que de acuerdo a las constancias de los resúmenes de cuenta tenía
conocimiento fehaciente de los descuentos que venía realizando el Banco por tal
concepto y que, si bien no estaba de acuerdo en la forma en la que se contrató, finalmente
consintió el accionar del Banco porque consideraba que le proporcionaba mayor
seguridad”.
En definitiva, debemos advertir que de todo lo que se hizo el usuario no tuvo
conocimiento ni se le requirió opinión. Por un lado el banco demandando impuso de
manera unilateral y compulsiva la contratación de un seguro. La asociación de usuarios,
por su parte, accionó en su representación pero sin su autorización.
4.3. La violación del derecho de defensa en juicio
La necesidad de que los Tribunales comiencen a distinguir si concurre la presencia de un
derecho subjetivo o de un derecho de incidencia colectiva, se proyecta también a diversos
aspectos que pueden importar una violación del derecho de defensa en juicio.
(a) Tasa de justicia
El pago de la tasa de justicia es un factor a tener en cuenta en tanto no sólo habría una
situación de desventaja procesal entre las partes, sino también una afectación al erario
público17. En efecto, si la pretensión deducida por una asociación de usuarios prevé el
16
En este sentido se ha señalado que en nuestro país en algunos casos estas instituciones se han
utilizado “para explotar los errores que generan las leyes, los funcionarios y las empresas, en
beneficio de unos pocos y no de los usuarios y consumidores, que muchas veces ni siquiera
alcanzan a enterarse que otro u otros han invocado su representación colectiva”
(CASSAGNE, Juan Carlos, "Consideraciones en torno al sistema judicialista argentino y la
interdicción por el Poder Ejecutivo del ejercicio de funciones judiciales" ED-215).
17
Un ejemplo lo podemos encontrar en la causa “Dirección General de Defensa del Consumidor
de la Ciudad de Buenos Aires c/Banco Lloyds Bank”, fallada por el JNCom. N° 5, con fecha 23
de diciembre de 2003 (La Ley T 2003-D, pág. 249, con el comentario de Azar, María José y
reconocimiento de un derecho subjetivo (para lo cual, como vimos, debe contar con el
mandato suficiente), la obligación de oblar la tasa de justicia recaerá sobre cada uno de
los titulares de la relación jurídica sustancial que se encuentren representados en dicho
pleito.
Eso determina que los respectivos usuarios no puedan favorecerse con un “beneficio de
litigar sin gastos” cuya procedencia ha sido analizada a la luz de la situación patrimonial
de la asociación de usuarios, tal como veremos seguidamente.
En cambio, si lo que la asociación de usuarios persigue es la tutela de un derecho de
incidencia colectiva, esa obligación recaerá directamente sobre ella.
(b) Beneficio de litigar sin gastos
En la práctica, muchas veces ocurre que las asociaciones de usuarios promueven acciones
en representación de derechos subjetivos de los usuarios –obviamente sin la
correspondiente acta poder- que, además, tienen contenido patrimonial. Los respectivos
usuarios se ven indebidamente favorecidos por el otorgamiento del beneficio de litigar sin
gastos a la asociación.
Moeremans, Daniel E., “Cargos en los resúmenes de tarjetas de crédito”). En este caso la
Dirección promovió una demanda contra un banco para impedir que éste cobre a sus clientes
cargos de gestión de cobranza y seguro de vida por el saldo deudor liquidados en los
correspondientes resúmenes y restituya los montos percibidos. Como puede verse, el contenido
de la pretensión implica, por un lado, la defensa de los intereses generales de los usuarios
(suspensión del cobro) y, por otro, la representación de los derechos subjetivos de los usuarios
(restitución de los montos percibidos). El Tribunal interviniente, a pesar del claro contenido
económico de las pretensiones y, en particular, de que la Dirección se había arrogado la
representación de un derecho subjetivo -en el caso de la segunda pretensión-, decidió eximir a la
actora del pago de la tasa de justicia. Sin embargo, y como lo sostienen los autores antes
mencionados, lo hizo con fundamento en un párrafo observado por el Decreto 2089/93 del
artículo 53 de la Ley de Defensa del Consumidor.
De todos modos, y tal como veremos más adelante, a nuestro criterio la aludida Dirección no
tiene legitimación para asumir la representación de los derechos subjetivos de los usuarios. Pero
en el caso que dicha representación la hubiese asumido por una asociación de usuarios, a las que
el ordenamiento jurídico no sólo las faculta para intervenir en defensa de los intereses generales
de los usuarios sino también en representación de derechos subjetivos de los usuarios, el
Tribunal debería haber exigido el pago de la tasa de justicia a cada uno de los usuarios en
relación a sus respectivos créditos demandados. Claro que para esto último también se requiere,
como vimos, que se acredite la adecuada representación a través de una acta poder.
Esta disvaliosa consecuencia carece del mínimo sustento jurídico y produce diversos
perjuicios: (a) a la parte demandada porque los actores tendrían ventajas económicas en
el acceso a la jurisdicción, (b) al erario público porque, como lo destacamos
anteriormente, no se abonaría la tasa de justicia, (c) a los profesionales intervinientes que
se verían perjudicados al no poder percibir sus honorarios de la asociación de usuarios
(precisamente por el beneficio obtenido), cuando en realidad serían los respectivos
usuarios los que deberían hacer frente a tales erogaciones.
(c) Habilitación de la instancia
Lo mismo ocurre en materia de habilitación de la instancia. Cuando se trata de la defensa
de un derecho subjetivo, los recaudos de admisibilidad de la pretensión procesal
administrativa (v.gr.: agotamiento de la vía administrativa y cumplimiento de los plazos
de caducidad para la promoción de la demanda), deben ser cumplidos por el respectivo
usuario (o por la asociación que lo represente en el supuesto que ésta hubiese obtenido la
acta poder).
En la práctica, todas estas cuestiones son analizadas a la luz de la situación de la
asociación de usuarios.
(d) Prescripción
En materia de prescripción se da una situación análoga a la descripta en el punto anterior.
En presencia de un derecho subjetivo, individual y diferencia, la verificación de que la
demanda ha sido promovida sin haber transcurrido el plazo de prescripción previsto en el
ordenamiento jurídico, debe hacerse en relación a cada uno de los usuarios respecto de
los que el referido plazo pudo comenzar a transcurrir a partir de momentos distintos.
De lo contrario, podría darse la situación de que una asociación de usuarios asuma la
representación de derechos subjetivos de diversos usuarios aun cuando respecto de
algunos el derecho que se reclama haya prescripto.
Sentencia del 20 de febrero de 2007
“Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia v. Telefónica de Argentina S.A. Cámara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, sala 4ª”
Buenos Aires, 20 de febrero de 2007
Y VISTOS:
El recurso de apelación deducido por la demandada a fs. 95/108, contra la resolución de
fs. 90/92; y
CONSIDERANDO:
I. Que la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia inició amparo por mora en los
términos del artículo 28 de la ley 19.549 y del artículo 14 del Anexo VII del decreto
1172/03, con el objeto de que se ordenara a Telefónica de Argentina S.A. que diera
inmediato cumplimiento a su obligación de suministrar la información pública en los
términos del citado decreto y aquella requerida por la asociación mediante nota del 24 de
abril de 2006 respecto del trámite que se hubiera dado a los pedidos de líneas realizados
por los vecinos de la villa 1-11-14 el 21 de marzo de 2006 en el Centro Comercial Flores.
II. Que la demandada opuso falta de legitimación activa de la asociación atento a que -al
tiempo de iniciar la demanda- no se encontraba inscripta ante el Registro Nacional de
Asociaciones de Consumidores, a que no se demandaba por derechos de incidencia
colectiva ni se contaba con poder para representar los derechos o intereses individuales
de los consumidores, y a que -por sí- no tenía interés legítimo alguno en el juicio (fs.
54/72).
III. Que el señor juez de primera instancia resolvió hacer lugar a la acción intentada. En
consecuencia, ordenó a Telefónica de Argentina S.A. que dentro del término de 10 días
de encontrarse firme la resolución respondiera el pedido de información presentado por la
actora el 24 de abril de 2006. Las costas las impuso a la demandada (fs. 90/92).
Para decidir de ese modo sostuvo que:
A) Respecto de la excepción opuesta, conforme al régimen invocado -decreto 1172/03- la
inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores no era requisito
para tener acceso a la información.
B) En cuanto al fondo, se encontraba configurada la mora en la respuesta al pedido de
información por haber transcurrido sin respuesta el plazo establecido en el artículo 12 del
Anexo VII del decreto 1172.
C) Respecto del planteo de inconstitucionalidad de la aplicación del régimen de acceso a
la información a la demandada, ésta no era una empresa privada que ejercía una actividad
comercial o de servicios libre, sino que actuaba en el marco de una autorización especial
(licencia) otorgada por el Poder Ejecutivo para la prestación de un servicio público, lo
que confería a la Administración facultades especiales de regulación y control y generaba
en los particulares un interés especial sobre su desenvolvimiento. Por ello, consideraba
razonablemente regulado el derecho de los particulares a ser informados a su respecto.
IV. Que, contra esa decisión, la demanda interpuso y fundó su recurso de apelación fs.
95/108).
Se agravió de que el juez hubiera dado a la excepción de falta de legitimación tratamiento
equivalente a una subsanable cuestión de personería, de que hubiera equiparado los
alcances de la inscripción ante el Registro de Consumidores de la Ciudad de Buenos
Aires al del Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores y de que hubiera
sostenido que, según el decreto 1172/03, no era necesaria la inscripción. Agregó, a todo
evento que siendo que el reclamo promovido no era realizado en defensa de un interés
general de los consumidores sino en beneficio de un número determinado y acotado de
vecinos la carencia de acta poder para reclamar le quitaba también legitimación a su
accionar.
V. Que sin entrar a considerar los efectos de la falta de inscripción en el Registro
Nacional de Asociaciones de Consumidores y aun admitiendo que esa ausencia no le
impedía al momento de iniciar la acción actuar como tal, asiste razón a la apelante en sus
agravios.
En efecto, se ha sostenido acertadamente que las facultades de las asociaciones de
consumidores y usuarios no son para representar a uno o más usuarios en pos de un
interés concreto e individual, sino para actuar en defensa de un interés general (colectivo
o difuso) de los consumidores amenazados por un determinado comportamiento en el
mercado (CNCom, 12-5-2006, Unión de Usuarios y Consumidores c/Citibank, L.L. 10-72006).
Tal principio está receptado en la reglamentación del artículo 52 de la ley 24.240 en
cuanto allí se expresa que "[s]e requerirá a las asociaciones de consumidores legalmente
constituidas acta poder para reclamar y accionar judicialmente, exceptuándolas de tal
requisito en aquellos casos en que actuaren en defensa de un interés general de los
consumidores".
VI. Que en el caso la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia viene en amparo a la
Justicia por una supuesta morosidad por parte de Telefónica de Argentina S.A. en el
trámite dado al pedido de líneas telefónicas de unos vecinos de la villa 1-11-14 que
identifica en su demanda (ver fs. 4/5), individualizando con su número el pedido que cada
uno de ellos formuló ante la empresa de servicios.
El hecho de que la afectación de derechos subjetivos se vea proyectada a un grupo
determinado de personas ello no necesariamente conlleva a un "derecho de incidencia
colectiva", sino más bien a una sumatoriedad de derechos subjetivos donde debe el
judicante ser extremadamente cauto, puesto que no podría sustituir la voluntad del
interesado a quien le corresponde de forma exclusiva el ejercicio y tutela de sus derechos
(CNCom, Sala B, 30-9-2005, "Damnificados Financieros Asociación Civil para su
Defensa c/Siembra A.F.J.P. y otros", J.A. 25-1-2006).
VII. Que la circunstancia de que se trata de reclamos individuales de determinadas
personas la intervención pretendida de una asociación de consumidores deberá venir
legitimada por un apoderamiento dado por los interesados actuantes en el expediente
administrativo en los términos de la reglamentación del artículo 52 de la ley 24.240 antes transcripto-, pues de lo contrario se estaría convalidando un desplazamiento de la
voluntad de éstos en el progreso de su reclamo.
Por ello, revócase la sentencia apelada y deséchase la acción intentada, con costas en
ambas instancias (art. 68, C.P.C.C.)
El Dr. Alejandro Juan Uslenghi no suscribe la presente por haberse excusado a fs. 124,
excusación que se acepta en este acto.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
LUIS CÉSAR OTERO - GUILLERMO PABLO GALLI