REFORMAS DE 2ª GENERACIÓN EN LOS SISTEMAS

REFORMAS DE 2ª GENERACIÓN
EN LOS SISTEMAS PREVISIONALES
SEGUNDA PARTE
CAT. OPP/CAG/2007-30
NOVIEMBRE DE 2007
REFORMAS DE 2ª GENERACIÓN
EN LOS SISTEMAS PREVISIONALES
SEGUNDA PARTE
Autores:
AG Georgina Román
AG Alicia Cuñarro
AG Gabriela Monasterio
AG Myriam Goldstein
AG Orlando Corno
Este documento fue producido por integrantes del Area Temática “Seguridad
Social” del Observatorio de Políticas Públicas del Cuerpo de Administradores Gubernamentales de la Jefatura de Gabinete de Ministros en el mes
de noviembre del año 2007.
El Observatorio de Políticas Públicas del Cuerpo de Administradores
Gubernamentales inició sus actividades en el año 2002 en jurisdicción
de la Coordinación General del C.A.G., sus documentos son publicados
en el sitio oficial de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Sitio Oficial: www.cag.jgm.gov.ar
AG V. Daniel Piemonte
Coordinador General
Cuerpo de Administradores Gubernamentales
AG Guillermo J. Alabés
Coordinador Ejecutivo
Observatorio de Políticas Públicas
INDICE
Página
3
1.- INTRODUCCIÓN
2. DEBATE Y PROPUESTAS ANTERIORES A LA REFORMA 2007
6
3. EL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA PREVISIONAL
12
4. LA REFORMA de la REFORMA – REFORMAS DE 2ª
GENERACIÓN, EL CASO ARGENTINO
15
4.1.- Contexto
4.2.- Principales Modificaciones
4.3.- Libre Opción
4.4.- Comisiones de las AFJP
4.5.- Movilidad de los haberes y haber Inicial
4.6.- Mínimo garantizado
15
17
18
19
20
23
5. POSICIONES SOBRE LA REFORMA CON RETORNO AL
REGIMEN DE REPARTO
25
6. EL IMPACTO FISCAL DE LA REFORMA Y SU SUSTENTABILIDAD
ECONOMICA
30
7. LA CUESTION PREVISIONAL EN LAS PLATAFORMAS Y
PROPUESTAS DE LAS ELECCIONES 2007
38
8. LAS REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN. EXPERIENCIAS
INTERNACIONALES: EL CASO DE CHILE
41
9. CONCLUSIONES
54
10. PROPUESTAS
58
BIBLIOGRAFIA
62
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1. INTRODUCCIÓN
El Sistema de Seguridad Social argentino es una institución que viene desarrollándose
desde hace casi 100 años, caracterizada por:
• una administración fragmentada institucionalmente
• una población cubierta en constante descenso desde 1994
• una profunda crisis de financiamiento
• la permanencia de algunos beneficios especiales en el sistema previsional que configuran
un trato inequitativo con respecto al resto de los beneficios del régimen general
• La existencia de un proceso de transferencia de regímenes previsionales provinciales que
lejos de servir al saneamiento ha sido generador de beneficios prematuros, muchos de ellos
fraudulentos y carentes de legalidad
• Un diseño de política pública enfocado a brindar cobertura exclusivamente a aquellos que
durante la vida activa se desempeñaron en el mercado formal de trabajo
La recesión iniciada en 1998 culminó a fines del año 2001 con una fuerte crisis económica,
social y política.
La salida de la convertibilidad, el default de la deuda, los cambios en la estructura de precios
relativos, el abandono de la legalidad en materia de contratos y la caída en la recaudación
tributaria afectaron la situación fiscal de todos los niveles de gobierno y, consecuentemente
el sistema previsional.
Si bien la crisis tuvo múltiples causas, es indudable que el frente fiscal fue uno de los
factores determinantes de du alto impacto. El déficit fiscal creció esencialmente por el pago
de los intereses de la deuda y por la privatización del sistema de seguridad social, que
redujo los ingresos fiscales, proceso que se profundizó por la disminución de aportes
previsionales, tanto por el rápido crecimiento de la desocupación como por los cambios en el
mercado de trabajo que implicaron el crecimiento del trabajo informal y no registrado.
Incluso muchos autores consideran que el elemento que más incidencia tuvo sobre el pobre
desempeño fiscal fue la cuestión previsional. Por otra parte, la asignación de impuestos
originalmente coparticipables al financiamiento previsional derivó en un agravamiento de la
cuestión fiscal en las provincias, con la aparición de diferentes cuasi-monedas.
El régimen de capitalización previsional se vio amenazado por las crecientes dificultades
que debió enfrentar el sector público para conseguir financiamiento: fue obligado a cubrir
parcialmente el déficit público a través de la compra de diferentes tipos de títulos emitidos
por el Estado. Como resultado de ello, la cartera de inversiones del total de administradoras
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quedó integrada, hacia fines de 2001, por títulos públicos en una proporción del 70%, lo que
fue aún superior a mediados del 2002, con el agravante de que esos títulos fueron
declarados en default. Nunca se hizo transparente el cálculo de la pérdida del valor real de
estos activos del sistema por ese tipo de conversión, ya que medido en dólares, al 31 de
diciembre de 2002 esa decisión habría implicado una pérdida equivalente al 42% en relación
con los valores vigentes un año antes. En cambio, medido en pesos corregidos por inflación,
a esa fecha se podría computar una ganancia real del 40% y medido en pesos ajustados por
la variación de los salarios la ganancia sería del 82%.
Por otra parte, esta crisis generó un importante deterioro de la situación social, con un fuerte
incremento de la pobreza, del desempleo y de la desigualdad en la distribución del ingreso.
En lo referido a las prestaciones provisionales, se registró una importante caída en la
cantidad de aportantes al sistema y una gran disminución tanto del valor real de las
contribuciones (al caer el salario real) como de las propias prestaciones, índices que recién
en la actualidad han recuperado sus valores pre-crisis.
En materia previsional, a partir de la crisis creció la percepción de la existencia de un
problema de cobertura razonable a las personas en edad jubilatoria. A partir de la reforma
de 1994, las condiciones más estrictas establecidas para alcanzar la jubilación dejaron a
una gran proporción de personas en edad de retiro sin haber reunido los requisitos
necesarios para acceder a una prestación. Es así que la proporción de personas mayores
de 65 años con cobertura previsional descendió del 77% al 66% entre 1994 y 2003, con
tendencia ascendente de no mediar la actual reforma y la amplia moratoria dispuesta
previamente.
La situación descripta generó un proceso de debate acerca de las nuevas reformas
requeridas por el esquema provisional vigente
A principios de la década del noventa, el problema más serio y urgente que enfrentaba el
sistema previsional era de solvencia. Como resultado de su historia provisional, la Argentina
exhibía un régimen con problemas similares a los de los países con sistemas maduros, pero
con algunos elementos distintivos en su diseño que lo hacían más complejo. En momentos
en que el sector público no contaba con los medios suficientes para atender los reclamos de
la población pasiva, la reforma no solamente no resolvió los problemas fiscales de corto
plazo sino que, como ya dijimos, hasta es posible que se haya convertido en una de las
principales causas del desequilibrio fiscal durante la vigencia del programa de
convertibilidad. Posteriormente, además, comenzó a ser más evidente el déficit en materia
de cobertura. Frente a esas demandas, y mientras los países centrales optaron por cambios
moderados (pilares complementarios, financiamiento adicional, gradual reforma paramétrica,
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limitación de beneficios), en la Argentina se optó por introducir cambios drásticos que
generaron algunos resultados perjudiciales que llevaron a la crisis de la reforma y a la
necesidad de una nueva reforma o reforma de segunda generación.
En este documento se presentarán y analizarán las discusiones previas a la nueva reforma
del régimen previsional aprobada este año, sus lineamientos principales y su viabilidad
económico- financiera a mediano y largo plazo, y por tratarse de un año electoral se
incluirán las propuestas de los candidatos presidenciales que abordaron esta materia en sus
plataformas. También se presentarán los lineamientos de la reforma que se está analizando
en Chile, ya que permite ver las dificultades y ventajas de un sistema similar al de la
Argentina pero con mayor madurez
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2. DEBATE Y PROPUESTAS ANTERIORES A LA REFORMA 2007
Poco más de una década atrás se encaró una reforma previsional que
según fue
presentada, serviría además , al igual que en Chile, como motor del desarrollo del mercado
de capitales. De esa forma se quebraba también una tradición lamentable e histórica en el
país, cual es la de echar mano al sistema jubilatorio público para cubrir agujeros fiscales, lo
que transformaba a las cajas previsionales en barriles sin fondo, que no podían afrontar la
obligación de abonar haberes acordes con los aportes realizados por los empleados en
relación de dependencia o los trabajadores autónomos durante su vida activa.
El aumento más que proporcional de la población pasiva frente a la activa había llevado a
una crónica insuficiencia de los recursos del sistema previsional frente a los crecientes
montos exigidos para el pago de jubilaciones y pensiones.
El nuevo régimen jubilatorio de la Argentina entró en vigencia en el año 1994, durante el
gobierno de Carlos Menem. Se creó
así el Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones, un esquema mixto pero con poco margen de opción para el trabajador, quien
una vez que elegía el subsistema de capitalización no tenía posibilidades de pasar al
sistema estatal de reparto.
Las Administradoras de Fondos para Jubilaciones y Pensiones (AFJP) constituyeron una
entidad distintiva, en las que cada aportante genera un ahorro individual, que estas
empresas privadas se encargan de invertir en el mercado de capitales para incrementar los
fondos.
A fines de la década del 90, catorce empresas privadas tenían en su haber 7,2 millones de
afiliados y en la actualidad sólo quedan once de las veintiséis AFJP que comenzaron en
1994, cuando se puso en marcha el régimen, con unos 11 millones de afiliados.
En el medio y producto de la grave crisis económica que atravesó la Argentina a principios
de este siglo, con la salida del régimen de convertibilidad, el default declarado por el
Gobierno nacional y la sucesión de medidas económicas, estas empresas fueron obligadas
a invertir en bonos del Estado y a someterse a otras disposiciones, que produjeron
importantes pérdidas en los ahorros de todos sus aportantes. Las modificaciones
introducidas a fines de 2001 para ampliar el porcentaje de inversión de las AFJP en bonos
públicos terminó desvirtuando el sistema y los fondos de capitalización fueron usados
nuevamente para tapar agujeros fiscales.La crisis financiera de 2001/02 y el default de la
deuda pública significaron la pérdida de miles de millones de pesos de las cuentas de
capitalización.
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Para comprender en su magnitud el impacto de lo descrito anteriormente, es necesario
brevemente recordar las características comunes y las que diferencian un subsistema del
otro.
El nuevo haber jubilatorio se compone de tres elementos: la Prestación Básica Universal o
PBU que abona el Régimen de Reparto tanto a quienes están en el sistema estatal, como a
los que están en el de capitalización; la Prestación Complementaria o PC que también se
percibe en ambos subsistemas en la medida que existan aportes anteriores a julio de 1994 y
la Prestación Adicional por Permanencia o PAP que refiere a los aportes posteriores a
julio de 1994. Es en la PAP donde radica la diferencia entre los dos subsistemas.En el Régimen de Capitalización Individual, la PAP se compone de los aportes hechos por
los afiliados al sistema a partir de julio de 1994, que integran un fondo el que es
administrado por las AFJP.
En el momento de acceder a su jubilación, el afiliado al subsistema de capitalización puede
optar entre un retiro programado o bien la compra de una renta vitalicia. En el subsistema
público, el jubilado percibe los tres componentes mencionados.
En la actualidad, el 70 por ciento de los jubilados por reparto(de los 4 millones que tiene el
régimen) perciben el haber mínimo, a pesar de las sucesivas recomposiciones otorgadas en
el último año, con lo cual no alcanzan a cubrir la canasta básica de alimentos fijada para una
familia tipo, sin contar la asistencia y cobertura médica que para los jubilados forma parte de
sus necesidades básicas.
El creciente desfinanciamiento del sistema previsional obligó a que el Estado supliera la falta
de recursos genuinos con recursos provenientes de rentas generales, con lo se produce la
situación paradojal de que aún los excluidos del sistema y del mercado de trabajo, debido a
la estructura tributaria argentina basada principalmente en los impuestos indirectos,
subsidian en su pasividad a aquellos que han logrado contar con los 30 años de aportes
requeridos por el sistema.
La informalidad laboral y los cambios en las condiciones del mercado de trabajo, generan,
beneficiarios cada vez más escasos y con magros ingresos.
Como ya señalamos, en el marco de la crisis de 2001 estos problemas se profundizaron y
comenzaron a surgir opiniones y consensos sobre la necesidad de replantear el sistema, a
fin de proveer seguridad económica a los adultos mayores en forma eficiente, sin generar
demandas excesivas sobre las finanzas públicas y preservando el esquema de incentivos a
la participación en los mercados formales de trabajo.
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Para lograr este objetivo se debía, en primer término, expandir la cobertura. Es así que se
consideró trabajar en una doble estrategia que, por un lado, promoviera la formalización de
los trabajadores y, al mismo tiempo, reconociera que las condiciones del mercado de trabajo
de la última década del siglo XX
y cominezos del XXI hacen imposible a muchos
trabajadores alcanzar el número de años de aportes requerido para acceder a los beneficios
previsionales. Apenas superado el pico de la crisis, el gobierno argentino comenzó a trabajar
en una posible reforma del sistema previsional que flexibilizara los requisitos y mecanismos
de otorgamiento de las prestaciones previsionales así como su coordinación con un sistema
de pensiones no contributivas tendiente a evitar la discrecionalidad y el clientelismo. Todo
ello complementado con esquemas contributivos obligatorios y voluntarios, para alcanzar
niveles de tasas de sustitución razonables en las prestaciones.
Tanto el proceso de reforma como el diagnóstico previos y las propuestas de los distintos
sectores involucrados quedaron plasmados en el “Libro Blanco de la Previsión Social”
(Secretaría de Seguridad Social, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social,
2003).
Allí se señalan como principales elementos la insatisfacción generalizada por el sistema
previsional, la necesidad tanto de extender la cobertura como de generar mayores recursos
genuinos para el régimen público; se analizan los altos costos de las comisiones en el
régimen de capitalización, la necesidad de introducir mayor competencia entre las AFJP y
de revisar el sistema de inversión de los fondos acumulados con miras a preservar su valor
y evitar el efecto manada.
Las principales ideas de la Secretaría de Seguridad Social para una reforma incluyero
n los siguientes puntos:
ƒ
Beneficio básico para mayores de 70 años
ƒ
Unificación del sistema previsional con dos opciones:
o
todos aportarían tanto al sistema público de reparto como al sistema privado
de capitalización
o
posibilidad de realizar traspasos entre los dos subsistemas.
ƒ
Restablecimiento dell 16% de contribuciones patronales sin topes salariales
ƒ
Reemplazo de las prestaciones del régimen público por un haber proporcional a los
aportes realizados (“cuentas nocionales”) con prestaciones mínimas y máximas que
consideren toda la historia laboral del contribuyente.
ƒ
Fijación de las comisiones percibidas por las AFJP como porcentaje de los fondos.
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ƒ
Establecimiento de un seguro único de invalidez y fallecimiento.
Otros aspectos de la administración del sistema que fueron objeto de discusión y propuestas
se refiere a la creación del Consejo Actuarial del Estado, el establecimiento de un padrón
único de beneficiarios, la necesidad de obtener un consenso político superior al de leyes
comunes (al estilo del pacto de Toledo).
Después de un largo e intenso proceso de debate por parte de los miembros de la Comisión
creada para analizar una posible reforma, asistidos por los expertos internacionales
especialmente convocados, se arribó a un firme consenso referido a la creación de un
Sistema
Previsional
Multipilar:
Asistencial
,
Contributivo
Público,
de
Contribuciones Definidas Privado y Voluntario.
El Pilar Asistencial estaría dirigido a quienes no cumplen con los años de aporte exigidos
pero son parte del Régimen Previsional. Para ellos se pensó en un esquema de beneficios
reducidos con financiación de origen fiscal e incompatible con cualquier otra renta o ingreso.
El Pilar Contributivo Público, de carácter solidario, contemplaría toda la historia laboral
con una relación más estrecha entre cotizaciones y beneficios. Se fijarían límites de aportes
y de haberes para sostener el carácter redistributivo del pilar. La financiación se establecería
en forma tripartita. Fue remarcada la necesidad de la flexibilidad para considerar
cotizaciones y edad de retiro.
El Pilar de Contribuciones Definidas, privado, se basaría en la capitalización de aportes
en forma individual o colectiva. Otorgaría beneficios variables según acumulación y
rendimiento. El Estado, en su carácter de garante del sistema, ejercería el debido control
Por último, el Pilar Voluntario, de carácter privado, estaría basado en el mercado
asegurador y las entidades de nivel complementario.
También se logró consenso en cuanto a la necesidad de mantener la autonomía económicofinanciera del sistema, fomentando la cultura de la previsión social.
A pesar de la ardua tarea en búsqueda del consenso no se arribó a un acuerdo sobre la
forma de articulación entre los subsistemas público y privado, aunque sí se acordó que era
necesario evaluar con sumo cuidado el impacto fiscal de toda reforma, debiéndose
contemplar detalladamente el proceso de transición, definiendo la reforma como un proceso
más que como la sanción de una ley que resuelva los problemas existentes y redefina de
manera definitiva el sistema. Por ejemplo, no debe olvidarse que para que el sistema
previsional pueda mantener un carácter predominantemente contributivo, debe impulsarse
un mercado laboral de mayor formalidad, aunque esto no sea suficiente en el corto plazo,
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por lo que es necesario evaluar de manera conjunta las políticas de flexibilización laboral,
desempleo y seguridad social debido a sus múltiples interrelaciones.
Con posterioridad al año 2003 y hasta el 2006 se trabajó en cambios tendientes a mejorar
los aspectos más críticos para contar con un sistema homogéneo al momento de
implementar una reforma. En este marco, se logró:
ƒ
Contar con un modelo de Proyecciones Actuariales (OIT-BM) que permite realizar
ejercicios de simulación en el marco de distintos supuestos para analizar variables
críticas como cobertura, tasa de sustitución y equilibrio fiscal.
ƒ
Implementación de la Prestación Anticipada por Desempleo
ƒ
Grupos Especiales:
ƒ
•
Docentes y Científicos: mejoras en prestaciones
•
Servicio Doméstico. regularización
•
Trabajadores rurales: análisis de los convenios de corresponsabilidad gremial
Adecuación del Sistema de Reciprocidad entre los distintos regímenes vigentes y
niveles de gobierno.
ƒ
Mejoras en la recaudación y en los sistemas de contralor
ƒ
Moratoria amplia aún para quienes nunca se habían afiliado al sistema. Más allá de
los debates y los puntos sometidos a la discusión o de las reformas y modificaciones
realizadas hasta el momento, existe consenso sobre la existencia de problemas en el
sistema que requieren atención en el corto plazo, tales como:
• Atomización en la gestión: El sistema previsional en la Argentina está siendo
administrado por más de cien instituciones diferentes; existe cierta coordinación solamente
en aquellos organismos encargados de gestionar los sistemas nacionales o los provinciales
transferidos, pero se carece de una base única de la seguridad social que incluya a todos
los beneficiarios. Esta falta de conexión es generadora de retrasos en los otorgamientos,
verificaciones innecesarias, dobles beneficios, escasos controles automáticos lo que
significa la existencia de validaciones de los derechos en forma manual en buena parte de
las casos
• Existencia de fraudes:: El nivel de fraude es muy elevado en los regímenes provinciales
transferidos a la Nación, y actualmente se avanza en un proceso de armonización que
privilegia la transferencia de fondos para financiar los déficit provinciales antes que una
verdadera armonización y homogeneización de los regímenes.
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• Alta litigiosidad: Este problema llega a niveles alarmantes y obedece a una incorrecta
liquidación de los beneficios previsionales en décadas pasadas y a un desconocimiento
por parte de la Nación de derechos que estaban asegurados en leyes de imposible
cumplimiento.
• Caída en la cobertura: Desde la reforma previsional de 1994 y como consecuencia de
hacer más rígidos los requisitos para el acceso a los beneficios (incremento de edad y años
de aportes) y el aumento de la informalidad en el mercado de trabajo, la cobertura de la
población potencialmente jubilable descendió a razón de más de un 1% por cada año
transcurrido. Más allá de los logros de la moratoria que elevó la tasa de cobertura al 95%,
de no revertirse esta tendencia, hacia el año 2020, de cada 10 adultos mayores en
condiciones de jubilarse, sólo la mitad tendrá posibilidades de tener un beneficio, lo que
generará una sociedad dual: unos pocos cubiertos con beneficios mínimos y la inmensa
masa de ancianos en una situación de extrema vulnerabilidad sin derecho a la seguridad
social.
• Crisis de financiamiento: Elementos tales como el proceso de incorporación masiva de
beneficiarios sin aportes, la nueva puesta en vigencia de los sistemas de jubilación
especiales, como los de los maestros, científicos y técnicos, personal de la Cancillería, etc.
generan una importante deuda implícita en nuestro sistema de jubilación público. A esto se
suma la posibilidad de que al momento de discutirse un nuevo sistema de coparticipación
federal de impuestos, el sistema pierda los ingresos correspondientes a la masa
coparticipable.
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3. EL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA PREVISIONAL
El financiamiento de los sistemas de seguridad social varía en función del modelo de
cobertura adoptado, el tipo de contingencias aseguradas y las características de las
prestaciones que brinde. Estas variaciones se refieren tanto a la naturaleza de los recursos
como a sus necesidades financieras totales.
En el caso de los sistemas de cobertura universal del estilo “ingreso ciudadano” que
implican una deslaboralización de la seguridad social y que comprenden al total de la
población con beneficios iguales para todos, la financiación se realiza usualmente vía
impuestos generales, ya que ni la cobertura ni el beneficio están determinados por los
ingresos y aportes recibidos y efectuados durante la vida activa.
En los modelos profesionales o contributivos, como el argentino, la financiación es el
resultado de la recaudación de las cotizaciones sociales ya que tanto el derecho a la
protección como el monto de los beneficios se determinan en función de los aportes
realizados al sistema.
Las diferentes contingencias cubiertas implican también distintos modelos de financiamiento.
Las derivadas de una actividad profesional o laboral se basan en cotizaciones patronales y,
en su caso, personales; toda vez que son utilizadas para el aseguramiento y reproducción
de la fuerza de trabajo. En aquellos casos en que las contingencias cubiertas no están
íntimamente relacionadas con la actividad laboral o profesional, el financiamiento se origina
en impuestos o en cotizaciones sociales según sea el modelo imperante.
Estas diferencias en el financiamiento implican diferencias importantes en relación con quién
soporta la carga de las cotizaciones sociales, ya sea la sociedad en su conjunto, los
trabajadores y/o los empleadores, más el Estado.
Cualquiera que sea el modelo de seguridad social adoptado y el consecuente sistema de
financiamiento, hay que procurar su compatibilidad con las metas de crecimiento macroeconómico, el equilibrio financiero de las cuentas públicas, las metas de distribución y
redistribución del ingreso, la incidencia del sistema sobre el mercado de trabajo, el empleo,
la capacidad de ahorro agregado, el desarrollo del mercado de capitales y la competitividad
de la economía en su conjunto.
En la Argentina, el sistema de financiamiento del sistema previsional fue establecido al
momento de la reforma de 1994, en el artículo 18 de la ley 24.241, siguiendo el siguiente
esquema:
Los recursos del sistema están integrados por los aportes y contribuciones de los
trabajadores -tanto en relación de dependencia como autónomos- y los empleadores, así
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como por la afectación de recursos tributarios. El sistema previsional recibe sumas fijas o
porcentajes provenientes de los siguientes impuestos:
ƒ
Ganancias
ƒ
IVA
ƒ
Combustibles
ƒ
Internos
ƒ
Monotributo
ƒ
Coparticipados
Paralelamente, en las leyes anuales de Presupuesto, el Congreso determina otros ingresos
para el financiamiento del sistema previsional y la ley 23.966 destina el 30% del producto de
todas las privatizaciones al mismo fin. Este último ingreso es actualmente marginal, pero
durante la década del 90 constituyó un recurso fundamental para el mantenimiento del
sistema.
A continuación presentamos un esquema que clarifica el financiamiento vía recursos
tributarios:
Fuente: Secretaría de Seguridad Social
En lo referido a la forma de recaudación de los recursos financieros del sistema se debe
señalar que éste ha sufrido numerosos cambios.
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La ley 18829 del 20 de octubre de 1970 había establecido un sistema de recaudos de los
recursos previsionales, basado en una intervención activa de las entidades financieras, en
cuanto que los aportes y las contribuciones sobre las remuneraciones deberían hacerse
efectivas en cuentas especiales, abiertas en entidades financieras. Las funciones de
recaudación eran llevadas a cabo por la Dirección Nacional de Previsión Social,
dependiente de la Secretaría de Seguridad Social.
En el año 1990 se crea el Instituto Nacional de Previsión Social, entidad de derecho
público no estatal, con personalidad jurídica, entre cuyas funciones se encontraban las de
recaudar los ingresos dedicados a la financiación del régimen previsional.
Posteriormente, en el año 1991, dentro de las políticas de desregulación, se arbitró el
Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS), que tendría a su cargo la gestión de las
prestaciones y aportes de las cajas de jubilaciones y de las cajas de asignaciones familiares.
En el año 1992 se implementó la unificación de todas las cotizaciones de la seguridad social
mediante la creación de la Contribución Unificada de la Seguridad Social (CUSS) que
integraba en un único concepto los aportes personales y las contribuciones patronales
correspondientes al sistema previsional, asignaciones familiares, Fondo Nacional de Empleo
y obras sociales. En el mismo año se disuelve el Instituto y se crea la Administración
Nacional de la Seguridad Social (ANSES). En 1993, y casi coincidiendo con las
importantes modificaciones acaecidas en el régimen previsional argentino, así como con el
control del sector público, se produce un cambio importante, al centralizar en la órbita del
Ministerio de Economía las funciones de recaudación y fiscalización de los recursos de la
Seguridad Social, mediante el traspaso de tales funciones desde la ANSES a la Dirección
Nacional de Recaudación de Aportes sobre la Nómina Salarial y, posteriormente, a la
Dirección General Impositiva (DGI). La unificación de la recaudación de los recursos de la
seguridad social con los tributarios hace que se comience a aplicar el procedimiento
tributario. A la DGI le sucede en las funciones la AFIP y se crea la Dirección General de
los Recursos de la Seguridad Social.
En el año 2001 se crea el Instituto Nacional de los Recursos de la Seguridad Social
(INARSS), ente público no estatal, con el objeto exclusivo de gestionar los recursos del
sistema de seguridad social. Este organismo es disuelto en el año 2003 mediante el Decreto
217 que además establece que todas las funciones de recaudación previsional vuelven a la
AFIP y dispone la creación de un Consejo Asesor en la materia.
Todas estas modificaciones y cambios en el sistema recaudatorio no favorecieron,
indudablemente, la eficiencia de la gestión.
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4. LA REFORMA de la REFORMA – REFORMAS DE 2ª GENERACIÓN – EL CASO
ARGENTINO
El espíritu general de la reforma surge del párrafo decimotercero del mensaje de elevación
(Mensaje Nº 91): ... “En este sentido, el Estado nacional en general y el sistema
previsional en particular, aun admitiendo la coexistencia de un sistema privado de
capitalización individual con un sistema previsional público, debe reasumir más clara
y decididamente en materia de seguridad social el rol que le asigna nuestra
Constitución.... “
Según las últimas estadísticas, los afiliados al régimen de capitalización al 31 de diciembre
de 2006 eran algo más de 11,3 millones, mientras que el número de aportantes alcanzaba a
4,6 millones (5,4 millones, según estadísticas de la ANSES), mientras que el régimen de
reparto contaba (a esa misma fecha) con aproximadamente 2 millones de afiliados y
600.000 cotizantes; a ello habría que agregarle cerca de 800.000 cotizantes al régimen
simplificado para pequeños contribuyentes (monotributo).
En suma, del total de afiliados al SIJP, algo así como 85% se encuentra concentrado en el
régimen de capitalización; mientras que visto desde el número de cotizantes (un total de
entre 5,2 millones a 6 millones) cerca de 90% (noventa por ciento está comprendido en ese
subsistema.
Uno de los pilares de la reforma lo constituye la modificación al artículo 30 de la ley 24.241,
es decir, el régimen de opción. Invertir esta opción implica la posibilidad de retornar al
régimen público, ya sea a través de medidas explícitas o implícitas. La reforma aprobada
recientemente incentiva el retorno al régimen público.
Por otra parte, la elevación del límite superior a los efectos de la detracción de aportes
(75mopres) y la todavía vigente situación de una tasa superior de aportación con destino al
régimen público (11% en lugar de 7%) ayudarán a incrementar aún más los ingresos a ese
sistema público.
4.1 Contexto
El Congreso inició en febrero de 2007 el período de sesiones extraordinarias con el objetivo,
por parte del oficialismo, de aprobar el proyecto de reforma de la ley previsional que reabre
la puerta para que los afiliados a las AFJP puedan volver al sistema de reparto, entre otras
normas.
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La propuesta de reforma se conoció en momentos en que las cuentas de la Administración
Nacional de la Seguridad Social (ANSES) están equilibradas gracias al aumento de la
recaudación impositiva y mientras las AFJP consiguen una buena rentabilidad.
Sintéticamente, podemos señalar que la reforma establece la libertad de opción entre el
sistema estatal y el privado por un período inicial de 180 días de promulgada la ley; luego,
se abrirá cada cinco años un nuevo plazo para optar. También establece que la opción se
podrá realizar por última vez a los 50 años, en el caso de las mujeres, y a los 55, en el de
los hombres, es decir, 10 años antes de cumplir la edad requerida para el retiro.
El sistema establece la creación de un Fondo Mutualizado de las AFJP, mediante el cual
se financiarán el costo del seguro y el costo comercial del seguro de invalidez y
fallecimiento, para que no siga recayendo sobre el bolsillo del trabajador.
En cuanto a los salarios más altos, hasta el momento el sistema hacía aportar el 7 % o el 11
% hasta los 4.800 pesos, y libera de la base de cálculo lo que se gane de ahí en más. L a
nueva ley eleva ese techo 6.000 pesos.
Otro punto importante es el rescate de aquellos afiliados que cuenten con escasos aportes.
Así, las mujeres de 50 años o más y los hombres mayores a 55 años que tengan en sus
cuentas de capitalización en las AFJP menos de 20 mil pesos, a quienes, por lo tanto, no les
alcance para cobrar la jubilación mínima al momento de retirarse, pasarán al sistema de
reparto para que el Estado les garantice el haber mínimo..
Los trabajadores afiliados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones mayores de 55
años
en el caso de los hombres y de 50 si se trata de las mujeres, cuya cuenta de
capitalización individual arroje un saldo que no supere el importe equivalente a 250 mopres
(módulos previsionales), serán considerados afiliados al régimen previsional público, salvo
que manifiesten su voluntad de permanecer en el régimen de capitalización.
La decisión referida a ejercer la opción de recambio cada 5 años pesará sobre cada
trabajador, quien deberá evaluar si asume el riesgo del mercado de capitales, nada
despreciable a juzgar por la tabla de rentabilidad que obtuvieron en el último año las AFJP.
Cabe destacar que, al momento de ser tratada la ley en el Congreso, se introdujo un nuevo
artículo para asegurar que los fondos acumulados sean usados exclusivamente para el pago
a los beneficiarios Según el texto, "los recursos del sistema previsional de reparto
integrados por los activos financieros de la ANSES sólo podrán ser utilizados para los
pagos de beneficiarios de la seguridad social e invertidos conforme a la Ley 24.156 de
Administración Financiera". Es decir, esta reforma establece una suerte de "intangibilidad"
de los fondos jubilatorios.
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4.2 Principales modificaciones
Las principales características de la nueva reforma son:
a) Reforma del artículo 9º de la ley 24.241, que eleva a una cifra equivalente a 75 (setenta
y cinco) mopres ($ 6.000), el límite superior de la base imponible para el cálculo de los
aportes. Posteriormente y en virtud de atribuciones delegadas al Poder Ejecutivo Nacional
en esta misma ley, el límite se aumentó a $6.750 en coincidencia con el incremento general
para jubilados y pensionados del 12.5%. Asimismo, este artículo establece que cuando un
trabajador percibe simultáneamente más de una remuneración como trabajador en relación
de dependencia o autónomo, cada una de ellas será computada separadamente sólo a los
efectos del límite inferior, no de ambos límites de acuerdo con el texto anterior del artículo
30. Anteriormente se consideraban ambos límites y se justificaba la medida (según
considerandos del decreto 531/02) en que los sistemas previsionales deben establecer
criterios consistentes entre los ingresos que originan los aportes al sistema y la regulación
de las correspondientes prestaciones previsionales que resulten de éstos.
b) Reforma del artículo 30 de la ley 24.241, que cambia el régimen de opción por uno u
otro sistema.
c) Traspaso automático para determinado colectivo de personas (hombres mayores de
55 años y mujeres mayores de 50) afiliados al régimen de capitalización. Cuando el saldo de
su cuenta de capitalización arroje un monto que no supere el importe equivalente a 250
mopres ($20.000), serán considerados afiliados al régimen público, a menos que
manifiesten expresamente su voluntad de permanecer en el otro.
d) Modificación del cálculo de la Prestación Adicional por Permanencia (PAP),
asimilando su cómputo al de la Prestación Compensatoria (PC), es decir, 1,5% por cada año
de servicios con aportes realizados al régimen previsional público, la que se determinará en
igual forma y metodología que la establecida para la Prestación Compensatoria (PC). Esto
último contiene una limitación para la persona que justifique más de 35 años de servicios
con aportes pues rige ese tope. El trabajador debería tener el derecho de sumar la totalidad
de los años de servicios con aportes, sin restricción alguna, dado que su existencia limitaría
su prestación, que, por otra parte, ya aparece castigada por su falta de vinculación con el
salario. Sin embargo, esa mejora en la PAP no alcanza para que se respete el criterio de
proporcionalidad y el carácter sustitutivo que reviste la jubilación respecto del salario.
e) Modificación del régimen de comisiones que cobran las AFJP.
f) Formación de un fondo de aportes mutuales con el fin de afrontar el costo de los
seguros por fallecimiento e incapacidad, lo que se da en llamar mutualización de los
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seguros. Esta modificación es la que permite fijar el tope de 1% a las comisiones que cobran
las AFJP por la administración del fondo.
g) Modificación en la composición de la cartera de inversiones del fondo de jubilaciones
y pensiones, buscando una mayor participación de títulos o valores representativos de
deuda cuya finalidad sea financiar proyectos productivos o de infraestructura a mediano y
largo plazo. Se trata de instrumentos destinados directamente a la “ economía real”.
h) Ratificación y redefinición de la jubilación mínima garantizada.
4.3 Libre Opción
El cambio más trascendente es la modificación del régimen de opción del artículo 30 de la
ley 24.241. Originalmente se aseguraba al régimen de capitalización la imposibilidad de
vuelta al reparto del sistema; estaba establecido que:” ... las personas físicas comprendidas
en el artículo 2º podrán optar por no quedar comprendidas en las disposiciones
establecidas en el Título III del presente libro...”. Es decir que, al momento de ejercer la
opción inicial, había que hacerlo positivamente por el régimen de reparto; ya que la
indecisión implicaba el ingreso al régimen de capitalización.
La reforma determina en el nuevo artículo 30: que :”Las personas físicas comprendidas
en el art. 2º podrán optar por el Régimen Previsional Público o por el de
Capitalización, dentro del plazo noventa (90) días contados desde la fecha de ingreso
a la relación laboral de dependencia o a la inscripción como trabajador autónomo. En
caso de no ejercerse la referida opción, se entenderá que ésta ha sido formalizada por
el Régimen Previsional Público.”
En síntesis, ahora la pertenencia es al régimen previsional público y la opción positiva debe
ejercerse respecto del régimen de capitalización; por lo tanto, la omisión o el silencio hacen
presumir la elección del régimen público. Esto provoca que la figura del indeciso quede en la
situación inversa a la que la conocimos hasta ahora.
Algunas otras características diferencian la nueva opción de la anterior. El sistema
establecido en 1994 por la ley 24.241 impedía que, una vez ejercida la opción por el régimen
de capitalización, por acción u omisión, se pudiera retornar al régimen público de reparto; en
cambio, siempre existía la posibilidad de elección del régimen de capitalización habiendo
inicialmente elegido el público. Lo que no impedía el viejo sistema era el cambio de
administradora.
La reforma implementada brinda una mayor libertad de elección.Actualmente los afiliados al
SIJP pueden optar por cambiar el régimen al cual están afiliados una vez cada cinco años
en las condiciones que a tal efecto establezca el Poder Ejecutivo.
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18
Por disposición transitoria (artículo 14), los afiliados que a la fecha de entrada en vigencia de
la ley se encontraren incorporados al régimen de capitalización podrán optar dentro de un
plazo de 180 (ciento ochenta) días, por retornar al régimen público, aún cuando tengan más
de 50 años en el caso de las mujeres y a los 55 en el caso de los hombres, es decir 10 años
menos de la edad requerida para acceder a la jubilación. En el futuro sólo podrán optar por
cambiar entre los dos subsistemas quienes les falten más de 10 años para alcanzar la edad
jubilatoria.
Los fondos de aquellos afiliados que hubieran optado por el régimen de capitalización u
opten en el futuro y que en virtud de la nueva norma soliciten su incorporación al régimen
público permanecerán en la correspondiente administradora, la que ya no podrá percibir
comisiones por su administración. Es razonable que el fondo no se desplace ya que al regir
el traspaso libre y sin mayores restricciones, el traslado sucesivo del fondo puede generar
disturbios en aquellos casos en que hubiera traspasos reiterados entre uno y otro régimen
respecto del mismo afiliado.
La norma contiene un solo caso en el que se prevé el traspaso del fondo al régimen público
y es el que dimos en denominar traspaso automático: hombres mayores de 55 años y
mujeres mayores de 50, cuya cuenta de capitalización tenga un saldo inferior a los $ 20.000.
En tales casos, las AFJP deberán transferir al régimen público el saldo del fondo, dentro de
los 90 días contados desde la fecha en que el afiliado alcanzó la edad mencionada.
Es indudable que la posibilidad de cambio de sistema genera una mayor equidad y
seguridad. Sin embargo, es previsible que sobrevengan otros problemas, no exentos de
complejidad. Traspasos simples o múltiples, entendiendo a estos últimos como aquellos en
que un mismo afiliado produzca a lo largo de su vida de afiliación más de un cambio de
régimen (lo que puede hacer cada cinco años, como vimos), generarán complicados
cálculos de haber mixto; la dificultad de los afiliados para ejercer la opción que mejor les
convenga según su edad y nivel de ingresos, el arbitraje entre ambos subsistemas, etc.
4.4 Comisiones de las AFJP
El nivel de las comisiones que las AFJP perciben por la administración de los fondos ha sido
siempre tema polémico.
Las críticas siempre han recaído en la elevada incidencia real del monto de la comisión
respecto del aporte capitalizado. Según las estadísticas elaboradas por la Superintendencia
de AFJP, correspondiente a enero de 2007, la comisión promedio del sistema es de 2,545%,
siendo la más elevada 2,90%; la incidencia del costo del seguro en dicha comisión es -en
promedio del sistema- 1,21%, siendo la más elevada 1,60%. Como estas comisiones se
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calculan en porcentajes de la base salarial imponible, resulta ser que la comisión promedio
como porcentual del aporte capitalizado es de 36,2%, en promedio del sistema, siendo la
más elevada 41,4%. Sintéticamente, como promedio del sistema, los afiliados al régimen
capitalizan sólo entre 60% y 63% del aporte. Las críticas son, entonces, justas.
A partir de la reforma :” ...la comisión por la acreditación de los aportes obligatorios
sólo podrá establecerse como un porcentaje de la base imponible que le dio origen y
no podrá ser superior a UNO POR CIENTO (1%) de dicha base...”, es decir que no se
cambia la base sobre la que se calculan las comisiones, por lo tanto corresponde calcular la
real incidencia de la reforma sobre los aportes a capitalizar. Según la SAFJP, las comisiones
netas del costo del seguro como promedio del sistema a enero del 2007 eran de 1,21%;
incluso, dos AFJP (Nación y Futura) la tenían establecida en 1%, con lo cual la mejora es
del 0.21% para la mayoría y ninguna para los afiliados a als AFJP.mencionadas.
El verdadero problema sigue estando en el mismo sitio que antes y consiste en tomar como
base imponible el salario y no los aportes realizados.
Pero, por otra parte, la nueva ley desmejora una situación respecto de la redacción original
del inciso b) del artículo 68 de la ley 24.241. En la redacción original de esta ley, la comisión
por acreditación de los aportes obligatorios podía calcularse tanto como un porcentaje sobre
la base imponible, el salario, como una suma fija por operación o una combinación de
ambas formas de cálculo. Si bien nunca se usó el cálculo de la comisión en función del
salario del trabajador, las otras opciones, de ser usadas, podrían haber reducido la comisión
percibida, pero, a pesar de esto, la reforma eliminó toda forma de cálculo que no esté
asentada en la base imponible, limitando el número de opciones.
Téngase presente que las comisiones y el costo del seguro de vida e invalidez fueron
ciertamente motivo de preocupación. Sin embargo, con el tiempo se fueron reduciendo y hoy
son comparables a los de otros países que cuentan con sistemas similares.
En todo caso, la reducción de los aportes personales desde un 11 por ciento a un 7 por
ciento del salario, dictada durante la emergencia económica sólo para el régimen de
capitalización y para aumentar el salario disponible, ha ocasionado una desproporción de las
comisiones, además de afectar el futuro nivel de las prestaciones jubilatorias de quienes
están en ese régimen.
4.5 Movilidad de los haberes y haber Inicial
Con la crisis del año 2002 resurgió la inflación como un tema importante y, con ello, los
problemas asociados a la actualización de las variables nominales. En el plano previsional,
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volvió a tomar relevancia el art. 14º bis de la Constitución Nacional que establece la
movilidad de los haberes previsionales.
Los jubilados que obtuvieron su prestación cumpliendo en su totalidad los requisitos de edad
y años de servicios con aportes exigidos por el régimen general, ya sea en el marco de la
ley 24.241 o con leyes anteriores como la 18.037, y los que se jubilen en función de esta
nueva reforma, no parecen gozar de la garantía constitucional de movilidad en sus haberes
desde el 31 de marzo de 1.995 en que comenzó a regir el art. 7 apartado. 2do de la ley
24.463, conocida como ley de Solidaridad Previsional, que estableció que las jubilaciones y
pensiones tendrán la movilidad que anualmente determine la ley de Presupuesto.
La Corte Suprema de Justicia, reiterando su doctrina, sostuvo en el caso “Badaro, Adolfo
Valentín c/ANSES s/reajustes varios”
1
que “la finalidad de la garantía de movilidad es
acompañar a las prestaciones en el transcurso del tiempo para reforzarlas a medida
que decaiga su valor con relación a los salarios de actividad”; y puntualizó también que
la movilidad no se trata de un reajuste por inflación, sino de una previsión con profundo
contenido social referente a la índole sustitutiva de la prestación jubilatoria –en tanto
“suplanta” o “sustituye” al salario de actividad- para lo cual es menester que su cuantía
mantenga una proporción razonable con los ingresos de los trabajadores..
Aún más, en la mencionada sentencia se señala : “... evidentemente el abandono de toda
relación con los haberes de los activos y la abolición de toda indexación de las
jubilaciones y pensiones por la evolución de los precios o salarios, con el
consecuente restablecimiento del sano criterio que como dice la Constitución, sea la
ley la que establezca en cada caso y año por año la movilidad en función de los
recursos que se voten para ello [´o ´en función de lo que sea económica y
financieramente posible´, como se aclara algunos párrafos más abajo] requiere de una
verdadera conducta republicana en los funcionarios de los tres poderes del gobierno
federal, que haga desaparecer también criterios equivocados de movilidad de las
jubilaciones que a ellas les corresponden”.
Se infiere de lo señalado que la garantía constitucional de movilidad no se cumple, aún
cuando la Corte Suprema de Justicia en los precedentes “Heitt Rupp” y “Badaro”, como
también las tres salas de la Cámara Federal de la Seguridad Social consideran que el art. 7
ap. 2do de la ley 24.463 constituye una reglamentación razonable de la garantía de
movilidad que consagra el art. 14 bis de la Constitución Nacional. Sin embargo, en el caso
“Badaro, Adolfo Valentín” y en las sentencias de los tribunales de ambas instancias del fuero
de la seguridad social que lo aplican cumplidamente, se difiere o posterga “sine die” la
1
1) Sentencia de fecha 08/08/06
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21
decisión sobre la pretensión de movilidad de los jubilados por el período posterior al
30/03/95 y sólo se admite el reclamo de reajuste hasta esta fecha., afectando el haber de los
jubilados que deberían esperar que la ley de presupuesto del año siguiente determinara la
movilidad de las prestaciones.
Los haberes del régimen de capitalización, a diferencia de los administrados por el régimen
público de reparto, gozan de un razonable nivel de movilidad. Se confirma así que en
muchos casos la capitalización individual es un mecanismo más equitativo y protectivo que
el régimen de reparto tradicional.
De esto se podría inferir que, más que reemplazarlo, hay que perfeccionar el sistema mixto
concentrando al régimen público en personas de bajo nivel de ingreso y al de capitalización
en quienes tienen capacidad de ahorro.
Desde la reforma del año 1994 la mayoría de los afiliados están cubiertos por un esquema
mixto que implica que el haber previsional se financia desde dos fuentes: el régimen público
de reparto (ANSES) y el régimen de capitalización (AFJP).
Por eso, resulta interesante observar qué pasó con la movilidad en el régimen de
capitalización. En base a datos oficiales se pueden distinguir tres situaciones bien
diferenciadas para los ajustes de los haberes previsionales que se produjeron entre el 2002
y mediados del 2006:
El haber mínimo en el régimen público de reparto se incrementó en un 203%.
Los haberes superiores al mínimo en el régimen público de reparto se incrementaron en
22% y 11% según sea menor o mayor a $1.000 y, luego del fallo Badaro, un 13% y otro
12,5% , es decir un 55% y un 41% respectivamente, todo ello muy por debajo del Indice de
Precios al Consumidor y del Indice de Evolución de los Salarios. Cabe destacar que en
1991, en los inicios del plan de convertibilidad, el 17% de los jubilados cobraban el mínimo
jubilatorio de $ 150. En la actualidad casi el 70% de los jubilados perciben la jubilación
mínima.
Paralelamente, los haberes en el régimen de capitalización se incrementaron por encima del
70% para los que optaron por una renta vitalicia y en alrededor del 200% para los retiros
programados.
Los datos muestran que el poder adquisitivo del haber mínimo ha estado protegido en el
régimen de reparto mientras que los haberes superiores han estado protegidos en el
régimen de capitalización.
El régimen público de reparto, en cambio, genera un ingreso fiscal presente (que son los
aportes que van a la ANSES) pero también un pasivo (que es el derecho de los aportantes a
CAT.OPP/CAG/2007-30
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recibir prestaciones en el futuro). Como la contabilidad de caja del Estado solo registra el
ingreso pero no el pasivo, aparece como que las cuentas públicas mejoran mientras más
aportes recibe el régimen de reparto. Sin embargo, esta lógica no toma en cuenta el
endeudamiento que se está contrayendo por las jubilaciones que se van a tener que pagar
en el futuro.
Esto plantea un doble desafío. Por un lado, resistir las presiones de sectores que no se
encuentran en estado de vulnerabilidad socioeconómica pero que pujan por ingresar al
régimen de reparto para de allí usufructuar esquemas de privilegio, es decir, donde los
requisitos de acceso y el monto de los haberes no se condicen con los aportes realizados
(las jubilaciones de privilegio de los políticos es el mejor ejemplo). Por otra parte, mejorar las
reglas del régimen de capitalización para aumentar la transparencia y la competencia y así
reducir los gastos administrativos aumentando la potencialidad de crecimiento de los fondos
previsionales.
El tema del haber Inicial está básicamente relacionado con el subsistema público o de
reparto. Para determinarlo la nueva ley establece que se calcula sobre los sueldos de los
últimos 10 años. Pero para saber cual será la tasa de sustitución la actualización del sueldo
que se toma como base del cálculo de la jubilación es un punto definitorio. Hoy, no existe
ajuste por la variación de los precios o de los salarios. Esto sucede a pesar de que el
artículo 24 de la ley previsional sancionada en 1993, especifica que la jubilación debe
calcularse "sobre el promedio de las remuneraciones sujetas a aportes y contribuciones,
actualizadas y percibidas durante el período de 10 años inmediatamente anteriores a la
cesación de servicios". Este artículo de la ley, muy importante en períodos con inflación para
evitar la licuación del haber inicial, no ha sido modificado con la actual reforma
4.6
Mínimo garantizado
La ANSES sostiene, de acuerdo a las leyes previsionales, que la garantía estatal del haber
mínimo es sólo para los afiliados al sistema público, o para los afiliados a las AFJP si
aportaron antes al Estado o cobran la Prestación Básica también a cargo del Estado, es
decir que el haber mínimo sólo se les garantiza a aquellos que en su futuro haber previsional
tengan por lo menos un porcentaje de prestación pública; aún cuando todos los trabajadores
aportan al régimen público. Esto es así toda vez que las contribuciones patronales son
derivadas directamente al régimen de reparto.
Sin embargo, en un fallo que abrió una fuerte polémica, la Sala I de la Cámara de la
Seguridad Social le ordenó al Estado que se hiciera cargo de pagarle a un pensionado la
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diferencia entre lo que estaba cobrando de una aseguradora privada y el haber mínimo del
sistema estatal.
Además, el tribunal resolvió que ese pago a cargo la ANSES debería hacerse retroactivo
desde el otorgamiento del beneficio, más los intereses. Todo comenzó en abril de 2001,
cuando con apenas 22 años falleció el padre de Juan Manuel Fragueiro. Al haber estado su
padre afiliado a una AFJP, Fragueiro hijo, por ser menor de edad, pasó a cobrar una
pensión o renta privada (hasta los 18 años) a través de una compañía de seguros de retiro
(Binaria). Como su padre ganaba entonces unos 450 pesos, a Fragueiro hijo le correspondió
una renta mensual de 160 pesos íntegramente privada, ya que su padre sólo había aportado
a una AFJP y no contaba con aportes anteriores al Estado. Con el tiempo, esa renta fue
creciendo, pero por debajo del haber mínimo estatal que tuvo sucesivos incrementos. En el
reclamo, el pensionado no objetó el monto de la renta privada ya que fue calculada
correctamente como marca la legislación previsional y del seguro. Pero a comienzos de
2006, planteó a la Justicia la discriminación a la que estaba sometido en tanto y en cuanto o
estaba cobrando menos que el haber mínimo del Estado.
A pesar del rechazo del reclamo por parte de la ANSES, basado en el derecho positivo tal
como dictamina la ley, los jueces de la Cámara desestimaron su argumentación y
sostuvieron que ya habían sido rechazadas en primera instancia, sin demostrar para este
caso "la inaplicabilidad de la ley".
En la ANSES insisten en que no corresponde, y las leyes así lo señalan, que el Estado
garantice la renta de los afiliados al régimen privado cuando nunca aportaron al sistema
público. "Es absurdo imponer la doctrina de que el Estado se haga cargo de lo que pierde el
pensionado porque los privados no garantizan un haber mínimo". Y advierten que a la hora
de tomar la decisión de optar por el sistema privado los trabajadores deben evaluar el riesgo
que afrontan los que pueden tener alguna invalidez o fallecimiento. Prometen ir a la Corte
Suprema.
En tanto, para el especialista Guillermo Jáuregui, "si bien a cargo del Estado, esta sentencia
soluciona un grave problema que tienen los afiliados a las AFJP y que a veces descubren
demasiado tarde" y supone que la Corte Suprema mantendrá el criterio de la Cámara, toda
vez que parece razonable garantizar un mínimo en ambos subsistemas ya que como
señalamos anteriormente, todos, incluso los autónomos, aportan al régimen público con las
contribuciones patronales y se otorgan jubilaciones mínimas a aquellos que nunca aportaron
a la seguridad social y que incluso nunca se afiliaron.
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5. POSICIONES SOBRE LA REFORMA CON RETORNO AL REGIMEN DE REPARTO
5.1 A favor
El director de la Unión de AFJP, (UAFJP), Sebastián Palla, consideró que la reforma "tiene
elementos razonables y lógicos, aunque hay que tener cuidado en la reglamentación", por lo
que
"los
detalles
son
clave
para
que
funcione
en
forma
adecuada".
La Unión de Administradores de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (UAFJP) reiteró su
apoyo a la libertad de elección y consolidación del Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones (SIJP), pero reclamó la libertad de competencia y el restablecimiento de aportes
al 11 por ciento.
Cabe mencionar que esa entidad mantuvo reuniones informativas con autoridades
gubernamentales, para conocer detalles del alcance del proyecto de ley que modificaría el
régimen previsional vigete hasta ese momentol. "La UAFJP apoya todo cambio que sea en
beneficio de los afiliados, y consolide a ambos subsistemas, generando un SIJP superior,
siempre y cuando se respeten valores y condiciones claves que hacen al correcto y efectivo
funcionamiento de las AFJP", señala un comunicado de la entidad.
La Unión destaca a su favor que el sistema de capitalización "presenta un interesante
desempeño que la población debe conocer".Señala, por ejemplo, que "la rentabilidad
nominal histórica del sistema ha sido del 15,5 por ciento, lo que equivale aproximadamente
al 10 por ciento de rendimiento anual por encima de la inflación". Y subraya "la rentabilidad
promedio anual nominal récord en el período noviembre de 2005 a noviembre de 2006, del
21,85 por ciento".
Los afiliados a las AFJP suman 11.252.576 personas y representan el 83,17 por ciento del
SIJP. "El sistema ya cuenta en la actualidad con 278.416 beneficiarios que perciben sus
haberes, ya sea por jubilación ordinaria, pensión por invalidez o fallecimiento".
Los fondos que gerencian totalizan más de $ 86 millones, equivalentes al 13,48 por ciento
del PBI. "Respecto del costo de administración de las AFJP, se deberá revisar la estructura
completa de costos, incluyendo el valor regulatorio e impositivo", puntualiza el comunicado.
"En lo que a la opción de retorno al sistema de reparto se refiere, reiteramos la importancia
de no afectar la estabilidad de ambos subsistemas y de no alentar arbitrajes", afirmó la
entidad.
El presidente de Banco Macro, Jorge Brito, afirmó que la propuesta es "racional y centrada",
contemplando "tanto temas técnicos como los intereses de los jubilados". Por ello, "es
CAT.OPP/CAG/2007-30
25
importante que un gobierno encare cambios en momentos de superávit fiscal y no sean
siempre improvisados".
Para el senador radical Gerardo Morales la propuesta "coincide con el esquema de libre
opción previsional contenido en un proyecto que la UCR presentó en el Congreso en agosto
pasado, por lo que estamos de acuerdo en apoyarlo legislativamente".
El presidente del Colegio Público de Abogados porteño, Jorge Rizzo, destacó que "millones
de argentinos podrán volver al sistema estatal de reparto", reparándose una "gran injusticia".
La diputada del ARI María América González estimó que el proyecto "está bien en tanto y en
cuento sea la puntada inicial para discutir una reforma integral el sistema previsional",
creyendo que "el trámite parlamentario será rápido, porque hay un mayoritario concepto en
puntos como la libertad de opción".
5.2 En contra
La Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) a través de su
economista jefe, Daniel Artana señaló . “Dentro de cinco años, el efecto neto de esto va a
ser de $5.000 millones por año, el Gobierno está haciendo un gran revoleo de jubilaciones”.
Pero los cuestionamientos no sólo se remitieron a las posibles consecuencias negativas de
la medida sino también a los mecanismos que utilizó el Gobierno para comunicarla. “La
opción puede ser válida, pero a la gente hay que darle información correcta para que dentro
de 20, 30 años no lo lamente”, comentó Artana. "La historia del sistema de reparto muestra
que siempre estuvo en manos de las cajas previsionales. Y ahora el mismo gobierno, que le
propone a la gente volver a reparto, puede tomar medidas que en algún momento van a
vaciar las cajas previsionales. Ahora hay plata pero a la gente no le importa eso, sino saber
si va a haber plata en el futuro", agregó. "La clave es que la plata no sea objeto de abusos
de la caja previsional", completó.
En este sentido, el experto apuntó: “Me da la sensación que el Gobierno habla de un fracaso
del régimen de capitalización y ponderan al de reparto, pero se olvida de que el Estado tiene
una cantidad enorme de juicios”.
En general, los economistas destacan que el debate mundial también se centra en los que
se ubican de un lado o del otro.
"El sistema de capitalización está en crisis en el debate ideológico de algunos", puntualizó
Artana y acotó: “En general, en el mundo están tratando de buscarle la vuelta, porque el
sistema de reparto tiene problemas”. Para el economista, el problema de las jubilaciones
continúa siendo producto de los males endémicos que arrastra el sistema desde la década
CAT.OPP/CAG/2007-30
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del 80. “Los aportes de la gente los licuó la inflación y hubo favores políticos”, memorizó
Artana.
Por su parte, Miguel Angel Broda consideró que la iniciativa oficial no hace más que
“agravar el problema fiscal de la Argentina” y criticó el nivel de intervención del Gobierno en
la economía del país. “En un año electoral, el Gobierno está peronizando y estatizando,
aumentando los grados de intervención en la economía”. Broda señaló que el proyecto de
jubilaciones es “esencialmente una satisfacción de un presidente que quiere congraciarse
con las corporaciones sindicales y en un año electoral tiene que peronizarse y por lo tanto
estimular el aumento del sistema de reparto” .Y continuó: "Pero esto es un paso atrás y va
en contra de la mejor jubilación que tiene la población, que es la que aporta un sistema
privado”.El economista explicó que la reforma es un llamado a la "insolvencia intertemporal y
la falta de competencia en el sistema de capitalización"..
El Instituto para el Desarrollo Social Argentino, encabezado por Osvaldo Giordano, hizo
hincapié en las moratorias previsionales que otorgan jubilaciones a personas que no
hicieron aportes, las que implicarían un incremento de $ 66 mil millones en los compromisos
de la ANSES. El paso de aportantes de las AFJP al Estado serviría para paliar el déficit, que
luego sería insostenible. Es el escenario que ensaya un estudio del Instituto para el
Desarrollo Social Argentino, a falta de precisiones oficiales. Cuando los trabajadores que no
aportaron comiencen a cobrar "no habrá recursos para pagar sus prestaciones. El Congreso
puede convalidar este acto de oportunismo político o legislar con responsabilidad
resolviendo los problemas presentes y también los futuros".
"Por un lado, se han generado graves inequidades porque mucha gente de altos ingresos
aprovecha de este beneficio sin haber hecho aportes, mientras que familias humildes no
acceden por falta de información y recursos. Por otro lado, se ha creado un importante
incremento futuro de gasto público sin contemplar su financiamiento". Idesa afirma que "no
se dispone de información oficial para calcular el impacto financiero de esta medida". Pero
estima que "se incorporarán bastante más de un millón de nuevos jubilados una vez que la
ANSES descongestione la acumulación de trámites". El estudio estima que con esa base de
jubilaciones mínimas, más costos por cobertura del Pami y asignaciones familiares, se
puede estimar que en los primeros 5 años, el gasto público anual se incrementaría en $
4.900 millones. Y en los años posteriores, cuando los nuevos jubilados dejen de pagar la
moratoria, el gasto público adicional llegará a los $ 8.400 millones por año.
"Frente a este complejo panorama financiero, inducir a que los trabajadores activos opten
por el régimen de reparto es un paliativo para el corto plazo. Transitoriamente, la `caja' de
ANSES mejora porque se apropia de los aportes de estos trabajadores. Sin embargo, como
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27
contracara, se generan derechos a cobrar jubilaciones para las que no se hacen reservas
financieras. En otras palabras, se resuelven los problemas presentes, a costa de complicar
aun más el futuro. Mientras tanto, el sistema público sigue acumulando incumplimientos. Por
ejemplo, el ajuste del 13% incluido en la Ley de Presupuesto del 2007 para muchos
jubilados es visiblemente insuficiente frente a una inflación acumulada del 90%. Con lo cual
es muy probable que la Corte Suprema dictamine que se viola la movilidad prevista en la
Coonstitución Nacional y, así, se multipliquen los juicios contra el Estado".
Giordano sostiene que el Estado tendrá que asumir costos importantes a futuro con el nuevo
régimen y que es posible que la especulación comience a jugar un rol importante en ese
sentido; en un informe advirtió que “desde el Estado se va a subsidiar a quienes especulen
traspasándose desde capitalización a reparto en la mitad de su vida activa”. El economista
señala que “según los anuncios oficiales, el régimen de reparto va a reconocer una
prestación equivalente al 1,5% del salario por cada año de aporte. El costo para el Estado
de esta prestación es menor a los aportes de los trabajadores en edades tempranas de la
vida laboral, pero mayor en años próximos a la edad de retiro. Esto implica que desde el
Estado se va a subsidiar a quienes especulen traspasándose desde capitalización a reparto
en la mitad de su vida activa. Como este subsidio favorece a los trabajadores formales y su
monto es mayor mientras mayor sea al salario, abrir la opción por reparto es una medida de
política altamente regresiva”. Puntualizó también que “el monto de la jubilación en el
régimen de reparto se calculará a razón de 1,5% del salario por año aportado. Se trata de un
mecanismo que la actual ley previsional contempla, pero bajo la lógica de que las personas
no pueden retornar a reparto una vez que está en capitalización. Para un esquema que
permita volver a reparto, la fórmula resulta inapropiada porque ignora la elemental regla
financiera de que el capital genera interés. Con esto, se generan las condiciones propicias
para la especulación en torno a cuál es el momento “optimo” para ejercer la
opción”.Asimismo, subrayó que en el sistema de reparto, cada año de aporte implica
generar 1,5% del salario como jubilación. En capitalización, asumiendo una rentabilidad real
de 6% anual, en edades tempranas los aportes generan montos jubilatorios que duplican
ese porcentaje pero superados los 40 años el porcentaje de jubilación que genera es más
bajo que en reparto. La edad “óptima” para el traspaso se ubica entonces entre los 40 y 45
años.
Giordano se pregunta quién financiará esta especulación y la respuesta que encuentra es
que es el Estado, din olvidar que el subsidio será mayor cuanto mayor sea la remuneración.
En este sentido, citó tres ejemplos: 1) Para un salario de $1000, el subsidio estatal que se
genera especulando con la opción implica una mejora en la jubilación de $175 mensuales.
2) Para un salario de $1800, el subsidio incrementa la jubilación en $320 mensuales. 3) Para
CAT.OPP/CAG/2007-30
28
un salario de $4000, el subsidio incrementa la jubilación en $700 mensuales. “Estas
estimaciones sobre la edad “óptima” para especular con el traspaso son muy sensibles a los
supuestos que se utilicen. Por ejemplo, mientras más alta sea la rentabilidad de la AFJP,
más tarde conviene hacer el traspaso. Aunque el supuesto más endeble es que se asume
que el Estado va a respetar la movilidad de las jubilaciones”, apuntó. “Más allá de los
supuestos, la cuestión esencial es la misma. El esquema que se está proponiendo con la
posibilidad de volver a reparto supone un subsidio financiado con fondos públicos a favor de
los trabajadores registrados que especulen con el traspaso. El monto de este subsidio es
creciente con el salario. Es decir, a mayor salario, mayor será el subsidio que recibirá quién
especule con el cambio. Una medida que es presentada como popular (el “retorno” a
reparto), en realidad, discrimina contra los más pobres que en la mayoría de los casos no
accede al empleo registrado o, cuando accede, lo hace con salarios bajos. No hay dudas de
que el sistema de capitalización necesita más competencia y transparencia. Pero para ese
problema la solución no es establecer un mecanismo de especulación entre los regímenes
de capitalización y reparto sino mejorar las reglas de juego. Hay que perfeccionar las
regulaciones sobre rentabilidades mínimas y formas de cobro de las comisiones y no olvidar
que el Estado hoy participa en este régimen dado que es propietario de una de las
principales AFJP. También es necesario contemplar un mecanismo solidario para las
personas de baja capacidad de ahorro”
CAT.OPP/CAG/2007-30
29
6. EL IMPACTO FISCAL DE LA REFORMA Y SU SUSTENTABILIDAD ECONOMICA
Entre 2006 y 2007 el Gobierno Nacional tomó una serie de medidas -jubilación anticipada,
moratoria amplia, regímenes especiales, ley de reforma- sobre el sistema previsional
vigente, que no cambian la esencia del sistema dual instaurado en 1994 tras la
incorporación de las AFJP. Estas medidas parciales deben ser entendidas como parte
integrante de esa reforma previsional de segunda generación.
La reforma, tiene, por otra parte, como toda medida de política económica, un impacto fiscal.
En el corto plazo se produce el pase al Estado de los fondos de los afiliados a las AFJP que
hoy tienen 55 o más años (si son varones) o 50 o más años (sin son mujeres) y que no
acumulen en sus cuentas al menos 20.000 pesos, así como los traspasos de los afiliados a
capitalización y que hoy tienen regímenes especiales. El traspaso generará importantes
ingresos de corto plazo. En el 2007 esos recursos más que compensarán los costos de la
moratoria previsional y los incrementos en las jubilaciones. Se estima que esa transferencia
puede llegar a representar el 0,5% del PBI. Ahora bien, como los mayores ingresos no son
permanentes, ello equivaldría, en realidad, a disminuir el superávit fiscal proyectado, ya
afectado por el aumento del número de jubilados que no han hecho aportes (moratoria) y
por la determinación, que está a consideración de la Corte Suprema de Justicia, del
aumento en las jubilaciones superiores a la mínima.
Por su parte, la “moratoria previsional” en su esencia implicó otorgar la posibilidad
de
acceder a un haber jubilatorio a toda persona que cumpliese con el requisito de edad pero
que no cubriera la exigencia de 30 años de aportes. Esta medida benefició, a la fecha, a
más de 1,2 millones de personas, magnitud que llevó la tasa de cobertura previsional en
torno al 95% en el año 2007, superando la media histórica y poniéndonos en igualdad de
condiciones con los países centrales. Tanto es así que se conformó un programa que recibió
el nombre de “Programa de Inclusión Previsional”. Esta moratoria tendrá un fuerte impacto a
futuro sobre el superávit de ANSES a futuro pero en el año 2006 y 2007 operó reduciendo el
gasto social de los municipios y provincias que pudieron incorporar a sus adultos mayores a
esta moratoria y dar de baja numerosos planes sociales; es decir que se produjo una
transferencia de obligaciones del nivel local y provincial al nacional sin contraprestación
alguna.
Por su parte, la reforma previsional también implicó pasar desde el régimen de capitalización
al régimen de reparto a 1,2 millones de personas que están próximas a cumplir la edad de
jubilarse (a menos de 10 años) y que cuentan en sus respectivas cuentas de capitalización
individual con saldos que al momento del retiro no les permitírían igualar el actual haber
mínimo que provee el Estado desde el régimen de reparto.
CAT.OPP/CAG/2007-30
30
Desde el punto de vista de los afiliados, parecería que el traspaso los favorece, en la medida
que les permite aumentar los ingresos futuros, aunque nuevamente esta promesa queda
sujeta a que cumplan con el requisito de tener 30 años de aportes, dado que la moratoria
finalizó a fin de abril y en el sistema de reparto sigue siendo ineludible el requisito
mencionado. No ocurre lo mismo en el subsistema de capitalización. La posibilidad de que
los aportantes no accedan por falta de años de aportes (de un grupo que ya mostró
dificultades para aportar) deja abierta la posibilidad de una nueva moratoria dado que, de no
existir esta instancia, no percibirían prestación alguna. Ahora bien, desde el otro lado de la
ecuación, el compromiso que asumió el gobierno en el corto y mediano plazo, implica un
costo fiscal no menor, que, vale advertirlp, también estuvo contemplado por la reforma
provisional, principalmente con la asignación de los indecisos que ahora aportarán al
sistema de reparto, así como el traspaso de casi un millón de afiliados que es su mayoría
aportan en el régimen de capitalización y que decidieron voluntariamente pasarse a reparto,
sumado a los traspasos obligatorios de los trabajadores de los regímenes especiales.
Estos ingresos -que han sido contabilizados como ingresos corrientes, aún cuando esta es
una política que ha sido criticada, ya que no permite contabilizar la deuda implícita que
genera al fisco la reforma provisional- financian el costo fiscal, por lo menos en el corto
plazo, de la ampliación de la cobertura vía moratoria.
Según información oficial de la ANSES, la moratoria previsional y la jubilación anticipada
incrementaron en aproximadamente 1,4 millones la cantidad de jubilados, de los cuales
cerca del 66% serían mujeres con una edad promedio de 72 años, mientras que el 33%
restante son hombres de 74 años promedio. Por su parte, los jubilados vía moratoria
previsional tienen en promedio 14 años de aportes, es decir que la moratoria previsional les
permite saldar en 60 cuotas fijas sin interés ni actualización los 16 años faltantes para
alcanzar los 30 años que exige la ley previsional. El haber promedio al que acceden los
nuevos jubilados es de $646 mensuales (levemente por encima del mínimo -$600-), que en
la mayoría de los casos se adicionan $30 de subsidio que otorga PAMI a cada uno de sus
afiliados. La cuota de la moratoria que deben cancelar (por descuento automático del haber
previsional) en promedio asciende a $208, lo que implica que el haber promedio final es
actualmente de $468 mensuales.
Con todos estos datos se puede estimar que el gasto bruto en Seguridad Social alcanzaría
este año los $ 49,2 mil millones, de los cuales aproximadamente $10 mil millones
(equivalentes al 1,3% del PBI), son por los nuevos jubilados. En el año 2007 el gasto del
estado nacional en seguridad social se incrementaría en más del 50% con relación al año
2006; esta variación se explica por los incrementos otorgados a los jubilados y pensionados
durante el corriente año (13% y 12,5%) y por el aumento en la cantidad de beneficiarios
CAT.OPP/CAG/2007-30
31
debido a la moratoria y a la jubilación anticipada. Con este incremento del gasto, la
seguridad social pasa del 4.9% del PBI. en 2006 al 6.2% en el 2007.
Suponiendo que en el 2008 no se cumpla con el fallo de la Corte que ordena la movilidad de
los haberes pero que, como se hizo en el año 2007, en la ley de presupuesto se prevea un
incremento de las pasividades de, aproximadamente, el 15% y que se incorporen unos
200.000 nuevos jubilados, cifra muy inferior a la correspondiente a este año pero superior a
la media debido al efecto arrastre de la moratoria, el gasto total en seguridad social
superaría los $ 60.000, estimándose que el costo fiscal bruto de los nuevos jubilados es de
1,3% y 1,5% del PBI en 2007 y 2008 respectivamente.
Desde el punto de vista de los ingresos al sistema de seguridad social, lo primero que
podemos señalar es que se ha producido un incremento en el número de cotizantes, tanto
del Sistema de Seguridad Social como del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
que llegó en el 2º trimestre del año a los 6,8 millones, existiendo 37.438 cotizantes que
aportan al primero, pero no al SIJP, lo que implicó un aumento de 7,8% aproximado
respecto a igual período del 2006.
En el siguiente cuadro se observa la recaudación según cada concepto de la seguridad
social en julio de 2007. Como se puede observar, se registra una tasa de crecimiento muy
elevada tanto en la comparación interanual como en la mensual. Esto, como se dearrollará
más adelante, se debe tanto a los ingresos por moratoria como al efecto de la ley de
reforma.
Cuadro 1 Recaudación s/concepto de la Seguridad Social
Concepto
Seguridad Social
Contribuciones empleadores
Aportes empleados
Autónomos
Monotributo
Agentes de retención
Obras sociales
Riesgos del trabajo
Resto 1/
Julio
Variación
Variación
2007
mes anterior (%)
año anterior (%)
5.954.105
37,5
37,9
2.431.093
1.480.888
98.506
62.928
169.031
947.334
371.659
392.666
47,0
42,0
-2,1
3,9
-16,1
52,0
36,0
4,7
37,5
30,5
28,6
13,0
-3,3
37,3
34,4
178,1
1/ Incluye Régimen previsional Leyes 18.037 y 18.038, Decreto N° 2.284/91 y cuotas judiciales
Nota: no incluye recaudación de afiliados extra SUSS
Fuente: AFIP
CAT.OPP/CAG/2007-30
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La reforma previsional no sólo aumenta el gasto público en el corto y mediano plazo, sino
que también genera ingresos mediante el
traspaso al sistema de reparto, junto a los
afiliados, de los fondos acumulados por ellos en el sistema de capitalización.
Como ya se señaló, estos ingresos son considerados como ingresos corrientes por el fisco;
lo que desde ya supone una dificultad al no permitir el cálculo de la deuda implícita que
ellos generan. De esta masa de recursos se estima que el principal ingreso proviene del
cambio voluntario de régimen. En efecto, una vez abierta la opción de cambiar de régimen,
en sólo tres meses (de mayo a julio) cerca de 700 mil afiliados al sistema de capitalización
decidieron pasarse al régimen de reparto, de los cuales el 85% son trabajadores activos que
realizan aportes regularmente en su cuenta de capitalización individual y que a partir de
enero de 2008 realizarán sus aportes al sistema de reparto. A fin de año y por un periodo de
5 años cierra la opción de cambiarse de subsistema. Suponemos que al fin del período de
pases (31/12/2997) los traspasos superararán el millón de afiliados, de los cuales 850 mil
serían aportantes regulares.
A esto debemos sumar el traspaso de los trabajadores que están dentro de regímenes
especiales, los que suman casi 300 mil afiliados (entre maestros, jueces, trabajadores
rurales, funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores, etc.) y los traspasos
automáticos (salvo expresa mención del afiliado a quedarse en el sistema de capitalización)
de los afiliados a 10 años de la edad jubilatoria, aportantes al sistema de capitalización
cuyos saldos en sus cuentas individuales (CCI) sean iguales o inferiores a los $20.000
pesos, que suman otros 1,2 millones de afiliados.
En resumen, entre traspasos voluntarios (1,0), regimenes especiales (0,3) y traspasos
automáticos (1,2), suman 2,5 millones los afiliados de AFJP que pasan al sistema de
reparto, de los cuales 1,3 se estima serían aportantes regulares, es decir 53,7%.
Por su parte, el régimen de reparto cuenta con 2,4 millones de afiliados. Se estima que para
enero de 2008 duplicará esta cifra, con más de 5 millones de afiliados y 2,8 millones de
cotizantes. En el siguiente cuadro se observa la cantidad de cotizantes a julio de 2007 según
régimen provisional. Cabe agregar que a partir de la nueva reforma los indecisos serán
asignados al régimen público de reparto y que los monotributistas también se encuentran en
este régimen.
CAT.OPP/CAG/2007-30
33
Cuadro 2 Cantidad de cotizantes según Régimen Previsional. Julio de 2007
Régimen previsional
Total
Julio
Variación
2007
mes anterior (%)
6.766.835
Reparto
1,1 9,7
850.812
Capitalización
35,8 40,4
4.608.904
Indecisos
Monotributistas sin aportes voluntarios
Variación
año anterior
(%)
-5,3 1,9
316.724
22,3 36,9
990.395
5,0 22,9
Fuente: AFIP
En síntesis, la reforma previsional le permite al Gobierno Nacional duplicar la cantidad de
aportantes al sistema de reparto, lo que se convierte en laprincipal fuente de financiamiento
del compromiso asumido por el Gobierno con lo nuevos 1,3 millones de jubilados.
Ahora bien, centrando el análisis en el flujo de ingresos a la seguridad Social, en el siguiente
cuadro se observa la recaudación de julio de 2007 distribuida según los distintos
componentes de la seguridad social:
Cuadro 3 Recaudación Seguridad Social a julio 2007
Concepto
Seguridad Social
Contribuciones empleadores
Aportes empleados
Autónomos
Monotributo
Agentes de retención
Obras sociales
Riesgos del trabajo
Resto 1/
Julio
Variación
Variación
2007
mes anterior (%)
año anterior (%)
5.954.105
37,5
37,9
2.431.093
1.480.888
98.506
62.928
169.031
947.334
371.659
392.666
47,0
42,0
-2,1
3,9
-16,1
52,0
36,0
4,7
37,5
30,5
28,6
13,0
-3,3
37,3
34,4
178,1
Fuente: AFIP
Fuente: AFIP
Si consideramos que el aporte promedio en el sistema de capitalización es de $138
mensuales, lo que implica un ingreso imponible (salario bruto) de $1.971 pesos y teniendo
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34
presente que 4 a partir de enero de 2008 la alícuota para los aportes de los trabajadores
sube de 7% a 11%, y tomando un salario promedio para todo el año entrante de $2.034 (4%
mayor al actual), la recaudación por aportante promedio sube a $224 (63% mayor al nivel
actual), lo que permite estimar que el año próximo habrá nuevos ingresos corrientes en
Seguridad Social por más de $4.700 millones.
Con los gastos y los ingresos estimados es sencillo inferir el impacto fiscal de la reforma
previsional en el marco del programa de inclusión previsional que realizó el Gobierno los
últimos dos años. Sintetizando, por el lado de los gastos recordemos que el nuevo 1,3
millones de jubilados implica un gasto fiscal adicional de 1,3% del PBI este año y uno
estimado de 1,5% del PBI en el 2008; en lo referido a los ingresos, sin desagregar
nuevamente en ingresos corrientes de la seguridad social, moratoria y traspasos por efecto
de la reforma, podemos calcular que en el 2008 habrá ingresos que superarán a los del
2007 en unos $ 4.700 millones. En suma, el impacto fiscal neto del plan de inclusión
previsional que llevó adelante el Gobierno tiene un impacto fiscal neto de 0,8% del PBI en
2007 y se reduce a 0,54% del PBI en 2008, cuando comienza a generar ingresos fiscales la
reforma previsional. Esto es así a corto plazo pero a mediano plazo la situación cambia ya
que, si bien los ingresos de la moratoria tienden a suprimirse en 5 años debido a su diseño
institucional, el problema no se presentará por la finalización de los planes de pago, ya que
se trata de cuotas fijas que irán reduciendo su peso relativo por efecto de la inflación, sino
por la deuda implícita que la moratoria y los traspasos generan.
En el 2006 el superávit fiscal primario del Gobierno Nacional alcanzó los 3,5% del PBI. En el
primer semestre de 2007 el superávit primario llegó a $ 14.842 millones, mostrando un
incremento de $ 1.425,3 millones, respecto a igual período del año pasado. Por su parte, el
resultado financiero del período se reduce a $ 8.261,9 millones, presentando una caída de $
680 millones respecto del primer semestre de 2006, lo cual es explicado por un aumento en
el pago de intereses de $ 2.105,3 millones. Ceteris paribus, y sólo considerando el
incremento neto de los gastos en seguridad social producto de la reforma previsional, el
superávit primario nacional disminuiría a 2,7% del PBI este año, para luego aumentar a poco
más de 2,9% del PBI en 2008. Pero si se mantiene la tendencia ascendente del gasto
registrada en el primer semestre de 2007, luego de la aplicación de la moratoria y de la
reforma, el superávit del año 2006 disminuiría para situarse, aproximadamente, en el 2.3%
durante este año y 2,2% en el 2008.
Ahora bien, debido al menor ahorro fiscal que implica la reforma previsional y la moratoria
sería necesario mantener una mayor prudencia fiscal y una elevada tasa de crecimiento
hasta la licuación de los efectos fiscales provocados por estas medidas. Esto podría
sustituirse por una política de licuación de los haberes previsionales por arriba de la mínima,
CAT.OPP/CAG/2007-30
35
situación que de hecho ya se viene produciendo por la no incorporación de mecanismos de
movilidad a los haberes, y, en su caso vía la licuación de todos los haberes previsionales,
incluida la prestación mínima, no otorgando aumentos por debajo de la tasa de inflación o
manteniendo los haberes congelados, política ya implementada por diversos gobiernos en la
historia de la seguridad social en la Argentina . De hecho, así como en el pasado reciente
quienes cobraban jubilaciones superiores a la mínima financiaron con sus ingresos
congelados los aumentos del haber mínimo, mirando a futuro es muy posible que todos los
jubilados perciban menores incrementos en su prestación, en la medida en que una parte
será destinada a financiar a los nuevos jubilados.
A pesar de todo lo expuesto, el gasto total en seguridad social es el mismo como porcentaje
del PBI (en torno al 6,2%) entre 2001 y 2007, aún con la inclusión de 1,3 millones de nuevos
jubilados. Esto es así en los agregados macro, ya que desde el 2001 a la fecha se ha
producido una importante modificación en la distribución de los haberes previsionales que
ha hecho que la pirámide de jubilados y pensionados se ensanche en su base y pierda
altura, produciéndose un notable crecimiento del número de jubilados que perciben el haber
mínimo.
Cuadro :4 Cantidad de jubilados y pensionados que cobran la jubilación mínima
% de beneficios que
cobran la mínima
2001 2002 2003
17,4 31,0 65,0
2004
50,7
2005
66,5
2006*
73,0
Fuente: SIJP
Las reformas y medidas adoptadas en el sistema de seguridad social son un paliativo de
corto plazo sobre la primera generación de pasivos excluidos, producto de las sucesivas
crisis económicas. De no modificarse la cultura de “no aportar”, de no reducirse los índices
de trabajo no registradoy de desempleo, en términos macroeconómicos no hay sistema de
seguridad social sustentable, más allá de si están administrados por el sector público o por
el sector privado y, lo que es más grave aún, es dable esperar que las tasas de cobertura
vuelvan a caer a medida que las siguientes generaciones vayan alcanzando la edad
jubilatoria.
En este marco y, con el objetivo de resguardar los recursos de la seguridad social, el Poder
Ejecutivo creó un Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Régimen Previsional de
Reparto. "El fondo tiene el doble objetivo de calzar en el mediano plazo los vencimientos de
las inversiones con altas en el sistema jubilatorio, y de hacer frente a eventuales problemas
CAT.OPP/CAG/2007-30
36
futuros de financiamiento", sostuvo Sergio Massa, director ejecutivo de la ANSES. No
obstante ello, en los últimos meses las transferencias desde las AFJP se contabilizaron
como parte de los ingresos corrientes del sector público, algo que podría ser cuestionado,
aún cuando no existen impedimentos formales, en vez de pasar a formar parte de este
Fondo. Debido a lo reciente de su creación, aún no se cuenta con datos sobre la evolución
de sus inversiones y, por lo tanto, no es posible comparar las rentabilidades de los
subsistemas público y privado ni hacer una proyección sobre su eficacia para superar las
caídas del ciclo económico.
Este mecanismo es pasible de ser objeto de cuestionamientos. ¿Cuáles son las críticas,
expresadas por diferentes analistas? Que un fondo así no se condice con la naturaleza de
un sistema de reparto, que supone un financiamiento intergeneracional; que por su volumen
(inicialmente tendrá $ 20.000 millones) no tiene fuerza para dar sustentabilidad al régimen,
cuyo financiamiento depende de otros factores, y que se corre el riesgo de que el dinero
termine mal invertido o con su valor licuado. Cabe destacar que el decreto que crea el fondo
fija pautas amplias para la colocación del dinero, sin disponer límites por instrumentos
financieros al modo de los que rigen, por ejemplo, para las AFJP.
Para finalizar con la cuestión económico–financiera podemos señalar que un tema que se
observa con cierta inquietud es que parte del superávit previsional se ha destinado a
comprar letras del Tesoro con rendimientos inferiores a la inflación medida según el IPC del
INDEC. Además de ese financiamiento en particular al propio fisco, con el pase de saldos de
las cuentas de capitalización llegan títulos de deuda pública que estaban en poder de las
AFJP. En la opinión de algunos economistas, como el ex secretario de Finanzas Guillermo
Nielsen, al volver al Estado esos títulos deberían ser dados de baja del stock de deuda, cosa
que hasta el momento no se ha realizado pero que podría hacerse al cierre del ejercicio
fiscal.
CAT.OPP/CAG/2007-30
37
7. LA CUESTION PREVISIONAL EN LAS PLATAFORMAS Y PROPUESTAS DE LAS
ELECCIONES 2007
Lamentablemente no todos los partidos, alianzas o candidatos han incorporado la
problemática de la seguridad social o previsional a sus plataformas y propuestas de
gobierno, y los que lo han hecho plantean objetivos generales pero no las políticas y
medidas tendientes a su concreción. En este marco, hemos hecho un relevamiento de las
plataformas y propuestas y, en aquellos documentos en que no figura explícitamente el tema
previsional hemos extraído de las políticas sociales los puntos que, a nuestro parecer,
pueden permitirnos inferir su posición en el tema.
A continuación presentamos las propuestas de los partidos políticos y/o alianzas que se
presentaron a la elección presidencial del corriente año en estricto orden alfabético:
1) Amman (Frente amplio por la unidad latinoamericana):
Plantea “priorizar la atención de las trabajadoras y los trabajadores ocupados, desocupados
y jubilados, de la ancianidad, la mujer y la infancia, garantizándoles seguridad alimentaria,
habitacional, laboral, sanitaria y educacional”.
2) Breide Obeid (Partido Popular de la Reconstrucción):
Propone “redefinir el sistema de jubilaciones estatales y privadas y reestructurar el sistema
de salud”.
3) Carrió (Coalición Cívica):
Plantea “avanzar en una reforma integral del sistema de previsión social que garantice una
prestación ciudadana universal, incondicional y uniforme a todos/as los/as ciudadanos/as que
alcancen la edad de jubilación, complementada mediante un componente contributivo público
financiado por un mecanismo de reparto, para lo cual se propicia la implementación de un
sistema de “cuentas nocionales” que absorba las cuentas de capitalización individual
administradas por las AFJP y transforme los deteriorados fondos de jubilaciones y pensiones en
un “fondo de estabilización” del conjunto del sistema. Las AFJP pasarán a administrar
únicamente aportes de carácter voluntario”.
4) Castells (Movimiento Independiente de Jubilados y Desocupados):
CAT.OPP/CAG/2007-30
38
Aboga por el “aumento inmediato de todos los salarios, jubilaciones y pensiones”.
5) Fernández de Kirchner (Frente para la Victoria):
Aún cuando la plataforma del Frente para la Victoria no plantea políticas específicas en
materia previsional o de seguridad social, hay precisiones sobre la política social que sirven
de marco a las previsionales. Podemos citar: “El Estado: Arbitro de las relaciones sociales”,
“Defensa del trabajo argentino. Políticas diferenciadas para pequeñas y medianas empresas
(pymes) nacionales que generen, en forma efectiva y verificable, nuevos empleos” y
“Estrategia de defensa alimentaria, laboral, educativa, sanitaria y de seguridad.”
6) Lavagna (UNA):
Plantea: “Separar los recursos de ANSES y PAMI de las cuentas de ingresos y egresos del
presupuesto general para garantizar que esos recursos sean usados exclusivamente para
las jubilaciones y los servicios sociales a jubilados, excluyendo otros usos posibles. Y crear
cuentas de capitalización individuales e intangibles para los aportantes al rrégimen
jubilatorio que han decidido pasarse al sistema de jubilación estatal.”
7) Montes (alianza del PTS, MAS e Izquierda Socialista):
Promete “salarios y jubilaciones mínimas equivalentes al costo de la canasta familiar (de
2.800 pesos o 900 dólares), que puedan actualizarse mensualmente según el "aumento
real" del costo de vida” y propone “la anulación de la jubilación privada y la expropiación de
las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP)"
8) Lopez Murphy (Recrear):
Si bien la plataforma no contiene una referencia específica a la previsión social o la
seguridad social, plantea que “Nos proponemos acabar con la actual situación de caos y
manejos poco claros de las políticas sociales y generar las condiciones necesarias para
disminuir las disparidades sociales (tanto de ingresos familiares como regionales). Ello, a
través de un reordenamiento y coordinación de las funciones sociales del gobierno nacional
y las provincias”.
9) Mussa (Alianza Social Cristiana):
CAT.OPP/CAG/2007-30
39
Sostiene que “Debe cobrarse $ 2.200,- como sueldo mínimo, vital y móvil, Jubilados el 82 %
móvil”.
10) Pitrola (Partido Obrero):
La única mención sobre la cuestión previsional se reduce a “82% móvil para todos los
jubilados”.
11) Ripoll (MST):
Sostiene "aumento general de salarios, jubilaciones y planes sociales. Básico en blanco y
acorde a la canasta familiar e indexado según inflación. Anulación de todas las jubilaciones
de privilegio”
.
12) Rodríguez Saa (Frejuli):
Tampoco en este caso hay referencia a la materia, aún cuando señala entre sus medidas el
lanzamiento de un plan nacional de inclusión, similar al llevado a cabo en la provincia de
San Luis.
13) Sobisch (Unión Popular):
Postula “salud pública para todos los ciudadanos argentinos y un nivel de Seguridad social
como nunca se ha visto en nuestro país”.
14) Solanas (Proyecto Sur):
Promueve una “garantía de jubilaciones y pensiones dignas y la ampliación de la cobertura
de los subsidios de desempleo”
CAT.OPP/CAG/2007-30
40
8.
LAS
REFORMAS
DE
SEGUNDA
GENERACIÓN.
EXPERIENCIAS
INTERNACIONALES: EL CASO DE CHILE
La reforma del sistema de pensiones ocupa un lugar privilegiado en el programa de gobierno
de la Presidenta Michelle Bachelet. Para ello se dispuso la creación del Consejo Asesor
Presidencial para la Reforma Previsional, cuya labor fundamental fue elaborar propuestas
para mejorar el sistema de pensiones. Para llevar a cabo su misión, el Consejo escuchó a
un amplio espectro de actores relacionados con el sistema, a expertos nacionales e
internacionales, y a la ciudadanía.
El régimen de pensiones de capitalización individual fue creado en 1981, por lo que aún no
ha alcanzado plena madurez. La mayor parte de los actuales jubilados corresponde a
trabajadores pensionados de las antiguas cajas de previsión y beneficiarios de pensiones
asistenciales. De los pensionados del nuevo sistema, una gran mayoría son trabajadores
que se trasladaron desde el antiguo sistema a comienzos de la década del 80 y, por lo tanto,
sus pensiones están determinadas en parte importante por el Bono de Reconocimiento,
creado en ell momento de la Reforma para hacer frente a la transición sin incrementar el
déficit fiscal. Faltan aún 20 años para que el sistema alcance su madurez, cuando la
mayoría de los pensionados del país hayan pasadotoda su vida laboral dentro del sistema
de AFP.
Sin embargo, en los 25 años transcurridos desde la reforma de 1981, se han producido
importantes cambios en el mercado del trabajo, la demografía y la estructura social de Chile
como para alterar el funcionamiento del sistema previsional respecto de lo previsto. Muchos
cambios más se pueden esperar para los 20 años que restan para su plena maduración. Por
lo expuesto, el Gobierno consideró que este era un momento oportuno para evaluar el
funcionamiento del sistema, identificar y comenzar a implementar las reformas necesarias
para mejorar su desempeño.
Entre los principales cambios ocurridos en este período están los demográficos y los
ocurridos en el mercado de trabajo.
En lo demográfico podemos señalar que en la actualidad la población mayor de 60 años
alcanza a casi dos millones de personas, es decir, aproximadamente un 12% de la
población total. Como producto de la mejora en las condiciones de vida del país y de los
avances de la salud, en 2020 los mayores de 60 años superarán los tres millones de
personas, un 17% de la población total, mientras que en 2050 llegarán a casi 5,7 millones de
personas, equivalentes a un 28% de la población. Incrementándose así la tasa de
dependencia ya que paralelamente la tasa de natalidad sigue disminuyendo. En lo referido
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al mercado de trabajo, podemos citar la precarización, la informalidad, la mayor rotación, la
alternancia entre períodos de trabajo y desocupación.
Por otra parte, al igual que en otros países de la región, con reformas tendientes a los
sistemas de capitalización o aún en aquellos donde lo previsional sigue en manos del
estado, muchos chilenos no ven en la seguridad social una fuente de seguridad futura. Ya
sea por desconocimiento, imprevisión o por la urgencia de resolver necesidades más
inmediatas, muchos trabajadores han ahorrado poco o nada a través del sistema de
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Otros dudan sobre la magnitud real de los
fondos ahorrados y de su disponibilidad para su jubilación o sobre el apoyo que les podría
dar el estado para complementarlos. Para estas personas, la previsión no está asegurando
que al llegar la vejez se podrán mantener sus niveles de vida o evitar la pobreza.
A pesar de lo expuesto, tanto el Gobierno de la administración Bachelet como el Consejo
para la Reforma han manifestado que el régimen de capitalización individual creado por la
reforma de 1981 no está en crisis y que funciona de acuerdo con lo previsible: las
cotizaciones de los trabajadores dependientes se efectúan con regularidad; las AFP
cumplen con sus obligaciones legales; los afiliados tienen seguros sus fondos; sólo en dos
años las inversiones han producido rentabilidades negativas, y en 25 años de
funcionamiento del sistema no se han producido fraudes ni ha quebrado ninguna AFP.
Asimismo, el Consejo en su diagnóstico postula que el régimen de capitalización individual
como mecanismo de financiamiento no ha fracasado. Para trabajadores con empleos
estables, que cotizan con regularidad a lo largo de toda su vida laboral, los fondos
acumulados permiten financiar pensiones cercanas a sus ingresos en actividad. El consejo
también reconoce que el régimen de capitalización individual también ha tenido efectos
positivos sobre el crecimiento y el desarrollo del mercado de capitales del país.
Sin embargo, la reforma se ha vuelto necesaria toda vez que la información disponible indica
que una parte importante de los trabajadores chilenos no ha logrado cotizar con la
constancia requerida por el sistema de capitalización
y sin que el rendimiento de las
inversiones realizadas con sus aportes haya sido lo suficientemente alto para compensar la
baja densidad en las cotizaciones, afectándose así los futuros ingresos de los pasivos. No
es seguro que esta situación pueda ser subsanada mediante transferencias intrafamiliares o
el apoyo subsidiario del estado.
La situación descripta, a juicio del Consejo para la Reforma, se origina en diferencias en la
operación del sistema y en el comportamiento de los afiliados y también en -los cambios
que experimentó el país en los últimos 25 años. Entre los cambios más relevantes señalan:
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ƒ
El importante aumento en la expectativa de vida y la postergación de la entrada al
mercado del trabajo remunerado, debido a la mayor permanencia de los jóvenes en
el sistema educacional, lo que ha reducido la extensión del período de acumulación
en relación al período de desacumulación de los ahorros previsionales.
ƒ
El incremento de la participación de la mujer en el mercado del trabajo, pero con una
inserción laboral más inestable que la del hombre, lo cual afecta su capacidad para
acumular fondos previsionales.
ƒ
La mayor rotación laboral ha disminuido la importancia relativa de los contratos de
trabajo indefinidos, lo que, unido a la creciente reticencia de los trabajadores
independientes a cotizar, se ha traducido en densidades de cotización menores a las
que se preveían al momento de la reforma.
ƒ
La reducción de la importancia de la familia extendida, disminuyendo el tamaño
promedio de los hogares. Junto a ello, la proporción de hogares monoparentales,
muchos de ellos encabezados por una mujer sola. Todos estos cambios dificultan
que
las
carencias
previsionales
puedan
suplirse
mediante
transferencias
intrafamiliares.
Estos cambios significan que las relaciones laborales predominantes en la década del 80,
época de la reforma previsional, con una fuerza laboral compuesta mayoritariamente por
hombres jefes de hogar, con empleos indefinidos, cotizando en forma continua a lo largo de
su vida activa, ya no es representativa, por lo que el sistema diseñado en ese momento ha
ido perdiendo capacidad de respuesta en la actualidad.
.Muchos trabajadores no han cotizado con la densidad suficiente para reunir el requisito de
240 meses de cotizaciones que es requisito ineludible para alcanzar la garantía estatal de
pensión mínima. Frente a esta realidad, los mecanismos subsidiarios de apoyo estatal se
vuelven insuficientes, ya que las pensiones asistenciales son bajas en sus montos y muy
difíciles de alcanzar debido a los requisitos económicos y sociales que tienen. Esta situación
es tan grave que se calcula que de no mediar ningún cambio o reforma en el sistema dentro
de 20 años sólo alrededor de la mitad de los adultos mayores podrá contar con una pensión
superior a la mínima, menos de un 5% podrá acceder a la pensión mínima garantizada por
el estado (actualmente de $87.853 mensuales) y el resto deberá conformarse con una
pensión inferior a la mínima, una pensión asistencial (actualmente de $44.186), una pensión
de sobrevivencia o no tendrá pensión. Esto significa cerca de un millón de personas con
pensiones inferiores a la mínima en 2025. Entre quienes se encuentran en mayor riesgo de
caer en esta situación se cuentan los trabajadores de bajos ingresos, los temporeros, los
trabajadores por cuenta propia y las mujeres.
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Debido a esta situación, el gobierno chileno esta convencido de que postergar la reforma
previsional involucra no sólo el riesgo de que los problemas no se resuelvan, sino de que se
genere un círculo vicioso de frustraciones, cuestionamientos y conflictos que a la larga
amenacen la propia viabilidad del sistema. La inacción conlleva, por tanto, un riesgo
demasiado alto que no se debería validar.
Entienden que una reforma previsional es una oportunidad para renovar el contrato de la
ciudadanía con la seguridad social, lo cual implica reconstruir el marco de derechos,
obligaciones y garantías institucionales de manera que éstos puedan responder de la mejor
forma a las necesidades de las personas. La reforma debe ser capaz de generar más
conciencia sobre los riesgos de una vejez desprotegida, garantizar mayor justicia en la
retribución de los ahorros de las personas durante su vida activa, reconocer el aporte que se
hace a través del trabajo remunerado y no remunerado, y elevar la confianza en las
instituciones públicas y privadas que invierten los ahorros y administran los beneficios, es
decir, debe ser un contrato social aceptado y respetado por todos los actores involucrados,
elevando así a la seguridad social al nivel de una política de estado.
Según el Consejo, para el caso chileno no se requiere necesariamente una reforma total,
pero tampoco es suficiente un catálogo de ajustes puntuales, sino que se trata de articular
un conjunto de reformas, en diversos aspectos del funcionamiento y organización del
sistema previsional, que sean capaces de ampliar y reequilibrar la estructura de derechos,
obligaciones y responsabilidades institucionales.
La reforma chiles se plantea tres desafíos fundamentales:
ƒ
universalizar el derecho a la protección de la seguridad social;
ƒ
minimizar el riesgo de la pobreza en la vejez
ƒ
transformar a las pensiones en una retribución justa al aporte de las personas a la
sociedad a través del trabajo productivo y reproductivo, remunerado y no
remunerado.
Estos objetivos requieren un mayor compromiso de las personas a lo largo de su período
activo, de los administradores del sistema, de los empleadores y del estado como garante
de los derechos previsionales y de la integridad y eficiencia del sistema.
El Consejo identificó diez características que, en su opinión, debería reunir un sistema
previsional integrado, capaz de responder a las exigencias del país. Estas características
constituyen los criterios ordenadores sobre la base de los cuales se elaboró la propuesta de
reforma:
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• Universalidad. El sistema previsional debe ser capaz de proteger de las contingencias
asociadas a la vejez, a la invalidez y a la sobrevivencia, a todas las trabajadoras y
trabajadores del país, independientemente de su actividad, dependencia, modalidad de
trabajo y sistema remuneratorio. Los derechos que entregue el sistema deben tener como
contrapartida obligaciones que garanticen el compromiso de todas las personas con los
principios de éste.
• Autonomía. La reforma del sistema de pensiones debe ser capaz de asegurar a las
trabajadoras y trabajadores una situación económica digna en la vejez, resguardando su
autonomía personal. El sistema debe respetar y, en lo posible, apoyar la solidaridad
intrafamiliar, pero no utilizarla para suplir sus responsabilidades.
• Equidad social. El sistema de pensiones debe otorgar los mismos beneficios a
trabajadoras y trabajadores que, en igualdad de otras condiciones, han realizado un
esfuerzo contributivo equivalente. El sistema debe reconocer y promover el esfuerzo
contributivo, ofreciendo mayores beneficios a quienes realizan un mayor esfuerzo, sin
perjuicio de los mecanismos solidarios.
• Equidad de género. La reforma debe ser capaz de minimizar la brecha de beneficios entre
hombres y mujeres, reconociendo que las mujeres tienen derechos propios por su condición
de ciudadanas y no sólo derechos derivados de su posición en la familia.
• Solidaridad. El sistema debe ser capaz de proteger a todas las trabajadoras y
trabajadores de los riesgos derivados de su condición socioeconómica y de la precariedad
de su inserción en el mercado del trabajo, en reconocimiento a las interdependencias
existentes. El sistema debe establecer los mecanismos necesarios para prevenir la pobreza
en la vejez e invalidez, con cargo a recursos provenientes de la sociedad en su conjunto.
• Eficiencia. Los beneficios del sistema se deben obtener a un costo solventable para los
trabajadores y para la sociedad, evitando que su operación y funcionamiento distorsionen
otros mercados y actividades necesarios para el desarrollo del país.
• Transparencia. Los beneficios del sistema, los requisitos necesarios para obtenerlos y los
mecanismos financieros e institucionales en que éstos se apoyen deben ser plenamente
conocidos por las trabajadoras y trabajadores afiliados, permitiendo proyectar las
condiciones que el sistema brindará para enfrentar la vejez, la invalidez o la sobrevivencia y
los mecanismos para hacer válidos sus derechos.
• Responsabilidad compartida. La operación del sistema de pensiones es responsabilidad
del estado, de los administradores y aseguradores privados, de los trabajadores y de los
empleadores, desde los distintos roles que les asigna la ley. En particular, el estado es el
responsable último de la integridad del sistema y de su capacidad de cumplir con las
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garantías que establece la Constitución. Debe contar con las facultades ejecutivas, de
gestión, fiscalizadoras, regulatorias, y las estructuras y los recursos para ejercer esa
responsabilidad. Sin perjuicio de las diferencias en las responsabilidades de cada actor en la
gestión y regulación del sistema, éste debe facilitar que las visiones de unos y otros se
expresen oportunamente respecto del cumplimiento y actualización de sus normas, y la
difusión de sus principios.
• Sostenibilidad. El sistema debe ser capaz de mantener sus compromisos a través del
tiempo, requiriendo para ello resguardar sus diversas fuentes de financiamiento.
• Complementariedad. El sistema de pensiones debe ser capaz de cumplir sus objetivos de
mitigar los riesgos de pérdida de ingresos asociados a la vejez y la invalidez,
complementando otras prestaciones de la seguridad social, programas públicos e iniciativas
comunitarias, orientados a cubrir estados de necesidad producidos por ciertas contingencias
sociales y elevar la calidad de vida de los adultos mayores, los inválidos y sus familiares.
En consecuencia, el Consejo propone pasar desde un sistema dominado por el régimen de
capitalización individual, a un sistema previsional capaz de equilibrar e integrar sus distintos
componentes, incluido dicho régimen. Esto significa que, en lugar de privilegiar un régimen
de pensiones por sobre otro, o desarrollar sistemas paralelos, se propone estructurar el
sistema en base a tres pilares: un pilar solidario, un pilar contributivo y un pilar voluntario.
Estos pilares deben ser capaces de complementarse e integrarse para contribuir a que los
adultos mayores tengan una vida digna en la vejez.
Para cumplir con su tarea, el Consejo definió los siguientes criterios ordenadores:
1) Derecho a la protección y a la autonomía para todos
En el régimen de capitalización individual una baja acumulación de fondos se traduce en
una baja pensión. Esta está en principio protegida por la garantía estatal de pensión
mínima, pero muchos trabajadores no han tenido una historia laboral que les permita
reunir el requisito de 240 meses de cotizaciones para obtenerla. Por su parte, la Pensión
Asistencial. si bien es un beneficio al que pueden acceder adultos mayores de bajos
recursos, no está integrada al sistema previsional y su obtención queda sujeta a una
evaluación sobre la base de la caracterización socioeconómica del grupo familiar del
postulante. De esta manera, las actuales prestaciones del estado para cubrir las
necesidades no resueltas por el régimen de capitalización individual se encuentran
débilmente integradas al sistema previsional, operan con una racionalidad subsidiaria y
son escasamente reconocidas por las personas como una fuente de seguridad en la
vejez.
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Para superar esta situación, el Consejo propone crear un nuevo pilar solidario del sistema
previsional que ofrecería beneficios de vejez, invalidez y sobrevivencia, integrados a los
beneficios del pilar contributivo, con financiamiento solidario a través de recursos fiscales,
reemplazando a los actuales programas de pensión asistencial y pensión mínima
garantizada.
El nuevo pilar solidario estaría estructurado a partir de una Pensión Básica Universal (PBU)
para las personas que no obtengan ninguna pensión autofinanciada del sistema contributivo.
Este beneficio se mantendría para las personas con algún nivel de acumulación de fondos,
sumándose a la pensión que es capaz de autofinanciar con sus fondos, en una proporción
decreciente, quedando completamente absorbido a partir de una pensión autofinanciada de
$200.000. Del pilar solidario sólo se excluiría a las personas pertenecientes al 40% más rico
de los hogares y para determinar sus beneficios se eliminaría el requisito de años de
cotizaciones, para reemplazarlo por el valor de la pensión autofinanciada por los ahorros del
trabajador. Con ello se eliminaría una fuente de discriminación en contra de los trabajadores
con ingresos eventuales, como los temporeros y los trabajadores por cuenta propia. De
acuerdo a este diseño, el trabajador siempre podrá incrementar su pensión final con un
mayor esfuerzo de ahorro, mientras que el aporte del estado irá aumentando para los
trabajadores con menor capacidad de ahorro, cumpliendo con el principio de solidaridad que
debe mantener todo sistema de seguridad social.
Paralelamente, el Consejo propone eliminar la actual distinción entre trabajadores
dependientes e independientes en el sistema previsional, incorporando a estos últimos con
los mismos derechos y obligaciones que los primeros.
2) Pensiones sin discriminación, entre los que contribuyen y los que requieren apoyo
solidario
Las diferencias en la capacidad contributiva de los trabajadores en el régimen de
capitalización individual y la actual debilidad de las prestaciones estatales determinan
importantes diferencias en las pensiones que se podrán obtener en el futuro. Estas
diferencias se acentúan cuando los trabajadores se han visto afectados por períodos de
desempleo e informalidad
La máxima protección del pilar solidario aseguraría un ingreso personal que permitiría
prevenir la pobreza en la vejez. A partir del marco financiero propuesto por el Consejo, se ha
estimado que el valor de la pensión básica universal para una persona sin fondos
acumulados podría ubicarse en los $ 75.000 mensuales, cifra que excede en 67% la línea
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de pobreza y generaría un ingreso líquido equivalente a 92% del actual ingreso mínimo
líquido para los trabajadores mayores de 65 años que se mantienen en actividad.
El nuevo pilar solidario también generará pensiones de invalidez. El acceso a estas
pensiones estará sujeta a una evaluación médica y los beneficios así obtenidos se
mantendrán aún cuando el beneficiario obtenga un empleo, incentivando la integración
plena de los discapacitados.
También se propone que:
ƒ
el Seguro de Cesantía, es decir, la cobertura del desempleo, pague las cotizaciones
para pensiones durante los meses en que el trabajador se encuentre cobrando
beneficios del seguro;
ƒ
se establezca un subsidio equivalente al 50% de las cotizaciones mensuales
efectivas durante los primeros 24 meses de cotizaciones de todos los trabajadores
de bajos ingresos;
ƒ
se elimine la actual distinción entre la renta mínima imponible especial que rige para
trabajadoras de casa particular y la renta mínima imponible correspondiente al
salario mínimo nacional, y
ƒ
se descuente la comisión fija desde el salario y no desde el saldo de la cuenta de
capitalización individual.
El Consejo propone un conjunto de medidas adicionales orientadas a minimizar las
diferencias de género en materia previsional. Entre las medidas propuestas podemos
señalar:
• Incorporar el cuidado infantil a los derechos de la mujer trabajadora
• Establecer una bonificación especial de un año de cotizaciones sobre el ingreso mínimo
por hijo en nacido vivo, de cargo fiscal, para todas las mujeres pertenecientes al 60% más
pobre de la población, independientemente de su historia previsional. Esta bonificación
tendrá por objeto compensar el costo que tiene para las mujeres el abandonar el mercado
del trabajo por razones de maternidad.
• Incluir como beneficiario de pensión de sobrevivencia generada por la mujer a su cónyuge.
Autorizar la división del saldo acumulado en las cuentas individuales de cada cónyuge en
caso de divorcio o separación.
• Autorizar aportes previsionales solidarios en cuentas de terceros, con un tratamiento
tributario igual que respecto de los ahorros previsionales propios permitiendo, por ejemplo,
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el aporte de un cónyuge que trabaja a otro que no lo está haciendo, por dedicarse al cuidado
de los hijos o las tareas del hogar.
• Igualar en 65 años la edad máxima de cobertura del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia
para hombres y mujeres.
• Igualar gradualmente la edad de jubilación de las mujeres con la de los hombres.
3) Hacia un sistema eficiente y transparente
El sistema previsional debe ser capaz de administrar sus recursos con eficiencia. En
particular, el pilar contributivo debe ser capaz de garantizar un buen retorno a los fondos
depositados por el trabajador sin incurrir en riesgos excesivos que pudieran comprometer
sus pensiones futuras. A criterio del Consejo, este objetivo solo se alcanzará con mayor
competencia entre las distintas AFP, responsables del pilar contributivo.
Existe escasa competencia de precios en el mercado de las AFP en Chile, debida a una
combinación de factores: la insensibilidad al precio de los afiliados, la obligación legal de
cobrar una tasa única de comisión a los cotizantes de una misma AFP, y una serie de
barreras a la entrada, originadas en parte en la regulación y en parte en la organización de
la industria.
El Consejo propuso mecanismos destinados a incentivar una mayor competencia y,
eventualmente, la entrada de nuevas AFP, que además
determinen rebajas en las
comisiones sin afectar la calidad de la gestión financiera y del servicio prestado. Para este
efecto el Consejo ha propuesto:
• Establecer mecanismos que permitan separar las funciones ligadas a las operaciones
básicas de recaudación, administración de cuentas y redes de sucursales de aquellas que
corresponden a la gestión de inversiones o administración de fondos
• Permitir una subcontratación de funciones relacionadas con la atención de público en
sucursales y administración de cuentas individuales
• Reforzar las regulaciones sobre operaciones con partes relacionadas, separación de las
funciones comerciales entre las AFP y sus accionistas controladores, separación de políticas
y decisiones de inversión entre la AFP y sus personas relacionadas, y supervisión
consolidada de conglomerados financieros,.
• Organizar un mecanismo de licitación de los nuevos afiliados que se incorporan al régimen
de capitalización individual. En particular, se propone que se asignen los nuevos afiliados
que se incorporan durante un período de un año a la administradora que ofrezca la menor
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comisión a través de un proceso de licitación, permaneciendo estos afiliados en la AFP
adjudicataria hasta cumplirse 18 meses desde iniciada la inscripción de los afiliados. La AFP
que se adjudique la licitación tendrá la obligación de mantener el precio licitado a los
afiliados preexistentes y a los que voluntariamente se afilien durante el plazo de vigencia del
mecanismo.
• La gestión de inversiones de los fondos de pensiones es un componente esencial en el
éxito de un sistema de capitalización individual. Incrementar la rentabilidad no es sólo
beneficioso para los afiliados, sino también posible, en la medida que se adecuen algunas
normas regulatorias y se promueva una mayor competencia por rentabilidad mediante las
siguientes medidas:
ƒ
Mantener en la ley sólo una estructura esencial, de instrumentos y límites de
inversión, delegando el detalle más preciso de la regulación al Ejecutivo, quien podrá
modificarlos a través de decretos.
ƒ
Crear un Consejo Técnico de Inversiones, que recomiende las modificaciones a los
límites de inversión, de perfil técnico.
ƒ
Racionalizar la regulación de límites de inversión, asociándolos exclusivamente a las
variables que determinan el riesgo de la cartera.
ƒ
Cambiar la regulación de rentabilidad mínima, constitución de la Reserva de
Fluctuación de Rentabilidad, y difusión de información sobre carteras de inversión a
objeto de aumentar la competencia en la administración de inversiones.
4) Seguridad para todos los chilenos
Para los trabajadores no es fácil evaluar las pensiones que podrán obtener en el futuro; por
lo tanto, es función del estado establecer
medidas adicionales para fortalecer la
transparencia, seguridad y predictibilidad del sistema previsional. El Consejo para la
Reforma ha recomendado lasa siguientes líneas de acción:
• Desarrollar alternativas de medición y evaluación de riesgo apropiadas para fondos de
pensiones, para monitorear regularmente los niveles de riesgo..
• Desarrollar un mercado de Rentas Vitalicias Anticipadas, permitiendo que afiliados con
diez años o menos para pensionarse adquieran anticipadamente “módulos” de renta
vitalicia, a recibir a partir de la fecha de jubilación futura.
• Facilitar la jubilación anticipada de adultos mayores, reduciendo la tasa de reemplazo
mínima exigida.
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• Desarrollar una estrategia de mediano plazo de apoyo a los trabajadores mayores que
cubra tanto el período previo como posterior a la jubilación, incluyendo flexibilización de las
jornadas de trabajo, la focalización de programas de capacitación, intermediación y
reconversión laboral.
• Crear un fondo para la educación previsional, financiado con aportes de las AFP y del
estado.
• Desarrollar un sistema de acreditación que permita la formación de una red de asesores
previsionales que garantice un apoyo profesional e independiente a las decisiones de los
afiliados.
• Unificar en una sola institución pública –La Superintendencia de Pensiones– la regulación
del sistema previsional civil, incluyendo tanto su pilar solidario como contributivo y voluntario.
• Asignar la administración del Nuevo Pilar Solidario a una institución pública, el Instituto de
Previsión Social.
• Crear un Comité de Usuarios del sistema, en el que estén representados los trabajadores,
los pensionados y los administradores del sistema, encargado de expresar la opinión de los
actores del sistema previsional sobre su funcionamiento, monitorear el cumplimiento de las
metas de la reforma y orientar las estrategias de educación, difusión y comunicación hacia
los afiliados.
• Diseñar un régimen presupuestario que dé cuenta con transparencia de los compromisos
fiscales con el sistema previsional.
• Desarrollar un modelo actuarial que vincule las definiciones y metas del sistema reformado
con tasas de reemplazo y compromisos fiscales, efectuando cada 5 años un estudio
actuarial que evalúe el efecto de cambios en las variables demográficas y financieras, y el
comportamiento de los afiliados sobre las tasas de reemplazo y los compromisos fiscales.
5) Efectos proyectados
Las propuestas del Consejo permitirían lograr las siguientes metas finales:
ƒ
Universalización de la cobertura del sistema previsional, generando garantías de
continuidad de ingresos y protección contra la pobreza en la vejez para todos los
adultos mayores. Así la previsión social se transformará en un derecho económico y
social.
ƒ
Elevar la tasa de reemplazo de las pensiones de vejez contributivas hasta niveles
similares a los de países de mayor desarrollo. Se ha estimado que la tasa de
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reemplazo que generaría el sistema de capitalización individual se ubicaría en torno
al 44%. Las proyecciones realizadas para el Consejo indican que con las reformas
propuestas, la tasa de reemplazo del sistema previsional como un todo podría
incrementarse hasta poco más del 70%.
ƒ
Eliminar el riesgo de pobreza en la vejez, generando beneficios mínimos universales
superiores al ingreso per cápita de pobreza.
ƒ
Reducir la dispersión de tasas de reemplazo. Las proyecciones para el actual
sistema previsional indican una gran variabilidad de las tasas de reemplazo futuras
como producto de las diferencias entre los afiliados respecto a su densidad de
cotizaciones, los diferenciales de rentabilidad de los aportes de los afiliados según
estrato de ingreso, y la debilidad de la garantía estatal de pensión mínima. De
aplicarse
las
reformas
propuestas,
esta
dispersión
podría
reducirse
significativamente. Es así como para el 20% de afiliados con menor acumulación de
fondos proyectada, su tasa de reemplazo se elevaría por sobre el 80%, superando el
promedio de la población.
•
Sostener los logros en el tiempo. Los beneficios propuestos, el esfuerzo por
fortalecer cada pilar del sistema previsional y las medidas orientadas a fortalecer su
transparencia permitirían que las demás metas puedan sostenerse en el tiempo.
ƒ
El logro de estas metas finales es posible en la medida que las reformas propuestas
permiten alcanzar seis metas intermedias que, por estar más directamente asociadas
al funcionamiento del sistema previsional, permiten vincular reformas específicas en
distintas áreas del funcionamiento del sistema con sus resultados finales. Estas son:
•
Estructurar un pilar solidario fuerte e integrado, soporte fundamental de
cualquier sistema previsional que aspire a lograr altos estándares de
protección, equidad y cobertura. Las propuestas del Consejo demandan
recursos fiscales adicionales equivalentes a 1% del PIB en el año 2025, lo
que equivale a duplicar los compromisos fiscales que actualmente se
proyectan para financiar las pensiones mínimas y asistenciales. Estos
mayores compromisos pueden ser financiados con el menor gasto que irá
demandando en el tiempo el antiguo sistema previsional.
•
Elevar la densidad de cotizaciones al sistema contributivo. Esta es una
condición imprescindible para incrementar las tasas de reemplazo y reducir
su dispersión. Con las medidas propuestas para incorporar a trabajadores no
asalariados (independientes, cesantes e inactivos), el Consejo estima que se
podría aspirar a incrementar la densidad de cotizaciones en alrededor de diez
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puntos porcentuales, desde 51% a 61% en un plazo de cinco a diez años,
incremento que beneficiaría especialmente a los afiliados de ingresos medios.
•
Intensificar la competencia en base a precios en la industria de servicios
previsionales. La competencia es también una garantía a los afiliados de que
no serán víctimas de arbitrariedades de parte de los administradores y de que
tendrán alternativas de elección que se adecuen a sus necesidades. El
conjunto de medidas propuestas por el Consejo permitiría incorporar nuevos
actores e intensificar la competencia de precios en la industria de AFP.
•
Mejorar la gestión de riesgo financiero y aumentar el retorno de los aportes
del trabajador. El Consejo estima que con el conjunto de medidas propuestas
se podría aspirar a aumentar el rendimiento neto anual de los aportes de los
afiliados en un punto porcentual anual respecto de un escenario sin reformas.
•
Fortalecer el pilar voluntario. El ahorro previsional voluntario es un
instrumento particularmente apropiado para que los trabajadores que lo
requieran compensen los efectos de un insuficiente monto de ahorro
previsional obligatorio. Además, el ahorro previsional voluntario permite a las
personas que tienen remuneraciones por sobre el tope imponible financiar
pensiones que sean razonablemente proporcionales a los ingresos efectivos
que tenían en actividad. Las reformas propuestas permiten aspirar a duplicar
la importancia relativa de este pilar respecto del escenario sin reforma
•
Elevar la transparencia y predictibilidad del sistema. La obligatoriedad de
afiliación acarrea como contrapartida una obligación de transparencia y
predictibilidad del sistema y sus administradores para reducir la incertidumbre
de las personas respecto de sus medios de subsistencia en la vejez. Las
propuestas del Consejo apuntan a elevar la responsabilidad de las
administradoras de fondos, el estado y los empleadores por el buen
funcionamiento del conjunto del sistema previsional.
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9. CONCLUSIONES
En primer lugar, es necesario señalar que en una reforma previsional que pretende cumplir
con los preceptos constitucionales se debe respetar el rol asignado al Estado, los derechos
de las personas y la participación de los trabajadores y jubilados en la administración del
sistema previsional, en línea con los principios que inspiran los artículos 14 bis y 75 de la
Constitución Nacional. El sistema constitucional argentino configura un modelo fuerte de
seguridad social que fija con claridad la política y los límites que se deben respetar. Estos
principios constitucionales no se han cumplido ni en la reforma de 1994 ni en la actual
reforma de la reforma; toda vez que no se asegura la movilidad de las prestaciones y no
está prevista la participación de los afiliados y los beneficiarios en la administración del
sistema.
El esquema actualmente en vigencia es el resultado de la reforma implementada en el año
1993 a través de la ley Nº 24241, que tuvo su implementación práctica en 1994 con la
puesta en marcha del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), la
nacionalización de las cajas provinciales y la actual reforma, ley 26.222.
Comoya ha sido señalado en páginas anteriores, el SIJP no es el único sistema vigente en
el país para la atención de la previsión social. En realidad, existe una gran cantidad de
sistemas operando en distintos ámbitos jurisdiccionales. Dentro de esta multiplicidad
encontramos desde los regímenes especiales, comúnmente denominados “de privilegio”,
hasta cajas complementarias o específicas como las del personal de las Fuerzas Armadas o
de algunas administraciones públicas provinciales.
Aunque se ha tendido a homogeneizar este universo, la realidad es que a trece años de la
primer reforma coexisten varios sistemas, lo que genera, en muchos casos, condiciones de
inequidad en cuanto a los requisitos para ingresar a ellos y/o en relación a las prestaciones
que se brindan a los afiliados.
Otro punto que es necesario tener presente al pensar el problema provisional, es que en la
Argentina, uno de los primeros países en introducir sistemas formales de seguridad social
en América Latina, el gasto público previsional tiene una envergadura que lo convierte en
uno de los principales rubros de erogación de las finanzas públicas. A pesar de la magnitud
del gasto, ha quedado demostrado que con los sistemas que han regido en la Argentina es
sumamente difícil alcanzar niveles de cobertura compatibles con los objetivos que conlleva
toda política de seguridad social.
A esta altura es necesario plantearse ¿para qué sirve un sistema de previsión social que
excluye a la mayor parte de la población? ¿Es razonable establecer moratorias con ningún
nivel de exigencia para elevar la cobertura? ¿Es sustentable este mecanismo
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indefinidamente en el tiempo?. Aún cuando la respuesta fuera sí, persistiría la grave
inequidad de equiparar a quienes nunca hicieron aportes de ninguna naturaleza con quienes
realizaron esfuerzos contributivos durante gran parte de su vida activa. Por otra parte, este
tipo de moratorias, aún con escasos requisitos no asegura que los más necesitados
accedan a la acción protectiva del estado, ya que el trámite, tal como fue diseñado no
estuvo al alcance de los ciudadanos menos informados o con menor acceso a la burocracia
pública.
Tanto las proyecciones demográficas como el desarrollo de los mercados laborales hacen
prever un agravamiento de la situación de exclusión de los adultos mayores en el corto
plazo. Es así como la prolongación de la esperanza de vida, las fluctuaciones del mercado
laboral con frecuentes entradas y salidas, desempleo de larga duración, precarización,
trabajo no registrado, etc., afectan las posibilidades de cobertura y la sustentabilidad
financiera del sistema.
Como consecuencia de ello, la cobertura entendida como el porcentaje de la población de
65 años o más que cuenta con algún ingreso de jubilación o pensión, disminuyó del 76,5%
en 1991 al 678 % por ciento en el período 1993-2000 y, según estudios de la OIT se estima
que caerá a, aproximadamente, el 30% para el 2025, proceso que se ve agravado por la
caída en la tasa de sustitución que llegaría al 29% del salario. Gracias a la moratoria se
solucionó temporariamente el problema de la cobertura elevándola al 95%, pero las
condiciones del mercado laboral no permiten suponer que esta tasa se pueda mantener ni
en el mediano ni en el largo plazo, toda vez que aún se registran altos niveles de desempleo
y que, aproximadamente, el 47% de los puestos de trabajo no están registrados.
En este contexto, se torna necesario poder pensar en alternativas que logren aunar los
objetivos de estructurar un sistema universal y solidario que respete los principios de
equidad y justicia intergeneracional y que sea sustentable desde un punto de vista
financiero, ya que, a la luz de las características que presenta el mercado laboral, se torna
difícil ser optimista sobre la evolución del sistema íntegro de seguridad social en Argentina.
En efecto, a los problemas de la seguridad social que enfrentan los países desarrollados por
el envejecimiento relativo de la población junto al aumento en la esperanza de vida, en la
Argentina, como en muchos otros países emergentes, el panorama se ve sensiblemente
agravado debido al elevado nivel de la tasa de informalidad en el mercado laboral, ya que el
continuo deterioro de la cantidad de trabajadores que aportan regularmente al sistema de
seguridad social, es y continúa siendo, un “caldo de cultivo” de futuros excluidos del circuito
económico. Hoy el Estado ha logrado paliar las primeras consecuencias de la estructura de
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un mercado laboral que se deteriora con cada crisis, asumiendo finalmente el costo
socioeconómico que ello implica,- con su consecuente impacto en las cuentas públicas.
En un estudio proyectivo hay que considerar que el seguro social constituye la arquitectura
básica de la seguridad social, pero no es el único elemento a tener en cuenta. El artículo 14
bis de nuestra Constitución Nacional lo enuncia en forma especial, lo cual no impide adoptar
otros medios, dentro de los principios constitucionales, para afrontar las necesidades
crecientes y cambiantes de las personas, es decir que es posible pensar en cambios de
modelo previsional y no solamente en cambios paramétricos.
El sistema vigente en la Argentina sigue el modelo bismarckiano y sus desarrollos
posteriores, concebido para economías fuertemente industriales, con relaciones laborales
estables a largo plazo, sistemas de producción del tipo fordista, economía mundial no
globalizada, mercados laborales más rígidos y con pirámides poblacionales con mayor peso
relativo de las clases activas.
Este modelo, vigente aún en muchos países, se encuentra en crisis por las causas
expuestas: el envejecimiento poblacional, la flexibilización de los mercados laborales, los
procesos de integración que facilitan la libre movilidad del factor trabajo, el predominio del
sector servicios, el abandono del sistema fordista a favor de la serie corta, la tercerización y
la exportación de procesos productivos y servicios, las recurrentes crisis financieras
internacionales. Todos ellos son elementos que han ido minando la eficacia y la capacidad
de respuesta de los viejos sistemas previsionales; no es ya suficiente un cambio paramétrico
para asegurar la cobertura de la futura población adulta mayor.
En la Argentina, esta crisis se ve agravada por la precarización de las condiciones laborales,
la fuerte incidencia del trabajo no registrado, el alto nivel de desempleo y subempleo
estructural, la existencia de una economía paralela o informal y estructuras económicas de
subsistencia.
Desde el punto de vista financiero, el sistema de seguridad social argentino implica elevados
costos laborales por aportes y contribuciones que no tienen una contrapartida en los
beneficios. Por otra parte, un costo laboral de esta naturaleza podría llegar a desincentivar la
incorporación de trabajadores y la registración de las contrataciones, a la vez que quita
competitividad a la economía argentina.
Desde la óptica de los trabajadores implica renunciar al consumo presente por un incierto y
precario consumo futuro. Adicionalmente, esta restricción del consumo presente por parte
de los trabajadores activos no se acompaña de un consumo equivalente por parte de la
actual clase pasiva. Esto implica que los principios de equidad y solidaridad intra e
intergeneracional no se satisfacen en las actuales condiciones.
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A corto y mediano plazo el Estado se verá obligado a brindar cobertura a una importante
cantidad de adultos mayores que ha quedado fuera del sistema en virtud de las razones
señaladas anteriormente.
A pesar de la fuerte incidencia de los aportes y contribuciones en el costo laboral y en el
salario de bolsillo de los trabajadores, el sistema no logra auto-financiarse y más del 70% de
sus ingresos proviene de rentas generales El sistema no es financieramente sustentable
toda vez que no se financia exclusivamente con los aportes de los trabajadores y las
contribuciones de los empleadores sino que también se financia con sumas fijas o
porcentajes de lo recaudado por los siguientes impuestos: Ganancias, IVA, Combustibles,
Monotributo y Coparticipados, inclusive retrayendo hasta un 15% de la masa coparticipable.
Lo expuesto implica además que el sistema no es solidario. En una estructura tributaria
como la Argentina donde los impuestos que más recaudan son los indirectos, la situación
financiera del SIJP implica que todos contribuyen para que puedan acceder a los beneficios
previsionales los “privilegiados” que lograron mantener empleos registrados durante al
menos 30 años.
En resumen, es claro que se requieren urgentes e importantes reformas en el sistema
argentino de previsión social y, en sentido más amplio, en las políticas públicas destinadas a
la población más anciana. Esas reformas, más allá de la necesaria resolución de los
problemas generados por la crisis y el default de la deuda (decisiones que no
necesariamente afectarían de manera sustantiva el nivel de prestaciones de largo plazo) y
los cambios mencionados en la administración del sistema, deberían tener como objetivo
primordial la expansión de la cobertura .
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10. PROPUESTAS
La situación descripta ha llevado a que la misma OIT abra la discusión sobre una reforma
profunda de los sistemas previsionales, planteando la posibilidad de adecuarlos a las
nuevas condiciones mediante la instauración de un seguro universal de vejez al que
accederían todos los habitantes de un país al cumplir una determinada edad, sin más
requisito que su ciudadanía. En este marco analizamos la viabilidad de implementar una
propuesta de tal naturaleza.
El modelo propuesto se basa en el otorgamiento de un ingreso universal a todas las
personas que alcancen la edad de retiro fijada –actualmente 65 años- con prescindencia de
su vida laboral y su situación patrimonial; basándose exclusivamente en su condición de
ciudadano o residente ( con un mínimo de años de residencia) y consumidor. Este ingreso
deberá asegurar una subsistencia digna y se financiará exclusivamente con impuestos
indirectos, desapareciendo todo impuesto a las nóminas salariales, o dejándolo reservado
como un ingreso complementario para los trabajadores.
Un sistema universal como el planteado tiene como objetivo principal retomar la concepción
y finalidad estrictamente social de la seguridad social, tendiente a convertirlo en un
verdadero instrumento que garantice la paz y la cohesión social en el marco de una
economía de mercado. Actúa desde este punto de vista como un instrumento social de
redistribución de la riqueza tratando de compensar las desigualdades que las leyes de
mercado no corrigen en una sociedad.
Desde ésta perspectiva, debe entenderse que todo Estado de Derecho que adopte para si el
modelo de economía capitalista de mercado, ha dedicado parte importante de sus recursos
a implementar políticas sociales de cohesión que permitan mantener la paz social y lograr
una armonización de los intereses de todas las clases que integran la sociedad. Se parte de
las premisas fundamentales de la universalidad, la solidaridad y la contribución equitativa de
toda la población. Supone la inclusión de toda la población a partir de la mayoría de edad y
la cobertura universal de los habitantes del país.
Evidentemente las mayores ventajas que tendría la adopción de un sistema de esta
naturaleza son:
ƒ
Mayor equidad, solidaridad y protección social.
ƒ
Cobertura universal.
ƒ
Redistribución progresiva del ingreso, mayor contribución por quienes tienen mayor
poder adquisitivo e igual beneficio para todos.
ƒ
Desaparición de estructuras clientelares.
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ƒ
Imposibilidad de desviar fondos hacia otros fines.
ƒ
Fuerte disminución del costo laboral, incentivo para la incorporación de mano de
obra.
ƒ
Disminución del trabajo en negro.
ƒ
Mínimo costo de administración.
ƒ
Incremento del consumo por elevación del salario real.
ƒ
Compensación de la pérdida de ingresos por aportes y contribuciones mediante el
aumento de la recaudación de los impuestos al consumo.
Una posible crítica es que esta sistema desincentiva el ahorro interno. Pero esto no es así,
toda vez que el sistema es compatible con la voluntad de cada ciudadano de ejercitar
formas adicionales de ahorro para la vejez – seguros de retiro, inversiones privadas – sin
que el Estado incida compulsivamente en las decisiones autónomas de la población ni
pueda hacer uso discrecional de sus ahorros, como ha sido frecuente en nuestra historia.
Hay que tener en cuenta que en muchos países se fomenta el ahorro interno mediante
incentivos fiscales para la contratación de seguros de retiro o seguros de vida con
capitalización como forma de incentivar el ahorro interno y favorecer el fortalecimiento de
sus mercados de capitales.
De esta manera el Estado, finalmente, cumple con su obligación irrenunciable de asegurar la
protección social de los mayores con niveles de subsistencia digna y sin mancillar la
dignidad de las personas al requerírles demostración de pobreza o sometiéndolas a
sistemas clientelísticos.
Sin lugar a dudas, implica un cambio cultural e ideológico, ya que el sistema se funda en la
condición de ciudadanía y residencia.
En el caso argentino, existen antecedentes de naturaleza asimilable. Como consecuencia de
la crisis de fines de 2001, se registró un importante crecimiento de los programas
asistenciales destinados a dotar de ingresos a la población sin recursos, tales como el Plan
Jefas y Jefes de Hogares Desocupados, en el cual se inscribe desde agosto de 2003,
mediante el Decreto 582/03, el alcance de las prestaciones asistenciales destinadas a la
población mayor de edad mediante la introducción del denominado “Plan Mayores”.
El Plan Mayores otorga un subsidio a aquellos habitantes mayores de 70 años, argentinos o
con 40 años de residencia en el país, que no cuenten con bienes u otros ingresos que
permitan su subsistencia, ya sea propios, o provenientes del cónyuge o de parientes
obligados legalmente. Como resultado de la introducción de este plan, el presupuesto del
Ministerio de Desarrollo Social destinado a Pensiones No Contributivas (entre las que se
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encuentra elPlan Mayores) se incrementó desde los 770 millones a 1205 millones de pesos
desde el año 2003.
Para medir la viabilidad de reformas como las propuestas es necesario estimar la capacidad
de generar los recursos y la capacidad de gestión necesarios para implementarlas.
El avance evidenciado durante los últimos años en materia de prestaciones asistenciales, y
de incrementos en las jubilaciones y pensiones mínimas, la reforma previsional de segunda
generación y la moratoria fueron posibles por varias razones pero fundamentalmente por el
impacto sobre las cuentas públicas de una excepcional coyuntura internacional con términos
del intercambio sumamente favorables para la Argentina, a lo que se suma un tipo de
cambio que permite la percepción de recursos extraordinarios sobre las exportaciones
(retenciones) y gracias a un aumento en el valor real de la recaudación por cargas sobre la
nómina salarial, en la medida en que el extraordinario crecimiento de la economía ha llevado
a un importante aumento del empleo formal y de los niveles salariales reales. Al
implementarse una propuesta de ingreso ciudadano como la descripta, posprogramas
mencionados más arriba se anularían a corto y mediano plazo y los recursos podrían
destinarse al nuevo programa.
Desde el punto de vista del financiamiento, la prestación ciudadana debería sustentarse en
recursos provenientes de renta generales. El costo de implementar el beneficio universal
(con el valor de la canasta básica total del adulto para el mes de setiembre de 2007 de $
308,19) y con in PBI estimado para el corriente año de $370.000 millones oscilaría,
aproximadamente, entre el 3 y 4% del PBI, aumentando hasta 3,7% en el año 2050 por
efecto del envejecimiento demográfico. Por supuesto, el gasto real en los primeros años
podría ser muy inferior (en cerca del 60%), ya que se debería excluir a quienes ya tienen
otro tipo de jubilación o pensión. Además, su implementación podría ser progresiva, a
medida que se liberen otros recursos
Cuadro 5 Estimación del costo de un beneficio universal a precios de setiembre
2007 para mayores de 65 años
(Unidad de medida indicada en cada columna)
Año
2007
2010
2015
2020
Poblacion de 65 Beneficio Mensual Beneficio Anual Costo en $
Costo
(en miles)
(precios 09/07)
(millones)
(% del PIB)
3881
310
3720
14437,32
3,9
4214
310
3720
15676,08
3,7
4665
310
3720
17353,80
3,2
5225
310
3720
19437,00
3,3
Elaboración propia con datos INDEC
Supuesto: crecimiento PBI real a tasa del 4% anual
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Como se puede observar, el gasto en un ingreso ciudadano para los mayores de 65 años
estaría muy por debajo del gasto en seguridad social histórico que en la Argentina
representa aproximadamente el 8% del PBI. El beneficio básico debiera acompañar el costo
de la canasta básica, el salario mínimo o una proporción del salario promedio, más allá de la
historia contributiva individual.
Paralelamente al ingreso ciudadano se debería continuar con un esquema de seguridad
social basado en la laboralidad para reforzar el ingreso de los que salen del mercado de
trabajo al fin de la vida activa, pero basado exclusivamente en aportes personales ya que en
este tipo de sistema éstos operarían exclusivamente como salarios diferidos.
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ESTADISTICAS Y CENSOS Series de Cuentas Nacionales -Producto, Ingreso y Gasto.
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