TALLER CARTAS ORGANICAS - Terre des Hommes Suisse

[MEMORIA SEMINARIO - PANEL] La hora de las competencias
MEMORIA
SEMINARIO PANEL
La hora de las competencias: Un análisis sobre el proceso autonómico y la
incorporación de políticas sociales de desarrollo social (con énfasis en niñez)
en estatutos autonómicos y cartas orgánicas municipales
Cochabamba, 19 de agosto del 2013
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[MEMORIA SEMINARIO - PANEL] La hora de las competencias
INTRODUCCIÓN
La Constitución Política del Estado (CPE) ha distribuido las responsabilidades/competencias de una forma general y poco
precisa, y, luego, la llamada Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), autorizada por la CPE y aprobada por
dos tercios en la Asamblea Legislativa, dio inicio al proceso autonómico; pero su desarrollo competencial fue poco uniforme,
ahondó imprecisiones, generó confusiones y privilegió el centralismo. Un ejemplo especialmente ilustrativo es la repetición de
las competencias en materia social entre gobiernos departamentales y municipales; constitucionalmente son las mismas y la
norma autonómica las deja intactas.
La legislación en desarrollo (las leyes que sustituyen a las existentes para adecuarlas a la nueva CPE), que serán al menos
100, entre las cuales están la de Educación, de Seguridad Ciudadana, Participación Social, Desarrollo Productivo, de
Transporte, etcétera, que en general, salvo la de Transporte, convalidan los planteamientos del gobierno nacional en torno a
la acción del nivel central; en el caso particular de educación hay una recentralización.
En la vereda del frente, el de los gobiernos autónomos (departamentales, municipales, indígena originarios campesinos (IOC)
y el regional de Gran Chaco), el desarrollo de la legislación autonómica propia todavía es lento y con poca claridad y
convicción sobre la oportunidad que tienen de escribir sus estatutos autonómicos y/o cartas orgánicas. En general, hay dos
razones para esta lentitud; por una parte, la inseguridad de las autoridades públicas respecto a las competencias y, por otra
parte, la desmovilización de los sectores sociales, los insustituibles impulsores de las responsabilidades gubernamentales.
A esta paralización/incertidumbre, que combina tantos factores políticos e institucionales nacionales, regionales y legales,
debemos añadir que en materia social la situación es todavía más complicada. Las competencias, salvo en educación —y
negativamente— o salud, que tampoco es un ejemplo, no han sido distribuidas en ningún sentido, como es el caso de
atención, protección, niñez, mujeres, adultos mayores, etc., por lo cual cuesta avanzar y detiene el proceso, porque se
arrastran las falencias de los viejos servicios (SEDEGES, SEDES, ex SEDUCA).
Frente a este confuso y complicado panorama, cuando es evidente que con todas las dificultades se desarrolla la legislación
autonómica —estatutos y cartas orgánicas— es imprescindible y urgente que instituciones, organizaciones sociales y otros
actores de los diversos ámbitos de lo social, tengan a mano un análisis preciso, actualizado y propositivo en cuanto al
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desarrollo del régimen autonómico para estar en condiciones de intervenir constructivamente en la elaboración de normas
que estarán en vigencia cuando menos un par de décadas.
En el marco de este análisis, TDH Alemania y TDH Suiza, con sus copartes, organizaron un seminario panel para informar/se
y reflexionar con los gobiernos municipales sobre dónde despliegan acciones, así como la ubicación y rutas posibles a seguir
para incorporar en sus instrumentos normativos lineamientos que permitan desarrollar de mejor manera sus competencias en
materia de desarrollo social y con especial interés en materia de niñez, en un contexto en el que aún no se aprueba la nueva
ley.
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EXPOSICIÓN
“La hora de las competencias: Un análisis sobre el proceso autonómico y la incorporación de políticas sociales de
desarrollo social (con énfasis en niñez) en estatutos autonómicos y cartas orgánicas municipales”
José de la Fuente presentó los resultados de la investigación que realizó, y que lleva el mismo nombre, cuyo objetivo es
contribuir propositivamente en materia de desarrollo humano y social, en el proceso de construcción de la normativa
autonómica y los lineamientos para las políticas de desarrollo social en 10 municipios rurales.
La exposición empezó con la aseveración de que la Parte III de la nueva CPE es la más importante de toda la reforma
institucional realizada por la Asamblea Constituyente y hoy, como nunca en más de 180 años de República, se discute
federalismo/descentralización en un término síntesis: autonomía. Pero no se lo hace como debate sobre antecedentes,
historia, propuestas o la opinión de una región o de alguien, sino porque así lo manda la Constitución. Este proceso
“autonómico” es lento, engorroso y con poca claridad sobre su valor y utilidad..., pero es un camino sin retorno. En ese
sentido, el expositor señaló que se debe pensar que se acabó el centralismo y que todo se concentra en La Paz. De igual
forma, que acabó la idea y la realidad de que todas las leyes las hace la Asamblea Legislativa Plurinacional; se acabó el
monopolio legislativo. Hoy el Estado tiene dos y hasta tres tipos de gobiernos alternativos al “gobierno nacional”, que también
producen leyes, aprueban políticas, presupuestos y ejecutan planes. Hoy, la sociedad civil tiene a esos otros tipos de
gobiernos, y sus respectivos legislativos, más cerca de las comunidades, barrios, colectivos, organizaciones sociales,
ciudadanas, ciudadanos y población en general. Hoy tenemos en camino y en funcionamiento un gobierno nacional, nueve
departamentales, 328 municipales, 11 autonomías indígenas y uno regional.
El cambio fundamental radica en que Bolivia dejó de ser un Estado unitario para convertirse en uno de tipo compuesto
(plurinacional), que se define así porque tiene varios gobiernos y legislativos independientes; entonces las leyes y las
políticas tienen varios centros de creación: no hay un único centro político, hay varios, donde la clave es la combinación de
varios gobiernos con diferentes competencias. Las competencias son las facultades y responsabilidades que tienen los
gobiernos y los legislativos, y siendo distintas evitan que todos hagan lo mismo. La base de la diferencia son los catálogos
competenciales que la CPE ha establecido.
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Cada gobierno (ejecutivo/legislativo) hace leyes, políticas y ejecuta planes, de acuerdo a un listado de materias que
estableció la CPE en lo central, desarrolla en parte la LMAD y hacen lo mismo —progresivamente— las leyes sectoriales.
Si en el modelo anterior el nivel central legislaba, reglamentaba y operativizaba casi toda la gestión pública, en el modelo
actual los niveles locales (las autonomías originario campesinas), departamentales y central, legislan, reglamentan y
operativizan, según la asignación de competencias que pueden ser privativas (del nivel central), exclusivas (de cada nivel),
compartidas (entre el nivel central o el nivel departamental o municipal) o concurrentes (entre varios niveles).
Las definiciones constitucionales establecen que el concepto de competencia está formado por tres elementos:
1. Facultades, potestades o atribuciones: legislativa, reglamentaria y ejecutiva.
2. Un determinado territorio en el que las competencias se ejercen.
3. El tema o materia sobre la que se aplican.
La legislación básica es la legislación o ley de exclusiva responsabilidad de la Asamblea Legislativa Plurinacional, que tiene
como función establecer lo básico de la normativa de una materia y deja su desarrollo a lo que dispongan las leyes
autonómicas; la legislación de desarrollo está a cargo de los órganos legislativos subnacionales. La CPE establece
facultades y la Ley Marco de Autonomías y Descentración, atribuciones, que deben entenderse como sinónimo.
Los problemas en este proceso comienzan con la imprecisión de los términos al momento de la definición constitucional: por
ejemplo, en unos casos se dice régimen y en otros políticas, servicios, proyectos y otros más para denominar la competencia
del nivel central, departamental o municipal. Según el expositor, “no es lo mismo hablar de regímenes y políticas que de
servicios o proyectos concretos. Tampoco tiene el mismo alcance un régimen general que un régimen a secas, ni las
expresiones políticas generales y políticas sin adjetivo alguno. Los alcances territorial y funcional de las competencias, por
tanto, constituyen algo así como el vehículo de expresión de los repartos competenciales establecidos en la Constitución, de
manera que cualquier esfuerzo de identificación del rango de vuelo de los ítems inscritos en los catálogos de los artículos
298, 299, 300, 302 y 304 de la Carta Magna necesitará correlacionar siempre la definición constitucional del tipo de
competencia, la fórmula que describe a la materia y las relaciones multidimensionales a que da lugar el ejercicio práctico de
las competencias”.
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El estudio pretende hacer una primera aproximación general al tema, a partir de la presentación sencilla y accesible de una
temática por demás compleja, sin sacrificar el rigor que exige su tratamiento ni tampoco la claridad con la cual debe
exponerse las cuestiones difíciles. En ese sentido, el texto debe estar pensado en las ciudadanas y ciudadanos de a pie, las y
los dirigentes de organizaciones sociales y los técnicos de instituciones de desarrollo; es decir, la sociedad civil. La idea es
producir lineamientos y acciones útiles para incidir desde la sociedad civil en la formulación de las políticas públicas, en
particular las que más nos corresponden: las autonómicas. Este texto tendrá que dilucidar temas claves como el control y
participación social (CPE, LMAD y Ley de Participación y Control Social), planificación – SPIE; PSG o desarrollo integral;
Indicadores y rendición de cuentas; género y mujeres, el rol de defensorías respecto a los servicios legales integrales (SLIM)
y otros más.
Finalmente, el expositor presentó tres ejemplos de estatutos departamentales, tres de cartas orgánicas y un estatuto
indígena. Remarcó que en los ejemplos existen demasiadas referencias de actividades y planes, y mucha vaguedad cuando
se trata de orientar sobre la elaboración de la política pública que, al fin y al cabo, es responsabilidad de los gobiernos y tiene
que realizarse en el contexto de lo prescrito por la norma institucional básica: estatuto o carta. También recomendó a los
municipios que, en su camino autonómico, tomen en cuenta los procesos participativos de construcción de los instrumentos
jurídicos, pues este es el mandato legal y el espíritu del proceso, sin dejar de considerar el lenguaje y aspectos técnicos de
redacción de la normativa.
COMENTARIOS
A la exposición le siguieron los comentarios de tres panelistas:
Luis Antonio Rodríguez (sociólogo). Cuestionó varios aspectos del proceso de elaboración de estatutos y cartas
autonómicas, y recomendó que el estudio considere el contexto político y el proceso histórico que conduce a las autonomías
en Bolivia, “una cosa es el proceso de cambio y otra la redacción de las normas”, dijo. Es importante recuperar el “proceso de
cambio” con el cual partió el proceso refundacional de Bolivia; remarcó que en este momento solo se quiere operar y
tecnificar el proceso, lo que a veces hace que este sea funcional al mismo esquema que antes cuestionaba. Explicó que la
autonomía no es solo un estatus, sino un proceso de maduración social; en ese sentido, en los textos autonómicos resulta
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fundamental no perder el marco político y el principio del que parten las autonomías; partir del marco de los derechos como
modelo de Estado, como reflexión con un fuerte empoderamiento estatal y de la sociedad, pero de una sociedad informada.
Lamentó que lo social en este proceso esté tan postergado frente a políticas que tienen mayor desarrollo y asignación
presupuestaria; al mismo tiempo sostuvo que lo presupuestario no necesariamente pasa por la dotación de víveres, sino por
interpretar el desarrollo social con inversión. Por otra parte, recomendó mirar el tema de los poderes y cómo se han
distribuido hasta ahora, revisar los datos que todavía reflejan la pobreza y exclusión social de gran parte de la población, y
considerar que, a largo plazo, deben combinar derechos, política e institucionalidad.
Elizabeth Patiño (Directora Regional adjunta de Terre des Hommes Alemania). Precisó que se debe interpretar la
autonomía mirando los intereses del otro. Cuestionó la gran cantidad de normativa elaborada por un grupo selecto, sin
participación de niños, niñas y adolescentes (NNA), y el hecho de que, en un país de cambio, la infancia sea tan relegada, y
que no exista reflexión ni posicionamiento frente a este sector. Mencionó que ni siquiera se incorporan las recomendaciones
de la Convención Internacional por los Derechos de los Niños que hasta el momento es el mejor instrumento que la sociedad
burguesa ha dado a la niñez.
Afirmó que las acciones que se realizan desde los gobiernos departamentales y municipales se restringen a los centros de
acogida, que en realidad son depósitos de niños. También en cuanto a la niñez cuestionó la improvisación y la visión
asistencial o funcional al sistema. Por otra parte, interpeló que hasta el momento la cuestión indígena/niñez está ignorada en
los instrumentos autonómicos y, finalmente, recomendó a los gobiernos municipales posicionarse mejor en este asunto.
Marcelo Galindo (Asesor de la Federación Nacional de Asociaciones Municipales de Bolivia)
Para el comentarista las dificultades en la elaboración de estatutos y cartas orgánicas tiene que ver con la escasa capacidad
gerencial de los gobiernos municipales. A esto se suman las condiciones objetivas, verdaderamente dificultosas que se
presentan en la vida municipal: falta de reglas claras en la distribución competencial, modelo fiscal, capacidades diferentes y
pobreza, desigualdad, relegamiento de la mujer a cargos simbólicos, clientelismo político extendido, etcétera; lo cierto es que
hay algunos gobiernos municipales que rinden mejor que otros y con las mismas reglas. Esa constatación pone en evidencia
que el asunto que define una mejor gestión tiene que ver fundamentalmente con las destrezas gerenciales de las
autoridades y técnicos municipales (merece un análisis por separado lo concerniente a la mayoría de los municipios tipo A).
Señaló que esta situación devino en un modelo fragmentado de gestión pública, donde:
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a) La participación se convirtió en un fin en sí mismo y no tiene relación con la gestión pública, consecuentemente no
existe una dotación mejorada de los servicios públicos.
b) La falta de coordinación entre niveles, con evidentes deterioros en la gestión pública municipal, ha dado lugar a
que la planificación del diseño proveniente del nivel central haya sido paralela a la planificación de la
gestión municipal, sin coordinación alguna.
c) La deliberación municipal no ocurrió. El ente encargado de deliberar han sido los concejos municipales. Sin
embargo, estas instancias fiscalizadoras han estado supeditadas a los alcaldes. Además de ello, el marco
institucional de la Ley Orgánica de Municipalidades posibilitaba solamente la emisión de ordenanzas y
resoluciones, que tienen un alcance administrativo y de organización interna, pero no de orientación del destino
municipal. Los munícipes, por tanto, no fueron actores con capacidad de definir tópicos estratégicos en la vida
municipal y los concejos municipales han estado desligados del destino local.
d) La gestión pública estuvo orientada a las obras “estrella” (infraestructura), lo que equivale a decir que los
recursos estuvieron dirigidos a construir “obras de cemento”, pero no a resolver problemas específicos de los
sectores más vulnerables de la población municipal: mujeres, indígenas y/o niños.
e) La dotación de servicios públicos, y sus paulatinas mejoras, dependieron de los sectores (ministerios de
Educación, Salud y Viceministerio de Género) más que del ente municipal.
En este escenario se debería buscar que:
-
El diseño competencial sea definido más sencillamente, para saber con exactitud qué le compete hacer al gobierno
municipal.
La sociedad civil involucrada en el asunto específico (por ejemplo, en salud o género), debe participar en función a
la ley municipal.
El concejo municipal puede legislar para su propia jurisdicción.
La gestión municipal tiene que desarrollarse en base a la ley municipal considerando la “reacción” de la sociedad
civil involucrada, definiendo el POA y el Presupuesto Municipal en base a la participación.
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-
La mejora en la dotación de servicios debe ser en coordinación con los actores sectoriales encargados y en
vinculación con la ley municipal.
Finalmente mencionó que se debe tomar en cuenta también la actividad fiscalizadora del Estado, para evitar que los
municipios tengan problemas entre autonomía y fiscalización de la contraloría.
COMENTARIOS DEL PÚBLICO
La primera participación fue del Alcalde de Icla, quien indicó que si bien la LMAD “está bonita”, los municipios no tienen
recursos y esto no ha mejorado. En su criterio los alcaldes de las áreas rurales no terminan de comprender la autonomía y
denunció que se califica de autónomos a los municipios, pero que en la práctica el nivel central impone. Finalmente, comentó
que no se puede comparar un municipio con otro, pues existe mucha disparidad de acciones e inclusión de las políticas
sociales en cada carta orgánica municipal; entonces dependerá de la voluntad política y el compromiso de los municipios
empujar y considerar el desarrollo social como parte importante del desarrollo local.
Seguidamente tomó la palabra la señora Elva Crespo, directora de la Red Asongs, que cuestionó la actitud del gobierno
frente a las ONGs y la falta de voluntad de los gobiernos central municipales frente al aporte y a los modelos que han
desarrollado estas organizaciones.
El señor Rodríguez complementó que el cambio fundamental de las autonomías es que antes teníamos un Estado sin
responsabilidades y ahora todo lo que se viene es mucha carga para las entidades estatales. Eso genera estrés, ya sea por
competencias como por presupuestos, por tanto los gobiernos locales y departamentales tienen limitaciones para ejecutar sus
recursos. La causa fundamental es que el Estado no se ha dado tiempo para concretar una institucionalidad sólida; luego el
proceso plurinacional funciona solo como nacional, porque realmente no se incorporan las demandas de la pluridiversidad, ni
se discuten cuestiones de la realidad local en el proceso autonómico o los temas que generan problemas; tampoco se toman
en cuenta las particularidades locales. Además, las reglas no están preparadas para la autonomía, por lo cual no ayudan a
construir puentes. Concluyó diciendo que la autonomía debe lograr que cada lugar sea de esperanza y de vida.
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Para cerrar la primera parte del taller, José de la Fuente concluyó diciendo que la autonomía es un diseño político para
mejorar la gestión, acercando los gobiernos a la ciudadanía; entonces cada quien debe construir la gestión autonómica a su
medida. Hoy como nunca los gobiernos tienen enorme cantidad de financiamiento, pero estamos ante la dramática paradoja
de que no se pueden ejecutar presupuestos, hay mucha tensión de las autoridades sobre lo operativo: nadie quiere firmar los
desembolsos por miedo a los procesos penales. Es evidente que los procesos autonómicos son complejos, complicados y
asimétricos; deberíamos hablar más de lo social en este proceso, prescindir de las ONG’S es un error, pues estas tienen
recursos formados y se debería hacer el esfuerzo de separar la paja del trigo, no confundir los procedimientos que se
acostumbraba realizar y pensar en el nuevo contexto. A pesar de que la participación es un tema arduo para los municipios,
se debe mirar la proyección futura.
TRABAJO GRUPAL. CONCLUSIONES
En la jornada de la tarde, los asistentes se dividieron en dos grupos: el primero discutió las debilidades de la articulación entre
defensorías y los servicios de gestión social (sedeges), desafíos y oportunidades para considerar en la elaboración de cartas
orgánicas y estatutos autonómicos. El segundo grupo consideró políticas sociales, debilidades, desafíos y oportunidades a
considerar en el proceso autonómico.
Grupo 1: articulación entre defensorías y sedeges:
Debilidades:
-
Se reconoce y testimonia que ambas entidades trabajan en forma desarticulada; las defensorías no tienen
lineamientos políticos para enfrentar programas dirigidos a la niñez, se limitan a la atención de niñez y adolescencia
con derechos vulnerados; las defensorías y los servicios legales municipales (SLIMs) no tienen condiciones para
cumplir el rol para el cual fueron creados.
-
Por otra parte, los sedeges tiene alcances limitados, y su institucionalidad es débil. Una tercera institución que también
asume roles de gestión es la Dirección de Igualdad de Oportunidades del Ministerio de Justicia, que también realiza
una labor solitaria; la articulación con las direcciones de desarrollo humano del municipio es igualmente débil.
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Anteriormente los gobiernos municipales se hacían cargo de los centros infantiles y los sedeges solo aportaban con
dietas alimenticias; actualmente estos centros funcionan con aporte de las madres y padres. El escenario actual es el
choque o la dualidad de competencias entre el gobierno municipal y el gobierno departamental.
Desafíos y oportunidades
-
Frente a este escenario, el grupo sugiere la conformación de las comisiones de la niñez en gobiernos municipales y
gobiernos departamentales. Esto podría empezar a generar un proceso de compatibilización de competencias entre
ambas instituciones, a partir de los derechos ya enunciados en la Constitución Política del Estado y las competencias
definidas en la Ley Marco de Autonomías.
-
El grupo también sugirió que tanto el gobierno municipal como el gobierno departamental avancen en la elaboración de
leyes de protección a la niñez y la adolescencia en su ámbito local. Las leyes municipales en materia de niñez podrían
garantizar el cumplimiento de los derechos de NNA.
-
Se sugiere la realización de acuerdos intergubernativos para la delegación de las competencias, los que deben
ratificarse con una ley.
-
Incorporar a las mancomunidades municipales en el diseño de políticas y gestión de presupuestos para NNA, pues la
otorgación del presupuesto suficiente para priorizar políticas de protección de NNA podría solucionar muchas
debilidades existentes.
Grupo 2: Políticas sociales para niñez y adolescencia
Debilidades:
-
El grupo identifica que las debilidades más importantes giran en torno a la asignación presupuestaria y a la falta de
institucionalidad para la ejecución, las debilidades en la gestión pública, la confusión sobre las competencias, la falta
de una visión de desarrollo que incorpore lo social, la visión de desarrollo que gira en torno al cemento. Consideran
que la visión institucional de municipio debería incorporar, sistemáticamente, el desarrollo social como una transversal
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y desde ahí trabajar las competencias concurrentes. Finalmente, identifican que la comprensión de la niñez y
adolescencia es muy limitada y que resulta indispensable acercarse con mayor consistencia a la población infantil y
adolescente.
Desafíos y oportunidades
-
Los desafíos más importantes están en considerar la intersectorialidad y la transversalidad para crear sólidas políticas
municipales, crear instancias de desarrollo social (Estado-sociedad), operacionalizar las competencias, crear
convenios intergubernamentales. También es importante trabajar desde un enfoque que considere que inversión en la
niñez es inversión en desarrollo; alcanzar solidez en la temática implica escuchar a niños, niñas y jóvenes, y no
descuidar la participación de la sociedad civil en la construcción de las cartas orgánicas municipales. Al mismo tiempo,
los municipios deben recuperar el prestigio de lo público, cambiar el imaginario del desarrollo que está asociado a
obras, cambiar el imaginario del gobierno municipal alejado de los problemas reales de la gente. Finalmente, trabajar la
metropolización y regionalización de las políticas de infancia.
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ANEXOS
1. PROGRAMA
9:00 – 9:30 Registro de participantes e inauguración del evento.
9:30 – 10:30 Exposición: “La hora de las competencias: Un análisis sobre el proceso autonómico y la incorporación de
políticas sociales de desarrollo social (con énfasis en niños) en cartas orgánicas municipales”. José de la Fuente Jeria.
Preguntas de los participantes
10:30 – 11:00
Refrigerio
11:00 – 12:30
Panel de debate sobre el tema (20 minutos por panelista)
- Elizabeth Patiño (Codirectora Regional adjunta Terre des Hommes Alemania)
- Luis Antonio Rodríguez (Sociólogo, consultor para la elaboración del Plan Nacional de Infancia 0-6 años,
UNICEF)
- Marcelo Galindo (Asesor Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia)
12:30-13:0
Plenaria
13:00
Almuerzo
14:00 – 15:30
Trabajo en tres grupos mixtos municipios y organizaciones:
•
Las relaciones gobernación/SEDEGES y municipios/defensorías – SLIM
•
La articulación de la protección y atención en torno a las regiones/mancomunidades
•
Los desafíos de la política social en el ámbito municipal.
15:30 – 17:00
Plenario
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2. GALERÍA FOTOGRÁFICA
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