Gestion estrategica y eficiencia del presupuesto vf

GESTIÓN PARA RESULTADOS EN EL
MINISTERIO DE EDUCACIÓN
Documento de trabajo No. 1
GESTIÓN ESTRATÉGICA Y EFICIENCIA DEL PRESUPUESTO
Pensar estratégicamente el modelo de gestión del Ministerio de Educación
fortalecerá la eficiencia del presupuesto asignado y mejorará el acceso a una
educación de calidad con equidad en Guatemala.
Mauricio Alzérreca Medrano
Experto en Gestión para Resultados de Desarrollo
Asistencia Técnica Internacional por el Consorcio
Febrero 29 de 2012
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Contenido RESUMEN .................................................................................................................................................... 6 INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................... 9 I. FINANZAS PÚBLICAS Y ENFOQUE DE GESTIÓN ........................................................................... 11 Estabilidad macroeconómica, desarrollo y presupuesto ............................................................................. 11 Finanzas públicas y técnicas de presupuesto ............................................................................................. 13 Planificación y formulación del presupuesto en educación ......................................................................... 18 II. GASTO Y RESULTADOS EN EDUCACIÓN ....................................................................................... 21 Presupuesto del Ministerio y gasto en educación ....................................................................................... 21 Días efectivos de clases..............................................................................................................................24 Promoción de estudiantes en los dos primeros grados de primaria ........................................................... 28 Pobreza, desnutrición y resultados educativos ........................................................................................... 31 III. GESTIÓN ESTRATÉGICA PARA RESULTADOS EN EDUCACIÓN .............................................. 37 Propuesta de resultados estratégicos ......................................................................................................... 37 Modelo de gestión estratégica para resultados........................................................................................... 38 Principios del modelo de gestión estratégica .............................................................................................. 41 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................................................ 43 2
Las opiniones expresadas en este documento de trabajo son responsabilidad exclusiva del autor y no
representan necesariamente la posición oficial del Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en
Guatemala (AGEP) de la Comisión Europea.
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RESULTADOS ESTRATÉGICOS
Esta propuesta de resultados estratégicos intenta identificar ciertos puntos decisivos que se constituyen en
condiciones mínimas necesarias que permitan aumentar la efectividad y eficiencia de intervenciones orientadas a
mejorar el acceso, calidad y equidad de la educación en Guatemala.
AÑO 2012 (PUNTOS DECISIVOS)
1. Cumplimiento de por lo menos 180 días efectivos de clases.
2. Mejorar la educación y promoción en los dos primeros grados de primaria.
3. Mejorar la participación de padres de familia y sus organizaciones en la gestión educativa.
4. Fortalecer el acompañamiento a la gestión escolar.
5. Distribución oportuna de textos escolares y materiales de lectura.
6. Servicio de alimentación escolar en por lo menos 180 días efectivos de clases.
7. Fortalecer la rendición de cuentas sobre los resultados y el presupuesto público asignado a educación.
PERÍODO 2012 - 2016
8. Mejorar el desempeño de docentes fortaleciendo sus expectativas favorables hacia estudiantes; su formación
inicial; sus conocimientos y experiencia en la implementación del currículum nacional base y; un salario
justo oportunamente pagado con incentivos al desempeño.
9. Mejorar la cobertura y calidad de la educación inicial y preprimaria.
10. Mejorar y construir infraestructura escolar que respondan adecuadamente a la demanda educativa.
11. Fortalecer el modelo de educación bilingüe – intercultural.
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MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA PARA RESULTADOS
Para garantizar el cumplimiento de los resultados estratégicos propuestos y aumentar la eficiencia del presupuesto
del Ministerio de Educación, se propone desarrollar las siguientes acciones para instalar un modelo de gestión
estratégica para resultados en educación:
1. Establecer un Liderazgo Estratégico que permita realizar declaraciones y posicionar en la agenda interna y
externa el marco estratégico institucional y los resultados estratégicos identificados.
2. Elaborar el Marco Estratégico Institucional en función a la identificación y planificación de resultados
estratégicos prioritarios a partir de las necesidades y expectativas de la población, así como a las políticas de
gobierno determinadas y criterios de eficiencia.
3. Crear una instancia Comisión de Gestión Estratégica para Resultados con la participación de autoridades y
de un equipo multidisciplinario de distintas direcciones del Ministerio para que piensen estratégicamente la
educación e integre la gestión política, la gestión técnica-financiera y gestión sustantiva.
4. Instalar procesos de Gestión del Conocimiento fortaleciendo los sistemas de información, análisis y
evaluación, que promuevan la capacidad de aprendizaje institucional y retroalimentación para la toma de
decisiones estratégicas. Asimismo, se debe promover la sistematización y difusión de buenas prácticas en el
aula y en las escuelas.
5. Elaborar Planes de Trabajo que señale la cadena del resultado (red de producción), indicadores, escenarios,
presupuesto, línea de base, metas y ruta crítica, así como los mecanismos de seguimiento, evaluación y
difusión, para los resultados estratégicos.
6. Establecer Mecanismos de Coordinación Interna y Externa entre las Direcciones del Ministerio de
Educación, con otros Ministerios y los órganos rectores de los sistemas de planificación y presupuesto.
7. Diseñar y aplicar Instrumentos de Articulación entre los resultados estratégicos educativos en los procesos
de planificación estratégica, planificación operativa (WebPoa) y presupuesto (SICOIN).
8. Mejorar la Eficiencia en la Administración de la Nómina optimizando los procesos y plazos del sistema, así
como analizando la información histórica y el comportamiento de la nómina que permita construir
escenarios de una programación financiera para el próximo quinquenio.
9. Desarrollar una Estrategia de Comunicación Social para fortalecer la transparencia y rendición de cuentas,
así como para apoyar el liderazgo estratégico, el posicionamiento de los resultados y el compromiso e
involucramiento de la comunidad educativa y otros actores de la sociedad.
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RESUMEN Existe una deuda social acumulada agravada por el conflicto armado del siglo XX y el Estado de Guatemala no está
pudiendo dar soluciones efectivas y responder satisfactoriamente a las necesidades básicas de la población y al
proceso de reconciliación social, alejándose de su obligación de garantizar el cumplimiento de los derechos
económicos, sociales y culturales, así como el derecho a la educación de la niñez y adolescencia.
El reducido presupuesto de la administración pública y del sector de educación debido a los bajos niveles de
recaudación tributaria y la insuficiente disponibilidad de fondos, no son los únicos factores que influyen en los
actuales resultados de la educación en Guatemala. Un factor no menos importante es el elevado nivel de ineficiencia
del presupuesto del Ministerio de Educación debido a: i) la ausencia de una gestión estratégica institucional que
permita priorizar y focalizar los recursos en intervenciones efectivas; ii) el sobrepeso de tareas rutinarias
administrativas de los sistemas de auditoría, planificación y presupuesto, iii) la falta de nitidez en la administración
de la nómina y; iv) al perverso incumplimiento de los 180 días efectivos de clases que además de restringir los
procesos de enseñanza – aprendizaje despilfarrando una gran cantidad de recursos desembolsados, se vulnera el
derecho a la educación de la niñez y adolescencia.
La distribución del presupuesto del Ministerio de Educación se realiza principalmente en función a la inercia
histórica del gasto y a la negociación política del incremento salarial para maestros1, siendo triviales los esfuerzos
para implementar una gestión para resultados en educación, más aún si se considera que los procesos de
planificación, presupuesto multianual, plan operativo anual y presupuesto responden sobre todo a un enfoque
tradicional de control financiero – institucional, donde aún no se ha logrado la incorporación efectiva de resultados
estratégicos que permitan mayor flexibilidad en las reglas del presupuesto; fluidez de información y; coordinación
inter e intra institucional.
Existen procesos, instrumentos y prácticas interinstitucionales de planificación, programación y presupuesto que
responden a un enfoque tradicional de gestión pública orientada a la supervisión de las direcciones del Ministerio y
al control de variables financieras que limitan la posibilidad de desarrollar una gestión estratégica para resultados en
educación, que ordene y focalice los recursos en intervenciones eficaces que tengan la capacidad de movilizar
procesos para aumentar la eficiencia de las cadenas de resultados orientadas a lograr mayor acceso a una educación
de calidad con equidad.
Las políticas educativas establecidas por el Consejo Nacional de Educación y las orientaciones de políticas definidas
por SEGEPLAN, se constituyen en una orientación general sobre las que el Ministerio de Educación aún no ha
logrado identificar resultados estratégicos que permitan focalizar y priorizar la asignación de recursos que se
expresen en un plan estratégico, plan operativo anual (POA) y presupuesto para resultados. Estos instrumentos
además de responder a un enfoque tradicional de gestión pública, son incompatibles, están desconectados y expresan
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En la gestión 2011 la negociación y definición del incremento salarial se ha realizado sin contar con respaldo presupuestario, lo que desordeno la gestión del
Ministerio de Finanzas y en especial del Ministerio de Educación, generando conflictos políticos reflejados en paros y toma por dos meses del Ministerio de
Educación, Direcciones Departamentales y escuelas, lo que repercute en la vulneración del derecho a la educación de la niñez y adolescencia.
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una información de la inercia estructural del funcionamiento y el gasto de esta institución, por lo que no tendrían la
posibilidad de convertirse en instrumentos gerenciales para el seguimiento y la toma de decisiones estratégicas.
Con el objeto de agregarle mayor relevancia y valor a las tareas administrativas y rutinarias de planificación y
presupuesto, se propone la instalación de una Comisión de Gestión Estratégica para Resultados que cuente con la
participación de las autoridades y de un equipo multidisciplinario de distintas direcciones del Ministerio y que tenga
la responsabilidad de pensar la educación, identificar resultados estratégicos e instalar un modelo de gestión y
presupuesto para resultados en educación.
Uno de los principales desafíos que esta Comisión debe alcanzar es la instalación de procesos de gestión del
conocimiento a través de la articulación y mejoramiento de los sistemas de información, seguimiento y evaluación,
que permita realizar un análisis sustantivo que “piense la educación” donde:
i)
se promueva una cultura de gestión para resultados, transformando el enfoque tradicional de una gestión
pública que valora el cumplimiento de tareas rutinarias administrativas hacia un enfoque estratégico que
valora el cumplimiento de resultados sustantivos.
ii)
se elaboren recomendaciones de políticas y resultados estratégicos en función a la revisión de estudios
y análisis de las evidencias.
iii)
se priorice la asignación de recursos materiales, humanos y financieros en función a resultados
estratégicos identificados.
iv)
se fortalezca la capacidad de aprendizaje institucional y de retroalimentación para la toma de decisiones
estratégicas.
Sobre la base de la gestión del conocimiento, se propone ajustar el marco estratégico institucional en función a la
identificación y planificación de resultados estratégicos que respondan a las necesidades y expectativas de la
población, a las políticas del gobierno y a criterios de eficiencia del presupuesto. El desafío es generar mecanismos
de articulación de estos resultados estratégicos con los procedimientos y metodologías tradicionales de planificación
y presupuesto establecidas por los órganos rectores, así como con la estructura actual del POA y Presupuesto del
Ministerio de Educación.
Aproximadamente el 70% del presupuesto del Ministerio de Educación se destina al pago de la nómina cuya
administración tiene algunas falencias que se deben mejorar para estimar con mayor precisión el presupuesto
requerido, evitar el des-financiamiento inducido, superar el desequilibrio financiero y asegurar la legitimidad y
sostenibilidad del presupuesto del Ministerio de Educación.
Se propone analizar la información histórica y el comportamiento de las contrataciones, designaciones, traslados,
interinatos, suspensiones e incremento salarial de la nómina en los últimos años, lo que permitirá construir escenarios
de una programación financiera para el próximo quinquenio que debería ser analizada y aprobada en una Comisión
Interinstitucional conformada por el Ministerio de Educación y Ministerio de Finanzas. Asimismo, se plantea la
necesidad de optimizar los procesos y plazos del sistema de administración del personal docente que permita contar
con información más confiable y de manera oportuna.
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Se contempla fortalecer la gestión sustantiva del Ministerio siendo fundamental garantizar que todos los estudiantes
inscritos se beneficien con un mínimo de 180 días efectivos de clases establecidos en el Reglamento de la Ley de
Educación Nacional con el objeto de generar las condiciones básicas para garantizar el cumplimiento del derecho a la
educación de la niñez y adolescencia, así como evitar desperdiciar grandes cantidades de recursos. Se estima un
presupuesto aproximado de Q 45 millones desperdiciados por cada día que no se pasa clases.
Asimismo, se plantea la necesidad de establecer y ajustar los mecanismos normativos y técnico-pedagógicos para
que se fortalezca la educación en los dos primeros grados de primaria con el objeto de que todos los niños y niñas
sean promovidos en esos dos primeros grados de primaria. El fracaso escolar en estos grados genera mayor sobreedad, disminuye la calidad del aprendizaje en los grados más avanzados, aumenta la probabilidad del abandono
escolar, limita el incremento de años de escolaridad y obstaculiza el cumplimiento del objetivo de desarrollo del
milenio (ODM) de lograr enseñanza primaria universal.
Estos planteamientos se complementan con la mejora de la participación de los padres de familia en la gestión
escolar y el fortalecimiento del Sistema Nacional de Acompañamiento Escolar (SINAE) que a través de una efectiva
supervisión y acompañamiento debe promover mayor eficiencia en la gestión pedagógica y administrativa de las
escuelas para mejorar el rendimiento escolar. En estos primeros años se debería poner mayor énfasis en el
seguimiento al cumplimiento de por lo menos 180 días efectivos de clases y la promoción en los dos primeros grados
de primaria. Se propone la distribución oportuna de textos escolares y material de lectura, así como la dotación de
alimentación escolar en por lo menos 180 días de clases.
Por último, se plantea fortalecer la transparencia y rendición de cuentas de la gestión del Ministerio de Educación
que contemple una estrategia de comunicación social y la instalación de una plataforma de redes sociales que,
además de difundir y presentar los resultados educativos y ejecución del presupuesto, permita promover alianzas
público – privada y comprometer e involucrar a la comunidad educativa porque “La Educación es una Tarea de
Todos”.
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INTRODUCCIÓN
A partir de marzo del año 2011 el Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala (AGEP) financiado
por la Comisión Europea viene apoyando de manera directa al Ministerio de Educación, con el objetivo de lograr
mayor eficiencia en la asignación y uso de recursos, así como una mayor pertinencia en la promoción de resultados
educativos valiosos para el desarrollo de Guatemala.
En función a la información, análisis y apoyo brindado en los procesos de planificación y presupuesto, esta asistencia
técnica ha elaborado este documento que tiene los siguientes objetivos:
 esclarecer el enfoque y alcance de la gestión y presupuesto para resultados en educación.
 brindar argumentos y reflexiones para instalar un diálogo acerca de cómo transformar los procesos de una
gestión pública con enfoque tradicional a un enfoque de gestión pública orientada a resultados.
 formar una masa crítica de funcionarios del Ministerio de Educación que movilicen procesos de una gestión
para resultados.
 incidir en líneas de acción para que las autoridades y funcionarios del Ministerio de Educación instalen una
gestión estratégica para resultados en educación que aumente la eficiencia del presupuesto del Ministerio de
Educación.
 proponer e incidir en algunos resultados estratégicos que sean puntos decisivos en el corto plazo que
permitan aumentar la efectividad y eficiencia de las intervenciones en educación.
Por lo tanto, este documento de trabajo intenta constituirse en un instrumento de incidencia en el enfoque de la
gestión pública del Ministerio de Educación, Ministerio de Finanzas y SEGEPLAN. Se proponen algunas líneas de
acción que pueden constituirse en puntos de apalancamiento para desencadenar procesos que permitan consolidar el
presupuesto por programas y avanzar en la instalación del presupuesto para resultados basada en evidencias que se
genera a partir de procesos de gestión del conocimiento (think tanks).
La primera parte de este documento: Finanzas Públicas y Enfoque de Gestión, resalta la importancia de las finanzas
públicas y la técnica de presupuesto en la perspectiva de que no es posible lograr una transformación social y
económica deseada sin estabilidad macroeconómica y tampoco es posible lograr un crecimiento económico con
estabilidad en ausencia de capital humano y social.
En esta sección se explican las razones por las que los procesos de formulación del Plan y Presupuesto todavía no
han logrado incorporar una gestión estratégica. En los procesos actuales se valora la ejecución de tareas rutinarias
administrativas que consolidan la inercia estructural del presupuesto, limitando seriamente la posibilidad de instalar
modelos de gestión para resultados educativos que respondan a las necesidades y expectativas de la población.
La segunda sección de Gasto y Resultados en Educación, muestra la evolución del presupuesto del Ministerio de
Educación en los últimos años y compara el gasto en educación de Guatemala con otros países. Se estima el gasto
directo por estudiante y se analiza la eficiencia del presupuesto asignado al Ministerio de Educación a partir de la
estimación del costo o despilfarro de recursos de los días de clases perdidos para la gestión 2011 y del fracaso
escolar en los dos primeros grados de primaria.
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Asimismo, esta sección sintetiza los principales resultados educativos de cobertura y calidad, describiendo la
correlación que existe entre estos resultados y el contexto económico y social de la población relacionado con los
elevados niveles de pobreza y desnutrición.
Por último, la tercera parte de Gestión Estratégica para Resultados en Educación describe la propuesta que consiste
en crear una instancia que piense estratégicamente la educación, que logre incorporar evidencias de resultados
educativos y estudios de eficiencia en la gestión administrativa y financiera de la formulación del plan – presupuesto,
con el objeto de fortalecer la capacidad del Estado para garantizar el derecho a la educación de la niñez y
adolescencia.
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I.
FINANZAS PÚBLICAS Y ENFOQUE DE GESTIÓN Caminar el Cambio o Cambiar el Camino
(Herrscher)
Estabilidad macroeconómica, desarrollo y presupuesto La estabilidad macroeconómica, mayor igualdad y disminución de la pobreza, son objetivos sinérgicos entre los que
algunas veces se percibe la existencia de tensiones falaces. No es posible implementar programas de reducción de la
pobreza y fortalecer la equidad en un ambiente de inestabilidad macroeconómica con elevados niveles de
endeudamiento, como tampoco es posible generar crecimiento con estabilidad macroeconómica en el largo plazo con
déficit en capital humano y social.
El análisis presentado en este documento parte de la premisa que la estabilidad macroeconómica y el control de
variables financieras institucionales son una condición necesaria para alcanzar eficiencia y eficacia en la asignación
de recursos. Guatemala es un país que ha logrado mantener la estabilidad macroeconómica con bajos niveles de
ingresos fiscales, lo que ha ocasionado un elevado nivel de endeudamiento y una asignación y ejecución de
presupuesto insuficiente, generando debilidad en la capacidad de gestión de políticas públicas lo que limita la
efectividad de los resultados de desarrollo valiosos para la sociedad2.
Considerando la precaria situación de las finanzas públicas, el desafío consiste en realizar una eficiente y sostenible
gestión de políticas públicas, con el objeto de transitar desde una necesaria estabilidad macroeconómica hacia
transformaciones sociales deseadas, para que toda la población sin discriminación alguna disfrute los beneficios de la
democracia, libertad y crecimiento económico.
En el ámbito presupuestario, esto implica avanzar de la técnica de presupuesto tradicional que pone énfasis en el
control financiero de las actividades, hacia la consolidación de la técnica de presupuesto por programas cuyo
objetivo es aumentar la eficiencia de las redes de producción y por último hacia la instalación del enfoque de una
gestión y presupuesto para resultados donde a partir de procesos de gestión del conocimiento, se identifican y
priorizan resultados estratégicos valiosos para la sociedad y por consiguiente para el desarrollo de Guatemala.
El Diagrama 1 muestra la relación entre las políticas públicas, las técnicas del presupuesto y las cadenas de
resultados para transitar desde una situación de estabilidad macroeconómica hacia una transformación social
deseada. En una etapa inicial es preciso desarrollar procesos para el control de variables financieras prestando
atención a los insumos y actividades que ejecutan las entidades estatales. La técnica de presupuesto por programas se
refiere a una segunda generación, donde es importante la asignación de recursos en función a la eficiencia de redes
de producción, por lo que la formulación del presupuesto se realiza en función a los bienes y servicios producidos y
no en función a la estructura organizacional de la institución o del sector.
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CEPAL 2011. Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe 2010.
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Por último, la tercera generación se refiere al enfoque de gestión y presupuesto para resultados de desarrollo, en la
que a través de la gestión del conocimiento con estudios y evaluaciones se establecen evidencias que permiten
determinar los efectos e impactos que se estarían logrando a partir de los productos generados por las instituciones.
Las cadenas de resultados, se inician en insumos y actividades, pasan por productos y terminan en efectos e impactos
que son los resultados estratégicos de desarrollo, donde también se puede apreciar la relación existente entre
estabilidad macroeconómica y transformación social deseada (resultados de desarrollo).
Diagrama 1: Elementos de la Gestión de Finanzas Públicas
Fuente: BID
Elaboración: Propia
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Finanzas públicas y técnicas de presupuesto La gestión de las finanzas públicas (GFP) contempla la administración de los ingresos, los gastos y los fondos del
gobierno, para lo que se define un marco de leyes, reglamentaciones y prácticas institucionales que permitan lograr:
i) control financiero y estabilidad fiscal; ii) buena gobernabilidad que incluye la transparencia de la información y
rendición de cuentas; iii) gasto público eficiente en la producción de bienes y servicios públicos y; iv) mejora en los
resultados de calidad de vida de las personas para un mayor bienestar social.
Diagrama 2: Elementos de la Gestión de Finanzas Públicas
Elaboración Propia
Son aproximadamente quince años que Guatemala ha iniciado el proceso de reforma integrada de la gestión en la
administración financiera y auditoría gubernamental3, propiciando mejoras en la administración de recursos públicos
en instituciones estatales de acuerdo a una mayor racionalización de los procesos en la captación y uso de los
recursos públicos, a través de la estabilidad fiscal y control financiero, así como del fortalecimiento de la
transparencia de la información financiera para el control y auditoría social.
La puesta en marcha de Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y Sistema de Auditoría
Gubernamental (SAG) que comprenden los subsistemas de presupuesto, contabilidad, tesorería, crédito público,
3
La base legal de la reforma se estableció en el Acuerdo Gubernativo 217-95 de mayo de 1995, mediante el cual se crea el
Proyecto de Reforma de la Administración Financiera, denominado “Sistema Integrado de Administración Financiera y Control”
(SIAF – SAG), que comprenden los subsistemas de presupuesto, contabilidad, tesorería, crédito público, adquisiciones y
auditoría, para implementarse en todas las dependencias del sector público no financiero.
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adquisiciones y auditoría, fue cimentado e implementado gracias a un marco normativo sólido, una moderna
plataforma tecnológica y apoyo de varios gobiernos a esta reforma, llegando a convertirse en una política de Estado.
El dominio de los procesos de transparencia y control de variables financieras necesarios para disminuir la
corrupción y el déficit fiscal relacionados con un presupuesto tradicional, generalmente vienen acompañados de una
serie de normas que establecen procedimientos y plazos que obligan a las instituciones a la ejecución casi exclusiva
de tareas operativas y rutinarias que refuerzan la inercia estructural del gasto. Esta situación disminuye la posibilidad
de desarrollar una gestión estratégica orientada a resultados que, en una primera instancia logre instalar procesos de
gestión del conocimiento que identifique cadenas eficientes de resultados estratégicos en función a evidencias y, en
una segunda instancia logre incorporar estas cadenas en procesos financieros y administrativos de planificación y
presupuesto.
El SIAF y específicamente el Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN) desarrollados a partir de esta reforma se
constituye en una plataforma tecnológica virtual, que además de controlar variables financieras del gasto público en
respuesta a las metas de estabilidad macroeconómica, tiene la potencialidad de: i) aumentar la eficiencia de las redes
de producción de bienes y servicios públicos con la consolidación del presupuesto por programas y; ii) promover la
instalación de la técnica de presupuesto para resultados con la perspectiva de contribuir a las transformaciones
sociales deseadas.
Sin embargo, la preponderancia que se da a procesos, instrumentos y prácticas institucionales basados sobre todo en
el control de variables financieras, tienden a reproducir la inercia estructural histórica del gasto, generando un
sobrepeso en la técnica de presupuesto tradicional, impidiendo agilizar procesos que consoliden la técnica de
presupuesto por programas y avanzar hacia la instalación de la técnica de presupuesto para resultados.
En los procesos de planificación y presupuesto predominan las tareas operativas rutinarias en función al
cumplimiento de procedimientos y plazos establecidos en el marco normativo de los órganos rectores, dando poca
importancia a procesos de gestión estratégica. Esta situación ha generado que los procesos de planificación se lleven
a cabo suponiendo que el Estado cuenta con recursos ilimitados, estableciendo objetivos educativos excesivamente
generales y ambiguos, que no han logrado constituirse en un instrumento de orientación estratégica que priorice y
focalice los recursos y los esfuerzos instituciones en intervenciones prioritarias y eficientes.
Para fortalecer las finanzas públicas, además de desarrollar procesos de gestión estratégica y gestión de
conocimiento al interior del Ministerio de Educación, se requiere que los órganos rectores de los sistemas de
auditoría, planificación y presupuesto revisen, articulen y ajusten las normas, instrumentos y procedimientos, para
promover una gestión estratégica para resultados eficiente, disminuyendo el sobre peso de tareas rutinarias
administrativas que en muchos casos pueden ser irrelevantes en la gestión de las instituciones públicas sectoriales.
Muchos países en la búsqueda de mejorar la técnica del presupuesto han generado permanentemente una suerte de
reformas a los procesos de formulación del presupuesto, porque el fracaso de una reforma indefectiblemente ha
generado la necesidad de otra reforma. Esto se ha generado por el falso dilema y las tensiones que se generan al
concebir a las técnicas de presupuesto como excluyentes y antagónicas.
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Se deben establecer procesos graduales para trabajar en una plataforma de presupuesto para resultados que considere
los criterios administrativos y financieros de la técnica de presupuesto tradicional y la eficiencia de las redes de
producción de la técnica de presupuesto por programas.
Las técnicas de presupuesto tradicional, base cero4, por programas y para resultados son complementarias antes que
excluyentes, sin embargo, para avanzar de una a otra técnica de presupuesto más desarrollada es necesario
flexibilizar algunas prácticas y procesos institucionales, así como desarrollar ciertas capacidades relacionadas con
mecanismos de coordinación y procesos de planificación, evaluación y gestión del conocimiento.
Diagrama 3: Relación de las técnicas de presupuesto
Elaboración Propia
Fuente: BID – INDES
Las limitaciones para avanzar en las técnicas de presupuesto, dependen de prácticas institucionales y formalismos
normativos inadecuados y extemporáneos, que en muchos casos han impedido desarrollar plenamente procesos
relacionados con el análisis de la eficiencia en la producción de bienes y servicios públicos, que es la esencia de la
técnica de presupuesto por programas, así como de su contribución a los resultados de los procesos de desarrollo que
responde a la técnica de presupuesto para resultados.
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El criterio de eficiencia de las redes de producción que es la base de la técnica de presupuesto por programas, debería
determinar la priorización de acciones para la reasignación de recursos que es en esencia lo que propone la técnica de
presupuesto base cero.
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En muchas ocasiones se cree que formulando y realizando seguimiento a indicadores de resultados en el proceso de
formulación del presupuesto, ya se consiguen avances significativos en la técnica de presupuesto para resultados,
cuando ni siquiera se ha logrado identificar y establecer la eficiencia de las redes de producción. Esta situación daña
y entorpece las tareas relacionadas con la consolidación del presupuesto por programas, debido a que se confunden
indicadores de procesos, productos y resultados, los sistemas institucionales de información colapsan, no se focalizan
programas estratégicos y algunas metas son poco confiables y pertinentes, estando en muchos casos fuera del ámbito
de control de las instituciones.
El presupuesto para resultados responde al enfoque de gestión basada en resultados que está basada en la noción de
causalidad, donde los insumos y actividades conducen lógicamente a resultados (productos, efectos e impactos),
poniendo de manifiesto las relaciones entre las causas y los efectos: insumos, procesos, productos, efectos e
impactos.
Diagrama 4: Gestión para resultados y técnicas de presupuesto
Elaboración: Propia
Fuente: Sistema de Evaluación PRODEV. Junio 2011
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No es posible avanzar de una técnica de presupuesto tradicional a una técnica de presupuesto por programas si los
procesos y tareas administrativas de planificación y presupuesto de una gestión pública inercial tienen un sobrepeso
y protagonismo muy fuerte frente a procesos que permitan formular el presupuesto en función a criterios de
eficiencia en la producción de bienes y servicios públicos.
Asimismo, no es posible avanzar de un presupuesto por programas a un presupuesto para resultados si persiste una
cultura y enfoque tecnócrata de servidores públicos donde el método y las técnicas son más importantes que las
personas. Es necesario desarrollar modelos de gestión descentralizados y participativos donde la gestión del
conocimiento y las instituciones públicas con capacidad de aprender y pensar estratégicamente en función de las
personas ganen protagonismo. Se requiere también que la sistematización de estudios y evaluaciones logren incidir
en políticas públicas y presupuesto para que efectivamente respondan a las necesidades y expectativas de la
población y al modelo de desarrollo del país.
No es posible avanzar hacia una técnica de presupuesto para resultados pensado para responder a las necesidades y
expectativas de las personas, si aún no se ha logrado establecer la técnica de presupuesto por programas que
incorpore criterios de eficiencia en la producción de bienes y servicios públicos y, mucho menos si las tareas
rutinarias administrativas de planificación, presupuesto y auditoría de la técnica del presupuesto tradicional tienen
una carga tan pesada que obligan a instalar una gestión pública inercial.
La técnica de presupuesto para resultados se relaciona con modelos de gestión pública descentralizados y
participativos, donde se puedan implementar sistemas de transparencia y responsabilidad por los resultados a través
de la definición de roles de distintos actores, establecimiento de sistemas de información y evaluación, así como la
creación de procesos de gestión del conocimiento para validar las hipótesis y establecer evidencias de las
intervenciones y producción de bienes y servicios educativos en función a resultados educativos.
La instalación de procesos de gestión del conocimiento y gestión estratégica, que logre articular y fortalecer la
coordinación entre las direcciones sustantivas, dirección de investigación educativa y direcciones de planificación y
presupuesto del Ministerio de Educación, fortalecerá su capacidad de interlocución con los órganos rectores de los
sistemas de planificación, presupuesto y auditoría, con el objeto de conciliar ciertos criterios políticos, financieros,
técnicos y pedagógicos, que permitan efectivamente consolidar la técnica de presupuesto por programas y avanzar
hacia la técnica de presupuesto para resultados.
Por lo tanto, es necesario establecer una ruta crítica de acciones que se constituyan en puntos de apalancamiento para
desarrollar capacidades institucionales, que permitan subir los escaños hacia plataformas de técnicas de presupuesto
más avanzadas y que respondan a las necesidades de educación de la población beneficiaria y de la sociedad.
El Ministerio de Educación de Guatemala tiene el desafío de iniciar procesos de gestión del conocimiento y gestión
estratégica que permitan articular las acciones sustantivas, de investigación y de apoyo, con el objeto de fortalecer
los procesos de planificación, presupuesto, ejecución, seguimiento y evaluación, incidiendo en una mayor eficiencia
del presupuesto y efectividad de los objetivos y resultados educativos.
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Planificación y formulación del presupuesto en educación Se han institucionalizado arduas tareas administrativas - financieras en función al cumplimiento de procedimientos y
plazos establecidos en el marco normativo, que no permiten articular y facilitar procesos para la instalación de una
gestión estratégica para resultados en el Ministerio Educación. Asimismo, en el Ministerio de Educación existen
debilidades en los mecanismos de coordinación entre las direcciones administrativas y sustantivas, lo que han
generado una fractura entre los procesos de planificación y presupuesto con los procesos pedagógicos, que
definitivamente impide aumentar la eficiencia del presupuesto.
El Ministerio de Educación además de manejar el SICOIN para la formulación del presupuesto, ha desarrollado el
sistema Web-Poa, que permite realizar la programación y el seguimiento al plan operativo anual (POA). Debido a
que las estructuras de estos sistemas son incompatibles, actualmente, no es posible vincular la información y articular
los procesos de plan – presupuesto.
La estructura del presupuesto del SICOIN responde a los niveles educativos de inicial, preprimaria, primaria, básico,
diversificado y extraescolar establecidos en la ley de educación nacional y la estructura del POA del Web-Poa
responde a las políticas de cobertura, calidad, equidad, educación bilingüe e intercultural y otras, definidas por el
Consejo Nacional de Educación. Es necesario resaltar que tanto la estructura del POA como del presupuesto no
responden al establecimiento de redes de producción y cadenas de resultados.
En la administración de estos dos sistemas se percibe que existe duplicidad de funciones en la estimación del
presupuesto, asimismo no existe un instrumento para compatibilizar estas dos estructuras y un programa de interface
que permita articular automáticamente la información de las metas físicas del Web-Poa con la información financiera
del SICOIN, limitando la posibilidad de realizar análisis costo – efectividad.
La formulación del presupuesto en el Ministerio de Educación, es un ejercicio que en mayor medida responde a la
lógica del formalismo del marco normativo, del cumplimiento de plazos y de arduas tareas financierasadministrativas, minimizando el tiempo y los esfuerzos para encarar procesos de toma de decisiones estratégicas en
función a criterios de eficiencia en la producción de bienes y servicios públicos que contribuyan a la generación de
resultados educativos valiosos.
El ciclo de formulación de presupuesto es una dinámica que se repite todos los años. Cuando un ciclo llega a su
término, el siguiente empieza con un esquema parecido al año anterior, esta rutina del proceso de formulación del
presupuesto disminuye la posibilidad de incorporar argumentos estratégicos en función a estudios de evaluación y
evidencias del modelo de gestión del Ministerio de Educación.
Los procesos de la planificación y formulación del presupuesto diseñado por los órganos rectores y aplicado por el
Ministerio de Educación, así como la ausencia de una gestión estratégica y déficit en la coordinación interna entre las
distintas Direcciones de esta institución, han impulsado la institucionalización de ciertas prácticas y tradiciones con
excesivas tareas rutinarias que originan la reproducción del presupuesto y la inercia del gasto, que distorsionan el
principio de vinculación Plan y Presupuesto y limitan la consolidación de la técnica de presupuesto por programas y
la instalación de la técnica de presupuesto para resultados
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Diagrama 5: Situación de la implementación de las técnicas de presupuesto
PRESUPUESTO
POR RESULTADOS
Políticas públicas de
desarrollo
Evidencia resultados
de desarrollo
Planes estratégicos
institucionales
contribución a
resultados de
efectos e
impactos
Priorización
Recursos
PRESUPUESTO
TRADICIONAL
variables
financieras
Estabilidad
macroeconómica
Redes de
producción
eficiencia producción de
bienes y servicios públicos
PRESUPUESTO
POR PROGRAMAS
INERCIA
ESTRUCTURAL
DEL GASTO
Variables financieras
institucionales
Elaboración Propia
.
19
Por otro lado, en el Ministerio de Educación aún no existe una visión integral y uniforme sobre los desafíos, las
políticas públicas y las redes de producción en educación, por lo tanto no se ha logrado establecer los cimientos para
encarar un modelo de gestión estratégica orientada a resultados. Esta vigente un modelo de gestión disperso e
ineficiente, corriendo el riesgo de generar acciones divergentes con resultados poco relevantes para la población
beneficiaria y la sociedad guatemalteca.
La formulación y ejecución del presupuesto se realiza sobre la base de información y estadísticas desarticuladas y
poco confiables. El insuficiente desarrollo y articulación de procesos de planificación, presupuesto, seguimiento,
información y gestión del conocimiento, no permite tener indicadores, estudios y evidencias útiles sobre la eficiencia
y validez de las redes de producción y cadenas de resultados, que permitan tomar decisiones respecto a la vigencia y
ajustes de políticas públicas, intervenciones y modelos de gestión, que mejoren la educación de Guatemala.
Por lo tanto, la identificación de indicadores, estructura presupuestaria, estimación de metas y costos en el Ministerio
de Educación, responde sobre todo a la inercia de ejecución histórica de los programas, los derechos adquiridos por
la población beneficiaria y las obligaciones contraídas en coyunturas políticas y negociaciones de incremento
salarial.
Si bien las cadenas de resultados y redes de producción deben responder a modelos de gestión consistentes en
función a procesos estratégicos de planificación y toma de decisiones, actualmente el Ministerio de Educación no
cuenta con procesos de planificación fortalecidos con sólidos diagnósticos y planes estratégicos ni con la descripción
de un modelo de gestión virtuoso, que logren ordenar las prioridades y la gestión de políticas públicas en educación.
La ausencia de esa mirada integral y estratégica del sector educativo, no está permitiendo generar un paradigma
uniforme y pertinente de modelo de gestión que evite el riesgo de instalar acciones y proyectos improvisados y
divergentes que distorsionen y desordenen las cadenas de resultados, las redes de producción y el presupuesto.
Asimismo, el Ministerio de Educación no ha contemplado la necesidad de conformar un equipo multidisciplinario
que promueva la implementación de una gestión estratégica que genere procesos de gestión de conocimiento y
establezca miradas inteligentes y estratégicas de políticas educativas, que incida en una mejor asignación y uso del
presupuesto del Ministerio.
La debilidad de los procesos de planificación y presupuesto concentrados en tareas rutinarias, así como la ausencia
de una gestión estratégica para resultados basada en la gestión del conocimiento y evidencias en el Ministerio de
Educación, vulneran la posibilidad de construir un modelo de gestión relevante, focalizado y eficiente que genere
resultados valiosos para la sociedad.
20
II.
GASTO Y RESULTADOS EN EDUCACIÓN Mayor Eficiencia del Gasto o
Más Presupuesto para Educación
Presupuesto del Ministerio y gasto en educación El Estado de Guatemala está realizando esfuerzos significativos en dar una mayor asignación de recursos al sector
educativo. En el período 2006 – 2011, el incremento anual promedio en la ejecución del presupuesto del Ministerio
de Educación fue de 15%, casi el doble que el incremento anual promedio del presupuesto consolidado del sector
público (8%), lo que representa un incremento significativo de un 13% a un 18% en la participación porcentual del
presupuesto de esta institución en relación al presupuesto consolidado de la administración pública.
Si se excluyen del presupuesto consolidado, las erogaciones por obligaciones del Tesoro y servicios de deuda, la
participación del Ministerio de Educación en el presupuesto para las gestiones 2006 y 2011 es de 25% y 33%
respectivamente, observándose un incremento de un 8% en ese periodo. Asimismo, se puede observar que el
presupuesto asignado al Ministerio de Educación llega a un tercio (33%) del presupuesto de la administración
pública sin considerar las obligaciones del tesoro y los servicios de deuda, muy por encima de la asignación de
presupuesto a otros ministerios.
Tabla 1: Evolución del Presupuesto del Ministerio de Educación (2006 – 2011)
En millones de Quetzales
Descripción
Ministerio Educación
Presupuesto consolidado administración pública
% Presupuesto del Ministerio Educación en
relación al Presupuesto consolidado de la
Administración Pública
Presupuesto consolidado sin obligaciones del
tesoro ni servicios de deuda
% Presupuesto del Ministerio Educación en
relación al Presupuesto consolidado de la
Administración Pública sin obligaciones del
Tesoro ni servicios de deuda
Fuente: SICOIN
Elaboración: Propia
2006
2007
2008
Incremento
anual
promedio
9.959,0
15%
55,733,1
8%
2009
2010
8.344,1
50.031,9
9.349,6
54.283,2
13%
17%
17%
18%
19.776,6 21.342,8 22.215,6
26.766,3
30.327,7
30.381,8
31%
31%
33%
4.932,7 5.552,2 5.898,6
37.704,0 40.198,2 43.935,5
13%
25%
14%
26%
27%
2011
9%
Si bien se puede reconocer el esfuerzo del gobierno en la asignación de mayor presupuesto a educación, también se
puede observar que el gasto público en educación de Guatemala es muy inferior al gasto público en educación de
otros países de la región. Un estudio de la UNESCO 2008 señala que el gasto en educación de Guatemala es de 2,8%
respecto al PIB, mientras que en países de la región alcanza a 5,0%.
21
En Guatemala se gasta 2,8 y 4,0 veces menos por cada estudiante de primaria y secundaria respectivamente en
relación al promedio de los países de la región. En el año 2006 el gasto por estudiante de primaria y secundaria
alcanzó a US$ 214 y US$ 161, mientras que para los otros países de la región llegó a US$ 598 y US$ 642
respectivamente.
Tabla 2: Comparación del gasto público en educación 2006
Descripción
Guatemala
Gasto público en educación
2,8%
Gasto público por estudiante de educación primaria como porcentaje
del PIB per cápita
Gasto público por estudiante de educación media / secundaria como
porcentaje del PIB per cápita
US$ por estudiante de primaria
US$ por estudiante de secundaria
Región
5,0%
5,0%
12,0%
4,0%
13,0%
214,00
161,00
598,00
642,00
Fuente: UNESCO 2008
Elaboración Propia
Para equiparar el gasto de educación en relación al PIB o el gasto por estudiante de Guatemala en relación a otros
países de la región, se estima que el presupuesto del Ministerio de Educación debería incrementarse en por lo menos
Q 15.000 millones, llegando a un presupuesto aproximado de Q 25.000 millones que representa el 83% del
presupuesto de la administración pública sin servicios de deuda y el 45% del presupuesto consolidado del sector
público.
Pensar en un incremento de esta magnitud en el presupuesto del Ministerio de Educación resulta utópico, debido a
los bajos niveles de recaudación tributaria, el nivel de endeudamiento del gobierno y la insuficiente capacidad de
ejecución del Ministerio de Educación.
Del total del gasto directo del Ministerio de Educación para la gestión 2011, el pago de docentes alcanzó a 7.004
millones de quetzales que representa el 83% del gasto directo total y el 70% del presupuesto consolidado del
Ministerio de Educación.
22
Tabla 3: Presupuesto del Ministerio de Educación (2011)
En millones de Quetzales
EJECUCIÓN GASTO DIRECTO (en quetzales)
DESCRIPCIÓN
Docentes
%
Otros
%
Total
%
Preprimaria y primaria
91,410,400.91
89%
11,361,912.33
11%
102,772,313.24
1%
Primaria, básico y diversificado
47,545,238.80
24%
151,486,193.61
76%
199,031,432.41
2%
Preprimaria, primaria, básico y diversificado
83,266,829.83
68%
38,449,575.92
32%
121,716,405.75
1%
Inicial
32,344,502.51
100%
0.00
0%
32,344,502.51
0%
961,169,873.05
86%
158,945,238.02
14% 1,120,115,111.07
13%
Preprimaria
Primaria
4,869,315,354.73
86%
763,697,209.29
14% 5,633,012,564.02
67%
Básico
586,289,014.51
70%
253,793,781.53
30%
840,082,796.04
10%
Diversificado
267,574,945.82
83%
56,456,453.81
17%
324,031,399.63
4%
Extraescolar
65,264,225.43
95%
3,284,862.80
5%
68,549,088.23
1%
17% 8,441,655,612.90
100%
TOTAL
7,004,180,385.59
DESCRIPCIÓN
Quetzales
PRESUPUESTO CONSOLIDADO
MINISTERIO DE EDUCACIÓN
9,959,036,819.18
Mi familia progresa
965,709,449.88
Partidas no asignables a programas
178,869,511.88
PRESUPUESTO SIN TRANSFERENCIAS
Fuente: SICOIN
Elaboración: Propia
8,814,457,857.42
83% 1,437,475,227.31
Participación
del Gasto
Directo
70%
79%
El 83% del presupuesto del Ministerio de Educación del período 2009-2011 corresponde al gasto directo, de los
cuales el 67% se destino al nivel primario, a los niveles pre-primario y básico se asigno un gasto del 13% y 10%
respectivamente y al nivel diversificado se destino solamente el 4% de este gasto. Asimismo, se puede observar que
en este período el gasto directo de la educación pre-primaria, primaria, básica y diversificada tuvieron un crecimiento
anual promedio del 15%, 13%, 10% y 5% respectivamente.
23
Tabla 4: Estructura del gasto en educación, 2009 - 2011
En millones de Quetzales
DESCRIPCIÓN
TOTAL
Incremento
anual
promedio
2009
2010
2011
%
Presupuesto
Ministerio
8,043.67
9,162.56
9,959.04
27,165.26
Preprimaria
Primaria
850.26
4,433.43
955.01
4,937.91
1,120.12
5,633.01
2,925.38
15,004.35
13%
67%
15%
13%
Básica
698.55
775.47
840.08
2,314.11
10%
10%
Diversificada
292.89
305.60
324.03
922.52
4%
5%
Gasto directo común
397.55
426.38
423.52
1,247.45
6%
3%
Gasto Directo
6,672.68
7,400.37
8,340.76
(*) Proyección realizada en función a la ejecución al 31 de octubre de 2011
Elaboración: Propia
Fuente: SICOIN
22,413.81
83%
12%
11%
Días efectivos de clases El gasto directo por estudiante para los años 2009 y 2011 aumento de Q 1.864 a Q 2.284, asimismo para la gestión
2011 el gasto directo por estudiante de preprimaria y primaria es de aproximadamente Q 2.300, mientras que para
estudiantes de básico y diversificado es de Q 1.720 y Q 2.902 respectivamente.
Tabla 5: Gasto Directo por estudiante inscrito y por día, 2009 - 2011
En Quetzales
(1) Estudiantes inscritos Nivel 2009 Preprimaria Primaria Básico Diversificado Total A 496.456 2011 Por estudiante inscrito (2009) B C (2) Gasto Directo en Quetzales Por estudiante Por estudiante inscrito inscrito por día (2011) (2009) D E=C/180 Por estudiante inscrito por día (2011) F=D/180 480.928 1.713
2.329
9,51 12,94
2.399.478 2.385.029 1.848
2.362
10,26 13,12
393.977 488.377 1.773
1.720
9,85 9,56
77.428 111.671 3.783
2.902
21,02 16,12
3.367.339 3.466.005 1.864
2.284
10,35 12,69
(1) Estimación preliminar de estudiantes inscritos en el sector oficial y por cooperativa 2011 - DIPLAN
(2) Gasto directo por el número de estudiantes inscritos y por 180 días programados en el calendario escolar
Elaboración: Propia
Fuente: Estadísticas del Ministerio de Educación DIPLAN y SICOIN.
24
En el cuadro anterior se presenta el cálculo del gasto directo asignado por estudiante por los 180 días de clases
establecidos en el reglamento de la Ley Nacional de Educación. En el período 2009 – 2011, se puede apreciar que el
gasto directo por día de clases de cada estudiante ha aumentado de 10,35 quetzales a 11,88 quetzales, este gasto ha
aumentado en los niveles preprimario y primario, mientras que para el nivel básico y diversificado ha disminuido.
La estimación del costo de días efectivos de clases perdidos se realizó en función a dos fuentes de información: 1)
Ministerio de Educación a través de una entrevista al Viceministro de Diseño y Verificación de la Calidad y; 2)
Estudios e informes de auditorías sociales de la Gran Campaña Nacional por la Educación (GCNPE).
El Ministerio de Educación a través de una entrevista realizada al Viceministro de Diseño y Verificación de Calidad
Educativa, señalo que: “el 83% de escuelas están trabajando normalmente, mientras que el 17% restante (que
sufrieron el cierre por el paro del sindicato) están dispersas en toda la república”, también señaló: “Hicimos un
conteo efectivo de días de clase en escuelas donde han tenido paro magisterial y hemos llegado a contabilizar que
138 días han trabajado las escuelas que están en paro magisterial, es relativo, no se puede generalizar”. También
señaló que los estudiantes en promedio se benefician de 160 días efectivos de clases al año.
Estimaciones de los informes de auditorías sociales 2008 - 2009 e informes de análisis del sector de educación
realizados por la GCNPE, la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) y el Grupo Promotor de la
Calidad Educativa, la niñez y adolescencia solamente se beneficia de 120 días efectivos de clases de los 180 días
programados en el calendario escolar5. Esta situación desalentadora empeoró en la gestión 2011 debido a que el 17%
de las escuelas estuvieron cerradas por el paro del sindicato, donde la niñez y adolescencia de esas escuelas, según
esta fuente de información, solamente se ha beneficiado de 90 días efectivos de clases6.
Según información de días efectivos de clases del Ministerio de Educación, la estimación del presupuesto
desperdiciado en el año 2011 por los días de clases perdidos alcanza a por lo menos Q 1.044 millones, mientras que
según la información de días efectivos de clases de la GCNPE/Auditorías Sociales, la estimación del presupuesto
desperdiciado para esta gestión es de por lo menos Q 2.863 millones, lo que representan el 10% y 29% de la
ejecución del presupuesto respectivamente.
5
Auditorías Sociales 2008 y 2009 de la Gran Campaña Nacional por la Educación (GCNPE)
Artículo de Prensa Libre de noviembre 16 de 2011. Entrevista a José Molina Calderón sobre la campaña “Guatemala 2021: ¡Te
quiero educada!”.
6
25
Tabla 6: Estimación del costo de la pérdida de los días de clases, 2011
En millones de Quetzales
Nivel Ministerio de Educación ‐ 2011 Preprimaria Primaria (1) (2) 20 días de clases 22 días adicionales de perdidos en clases perdidos en 17% todas las de las escuelas por el escuelas paro del sindicato 124,46 23,27
GCNPE / Auditoría Social ‐ 2011 Costo total por días de clases perdidos (3) 60 días de clases perdidos en todas las escuelas 147,73
373,37
(4) Costo total 30 días adicionales de por días de clases perdidos en 17% clases de las escuelas por el perdidos paro del sindicato 31,74
405,11
625,89 117,04
742,93
1.877,67
159,60
2.037,27
Básico 93,34 17,46
110,80
280,03
23,80
303,83
Diversificado 36,00 6,73
42,74
108,01
9,18
117,19
Total 879,69 164,50
1.044,20
2.639,08
224,32
2.863,40
% de ejecución del presupuesto 2011 10% 29% (1) Entrevista donde se señala que en promedio se cumplieron 160 días efectivos de clases (Prensa Libre)
(2) Entrevista donde se señala que el 17% de las escuelas que cerraron por el paro del sindicato entre agosto y septiembre cumplieron con 138
días efectivos de clases (Prensa Libre)
(3) GCNPE: Informes y entrevista donde se señala que solamente se llega a 120 días efectivos de clases
(4) GCNPE: Informes y entrevista donde se señala que el 17% de las escuelas que cerraron por el paro del sindicato entre agosto y septiembre
cumplieron solamente con 90 días efectivos de clases
Elaboración: Propia
Fuente: Ministerio de Educación, ICEFI –UNICEF, GCNPE y ASIES.
Dentro de este costo se encuentra incorporada la estimación del costo de los días de clases perdidos por el paro del
sindicato en los meses de agosto y septiembre. Según información del Ministerio de Educación la estimación de este
costo llega a Q 165 millones y según la información de la GCNPE este costo alcanza a Q 224 millones.
Este es un tema de vital importancia para mejorar la educación en Guatemala, por lo que es esencial que la nueva
gestión del Ministerio de Educación desarrolle una serie de intervenciones, sistemas de información y procesos de
seguimiento que garanticen e informen sobre el cumplimiento de por lo menos 180 días efectivos de clases
establecidos en el Reglamento de la Ley de Educación Nacional, más aún sabiendo que el costo de un día de clases
es aproximadamente Q 45 millones.
Asimismo, pese a lograr un elevado nivel de cobertura en el nivel de educación primaria, según estudios
desarrollados por la Gran Campaña Nacional por la Educación (GCNPE), en muchas escuelas se llega a pasar
solamente tres o cuatro horas de clase de las cinco horas diarias de clase que exige el currículo nacional base y por si
fuera poco, de los 180 días de clase que fija la Ley de Educación Nacional se llega a pasar solamente 120 días7.
7
Momento, Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES), No. 1, año 2011.
26
Ell no cumplir con los díass efectivos de
d clases estaablecidos en el calendarioo escolar es vulnerar
v
el derecho
d
a la
edducación de laa niñez y adolescencia en Guatemala,
G
a
además
de dessperdiciar recursos financieeros e instituccionales por
laa ejecución dee programas orientados
o
tannto a mejorarr la cobertura como para mejorar
m
la callidad de la edducación. Se
haace prácticam
mente imposib
ble cumplir con
c los objetiivos pedagóggicos estableccidos en el cuurrículo nacional base y
loograr un rendiimiento educaativo satisfacttorio, si los esstudiantes no se beneficiann con los 180 días efectivoss de clases.
Diagrama
D
6: Estructura del
d modelo de
d gestión en educación
Elaboracción: Propia
Considerando la
l difícil situaación de las finanzas
f
públicas de Guateemala, el despperdicio de reecursos debiddo a los días
effectivos de clases perdidoss es alarmantee y quebrantaa los procesoss y esfuerzos institucionalles para conseeguir mayor
efficiencia en una
u gestión y presupuesto para resultaddos del Minissterio de Eduucación. Sin embargo,
e
lo más
m penoso
peero no tan vissible es que ell Estado no esstá garantizanndo el cumpliimiento al derrecho a la eduucación de niñños, niñas y
addolecentes de Guatemala.
Considerando que no exisste la posibiilidad financciera ni las condiciones institucionalles en el Miinisterio de
C
Edducación parra que el presupuesto y el gasto
g
en educcación se incrremente lo sufficiente comoo para equiparar al gasto
poor estudiantess que se realliza en otros países
p
de la región,
r
es imp
mprescindible focalizar
f
la atención
a
en la
l eficiencia
deel gasto públlico, que implica fortaleceer la técnica de presupueesto por proggramas y avanzar a la insstalación de
prrocesos de geestión estratég
gica para ressultados, así como
c
implementar medidaas para garanntizar el cumpplimiento de
poor lo menos 180
1 días efectiivos de clasess.
27
Promoción de estudiantes en los dos primeros grados de primaria Los resultados de PISA 2009 señalan que los sistemas educativos que buscan atender diferentes necesidades de
estudiantes haciendo que los alumnos conflictivos repitan cursos o transfiriéndolos a otros centros no consiguen
mejores resultados en general y, en algunos casos refuerzan las desigualdades socioeconómicas. Ciertamente los
profesores que están inmersos en estos sistemas pueden tener menores incentivos para trabajar con estudiantes que
son conflictivos o que simplemente no responden a las exigencias del grado, sin embargo, es muy elevado el costo
social y económico de “descartar” a estos estudiantes.
Las elevadas tasas de repetición en los tres primeros grados de primaria en el período 2005 – 2010 en vez de
disminuir ha aumentado. La repetición en el primer grado de primaria ha aumentado de 26% a 29%, en el segundo
grado de primaria de 16% a 17% y en el tercer grado de primaria sigue en 13%.
Tabla 7: Tasa de repetición en los tres primeros grados de primaria
Grado 1o 2o 3o 2005 26% 16% 13% 2006 28% 18% 14% Nacional 2007 2008 28% 25% 17% 15% 14% 11% 2009 27% 15% 11% 2010 29% 17% 13% Elaboración: Propia
Fuente: Sistema de Información Estadística (SIE)
Parece que la modalidad de educación tiene el objetivo de agrupar a estudiantes según su potencial académico,
intereses y comportamiento, lo que puede explicarse por diferentes razones: i) el estudiante no aprende competencias
básicas de lectura y escritura; ii) mal comportamiento del estudiante y; iii) no existe la capacidad ni los incentivos
para los docentes para atender a una población estudiantil diversa.
Sin embargo, existe evidencia de que la repetición de algún grado escolar no es una solución a los problemas de
aprendizaje8, lo que se puede corroborar para Guatemala en el siguiente gráfico.
8
Eduardo Velez, Ernesto Schiefelbein y Jorge Valenzuela. Factores que afectan el rendimiento académico en la educación
primaria.
28
Gráfico 1: Relación entre la tasa de promoción y rendimiento escolar
En Primero, Tercero y Sexto de Primaria (2006)
100%
90%
80%
82%
86%
72%
70%
60%
50%
Promoción
41%
40%
30%
39%
31%
Matemática
Lectura
40%
34%
20%
24%
10%
0%
1o
3o
6o
Elaboración: Propia
Fuente: Sistema de Información Estadística (SIE) y DIGEDUCA
Las altas tasas de repetición en los primeros grados de primaria no han logrado mejorar el rendimiento escolar,
asimismo, se puede observar que mientras la tasa de promoción aumenta en tercero y sexto grados, el rendimiento
escolar medido por las pruebas estandarizadas disminuyen. Con esta información al menos se puede concluir que: i)
en el nivel primario no se está aplicando adecuadamente el currículum nacional base; ii) no existe ninguna relación
entre las tasas de repetición y promoción, con el aprendizaje y rendimiento escolar y; iii) se castiga con elevadas
tasas de repetición a los primeros grados de primaria.
Por lo tanto, la repetición de los estudiantes en los primeros grados de primaria no se asocia a mejores oportunidades
de aprendizaje en la vida escolar y al fortalecimiento de la equidad, más bien todo lo contrario. La elevada tasa de
repetición de estudiantes en los primeros grados de primaria se asocia a:
 Disminución del rendimiento escolar del estudiante en grados superiores;
 Disminución del autoestima del estudiante repitente;
 Aumento del acoso escolar “bullying” en las escuelas con presencia de hechos de violencia en los que
los niños repitentes son señalados como agresores

Debilitamiento de la expectativa de estudiantes y de padres de familia sobre el valor de la educación;
29
Por otro lado, el costo de la repetición de los estudiantes en los dos primeros grados llega aproximadamente a 471
millones de quetzales
Tabla 8: Costo de la repetición en los dos primeros grados de primaria
2009
Primaria
1o
2o
Total
Repitentes
169,614
69,781
239,395
costo
directo por
estudiante
de primaria
1,965.73
1,965.73
1,965.73
Costo repetición
Millones de
quetzales
333.41
137.17
470.58
Elaboración: Propia
Fuente: Sistema de Información Estadística (SIE) y SICOIN
En caso de establecer la modalidad de la no repetición para los dos primeros grados de primaria, se deben definir
ciertas acciones para aplicarla con efectividad. Una mala aplicación de la no repetición podría tener efectos negativos
si el maestro no se preocupa porque la promoción se haga sobre la base del desarrollo de los aprendizajes concebidos
en el currículo para esos grados. Si los estudiantes no adquieren los conocimientos y desarrollan las competencias
básicas que deben poseer al llegar al tercer grado y no se le proporcionan atención especial a los que presentan
notorias deficiencias, los males citados se podrían agravar.
Las acciones complementarias para asegurar una buena educación en los dos primeros grados de primaria son al
menos las siguientes:
 El profesor de primer grado preferiblemente debe continuar trabajando con su grupo de niños en segundo
grado preferiblemente.
 Mejorar el compromiso y la expectativa de los profesores respecto a los beneficios de la diversidad de la
población estudiantil.
 Sólo se promoverán a los estudiantes que hayan acumulado una asistencia de más del 85% de los 180 días
efectivos de clases.
 Garantizar el cumplimiento de por lo menos 180 días efectivos de clases en las escuelas.
 La maestra y el maestro de tercer grado al recibir el grupo de niños y niñas, hará una evaluación diagnóstica,
orientado por el/la maestro(a) de los dos primeros grados para, tomar en cuenta su nivel de desarrollo, y
adecuar el proceso a la característica de los mismo.
 La promoción de los estudiantes de primer y segundo grado no estará condicionada por los resultados de las
pruebas y las calificaciones obtenidas.
30
Pobreza, desnutrición y resultados educativos El logro de resultados educativos depende en gran medida del contexto económico y social en los ámbitos familiar y
comunitario9, existiendo una correlación elevada entre nivel de pobreza, años de escolaridad y calidad educativa. En
los resultados de las Encuestas Nacionales de Condiciones de Vida (ENCOVI) para las gestiones 2000, 2006 y 2011,
se puede apreciar que los niveles de pobreza se mantienen en un nivel elevado. En el año 2011 el porcentaje de
población pobre es de 54%, lo que refleja un incremento en relación al año 2006 cuando el 51% de la población era
pobre.
Tabla 9: Niveles de pobreza en Guatemala.
Año
Pobreza
extrema
(%)
Pobreza no
extrema
(%)
Pobreza
Total (%)
No Pobreza
(%)
2000
15,70%
40,30%
56,00%
44,00%
2006
15,20%
35,80%
51,00%
49,00%
2011
13,33%
40,38%
53,71%
46,29%
Elaboración: Propia
Fuente: ENCOVI 2000, 2006 y 2011
Las ENCOVI también reflejan que existe una menor proporción de personas pobres si es que por lo menos se
completa la educación primaria o que existe mayor probabilidad de concluir por lo menos el nivel de educación
primaria si la población no es pobre. Para romper este círculo vicioso de la pobreza, es imprescindible focalizar los
recursos y los esfuerzos institucionales en políticas en el nivel de educación primaria. Además, existen estudios
económicos internacionales que señalan que la tasa de retorno de la educación pre-primaria y primaria es más
elevada que en los otros niveles educativos.
9
Estudios del Banco Mundial revelan que los resultados educativos dependen en aproximadamente el 80% del contexto económico y social de
las familias.
31
Gráfico 2: Nivel de escolaridad según condición de pobreza
Pobres
120,0%
100,0%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0%
No Pobres
71,6%
55,2%
44,8%
61,0%
39,0%
77,5%
22,5%
28,4%
91,5%
8,5%
98,9% 99,6%
1,1%
0,4%
Elaboración: Propia
Fuente: INE, Encuesta Nacional de Condiciones de Vida, 2006.
Según la publicación de UNICEF del año 2010: “La pobreza infantil en América Latina”, ocho de cada diez niños,
niñas y adolescentes entre 0 y 17 años de edad de Guatemala vive en situación de pobreza y la proporción de pobreza
infantil extrema llega a 47%. Esto significa que el 80% de niños, niñas y adolescentes se encuentran privados de al
menos uno de sus derechos básicos relacionado con nutrición, agua potable, saneamiento, vivienda, educación y/o
información.
Estas condiciones de pobreza condicionan la gestión del sistema educativo para lograr resultados educativos de
cobertura, calidad y equidad, debido a que a un mayor nivel de pobreza se asocia elevados niveles de desnutrición
crónica que afecta de manera irreversible al desarrollo adecuado de las capacidades psicomotoras, intelectuales y
otras, lo que repercute en bajos niveles de rendimiento académico y elevados niveles de repetición y abandono
escolar, lo que tiene como consecuencia un logro deficiente en los resultados de acceso, calidad y equidad de la
educación.
Un problema estructural para el desarrollo de Guatemala es el elevado nivel de desnutrición crónica en el país. Casi
la mitad de los niños y niñas menores de cinco años sufren desnutrición crónica, lo que genera condiciones realmente
desfavorables para el proceso de enseñanza – aprendizaje, sancionando anticipadamente una elevado probabilidad
para conseguir un bajo rendimiento escolar, abandono, insuficientes niveles de años de escolaridad, baja
productividad, desempleo y elevados niveles de pobreza.
32
Gráfico 3: Desnutrición crónica de niños y niñas menores de 5 años
(En porcentaje)
Ante este contexto desfavorable de pobreza, desnutrición y bajos niveles educativos, el Ministerio de Educación
tiene el desafío y obligación de instalar procesos de una gestión estratégica que permita priorizar, focalizar y asociar
distintas intervenciones con el objeto de lograr resultados educativos valiosos para los estudiantes y aumentar la
eficiencia de los recursos asignados a este sector.
Es necesario reconocer que con la actual asignación de recursos públicos al sector educativo, se han logrado
resultados importantes aunque insuficientes para promover las transformaciones sociales y económicas deseadas.
Guatemala prácticamente ha alcanzado una cobertura total de la educación primaria, sin embargo, existen elevados
niveles de sobre-edad, cursos heterogéneos por la edad de los estudiantes, repetición en primer grado y abandono en
quinto grado, lo que en los últimos años ha generado una tasa de término bruta alrededor del 80%, la tasa de término
neta puede ser significativamente menor ya que solamente el 30% de los estudiantes inscritos en 6º grado de primaria
33
tienen la edad correspondiente. Estos indicadores determinan un nivel muy bajo de porcentaje de jóvenes entre 15 y
19 años que logran concluir primaria (58% para el año 200510).
Gráfico 4: Jóvenes de 15 a 19 años de edad que completaron la primaria, por país,
2005
Fuente: Informe del Progreso Educativo en Guatemala, 2008.
Una gran proporción (70%) del presupuesto del Ministerio de Educación, consiste en el pago de la nómina de
docentes, lo que es coherente con la evidencia de estudios que señalan el elevado nivel de influencia del docente en
el aprendizaje de los estudiantes. En Guatemala, Gálvez Sobral y Moreno (2009) exponen que el género, nivel
educativo, experiencia docente y la planificación de las clases, explican el 8% y el 16% de la variación de los
resultados para lectura y matemática respectivamente.
Aproximadamente el 70% de los docentes cuentan con un nivel educativo de diversificado y solamente el 30%
cuentan con el nivel educativo de profesorado, licenciatura o maestría, aunque no se han encontrado estudios que
señalen que el nivel académico de los docentes significa mejores competencias en los estudiantes, se podría asumir
que la profesionalización y capacitación docente promoverán una mejor gestión del Sistema Educativo y por lo tanto
mejores resultados en la calidad educativa.
10
Informe de Progreso Educativo de Guatemala, PREAL, 2008.
34
Gráfico 5: Nivel educativo de los docentes, 2009
Fuente: DIGEDUCA / MINEDUC 2009
Más allá del nivel educativo de los docentes, las pruebas diagnósticas aplicadas a docentes en el año 2006 señalan
que solamente el 15% obtienen un nivel satisfactorio en lectura y el 2% en matemática, por lo que se podría señalar
que el nivel de los docentes es deficiente11. En las pruebas del año 2010 se puede observar que los docentes tienen un
conocimiento total de 34% en matemática y 44% en lectura, lo que hace suponer que solamente podrán contribuir al
desarrollo de la tercera parte de las competencias de los estudiantes en matemática y menos de la mitad de las
competencias de los estudiantes en lectura.
Según las pruebas de matemática aplicadas a estudiantes del sexto grado de primaria, aproximadamente 5 de cada 10
estudiantes no alcanzan las competencias de calidad y en el caso de lectura, son aproximadamente 7 de cada 10
estudiantes que no logran los resultados educativos de calidad previstos. En ambos casos, los resultados más bajos de
calidad educativa se encuentran en el área rural.
11
Momento, Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). No.1 – 2011. El Docente Efectivo.
35
Gráfico 6: Calidad Educativa de Sexto Grado de Primaria, 2009
Matemática
Lectura
Fuente: Ministerio de Educación, Evaluación Nacional Primaria 2009, Resultados Generales
El desempeño en matemática de los graduandos en el año 2010 señala que 95 de cada 100 estudiantes no cumplen
con los logros educativos y en el caso de lectura los estudiantes que tienen un nivel insatisfactorio o que deben
mejorar alcanzan a 88 de cada 100 estudiantes.
Gráfico 7: Calidad Educativa de Graduandos, 2010
Matemática
Lectura
Fuente: Ministerio de Educación, Evaluación Nacional Primaria 2010, Resultados Generales
36
III.
GESTIÓN ESTRATÉGICA PARA RESULTADOS EN EDUCACIÓN Gestión para Resultados en Educación
Propuesta de resultados estratégicos AÑO 2012 (PUNTOS DECISIVOS)
1. Cumplimiento de por lo menos 180 días efectivos de clases, con lo que se mejorará la calidad de la
educación y la eficiencia del presupuesto asignado a educación (Costo de días de clases perdidos
2011: Q 2.863 millones).
2. Mejorar la educación y promoción en los dos primeros grados de primaria, con lo que se mejorarán las
expectativas, el valor de la educación y los años de escolaridad (Costo del fracaso escolar en los dos
primeros grados de primaria 2009: Q 470 millones).
3. Mejorar la participación de padres de familia y sus organizaciones en la gestión educativa.
4. Fortalecer el acompañamiento a la gestión escolar.
5. Distribución oportuna de textos escolares y materiales de lectura, con lo que se aumentarán los niveles
de comprensión lectora que es un medio para aprender y mejora la calidad de la educación.
6. Servicio de alimentación escolar en por lo menos 180 días efectivos de clases, con lo que se mejorará el
estado nutricional, el nivel de atención en las clases y la calidad de la educación.
7. Fortalecer la rendición de cuentas sobre los resultados y el presupuesto público asignado a educación.
PERÍODO 2012 - 2016
8. Mejorar el desempeño de docentes fortaleciendo sus expectativas favorables hacia estudiantes; su formación
inicial; sus conocimientos y experiencia en la implementación del currículum nacional base y; un salario
justo oportunamente pagado con incentivos al desempeño.
9. Mejorar la cobertura y calidad de la educación inicial y preprimaria, que se constituye en la base para
mejorar la calidad de la educación a lo largo de la vida.
10. Mejorar y construir infraestructura escolar que respondan adecuadamente a la demanda educativa.
11. Fortalecer el modelo de educación bilingüe – intercultural.
37
Modelo de gestión estratégica para resultados Para garantizar el cumplimiento de los resultados estratégicos propuestos se propone la implementación de procesos
de gestión para resultados, así como la consolidación de la técnica de presupuesto por programas, siendo necesario
fortalecer los procesos de planificación, formulación del presupuesto, seguimiento y sistemas de información que
tengan como eje central procesos de gestión del conocimiento con el objeto de que las políticas públicas y la
asignación de recursos se basen en la sistematización de lecciones aprendidas y evidencias de programas que
promuevan una gestión eficiente, pertinente y sostenible.
Uno de los principales retos en la gestión del Ministerio de Educación consiste en identificar y aplicar intervenciones
que se constituyan en puntos de apalancamiento para desencadenar procesos que aumenten la eficiencia del
presupuesto y lograr resultados de acceso a una educación de calidad con equidad, fortaleciendo la gestión del
Estado como garante del derecho a la educación
El modelo de gestión estratégica consiste en organizar y desarrollar procesos que permita integrar la gestión
sustantiva de los resultados educativos (sistematizaciones, evaluaciones y publicaciones de resultados educativos),
con la gestión técnica y administrativa (establecer la eficacia y eficiencia de las redes de producción del modelo de
gestión), con la gestión política (asegurar la legitimidad, equilibrio y sostenibilidad del presupuesto para resultados).
38
Diagrama 7: Propuesta de Modelo de Gestión Estratégica para Resultados
Elaboración: Propia
Liderazgo y Gestión Estratégica para Resultados
La propuesta consiste en la creación de una Comisión de Gestión Estratégica para Resultados con la participación de
las autoridades y de un equipo multidisciplinario de diferentes direcciones que piense estratégicamente la educación;
integre los procesos de la gestión política, la gestión técnica – financiera y la gestión sustantiva e; instale procesos
que aumenten la eficiencia de la gestión y su contribución a resultados educativos de cobertura, calidad y equidad de
la educación.
El principal objetivo de esta Comisión es mejorar la coordinación, articulación y flujos de información entre los
procesos de la gestión política, la gestión técnica – financiera y la gestión sustantiva, con el fin de concentrar los
esfuerzos y recursos institucionales en resultados focalizados y puntos decisivos de intervención.
39
Esta instancia debe tener la capacidad impulsar una gestión del conocimiento e identificación de evidencias que
incida en la gestión eficiente de políticas educativas en coordinación con el Consejo Nacional de Educación, así
como con distintos actores gubernamentales y sociales en los ámbitos nacionales y sub-nacionales.
Este equipo tendrá la responsabilidad de apoyar la elaboración del Marco Estratégico de la Educación en Guatemala,
donde se establezcan y evalúen prioridades, puntos de apalancamiento, modelos de gestión descentralizados, cadenas
de resultados y criterios para la asignación eficiente de recursos del Ministerio de Educación.
Esta Comisión de Gestión Estratégica para Resultados en Educación tendrá la responsabilidad de desarrollar
procesos e instrumentos, así como definir los resultados para el período 2012 - 2016. Esta comisión podría estar
conformada por la DIPLAN, DAFI y Direcciones Sustantivas, donde se establezcan reuniones de carácter ejecutivo
con Viceministros y Ministra y reuniones de carácter técnico con Directores e idealmente con un Viceministro. La
primera tarea de esta Comisión sería analizar y proponer técnicamente los resultados estratégicos de educación para
que sean aprobados en una reunión ejecutiva con Ministra y Viceministros.
Gestión política: legitimidad y sostenibilidad de la gestión y presupuesto
Se propone ajustar el marco estratégico institucional en función a las políticas de Estado, prioridades estratégicas y
criterios de eficiencia, que permita establecer objetivos y resultados estratégicos con un sistema de indicadores con el
establecimiento de líneas de base y metas para los productos, efectos e impactos para el período 2012 – 2016.
Para superar el desequilibrio financiero y, asegurar la legitimidad y sostenibilidad del presupuesto del Ministerio de
Educación originado por la contratación, traslados, interinato y el incremento salarial de maestros sin respaldo de
finanzas públicas, se propone optimizar los procesos y plazos de la administración de la nómina, así como instalar
una comisión interinstitucional del Ministerio de Educación y Ministerio de Finanzas para establecer principios y
mecanismos para la negociación del incremento salarial y contratación de maestros en función a la demanda
educativa, que permita proyectar escenarios de programación financiera para los próximos cuatro años de la nueva
gestión gubernamental. Asimismo, se plantea la optimización de los procesos de contratación y pago justo y
oportuno de docentes, así como el establecimiento de un sistema de incentivos al desempeño.
Se propone el desarrollo de una estrategia de comunicación social que sea capaz de involucrar a la comunidad
educativa y fortalecer la transparencia y rendición de cuentas sobre los resultados y el uso de los recursos públicos
asignados al sector de educación.
Para lograr los resultados sustantivos es necesario el involucramiento de la sociedad, especialmente de los padres de
familia por lo que es necesario mejorar su participación en la gestión escolar.
Gestión técnica – financiera: eficiencia de las cadenas de resultados
La segunda parte de la propuesta consiste en la integración de la gestión técnica y financiera, a través de la
integración de los resultados estratégicos en los procesos de planificación y presupuesto, así como de la articulación
40
de los sistemas de planificación estratégica, planificación operativa y presupuesto y la realización de estudios de
costo – efectividad de programas relevantes del actual modelo de gestión del Ministerio de Educación.
Se debería ajustar el sistema web poa del Ministerio de Educación para que contenga información de planificación y
seguimiento relevante y útil para la toma de decisiones. Asimismo, se debería desarrollar un sistema de interfaces
que permita articular el web poa del Ministerio de Educación con el SICOIN, que permita sacar reportes de costo –
efectividad de los programas, redes de producción y modelo de gestión de esta institución.
Esta propuesta se complementa con el fortalecimiento del Sistema Nacional de Acompañamiento Escolar (SINAE)
que fortalezca la gestión pedagógica y administrativa de las escuelas en el cumplimiento del programa de estudios así
como de los servicios de apoyo.
Gestión sustantiva: evaluación de resultados educativos
Por último, la tercera parte de la propuesta contempla en fortalecer la gestión sustantiva del Ministerio, identificando
y evaluando resultados educativos valiosos para los estudiantes y la sociedad de Guatemala. En este sentido, es
fundamental que todos los estudiantes inscritos se deben beneficiar por lo menos con 180 días efectivos de clases
establecido en el Reglamento de la Ley de Educación Nacional, lo contrario sería vulnerar el derecho a la educación
de niños, niñas y adolescentes inscritos en las escuelas y desperdiciar un presupuesto aproximado de Q 45 millones
por día que no se pasa clases.
Debido a que una de las causas del bajo rendimiento, repetición y abandono escolar es la ineficiencia escolar en los
primeros grados de primaria, se propone ajustar e implementar mecanismos normativos y técnicos – pedagógicos
para garantizar el éxito escolar de los niños y niñas inscritos en los dos primeros grados de primaria.
Complementariamente se plantea fortalecer los procesos para que los textos escolares y material de lectura sean
distribuidos oportunamente a las escuelas y que la alimentación escolar llegue a todos los niños y niñas en los 180
días de clases.
Asimismo, se propone instalar procesos de gestión del conocimiento fortaleciendo los sistemas de información y la
capacidad de análisis, así como con la realización de estudios y recomendaciones de políticas que identifiquen y
evalúen los resultados educativos, que fortalezcan la capacidad de aprendizaje y la toma de decisiones estratégicas en
el Ministerio de Educación.
Principios del modelo de gestión estratégica Es necesario incorporar una visión estratégica en la formulación del presupuesto de educación, que vaya más allá de
un proceso de planificación y programación tradicional, que generalmente se realiza para cumplir con formalismos
de los órganos rectores y que no se percibe como instrumentos que contribuyan al fortalecimiento de la gestión
estratégica de la institución.
41
Se debe institucionalizar funciones y procesos de gestión del conocimiento donde se organice un centro de
documentación, se sistematicen los estudios e investigaciones, se construya un sistema de información gerencial, se
analice la información, se sistematicen los resultados educativos más relevantes y se generen reportes para la
incidencia en políticas públicas en educación, que sirvan tanto para fortalecer el modelo de gestión y las cadenas de
resultados, como para mejorar la eficiencia de la asignación y uso de recursos públicos escasos, en función a
resultados educativo valiosos para la población beneficiaria y la sociedad.
El proceso de transformación del modelo de gestión requiere de un sistema de información integral y gerencial de los
resultados educativos que retroalimente las decisiones y el desarrollo del contenido de las políticas públicas en
educación, así como para hacer ajustes y adaptarse a situaciones cambiantes, siendo imprescindible fortalecer los
sistemas de información y la capacidad de análisis de la situación educativa y del seguimiento y evaluación de las
metas en el Ministerio de Educación.
No es posible desarrollar una transformación en el modelo de gestión con las Direcciones que actualmente ejecutan
tareas rutinarias y tradicionales, lo que ha conducido lamentablemente a incorporar de manera general perfiles de
profesionales con una mirada operativa y no estratégica del sector educativo. Asimismo, la formulación de la
Estrategia Nacional de Educación de Guatemala, el Plan Estratégico Institucional y la transformación del modelo de
gestión, debe realizarse con el concurso de personas idóneas con profundos conocimientos sectoriales, pedagógicos,
administrativos-financieros y de gestión estratégica, lo que significa la conformación de un equipo multidisciplinario
en educación.
En este sentido, se recomienda establecer algunos ajustes en la estructura organizacional que permita al Ministerio de
Educación seguir realizando las tareas rutinarias formales y al mismo tiempo responder a la dinámica y a la
complejidad de la consolidación del presupuesto por programas que busca aumentar la eficiencia de las redes de
producción y la instalación del presupuesto para resultados que busca mejorar la contribución a efectos e impactos
que sean valiosos para el desarrollo educativo en Guatemala.
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