1333-2013-DSU

PRONUNCIAMIENTO N° 1333-2013/DSU
Entidad:
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
Referencia:
Concurso Público Nº 007-2013/PCM convocado para la
contratación del servicio de seguridad y vigilancia de los
locales de la Presidencia del Consejo de Ministros por el
periodo de dos años
1.
ANTECEDENTES
A través del Oficio Nº 004-2013-PCM/CE.C.P N° 007-2013-PCM recibido el
10.DIC.2013 y subsanado mediante Comunicación recibida el 12.DIC.2013 el
presidente del Comité Especial a cargo del proceso de selección de la referencia remitió
al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) las cuatro (4)
observaciones formuladas por el participante INTEGRATED SECURITY SERVICE
AND SPECIEL POLICE S.A.C (INTSECUR), así como el informe técnico
respectivo, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 28 del Decreto Legislativo
Nº 10171, que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado, en adelante la Ley, y el
artículo 58 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 184-2008-EF2, en
adelante el Reglamento.
Resulta importante resaltar que, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 58 del
Reglamento, OSCE se pronunciará únicamente respecto de: a) las observaciones
presentadas por el solicitante que no hayan sido acogidas o son acogidas parcialmente;
b) las respuestas a las observaciones del solicitante que, pese a ser acogidas, son
consideradas por éste contrarias a la normativa; o, c) el acogimiento de las
observaciones formuladas por un participante distinto al solicitante, cuando este último
manifieste que considera tal acogimiento contrario a la normativa, y siempre que se
haya registrado como participante hasta el vencimiento del plazo previsto para formular
observaciones.
Sobre el particular, si bien el referido participante presentó cuatro (4) observaciones, su
Observación Nº 2 fue acogida por el Comité Especial, decisión que no fue cuestionada
en su solicitud de elevación de observaciones; por lo tanto, este Organismo Supervisor
no se pronunciará respecto de ella. Asimismo, la Observación N° 3 fue parcialmente
acogida, por lo que, corresponde emitir pronunciamiento únicamente respecto del
extremo no acogido. Ello sin perjuicio de las observaciones que de oficio puedan
realizarse en atención a las facultades conferidas por el inciso a) del artículo 58 de la
Ley.
1
2
Modificado mediante Ley Nº 29873.
Modificado mediante Decreto Supremo Nº 138-2012-EF.
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2.
OBSERVACIONES
Observante:
INTEGRATED SECURITY SERVICE
AND SPECIEL POLICE S.A.C
(INTSECUR)
Observación Nº 1
Contra los
mínimos
requerimientos
técnicos
El participante cuestiona que, como parte de los requerimientos mínimos para la
prestación del servicio, se requiera a los postores contar con autorización de centro de
entrenamiento. Al respecto, sostiene que la regulación específica en materia de
seguridad privada y vigilancia no ha establecido la obligatoriedad de que las empresas
que brindan dicho servicio cuenten obligatoriamente con un centro de entrenamiento,
por lo que, mediante la presente observación requiere suprimir tal exigencia.
Pronunciamiento
Al respecto, en el extremo pertinente de las Bases se ha dispuesto lo siguiente:
CAPÍTULO II
DEL PROCESO DE SELECCIÓN
2.5.1 SOBRE N° 1 - PROPUESTA TÉCNICA
Documentación de presentación obligatoria
h) Autorización de su centro de entrenamiento.
Sobre el particular, al sustentar la razonabilidad de dicha exigencia, en el pliego
absolutorio de observaciones, el Comité Especial indicó que el artículo 15° de la Ley N°
28879 - Ley de Servicios de Seguridad Privada establece las exigencias del local de las
empresas que brindan servicios de vigilancia privada. En el Capítulo VIII se regulan
los requisitos de los Centros Especializados de Formación y Capacitación en Seguridad
Privada – CEFOCSP, los mismos que hasta la fecha no se han implementado. En tal
sentido, resulta razonable que el postor cuente con un ambiente adecuado, sea propio o
alquilado que le permita brindar la capacitación.
Por tanto, si bien es cierto, no resulta obligatorio para a las empresas prestar servicios
de seguridad y al no encontrarse aun implementados a la fecha los CEFOCSP, resulta
razonable que se requiera al postor contar con un ambiente propio o alquilado, donde
brindara capacitación a su personal destacado a la PCM.
En ese sentido, en caso el postor no tuviera el centro de entrenamiento y/o aula de
instrucción implementado dentro de su organización, podrá presentar uno alquilado.
Asimismo, en el informe técnico elaborado con ocasión de la elevación de
observaciones el Comité Especial precisó que aún no se han implementado los Centros
Especializados de Formación y Capacitación en Seguridad Privada – CEFOCSP
señalados en la Ley 28879 - Ley de Servicios de Seguridad Privada y en tal sentido, la
instrucción del personal es aún brindada por las propias empresas de vigilancia;
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acorde a lo normado por el Decreto Supremo N° 005-94-IN, que exige a las empresas
contar con un ambiente adecuado para la instrucción de su personal.
Por lo que, teniendo en cuenta que a la fecha no se aplican las disposiciones del
Capítulo VIII del Reglamento de la Ley 28879, siendo que por el contrario sí se aplican
las del Decreto Supremo N° 005-94-IN en el aspecto referido a la instrucción del
personal, resulta razonable e importante que las empresas en tanto no se implementen
los CEFOCSP cuenten con un ambiente adecuado donde brindarán capacitación y
preparación a su personal.
(...)
Si bien es cierto, la documentación solicitada ampliaría el número de folios de la
propuesta, la necesidad de requerir la solicitud del centro de entrenamiento se sustenta
en lo siguiente:
1) Que, al estar acreditando contar con un centro de instrucción y/o aula de
instrucción, se disminuya el riesgo que se presenten a la convocatoria empresas
poco serias que no cuenten con los ambientes adecuados para brindar el servicio
acorde a los TDR.
2) Que, se asegure la contratación de una empresa que cuente con la capacidad de
proveer personal con las características solicitadas.
3) Que, al contar con dichos ambientes, se facilite la realización de una preparación e
instrucción adecuadas al personal.
Al respecto, debe señalarse que de acuerdo al de acuerdo al artículo 15 del Reglamento
de la Ley N° 28879, Reglamento de la Ley de Servicio de Seguridad Privada, las
empresas que brindan vigilancia privada, deberán contar con un local adecuado,
destinado para tal fin, donde desarrollen sus actividades; asimismo, en el caso que
cuenten con armas, deberán contar con armeros y cajas fuertes, para lo cual regula el
ambiente físico donde deberán estar dichos armeros.
Asimismo el precitado dispositivo dispone la creación de Centros Especializados de
Formación y Capacitación en Seguridad Privada - CEFOCSP como instituciones que
brindan actividades de formación, capacitación, actualización y seminarios de
especialización en seguridad privada, precisando que en tanto se implementen los
CEFOCSP, la DICSCAMEC: (a) Continuará a cargo de la capacitación y
reentrenamiento del personal operativo; y, (b) Certificará a los primeros instructores
en seguridad privada para los CEFOCSP, en el marco de lo establecido en el presente
Reglamento3.
Ahora bien, siendo de exclusiva responsabilidad de la Entidad la determinación de los
requerimientos técnicos mínimos así como su forma de acreditación y en tanto que
estos comprenden las normas complementarias o conexas que tengan relación con el
objeto del proceso, este Organismo Supervisor ha decidido NO ACOGER la presente
observación máxime si la Entidad ha sustentado las razones que justifican la pertinencia
de solicitar dicho requerimiento.
3
Primera Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Supremo Nº 003-2011-IN, Reglamento de la Ley de Servicio de
Seguridad Privada.
4
Sin perjuicio de ello, con ocasión de la integración de Bases, deberá precisarse que
dicha exigencia también podrá cumplirse con la presentación de la documentación que
acredite que la empresa postora contrata los servicio de un tercero autorizado para la
capacitación de su personal.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que, en la medida que la definición de las
especificaciones técnicas, así como los informes que lo sustentan son responsabilidad de
la Entidad, su contenido se encuentra sujeto a rendición de cuentas por parte del área
usuaria y/o dependencia técnica encargada de la determinación de los referidas
especificaciones técnicas, en caso de corresponder, al Titular de la Entidad, la
Contraloría General de la República, Ministerio Público, Poder Judicial y/o ante otros
organismos competentes, no siendo este Organismo Supervisor perito técnico en
aspectos específicos de las características técnicas.
Observaciones Nº 3 y 4
Contra los factores de evaluación técnica
Mediante la Observación N° 3, el participante cuestiona el factor de evaluación
“Experiencia del Postor en la Actividad” señalando que requerir acreditar un monto
facturado de cinco (5) veces el valor referencial del proceso para acceder al máximo
puntaje resulta excesivo y desproporcionado, resultando inconveniente y restrictivo para
la participación de los postores. En ese sentido, en atención al criterio de
Proporcionalidad, solicita que se reduzca el monto de facturación requerido según el
siguiente detalle:
 Monto igual a 2 veces el valor referencial
30.00 puntos
 Monto igual o mayor a 1.5 veces el valor referencial
y menor a 2 veces el valor referencial
25.00 puntos
 Monto igual o mayor a 1 vez el valor referencial
y menor a 1.5 veces el valor referencial
10.00 puntos
Asimismo, a través de la Observación N° 4 sostiene que el puntaje asignado al dicho
factor de evaluación "Certificaciones" resulta excesivo, pues según refiere, no todos los
postores cuentan con las certificaciones ISO 9001:2008 requeridas en dicho criterio de
evaluación, lo cual transgrede el Principio de Trato Justo e Igualitario. En ese sentido,
propone reemplazar dicho criterio de evaluación por la siguiente redacción:
Se evaluará la presentación de la Certificación ISO 9001:2008, OHSAS 18001:2007 o
BASC v.03:2008 para la actividad del servicio de seguridad y vigilancia, vigente a la
fecha de presentación de la propuesta. Este factor se acreditará con copia de dicha
certificación, otorgada por un certificado acreditado.
Si presenta CERTIFICACIÓN ISO 9001:2008 o CERTIFICACIÓN OHSAS 18001:2007
o CERTIFICACIÓN BASC v03:2008 ............................................................. 20 puntos
(Para todos los casos, los procesos internos que deberá estar certificados son los
relacionados específicamente al servicio de vigilancia y seguridad privada).
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Pronunciamiento
Sobre el particular, en el acápite respectivo de las Bases se ha previsto lo siguiente:
CAPÍTULO IV
CRITERIOS DE EVALUACIÓN TÉCNICA
A. EXPERIENCIA DEL POSTOR EN LA ACTIVIDAD
Criterio
Se evaluará considerando el monto facturado acumulado por el postor correspondiente
a la actividad objeto del proceso, durante un periodo de dos (2) años a la fecha de la
presentación de propuestas, hasta por un monto de cinco (5) veces el valor referencial
de la contratación (...)
Ahora bien, en el pliego de absolución de observaciones se advierte que el Comité
Especial acogió parcialmente la referida observación, pues considerando lo solicitado
por el participante accedió a ampliar el plazo de facturación a cuatro (4) años a la fecha
de la presentación de las propuestas; ello sin efectuar mayor variación a los rangos de
evaluación inicialmente previstos.
Al respecto, en el informe técnico remitido con ocasión de la elevación de
observaciones el Comité Especial señaló, que con el fin de garantizar la contratación
de empresas que cuenten con la suficiente experiencia en servicios de la magnitud que
se está solicitando (el valor referencial para el presente servicio es de S/. 3´918,880.76
Nuevos Soles), el Comité Especial estableció que para la evaluación de este factor se
considere la experiencia acumulada por un monto de hasta 05 veces el valor referencial
(S/. 19´594,403.80 Nuevos Soles) durante un periodo de hasta 04 años a la fecha de
presentación de las propuestas.
De otro lado, complementando lo manifestado en la absolución a la observación
presentada por INTSECUR, se ha podido comprobar que existen procesos de selección
recientes que han sido adjudicados a diferentes empresas, por montos más altos, los
que se detallan a continuación:
Proceso de
Selección
Empresa
Adjudicada
CP Nº
002/2012/OSCE
PROSEGURIDAD S A
EMPRESA DE
SEGURIDAD,
VIGILANCIA Y
CONTROL S.A.C.
CP 0012013/CGR
Valor
Referencial del
proceso o del
ítem
Nº de
veces del
monto
acumulado
Años de
antigüedad
de la
experiencia
Monto
Acumulado a
evaluar (S/.)
S/. 2´729,994.12
05
08
13’649,970.60
S/. 5,484,892.71
04
08
21´939,570.84
6
CP 122013/MTC/10
CP 07-2013MP-FN
CP 0282012/SUNAT
PROTECCION Y
RESGUARDO S.A.
CONSORCIO
MORGAN SECURITY
– ESPARTACO
SECURITY SAC
SEGUROC S.A.
S/. 9´202,795.72
03
05
27´608,387.16
S/. 26´138,136.48
04
04
104´552,445.92
S/. 27´088,512.96
02
08
54´177,025.92
Podemos ver que en distintos procesos de selección o sus ítems han sido adjudicados a
diversos postores, incluso cuando los montos acumulados a evaluar son mucho
mayores al solicitado en el presente proceso de selección, lo que claramente demuestra
que los criterios establecidos por este Comité Especial permiten la concurrencia de una
pluralidad de postores que cumplirían ampliamente con la acreditación de la
experiencia necesaria para obtener el mayor puntaje en el factor de evaluación
relacionado a la experiencia del postor.
Por lo tanto, tomando en cuenta esta información podemos señalar que los límites
establecidos por el Comité Especial para este factor de evaluación están dentro de los
criterios de razonabilidad y proporcionalidad exigidos en el artículo 43º del
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, los que no limitan la libre
competencia, siendo que la presunta desproporcionalidad debe ser entendida en el
contexto del tipo de servicio a contratarse, considerando que para el caso específico
del proceso de selección que nos atañe, una modificación del rango establecido por el
Comité Especial sólo contribuirá en detrimento de la obtención de una propuesta de
menor calidad y por ende de obtener menor valor por el dinero en la contratación
pública, a todas luces contrario a lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley de
Contrataciones del Estado aprobada mediante Decreto Legislativo N° 1017.
En tal sentido y ante los criterios expuestos, el Comité Especial se reafirma en el
acogimiento parcial de la observación formulada por el participante ampliándose el
periodo a 4 años.
Al respecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 43 del Reglamento, es
competencia del Comité Especial la determinación de los factores de evaluación
técnicos, los que deberán ser objetivos y congruentes con el objeto de la convocatoria,
debiendo sujetarse a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Cabe precisar que, de acuerdo con la normativa, los factores de evaluación tienen como
principal objetivo permitirle al Comité Especial comparar las propuestas presentadas y
elegir la mejor. Para ello, a partir del conocimiento de las reales necesidades de la
entidad, el Comité Especial determina cuáles son los aspectos que, superando el
requerimiento mínimo, resultan relevantes para una mejor y/o más adecuada
satisfacción de la necesidad de la entidad y define los factores de evaluación que le
permitirán elegir la propuesta más idónea para satisfacerla.
En ese sentido, considerando que el Comité Especial ha ampliado el periodo en el cual
estos pudieron facturarse; asimismo, atendiendo a que dicho colegiado es el competente
para determinar los factores de evaluación que resultan idóneos para asegurar una mejor
prestación; y siendo que lo que buscaría el participante es que se modifique según lo
que él propone sin contar con dicha facultad, este Organismo Supervisor dispone
NO ACOGER la Observación N° 3.
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De otro lado, en cuanto al cuestionamiento formulado contra el factor "Certificaciones",
en las Bases se ha previsto lo siguiente:
E. CERTIFICACIONES
Se evaluará la presentación de la Certificación ISO 9001:2008 y OHSAS 18001:2007
para la actividad del servicio de seguridad y vigilancia vigente a la fecha de
presentación de la propuesta. Este factor se acreditará con copia de dicha
certificación, otorgada por un ente certificado acreditado.
Al respecto, al sustentar en la razonabilidad de mantener dicho criterio de evaluación en
los términos previsto, el Comité Especial indicó lo siguiente en el pliego de absolución
de observaciones:
Tal y como se ha detallado en la absolución a la consulta 7 del postor MORGAN DEL
ORIENTE, la Certificación ISO acredita la aplicación de una serie de estándares
patrocinados por la Organización Internacional para la Estandarización, relativos a
los sistemas de calidad que deben establecer las compañías de fabricación y servicios.
La norma ISO 9001-2008 que especifica los requisitos para los sistemas de gestión de
calidad aplicables a toda la organización que necesite demostrar su capacidad para
proporcionar productos y/o servicios que cumplan con los requisitos de sus clientes y
los reglamentarios que le sean de aplicación y su objetivo es aumentar la satisfacción
del cliente. Asimismo, la Certificación OHSAS 18001-2007 busca garantizar que las
compañías tengan control y conocimiento sobre todos los riesgos relevantes; se trata de
una certificación relacionada a los sistemas de higiene y seguridad de una empresa.
Del mismo modo, resulta razonable otorgar puntaje adicional a aquellas empresas que
cuenten con estas certificaciones, que acreditan la aplicación de una serie de requisitos
patrocinados por la organización mundial para estandarización, relativos a los
sistemas de calidad que deben establecer las compañías de fabricación y servicios.
En ese sentido, siendo competencia del comité especial la determinación de los factores
de evaluación, es razonable requerir las certificaciones ISO 9001-2008 Y OHSAS
18001-2007 para el presente servicio. Y no puede tomarse a todas como iguales.
La Certificación BASC por su lado, promueve la implementación del Sistema de
Gestión en Control y Seguridad (SGCS) BASC, mediante la aplicación de la Norma y
Estándares BASC, como un programa de autogestión basado en principios de mejores
prácticas y mejora continua en beneficio de la seguridad del comercio internacional.
En ese sentido, si bien es cierto las mencionadas son certificaciones de calidad,
ninguna reemplaza a la otra, ni mucho menos en su aplicación y procedimientos son los
mismos, por lo que no pueden ser tomados como iguales. Se precisa que el ámbito de
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aplicación de las certificaciones deberá ser para el departamento de Lima. (El
subrayado es agregado).
Asimismo, en el informe técnico se indicó que [el Comité Especial] ha cumplido con
absolver de manera clara la diferencia que existe entre cada certificado de calidad y la
aplicación de cada uno de ellos, por tanto estos certificados no pueden ser tomados
como iguales ya que sus procesos y procedimientos son totalmente distintos, orientados
a distintos campos de las organizaciones empresariales, así como su alcance. En tal
sentido, mantenemos nuestra posición de no acoger dicha observación.
Ahora bien, debe tenerse presente que los requerimientos técnicos mínimos y los
factores de evaluación tienen una finalidad distinta; así, en el primer caso, el
cumplimiento del requerimiento técnico mínimo determina la admisión de la propuesta,
siendo que en el segundo, la aplicación de los factores de evaluación únicamente
conlleva la asignación de puntaje para la obtención de la propuesta de mejor calidad. De
ello se desprende que salvo que se trate de calificar calidades mayores a las
consideradas mínimas, el cumplimiento de tales requerimientos no puede dar lugar al
otorgamiento de puntaje. Asimismo, en tanto que la presentación de la documentación
relativa al cumplimiento de los requerimientos mínimos establecidos por la Entidad
resulta obligatoria para los postores, la presentación de la documentación referida a los
factores de evaluación es facultativa.
En esa medida, toda vez que como se ha indicado precedentemente, el Comité Especial
es el responsable de determinar los criterios de evaluación técnica y siendo que el
participante requiere que se modifique sin tener competencia para ello, corresponde
NO ACOGER la Observación N° 4.
3. CONCLUSIONES
3.1.
El Comité Especial deberá cumplir con lo dispuesto por este Organismo
Supervisor al absolver las observaciones indicadas en el numeral 2 del
presente Pronunciamiento.
3.2.
Publicado el Pronunciamiento del OSCE en el SEACE, el Comité Especial
deberá implementarlo estrictamente, aun cuando ello implique que dicho órgano
acuerde bajo responsabilidad, la suspensión temporal del proceso y/o la prórroga
de sus etapas, en atención a la complejidad de las correcciones, adecuaciones o
acreditaciones que sea necesario realizar, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 58° del Reglamento.
3.3.
Al momento de integrar las Bases el Comité Especial deberá modificar las
fechas de registro de participantes, integración de Bases, presentación de
propuestas y otorgamiento de la buena pro, para lo cual deberá considerar que,
de conformidad con lo dispuesto por la Novena Disposición Complementaria
Transitoria del Reglamento, en tanto se implemente en el SEACE la
funcionalidad para que el registro de participantes sea electrónico, las personas
naturales y jurídicas que deseen participar en el presente proceso de selección
podrán registrarse hasta un (1) día después de haber quedado integradas las
Bases, y que, a tenor del artículo 24° del Reglamento, entre la integración de
Bases y la presentación de propuestas no podrá mediar menos de cinco (5) días
hábiles, computados a partir del día siguiente de la publicación de las Bases
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Integradas en el SEACE.
3.4.
A efectos de integrar las Bases, el Comité Especial también deberá incorporar al
texto original de las Bases todas las correcciones, precisiones y/o modificaciones
dispuestas en el pliego de absolución de consultas, en el pliego de absolución de
observaciones y en el Pronunciamiento, así como las modificaciones dispuestas
por este Organismo Supervisor en el marco de sus acciones de supervisión, de
acuerdo con lo dispuesto por el artículo 59° del Reglamento.
3.5.
Conforme al artículo 58° del Reglamento, compete exclusivamente al Comité
Especial implementar estrictamente lo dispuesto por este Organismo Supervisor
en el presente Pronunciamiento, bajo responsabilidad, no pudiendo continuarse
con el trámite del proceso en tanto las Bases no hayan sido integradas
correctamente, bajo sanción de nulidad de todos los actos posteriores.
3.6.
En caso la Entidad continúe con el proceso sin sujetarse a lo dispuesto en el
presente Pronunciamiento, tal actuación constituirá un elemento a tomar en
cuenta para la no emisión de las constancias necesarias para la suscripción del
respectivo contrato; siendo que la dilación del proceso y los costos en los que
podrían incurrir los postores y el ganador de la buena pro son de exclusiva
responsabilidad de la Entidad.
Jesús María, 27 de diciembre de 2013
PATRICIA ALARCÓN ALVIZURI
Directora de Supervisión
CRV/.