1 Expansiva: Centro de Pensamiento y ¿Caballo de Troya de la

Expansiva: Centro de Pensamiento y
¿Caballo de Troya de la política pública neoliberal en Chile?*
En primer lugar, quisiera señalar que este trabajo pone a disposición una serie de
reflexiones de carácter preliminar en torno a la producción de conocimiento en el
campo de las ciencias sociales en Chile, y la vinculación de estas en el diseño y
formulación de las políticas públicas desde el golpe militar de 1973 hasta nuestros
días. Es además, un subproducto de una investigación1 que me encuentro
desarrollando en la actualidad; por lo tanto, las hipótesis aquí desplegadas, son de
carácter exploratorio cuya comprobación queda abierta al debate, crítica y posterior
revisión empírica.
El Caballo de Troya: una provocación, una crítica y una invitación a debatir
sobre el rol de los think tanks en Chile.
El mito del “Caballo de Troya” presente en el poema épico de Homero “La Iliada”,
relata una sucesión de conflictos bélicos entre griegos y troyanos que culminan en la
mítica “Guerra de Troya” que se desencadena cuando el príncipe troyano Paris se
lleva a su tierra a Helena, esposa del rey Menelao, hermano de Agamenón. La ciudad
de Troya, famosa por su dominio del estrecho de los Dardanelos (que comunicaba el
Mediterráneo con el Mar Negro, y las demás costas del Asia Menor), gozaba del
monopolio comercial de la región. El mundo micénico que pretendía abrirse al
comercio exterior, vio en la ciudad de Troya un obstáculo para sus intereses
comerciales, por lo que se unieron bajo el mando de Agamenón para destruir la
ciudad.
Según la mitología, los griegos lograron vencer la poderosa ciudad amurallada gracias
a un ingenioso truco: construyeron un gran caballo de madera y lo dejaron afueras de
la ciudad. El curioso objeto atrajo la atención de los troyanos quienes arrastraron el
caballo al interior de la ciudad fortificada, con la idea de que el ejército griego se había
retirado y que el enorme caballo se trataba de un trofeo de guerra, sin sospechar que
dentro del caballo se habían escondido varios soldados griegos, quienes
aprovechando la noche, procedieron a abrir las puertas de la ciudad a sus tropas.
¿Qué tiene que ver este mito con el tema que nos convoca? ¿Qué hipótesis subyace
la elección de esta metáfora para preguntarse sobre la implicancia que tiene un centro
de pensamiento o think tank como Expansiva en la formulación las políticas públicas
durante los últimos años?
Estas preguntas, que espero sean contestadas en las páginas siguientes, están
enfocadas sobre el problema del vínculo entre conocimiento y poder, o si se quiere en
la imbricación del campo científico en la formulación de políticas. El supuesto que
*Paulina Pavez Verdugo. Lic. en Sociología y egresada del Magíster en Estudios Culturales
Latinoamericanos. Universidad de Chile. [email protected].
1
Tesista proyecto Fondecyt Nº 1070966, Investigador Responsable Manuel Antonio Garretón
(por el Departamento de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Chile), Coinvestigadora María Angélica Cruz (por la Carrera de Sociología- CIS, Instituto de Historia,
Facultad de Humanidades, Universidad de Valparaíso). Profesor Guía: Manuel Antonio
Garretón.
1
subyace esta mirada indica que esta operación no es nunca neutra, desinteresada o
despojada de ideología.
A partir proceso de la Reforma del Sistema Previsional, nos internaremos en una
suerte de sociodicea2 política, en la que actores relevantes asociados a los centros de
pensamiento o think tank (en su locución inglesa) serán protagonistas de una gestión
gubernamental llena de tensiones.
Algunas consideraciones sobre el neoliberalismo
El neoliberalismo como tendencia de pensamiento en América latina y en Chile, se
caracteriza, entre muchas cosas, porque no nace de una teorización sobre lo
latinoamericano, sino que se postula desde la ciencia económica de carácter abstracto
y de raigambre norteamericana (o del hemisferio norte)3.
Los principales artífices de las políticas neoliberales en Chile y en América latina, son
Friedrich Hayek y Milton Friedman.
La operación de instalación del neoliberalismo en Chile puede rastrearse en la década
del ’50, cuando Tom Davis economista de la Universidad de Chicago, viaja a Chile el
año 1954 como parte de una comisión para asesorar al gobierno chileno. Paralelo a
ello, la escuela de Chicago comenzaba un proyecto de cooperación con la Universidad
Católica para formar jóvenes economistas chilenos en las innovadoras ideas
fraguadas al calor de la Sociedad de Mont Peleryn4. Tom Davis luego de estudiar el
caso chileno, concluye que la acumulación de capital en Chile estaba impedida por
“obstáculos populistas”, haciendo referencia a todos los costos económicos que traía
consigo el Estado desarrollista y la seguridad social. A esto, sumó la idea de que
dichos obstáculos serían imposibles de quebrar por medio de un sistema
democrático5.
En términos generales, la influencia de la escuela de Chicago en Chile se vincula tanto
a un pensamiento económico, como a un pensamiento político porque plantea la
necesidad del cambio de régimen para dar inicio a una “revolución capitalista”. Según
Salazar la doctrina neoliberal formularía una nueva forma de acumulación de capital,
que permite dinamizar el mercado y formar nuevos grupos económicos, generando
niveles acumulativos nunca antes vistos en el país. Este capitalismo es novedoso en
tanto que no utiliza la plusvalía a través de la producción o la explotación de la fuerza
de trabajo, tampoco es propiamente mercantil, sino que lucra y especula con
“cotizaciones”, “subvenciones”, “prestaciones”, etc. Se trata de un capitalismo
financiero muy avanzado que sin embargo, en su forma histórica es muy arcaico: se
asemeja a una acumulación primitiva de capital, ya que se basa en la expoliación y la
2
Parafraseando al Sociólogo Pierre Bourdieu.
Ver Devés, Eduardo, El pensamiento latinoamericano en el siglo XX. Tomo II: Desde la
CEPAL al neoliberalismo (1950-1990), Buenos Aires, Biblos, 2003, pp. 270-272.
4
Entre los asistentes a los encuentros de la Mont Pelerin Society se encontraban Milton
Friedman, Karl Popper, Von Mises, Walter Lippman, Jacques Rueff, Maurice Allais y Bertrand
de Jouvenel. Esta agrupación, suerte de masonería neoliberal según Perry Anderson, realizaba
reuniones cada dos años y declaraba el propósito de combatir al keynesianismo.
5
Ver Salazar, Gabriel y Julio Pinto, Historia contemporánea de Chile I: Estado, legitimidad,
ciudadanía, Santiago, LOM, 1999, p. 111.
3
2
expropiación de derechos básicos; de ahí el nivel alto de acumulación capitalista que
se dio en Chile6.
Por otro parte, el neoliberalismo llega a América latina en un contexto en que el
pensamiento de la CEPAL estaba siendo cuestionado por la derecha y el centro
político. Se criticaba la noción de planificación económica y se intentaba dar más
espacio al “libre mercado”. En este escenario aparecen figuras emblemáticas como el
brasileño Roberto de Oliveira Campos o el chileno Fernando Monckeberg.
Génesis de los Chicago Boys
Durante los años ‘50 y ‘60 un grupo de jóvenes graduados de economía de la
Pontificia Universidad Católica (PUC) van a doctorarse a la Universidad de Chicago. Al
mismo tiempo, vienen a Chile profesores de dicha escuela a dictar clases.
Meses previos al golpe militar y liderados por Sergio de Castro, los jóvenes de
Chicago redactan un borrador de lo que sería el programa neoliberal para Chile, en el
caso de precipitarse una crisis institucional. El texto que fue encargado por la Armada,
constituiría una alternativa económica para enfrentar tales circunstancias. “El Ladrillo”
tal como se conoció en los círculos expertos se trató de un manifiesto neoliberal que
criticaba el estatismo de la Unidad Popular. En términos generales, pensamiento de
los Chicago Boys se puede resumir de la siguiente manera: “En Chile no hay
democracia política, porque ésta sólo puede existir en una sociedad de libre mercado,
cosa que no se da en el país; se rechaza la validez de la ética católica con relación a
lo económico-social porque no corresponde a los criterios de la ciencia económica; se
considera mal conformado al mundo empresarial y se establece una contraposición a
los intereses reales que éste tiene y la ciencia económica; se concibe la necesidad de
una revolución neocapitalista…”7.
Devés8 señala que a medida que el neoliberalismo se desarrolla y gana adeptos, su
campo de pensamiento se va latinoamericanizando. Carlos Rangel9 por ejemplo, lleva
a cabo una crítica al pensamiento latinoamericano de matriz marxista, considerándolo
poblado de “mitos” que intentan explicar y justificar el subdesarrollo. Según su mirada,
la única forma de salir del subdesarrollo es a partir de la ciencia económica del
hemisferio norte.
Paralelamente, se comienzan a implementar políticas económicas directamente
relacionadas con la crítica teórica de los Chicago Boys: es el caso de la crítica a la
industrialización de José Piñera que lleva finalmente a terminar con los acuerdos
arancelarios y las medidas proteccionistas del Pacto Andino.
Sobre la instalación del neoliberalismo y su posterior legitimación como capital
simbólico10: los think tanks en Chile
Se puede definir en un sentido general a los "think tanks", como centros de pensamiento
que permiten ligar el conocimiento con el poder y la ciencia y la técnica con la
6
Ibíd., pp. 109-114. Por otro lado, Salazar discute si realmente se puede considerar al
neoliberalismo como “revolución capitalista”, considerándola básicamente de carácter
contrarrevolucionaria, más que milagro. Sobre este punto ver, pp. 99-102.
7
Devés, Op. Cit., p. 278.
8 Loc.cit.
9
Rangel, Carlos, Del buen salvaje al buen revolucionario, Ed. Gota a Gota. Caracas, 1976.
10
Agradezco Sociólogo y Magíster en Historia, Fernando Franulic D. por sus reflexiones y
comentarios en este apartado.
3
elaboración de políticas. Algunas de sus características principales son: 1) utilizan
metodologías científicas pero no se limitan a temas científicos; 2) son multidisciplinarios;
3) establecen fuertes lazos más allá de la comunidad científica; 4) poseen un amplio
grado de libertad en la definición de problemas y en la elaboración de recomendaciones;
5) se preocupan por una variedad de problemas de amplio interés o por las implicancias
más amplias de una sola problemática, 6) marcan el ritmo de investigación para el resto
de la comunidad investigativa11.
A partir de esta definición se puede pensar que los Chicago Boys no son un think tank en
la dictadura, ya que monopolizaban el campo de conocimiento12 y la propuesta de política
pública en lo económico durante el régimen, sin contrapeso y al interior del aparato de
gobierno y de la academia. Por tanto, no existe una relación entre conocimiento y poder,
sino más bien ellos eran a la vez poder y conocimiento. No existe la práctica de
competencia por el poder de proponer a través de ideas (campo científico-político), sino
que se trata de un campo totalitario, una instalación de ideas económicas en forma
total13.
Esta totalización ideológica de la política económica por parte de los Chicago Boys se
consiguió en los años ‘70, por medio de dos mecanismos: primero, la neutralización de
los centros académicos competidores, como el Centro de Estudios de Planificación de la
Universidad Católica (CEPLAN) y el Instituto de Economía de la Universidad de Chile; y
segundo, la neutralización de los militares que se dedicaban a lo económico en la
CORFO y en el COAJ (Comité Asesor de la Junta de Gobierno)14. A partir de estas
operaciones los Chicago Boys monopolizaron los aparatos de poder en lo económicosocial (Ministerio de Hacienda, Ministerio de Economía, ODEPLAN), pero también las
ideas para conducirlos.
En el caso de las universidades, la neutralización se realizó por medio de cortes
presupuestarios y exoneraciones, es decir, medidas de presión. En el caso de CEPLAN
se realizaron una serie de presiones presupuestarias y por tanto de reducción de
11
Thompson, Andrés, Think tanks en la Argentina. Conocimiento, instituciones y política,
CEDES, 1994.
12
Según la teoría de los campos de Pierre Bourdieu, el campo científico puede ser definido al
igual que los otros campos sociales, pero tomando en consideración las características
particulares que adquiere la actividad científica, especialmente en relación a las ciencias que
alcanzan gran autonomía dentro del contexto social. En este caso, la definición de campo
científico pasará por ciertos intereses de conocimiento que no son otra cosa que productos
sociales que intentan mantener el capital específico, a saber, las reglas para que la ciencia se
considere objetiva, por tanto fuera de los contextos coyunturales de la sociedad. En el caso de
las ciencias sociales esta situación es distinta dado que por las particularidades del objeto de
estudio se hace difícil reclamar una cientificidad legítimamente propia: “del hecho que tiene por
objeto el mundo social y que pretende producirnos una representación científica, cada uno de
los especialistas está en concurrencia no solamente con los otros científicos [savants], también
con los profesionales de la producción simbólica (escritores, políticos, periodistas) y, más aún,
con todos los agentes sociales que, con las fuerzas simbólicas y los resultados muy
desiguales, trabajan a imponer su visión del mundo social…”. (Bourdieu, 1995, p.4; citado y
traducido por Fernando Franulic, 2000, p12).
13
En uno de sus trabajos más influyentes, Friedman articula el núcleo de la panacea táctica del
capitalismo contemporáneo, lo que Naomi Klein denomina la doctrina del shock, citando a
Friedman “sólo una crisis –real o percibida- da lugar a un cambio verdadero. Cuando esa crisis
tiene lugar, las acciones que se llevan a cabo dependen de las ideas que flotan en el ambiente.
Creo que ésa ha de ser nuestra función básica: desarrollar alternativas a las políticas
existentes, para mantenerlas vivas y activas hasta que lo políticamente imposible se vuelve
políticamente inevitable” (Friedman, Milton, Capitalism and Freedom. Citado por Klein, Naomi,
La doctrina del Shock: el auge del capitalismo del desastre. Paidós. Buenos Aires, 2007.
14
Huneeus, Carlos, El régimen de Pinochet, Santiago, Sudamericana, 2000, pp. 406-414.
4
personal, que fueron resistidas, pero finalmente doblegadas, cuando en junio de 1976,
renuncia toda la planta académica y administrativa, conformando la Corporación de
Investigaciones Económicas para Latinoamérica (CIEPLAN)15, bajo la dirección de
Alejandro Foxley. Así, “este centro de estudios se convertiría en el principal del país,
alcanzando un alto reconocimiento internacional y contando con un destacado
protagonismo en la oposición al régimen militar”16.
CIEPLAN durante el periodo dictatorial, no fue un think tank (espacio monopolizado por el
grupo de los Chicago Boys), pero fue oposición política y propuesta de alternativa
económica. En sus inicios, estuvo conformado por demócratas cristianos, pero
posteriormente se abrió a otras tendencias políticas. Sus ideas económicas durante las
décadas de los setenta y ochentas continuaban ligadas a la planificación económica que
se sustentaba a partir de un fuerte componente valórico (cristiano, democrático, de
respeto a la institucionalidad, etc.).
Y es desde la experiencia de CIEPLAN donde surge un primer problema analítico:
¿cómo el paradigma neoliberal pasó de ser una visión impuesta por un grupo totalitario
(que ocupaba todas las posiciones en el campo científico-político), a una visión
compartida por otros grupos políticos que serán posteriormente los centros de
pensamiento o think tanks de la transición?, por tanto, ¿cómo se constituyó en capital
simbólico el seguir lineamientos neoliberales en lo económico-social? Y, además, ¿qué
de nuevo traen los think tank de la democracia que los hace diferentes de la visión
neoliberal de la dictadura?
Por ejemplo, en 1983 Foxley planteaba la necesidad de una re-industrialización de la
economía chilena en el contexto de una nueva democracia17. Sin embargo, fue en el
gobierno de Aylwin, donde CIEPLAN fue el principal think tank, se mantuvo el modelo
primario-exportador. Tal como lo señala Boeninger18, se trató de una estrategia política
diseñada para lograr la consolidación democrática. El diagnóstico de la época coincidió
que dicho éxito se jugaría en el terreno económico-social, más que en el político
institucional.
La hipótesis es que el espacio que media entre la instalación del neoliberalismo y la
legitimación del modelo entre los “opositores democráticos”, fue llenado por el proceso de
renovación socialista. Por lo tanto, es fundamental el proceso interno del socialismo en su
renovación política. Un proceso que corresponde con las ideologías políticas, liderado por
los MAPUS, pero que finalmente incide en el modelo de sociedad que se desea. Se
puede sintetizar el proceso de renovación bajo la dicotomía socialismo-democracia19.
Desde el punto de vista de la relación entre conocimiento y poder, y, además,
entendiendo que determinados campos de conocimientos constituyen paradigmas20, es
decir, campos de relaciones sociales-científicas que producen conocimiento bajo la égida
de un capital simbólico (que no es otra cosa que una matriz de límites discursivos que le
da sentido y prestigio a la búsqueda), lo que ocurre con la renovación socialista, en un
contexto de violencia política, es que el capital simbólico del antiguo paradigma –
centrado en el conflicto de clase- se comienza a trasladar hacia el tema de la
15
Posteriormente, se llamó Corporación de Estudios para Latinoamérica.
Huneeus, Op. Cit., p. 409.
17
Foxley, Alejandro, “Después del monetarismo”, Reconstrucción económica para la
Democracia, Santiago, CIEPLAN / Editorial Aconcagua, 1983.
18
Boeninger, Edgardo, Políticas Públicas en Democracia. Uqbar. Editores, Santiago de Chile,
2007.
19
Ver Devés, Op. Cit., 2003, pp. 300-305.
20
Franulic, Fernando, Apuntes para una lectura sociológica del concepto de paradigma: el caso
del pensamiento de la CEPAL, Seminario de Licenciatura en Sociología, 2000.
16
5
democracia, el consenso, la ciudadanía, los derechos políticos, etc.: “El paradigma
marxista no servía para los fines de relegitimación que buscaban los cientistas
sociales ante los actores relevantes para dicho propósito tanto en el ámbito nacional,
como en el ámbito internacional”21.
Según la hipótesis de Alvear, los intelectuales promotores de la renovación socialista
intentaban recuperar el control del campo de conocimiento, pero también los guiaba el
intento por recuperar posiciones en el campo social en general: “la articulación en
torno a la democracia no se debe sólo a un interés de recuperar una posición
privilegiada en el espacio social una vez terminado el período autoritario. Sino que
también se debe a una reconstrucción del campo científico en los tiempos de la
dictadura, y a la búsqueda de la revalorización de su capital en ese mismo período”22.
Según la tesis histórica de Salazar, el capital simbólico que permitió la transformación
política de la izquierda (su renovación) fue el artefacto legal de la Constitución de
1980, que operó como una suerte de “señuelo” que ejerció la dictadura sobre una
“clase política” que, aunque en esos momentos desarticulada y perseguida, ansiaba
retornar a la democracia pero, a la vez, estaba históricamente conformada como elite
política al alero de una legitimidad legal. El desborde de la movilización social o la
lucha armada no era su camino histórico, sino que los canales institucionales que la
conformaron como “clase política” por lo menos desde 1925. Frente al capital
simbólico que significaba una salida legitimada por canales institucionales cambió su
discurso político23.
Pero la salida pactada a que se refiere Salazar, incluía, agregamos nosotros, tanto el
cambio paradigmático (un nuevo capital simbólico, un nuevo discurso) como la
responsabilidad de “administrar el sistema”, ni más ni menos: responsabilidad histórica
que implicaba aceptar también el modelo económico.
Por tanto, se asumía el discurso de la democracia y la ciudadanía, y también el del
neoliberalismo en lo económico, estableciéndose como el paradigma imperante de los
intelectuales chilenos, con todo lo que ello implicaba: aceptar por ejemplo el
“capitalismo de los derechos sociales”.
Y entonces, ¿qué hay de nuevo con el retorno a la democracia? Lo nuevo fue, en
principio, una cuestión del campo científico-social: se abría la competencia a los think
tank, a múltiples centros de pensamiento que podían incidir en la formulación de
políticas públicas (sobre todo con la apertura de las universidades privadas: Adolfo
Ibáñez, Diego Portales, etc.). Para competir y “poder incidir” se necesitaban dos
condiciones básicas: aceptar el paradigma de base (democracia política + liberalismo
económico) y tener capital social (redes sociales, contactos políticos, capital humano
avanzado, etc.).
En el contexto del retorno a la democracia, fue CIEPLAN sin duda el principal think
tank, por su historia de oposición al régimen y por su afiliación a la Democracia
Cristiana. Alejandro Foxley asume como Ministro de Hacienda y las políticas
neoliberales se consolidan, las privatizaciones continúan, etc. Sin embargo, con el
cambio de régimen se produce un énfasis dentro del paradigma que, según nuestra
21
Alvear, Fernando, Del proletariado a la ciudadanía, Seminario de Licenciatura en Sociología,
Universidad de Chile, 2001, p. 28.
22
Loc. Cit.
23
Ver Salazar, Op. Cit., 1999, pp. 104-108.
6
hipótesis, es producto del think tank de CIEPLAN: el enfoque del “Crecimiento con
Equidad”24.
Esta noción, que pasó a ser la marca simbólica de la política social de la Concertación,
está emparentada con las ideas de la CEPAL de fines de los años ’80 y los ’90 en el
texto Transformación Productiva con Equidad con la clásica formulación de Fernando
Fajnzylber25 sobre el “casillero vacío”, por tanto es una noción muy cercana al mundo
de CIEPLAN por su raigambre planificadora (como la CEPAL) y moderada (como la
CEPAL).
El “crecimiento con equidad” constituyó la política pública aplicada en materia social
por la Concertación, en la que -como dejó entrever José Pablo Arellano- el
pensamiento de CIEPLAN se hizo sentir, sobre todo a través de los puestos
ministeriales y directivos en el gobierno.
La política social de crecimiento con equidad se basa en los siguientes principios:
o
o
o
o
o
La política social sólo se puede desarrollar con un crecimiento
económico sostenido en el tiempo.
La política social debe ir acompañada de disciplina fiscal y de
estabilidad macroeconómica26.
El gasto social es la base de la política social. La equidad social implica
reducir la desigualdad social por medio de un gasto social eficiente y
permitir el acceso y la igualdad de oportunidades.
A medida de que el crecimiento lo permite, el gasto social aumenta.
El gasto social es una forma de paliar en forma focalizada los
problemas sociales27.
De esta manera el capital simbólico del paradigma incluía al crecimiento con equidad
como parte de su matriz discursiva.
Sobre el “perfil” de Expansiva y su capital simbólico
En la segunda mitad de los ‘90 y durante la década 2000, surgen otros think tanks que
empiezan a influir en el diseño y formulación de las políticas públicas en Chile.
Algunos ejemplos de estos espacios generadores de conocimiento son, el
Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile y su Centro de
Economía Aplicada (CEA), la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez
(con José Joaquín Brunner a la cabeza), la Universidad Diego Portales, etc. Pero sin
duda el grupo que mayor influencia ha tenido en los últimos años y en forma
meteórica, ha sido Expansiva.
El año 2008, Expansiva se une a la Universidad Diego Portales (UDP), formando el
Instituto de Políticas Públicas, quebrando su forma de actuar y organizarse anterior. Lo
que abre una serie de interrogantes sobre su futuro como think tank. En general,
Expansiva, por lo que se ha escrito en los medios de prensa, tiene la “fama” de ser
24
Arellano, José Pablo, Políticas sociales para el crecimiento con equidad. Chile 1990-2002,
Serie estudios socioeconómicos Nº 26, CIEPLAN, 2004.
25
Fajnzyber, Fernando, “Industrialización en América latina: de la ‘caja negra’ al ‘casillero
vacío’ en: Cincuenta años del Pensamiento de la CEPAL. Textos seleccionados. FCE/CEPAL,
Santiago de Chile, 1998.
26
Estos dos puntos indican que la política social es secundaria frente al manejo fiscal y
económico.
27
Salazar llama a esta política social “Estado asistencial marginal”. Que focaliza en aquellas
áreas sociales totalmente deficitarias.
7
elitista, tecnocrática, neoliberal y "apolítica”, lo que le ha causado varios
enfrentamientos con los partidos políticos, que desconfían de este grupo de
intelectuales.
Expansiva nace el año 2001, en una reunión de postgraduados en Harvard, con
Andrés Velasco a la cabeza, y se formaliza como think tank en el 2003, en una reunión
realizada en Valle Nevado. Su primera estructura organizativa, consistió en la
conformación de un directorio, una dirección ejecutiva y un consejo ampliado que llegó
a tener más de 70 miembros. Con su integración a UDP el consejo ampliado
desapareció.
¿Dónde radica el capital simbólico de Expansiva que la ha llevado a ser el think tank
estrella del actual gobierno? Dos elementos de análisis al respecto:
Expansiva no tenía edificio ni oficinas, sus miembros eran seleccionados por su capital
académico y su organización interna se daba de la siguiente manera: sus miembros se
comunicaban únicamente vía correo electrónico o teléfono. En términos
organizacionales, se podría decir que Expansiva (en sus inicios) respondió a las
características de un centro de pensamiento “postmoderno”. Postmoderno en el
sentido de que carece de las estructuras organizativas modernas. No en un sentido
ideológico o teórico, sino como tipo de organización.
Esto quiere decir que carece de burocracia o de administración en el sentido
weberiano, o sea, moderno. La administración es lo que da continuidad a una
organización, y para eso se necesita de infraestructura y de personal. Dos elementos
de los Expansiva pudo prescindir, hasta antes de unirse a la UDP.
Sin embargo, eso no significa que carezca de gestión: Expansiva es únicamente
gestión, su labor consiste en mantener el timón de un barco en medio de los “lobbys” y
las “gestiones”. Una organización totalmente des-burocratizada, llevada adelante sólo
por medio de “gestiones” telefónicas, correos electrónicos, reuniones-almuerzo, etc.
En segundo lugar, Expansiva tiene rasgos de organización postmoderna en el sentido
ya señalado, porque carece de metarrelatos. La organización moderna necesitaba de
metarrelatos para legitimarse: por ejemplo, la historia del empresario que fundó la
primera fábrica, la primera firma, etc. Pensemos en la génesis de CIEPLAN, se trata
de una organización cargada de metarrelatos, por tanto de historia: de lucha contra la
dictadura, de un ideario social cristiano, de figuras históricas, etc. Estos elementos
otorga una épica a la organización, y por lo tanto un sentido identitario.
En cambio Expansiva no presenta metarrelatos ni tampoco pretende apropiarse de
otros ajenos, no los necesita, ¿para qué? Lo importante es mantener la calidad de sus
propuestas y la rapidez y eficacia de sus gestiones, destacarse por lo que son en
términos de capital académico y político. Y en ausencia de una épica, se construye
una estética: Valle Nevado, resulta un mejor escenario una oficina típica.
En esto último radicaría el primer elemento de su capital simbólico: representa lo más
avanzado en Chile en términos de think tank y lo más acorde con la globalización y el
discurso del primer mundo. Más aún cuando sus miembros poseen el capital social
que poseen.
Por otro lado, en términos organizacionales son postmodernos, pero en términos
teóricos son neoliberales. Este es el segundo elemento de su capital simbólico. Pero el
neoliberalismo que presentan es básicamente “refinado” y “sofisticado”. Es decir, el
capital simbólico que presentan al proponer políticas públicas tiene los siguientes
8
elementos: i) plantean como base de sus lineamientos, la mantención del modelo
económico, sosteniendo la necesidad de superar el cuestionamiento al modelo
económico chileno. Ejemplo de esto ha sido la gestión del Ministro Velasco en
Hacienda28. ii) Entonces, se plantean desde una matriz de corte y origen neoliberal,
pero intentan ir más allá de la “tímida década de los noventa”. De hecho, el mismo
Velasco indicó que la idea de Expansiva era generar un “proyecto de país”.
Expansiva, en este plano de las ideas, debe su capital simbólico, entonces, a su
audacia y a su capacidad de abrirse camino, como su propio nombre parece indicar.
Un ejemplo de esto, y del objetivo del modelo de sociedad que se intenta instalar, son
las conclusiones del Consejo de Innovación para la Competitividad, dirigido por
Eduardo Bitrán -miembro de Expansiva-, que no son novedosas (en parte se basan en
los estudio de José Joaquín Brunner realizados al alero de la Universidad Adolfo
Ibáñez), pero sí se instalan con fuerza como un objetivo-país. La sociedad “neoliberal”
no es sólo política macroeconómica, fiscal, monetaria, sino todo un entorno social.
Así, el capital humano avanzado y la innovación empresarial, tecnológica y científica,
es el que permitirá a Chile dar un salto hacia el desarrollo: todos los niveles sociales
deben aportar a dicho objetivo. Estas son las conclusiones del documento del
Consejo, donde uno de los objetivos estratégicos a nivel nacional es “Fomentar un
sistema formador de capital humano que integre la formación de técnicos y
profesionales y la capacitación laboral. Éste debe ser flexible, integrado, basado en
competencias y capaz de generar, difundir y apropiar la innovación, especialmente en
aquellos sectores en que existe potencial competitivo, realizado o por lograr”29.
El caso de la Reforma al Sistema Previsional, el rol de Expansiva y el alma
dividida del gobierno de Bachelet
De las transformaciones estructurales a la economía llevadas a cabo durante la
dictadura, la reforma al sistema previsional llevada a cabo el año 1981 resulta
emblemática por cuanto echó por tierra la responsabilidad estatal en materia
previsional, promovió la creación de instituciones privadas encargadas de administrar
los fondos de pensiones (las AFP), alivianó la carga del Estado en materia de gasto
fiscal y, en plena concordancia con los postulados del Consenso de Washington30,
promovió la creación de un mercado de capitales, destinado a fortalecer la
concentración económica en reducidos grupos.
El esquema creado por la reforma de 1981, tuvo como objetivo central confinar al
28
El día 23 de junio, en viaje oficial a los EE.UU., la presidenta elogió al Ministro Andrés
Velasco de “héroe nacional”.
29
Hacia una estrategia de innovación para la competitividad, Vol. I, Consejo Nacional de
Innovación, 2006, Resumen Ejecutivo.
30
Término acuñado por John Williamson en 1989, El programa de ajuste y estabilización
propuesto en el marco de este consenso incluye diez tipos específicos de reforma, todas
destinadas a abrir los espacios públicos al mercado que han sido implementadas, con diversa
intensidad, por los gobiernos latinoamericanos a partir de la década del ochenta: Disciplina
fiscal, redefinición de las prioridades del gasto público, reforma tributaria, liberalización del
sector financiero, mantenimiento de tasas de cambio competitivas, liberalización comercial,
atracción de inversiones de capital extranjero, privatización de empresas estatales,
desregulación de la economía, protección de derechos de autor. (Williamson, 1990). Ver: el
Documento publicado en noviembre de 1989 llamado "What Washington Means by Policy
Reform” documento de trabajo elaborado para una conferencia organizada por el Institute for
International
Economics.
Para
mayor
información
ver
<http://www.iie.com/publications/papers/williamson0904-2.pdf>.
Sitio
del
Institute
for
International Economics. Washington. DC. EE.UU.
9
Estado al rol de asistir al segmento más pobre de la población, a través de las
Pensiones Asistenciales (PASIS), beneficio al que la población podía acceder a partir
de su calificación en la ficha de caracterización socioeconómica (ficha CAS). El Estado
en este esquema, asumiría la protección de aquellas personas que no alcanzaran a
obtener una pensión mínima en el sistema de las AFP, subsidiando el monto faltante a
través del instrumento llamado Garantía Estatal de Pensión Mínima (GEPM).
En términos generales, hubo cuatro grandes aspectos que determinaron la reforma
previsional realizada durante la: a) Capitalización individual31; b) Administración
privada de fondos32; c) Libertad de Elección33; y d) Solidaridad de base34.
Luego de veinticinco años de funcionamiento y a partir de la alerta anunciada por
diversos centros de estudios independientes35, instituciones académicas y organismos
internacionales, acerca de la crisis inminente que asolaría al sistema de previsión
chileno, el gobierno de Michelle Bachelet36 conforme a su compromiso programático,
el año 2006 definió la creación el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma
Previsional37, consejo de carácter técnico que tuvo la tarea de reunir información
respecto del funcionamiento del sistema previsional con el objetivo de reformarlo.
La creación de este Consejo, que se generó en el marco inaugural de una nueva
práctica de ejercicio del poder estatal en materia de políticas públicas, tuvo como
mandato formular un informe que diera cuenta de la situación actual del sistema
previsional y sus proyecciones.
El Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional estuvo presidido por el ex
Director de Presupuestos, el economista Mario Marcel, militante socialista y cercano a
la presidenta. A su vez se conformó por 15 personas designadas directamente por la
31
Significa que el/a trabajador/a posee una cuenta individual en la que se van depositando sus
cotizaciones previsionales, las que se capitalizan y se determinan a partir de la rentabilidad de
las respectivas AFP.
32
Las AFP, son organismos privados que recaudan las cotizaciones previsionales, y
posteriormente las van depositando en la cuenta respectiva de cada afiliado. Al mismo tiempo,
realizan inversiones con los recursos recaudados, de manera de otorgar beneficios a los
afiliados, entre otras funciones orientadas a asegurar a los afiliados en caso de invalidez.
33
Que se asegura en distintos momentos y ámbitos del sistema: en la elección de la AFP y el
traslado de una entidad a otra; en la elección de los diferentes fondos de inversión; y en la
posibilidad de ahorro y aumento de éstos mediante un sistema de ahorro y cotización
voluntaria, según el tipo de pensión a la que se quiera acceder.
34
Concepto definido por José Piñera (1991) como “la principal expresión de la red social en el
sistema previsional es la pensión mínima de vejez, invalidez y muerte garantizada por el
Estado. Este beneficio favorece a todos aquellos trabajadores que al momento de pensionarse
y siempre que hayan trabajado un mínimo 20 años, han acumulado en su cuenta individual
ahorros tan exiguos que con cargo a ellos sólo tendrán derecho a cobrar una pensión de monto
inferior a la mínima” (Piñera, 1991, citado por Márquez, 2004).
35
Especial protagonismo en la denuncia de la crisis al sistema instalado durante la dictadura lo
tuvo el Centro de Estudios de Desarrollo Alternativo (CENDA). Para un análisis pormenorizado
de la propuesta de dicho centro ver Riesco, 2007).
36De lo que va del mandato de Bachelet (2006-2010) se han conocido cuatro instancias
consultivas: previsión, infancia, educación, trabajo y equidad. La creación de comisiones o
mesas de trabajo, no es un fenómeno nuevo en Chile, experiencias anteriores se llevaron a
cabo en el marco de la Mesa de Diálogo por las violaciones a los derechos humanos y la
creación de la Ley Indígena. Sin embargo, la gestión Bachelet quiso darle un sello especial,
generando un espacio para la formulación de política pública mediante la institucionalización de
mecanismos consultivos que permitieran ampliar la participación ciudadana en la generación
de políticas y la toma de decisiones.
37
Cuyo sitio en Internet es http://www.consejoreformaprevisional.cl/view/presentacion.asp
10
presidenta, sin explicitar criterios de representación. Sin embargo, criterios analíticos
dan cuenta de que la composición del Consejo se prefiguró considerando equilibrios
políticos. En términos generales se trató de un grupo conformado por economistas de
alto nivel, muchos de ellos docentes universitarios con estudios de postgrado y en
universidades de prestigio mundial, así como también con experticia en el ámbito
público “un tercio de los integrantes (...) (se caracterizan) por haber tenido altos
cargos en agencias de gobierno; por ejemplo como ex subsecretarios y ex director de
presupuestos del Ministerio de Hacienda; y ex superintendentes de las
Administradoras de Fondos de Pensiones”38. Cabe destacar que con posterioridad a la
formación del Consejo se nombró también como integrante al actual Ministro de
Economía, Andrés Velasco.
Otro punto a considerar dentro de la composición del Consejo, fue la participación de
integrantes pertenecientes a los principales centros de estudios o think tank
influyentes en la política pública nacional39. Quedaron excluidos de la participación en
el Consejo, actores de la sociedad civil e intelectuales ligados a la izquierda
extraparlamentaria. Como todos sabemos, los actores sindicales y los empresariales
han tenido históricamente visiones contrapuestas respecto del sistema previsional. Tal
es el caso de las visiones expresadas recurrentemente por la ANEF, entonces dada la
composición del Consejo a juicio de Aguilera “se podría conjeturar que los intereses de
las empresas, por tanto, están más representadas que los de los trabajadores (...) Así,
el que los representantes de los trabajadores no hayan estado presentes en la
discusión y elaboración de las propuestas es significativo porque manifiesta que más
allá de lo que la presidenta manifestara (...) la elaboración de las propuestas recayó en
un grupo de expertos economistas de tendencias políticas de gobierno y de derecha, y
ex ejecutivos de las AFPs, pero donde no participaron los sectores sociales
organizados que mayor interés tienen en el tema: los trabajadores”40.
El Consejo Asesor para la Reforma Previsional, como sabemos tuvo un carácter
eminentemente asesor, por ello, las propuestas que de él emanaron se sometieron a
la revisión de las autoridades políticas, quienes en definitiva fueron las encargadas de
articular las iniciativas de la reforma, fijar sus prioridades y conducir las reformas
administrativas y legales para su materialización. A fines del año 2006, la Presidenta
Bachelet presentó al Congreso un proyecto de Ley de Reforma del sistema
previsional, basado en las recomendaciones del Consejo Asesor y el 11 de marzo de
2008 la presidenta firmó el decreto que promulgó la Ley Nº 20.255 que reforma dicho
sistema, y que como veremos más adelante, modificará ciertos aspectos del texto de
1981, pero mantendrá en la base la “esencia” y por lo tanto, la continuidad con la
matriz neoliberal de la cual emergió: un sistema de pensiones contributivas
administrado por empresas privadas y basado en la capitalización individual.
Breve itinerario de una reforma
Una de las principales críticas al sistema de previsión heredado de la dictadura era el
sistema de capitalización individual y el marco desregulador en el que se crearon las
AFP. Por este motivo, desde los inicios del proceso de reforma el objetivo principal de
38Aguilera, Carolina, “Participación Ciudadana en el Gobierno de Bachelet: Consejos Asesores
presidenciales” en: América Latina Hoy, Ediciones Universidad de Salamanca. Nº 46, 2007.
Pp.127.
39
En el análisis de Carolina Aguilera, señala “tres son de Expansiva, al que pertenecen
muchos de los actuales ministros de Estado, uno es Proyect America think tank fundado
alrededor del legado del gobierno anterior de la Concertación, uno es de CIEPLAN, un think
tank tradicionalmente ligado a la Concertación (...) 2 son de Libertad y Desarrollo (LyD), y 1 es
del Centro de Estudios Públicos (CEP)” (Aguilera, 2007:127)
40
Loc.cit. p.28.
11
los sectores críticos a ella, fue la eliminación del sistema de capitalización individual/
AFP y el regreso a un sistema contributivo solidario, que es en el que se sustentan la
mayoría de los sistemas previsionales en el mundo.
Manuel Riesco uno de los principales observadores e impulsores de la reforma
señalaba a inicios del proceso, que el imperativo de la Presidenta Bachelet consistió
básicamente en reparar la injusticia e ilegitimidad del sistema implementado durante la
dictadura “la imposición del sistema de AFP por parte de la dictadura, y su
permanencia sin cambios de significación a lo largo de tres gobiernos democráticos,
se ha traducido en un gigantesco cercenamiento de los derechos económico –
sociales previamente adquiridos por los ciudadanos. La reforma que impulsa la
Presidenta Bachelet, enfrenta el imperativo de reparar esa injusticia igualando los
derechos previsionales a todos, ajustando hacia arriba a los cientos de miles que
sufren perjuicio actualmente, y a los millones que están destinados a sufrirlos a
futuro”41.
La Presidenta Bachelet tenía plena conciencia de la importancia de la reforma como
pivote de las tensiones que venían perfilándose al interior de la Concertación y las
críticas que tanto la sociedad civil como la izquierda progresista y extraparlamentaria
venían haciendo a las formas de conducción en materia de políticas económicas y
sociales.
Efectivamente, en su presentación en el Foro ICARE “¿Cómo se viene el 2006?”, el
Ministro Andrade se refirió al propósito del Gobierno de la Presidenta, de crear un gran
sistema de protección social, siguiendo la política concertacionista de conciliar
crecimiento económico con equidad social, en un marco de responsabilidad fiscal:
“Esta coalición ha demostrado que no somos ni fundamentalistas del Estado ni
fundamentalistas del mercado. Para nosotros, Estado y mercado no se oponen. Se
combinan de manera inteligente, en pro de los objetivos del desarrollo... Pero el
desarrollo –como sabemos todos los que estamos aquí – es algo más amplio que el
mero crecimiento”42.
A pesar de ello y desde su calidad de instancia consultiva, el Consejo Asesor
Presidencial para la Reforma Previsional luego de cuatro meses de debate, logró
establecer un rayado de cancha respecto de los alcances que podría tener la reforma
en cuestión. Como vimos más arriba, estos límites podían expresarse deduciendo el
origen y las características de los actores involucrados en el proceso consultivo, los
intereses que persiguen y protegen. A este escenario se sumó la exclusión en el
proceso deliberativo de representantes de la sociedad civil, quienes definitiva serán los
beneficiarios o depositarios últimos de los errores y aciertos de la reforma.
Un claro ejemplo de lo anterior, es la negativa a cuestionar el sistema de capitalización
individual, esencia del modelo precedente y reflejo de las transformaciones
estructurales llevadas a cabo durante la dictadura. En palabras del Consejo: “el
régimen de pensiones de capitalización individual creado en 1981 no ha alcanzado
aún plena maduración. La mayor parte de los actuales jubilados corresponde a
trabajadores pensionados de las antiguas cajas de previsión y beneficiarios de
pensiones asistenciales. De los pensionados del nuevo sistema, una gran mayoría son
trabajadores que se trasladaron desde el antiguo sistema a comienzos de la década
del ochenta y, por tanto, sus pensiones están determinadas en parte importante por el
41
Riesco, Manuel (2007) Se derrumba un mito: Chile reforma sus sistemas privatizados de
Educación y Previsión. (Santiago de Chile: LOM).pp.109
42
Andrade, Osvaldo, Foro ICARE marzo 2006.
12
Bono de Reconocimiento. Sólo dentro de unos veinte años, el nuevo sistema habrá
madurado lo suficiente como para reflejarse en una mayoría de los pensionados del
país”43.
A pesar que en audiencias los sectores progresistas de la Concertación44 instalaron la
necesidad de cuestionar el sistema desde sus orígenes: “el sistema de pensiones
basado en la capitalización individual fue decidido por autoridades que no fueron
elegidas democráticamente y muchos sectores aún consideran que adolece de lo que
los juristas llaman “ilegitimidad de origen”. A pesar que en los 16 años de retorno a la
democracia se le han hecho numerosas modificaciones, nunca el sistema ha sido
sometido a un proceso amplio de consulta ciudadana como el que ha iniciado este
Consejo y el que ha prometido la Presidenta como parte de su estilo de gobierno. Nos
parece necesario, por tanto, que la capitalización individual sea evaluada muy
objetivamente por este Consejo evitando la noción a priori que el objetivo de su trabajo
es simplemente mejorar el sistema de capitalización individual sin considerar ninguna
alternativa”45.
Tampoco se hizo esperar la reacción crítica de los sectores académicos,
universidades, centros de estudios y think tank ligados a la izquierda, que se gestó en
el marco del Seminario por una Reforma Previsional Solidaria “Por una Reforma
Previsional Solidaria Declaración de Santiago de los Académicos de Chile”, del 15 de
junio de 200646, declaración pública en la que los principales rectores del país,
académicos de connotada trayectoria y representantes gremiales denunciaron las
falencias del sistema instalado por Pinochet: la inequidad del sistema de repartos, el
enriquecimiento de las entidades financieras y la ilegitimidad de la Reforma de 1981. Y
en la que se estableció la necesidad de generar una serie de garantías, de
reestablecer el principio solidario y de rechazar a la obligatoriedad del sistema de
capitalización individual.
En un proceso que duró alrededor de cuatro meses la “Comisión Marcel” llevó a cabo
un exhaustivo diagnóstico del sistema previsional chileno, identificando sus fortalezas,
sus debilidades y sus desafíos futuros. A partir de este diagnóstico, la propuesta del
Consejo para la Reforma Previsional planteó tres desafíos fundamentales: i)
universalizar el derecho a la protección de la seguridad social; ii) minimizar el riesgo de
la pobreza en la vejez y iii) transformar a las pensiones en una retribución justa al
aporte de las personas a la sociedad a través del trabajo productivo y reproductivo,
remunerado y no remunerado. Esto significaba construir un pilar solidario integrado,
fortalecer el pilar contributivo, desarrollar el pilar voluntario y asegurar la consistencia
entre ellos. A partir de esto, se elaboraron 70 propuestas de reforma distribuidas en
11 áreas de trabajo47. En julio de 2006, el Informe final es entregado a la Presidenta
Michelle Bachelet.
La cobertura mediática del evento y la interpretación que desde los medios se hizo de
los resultados del informe, lograron relevar en la opinión pública tres temas contenidos
en el informe, ninguno por cierto relacionado con el cuestionamiento a las bases de las
bases de la reforma anterior:
43
Ver
resumen
ejecutivo
del
informe
en
<http://www.consejoreformaprevisional.cl/documentos/InformeFinal/Resumen-Ejecutivo.pdf>
44
Presentación de Chile 21 (think tank de corte más progresista) ante Comisión Asesora de la
Reforma Previsional.
45
Informe del Consejo Asesor Presidencial para la reforma Previsional, 2006.pp. 4.
46
Puede
verse
el
contenido
completo
de
la
declaración
en
http://www.cendachile.cl/Declaracion_Santiago
47
Resumen Ejecutivo Informe Consejo Reforma Previsional, 2006:17.
13
La polémica en torno a la idea de homologar la edad de jubilación de
hombres y mujeres: esta propuesta había provocado un amplio rechazo
político en las semanas precedentes a la entrega oficial del informe, la
que fue recogida por los expertos, quienes buscaron fórmulas para
atenuar dicho impacto, mantener la posibilidad de las mujeres a
anticipar su jubilación y fijar un periodo de excepción de diez años antes
de que gradualmente comience la igualación48.
o La instalación de un pilar solidario en el sistema: este ítem fue uno de
los fundamentales para el gobierno e implicaba establecer una pensión
básica universal subsidiada por un financiamiento compartido que no
provoque la merma de la capitalización individual. Pilar de las AFP.
o Respecto a la necesidad de integración de los sectores independientes.
La comisión propuso la obligatoriedad cotizar para estos trabajadores.
Luego de la entrega del documento, la Presidenta Bachelet estableció un comité
interministerial integrado por los ministros del Trabajo, Osvaldo Andrade; Hacienda,
Andrés Velasco; Secretaría General de la Presidencia, Paulina Veloso; SERNAM,
Laura Albornoz, quienes definieron el cuerpo legal que se envió al Congreso a fines
del año 2006.
o
Las respuestas de la mandataria a este primer informe, no tardaron en hacerse
escuchar, rechazando de plano la propuesta de extender los años de jubilación para
las mujeres. “No lo tengo considerado”, afirmó Bachelet, saliendo al paso de la
irritación que ha causado en el ambiente político la filtración de la impopular opción:
“Soy mujer, tengo hijos, y he trabajado toda mi vida. Así es que no me tienen que
contar lo que significa trabajar y ser mujer en una sociedad como la nuestra. Yo quiero
que las mujeres estén tranquilas. Esta Presidenta no tomará ninguna decisión que
pueda precarizar su situación a la hora de jubilar”49
La derecha por su parte, reaccionó argumentando que el fisco contaba con los
recursos suficientes para financiar la reforma, y que por lo tanto no era necesario que
esta fuera costeada por los contribuyentes, que según el informe entregado por los
expertos debía ser sostenida por un alza en los impuestos.
Luego de recibido el informe, tanto los partidos de la Concertación como de la Alianza
resolvieron crear comisiones ad-hoc para encarar el proyecto de ley en el parlamento.
La DC fue la primera colectividad en conformar un grupo especial50 para ello y
establecer prioridades en la discusión. Una de las principales críticas de esta
colectividad fue la ausencia de una reforma al sistema de pensiones de las Fuerzas
Armadas. Entre sus propuestas destacó la necesidad de fortalecer el pilar solidario del
seguro de cesantía, que los fondos de pensiones fueran pro- PYMES y abordar el
daño que el sistema había hecho al sector público.
Al mismo tiempo el Partido Socialista (PS)51, el Partido por la Democracia (PPD)52 y la
Unión Demócrata Independiente (UDI)53 conformaron sus respectivas comisiones
revisoras del la propuesta. Especial tranquilidad ante las propuestas manifestó la UDI,
48
La Nación, 7/julio/2006.
La Nación 8/julio/2008.
50
La Comisión de Reforma Previsional de la DC fue encabezada por Guillermo Larraín y
compuesta, entre otros, por el ex ministro del Trabajo Yerko Ljubetic y por los diputados
integrantes de la comisión trabajo, Carolina Goic y Eduardo Saffiro.
51
Sin establecer una instancia formal para ello, encabezaron el trabajo, Sergio Aguiló,
Presidente de la Comisión de Trabajo de la cámara baja; el senador Juan Pablo Letelier y el ex
ministro Carlos Solari.
52
Encabezado por la diputada Adriana Muñoz.
53
Quienes instalaron una comisión técnica integrada por los diputados Julio Dittborn, Felipe
Salaberry, y los senadores Pablo Longueira y Evelyn Matthei.
49
14
dada la presencia en la comisión de una representante del think tank del gremialismo
“Libertad y Desarrollo”.
Las reacciones más críticas al informe se hicieron escuchar desde CENDA (think tank
o centro de pensamiento ligado a la izquierda crítica) y otros actores de la sociedad
civil que no vieron mejorados sus actuales condiciones con la propuesta del Consejo.
Según CENDA, el informe del Consejo “propone mantener el régimen actual en su
esencia: un sistema de pensiones contributivas administrado por empresas privadas y
basado exclusivamente en la capitalización individual. Aumenta la edad de jubilación
de las mujeres y no repara el daño previsional, lo que significan rebajar derechos a los
que tal diseño unilateral puede ofrecer. En cambio, aumenta las obligaciones de los
afiliados y el Estado con el sistema de capitalización. Rebaja las restricciones sobre el
manejo de los fondos de pensiones y no toca en lo fundamental el sistema de
administración privado”54.
La respuesta de este centro de estudios fue el rechazo tajante a la propuesta del
Consejo por cuanto, en lo sustantivo no mejoraba la situación de incertidumbre latente
en el sistema, agravaba las pensiones contributivas, y no consideraba el impacto
regresivo sobre la distribución del ingreso del sistema de capitalización individual.
Destacando al mismo tiempo el impacto sobre la clase media asalariada. Al respecto
su postura fue categórica: “Es inaceptable rebajar derechos y aumentar las
obligaciones con un sistema cuyo diseño mismo sigue careciendo de legitimidad. El
Consejo de Ministros y la Presidenta deben abrirse a otras propuestas”55. En particular
desde la mirada crítica de Manuel Riesco “(…) propone aumentar las cuantiosas
franquicias tributarias que benefician a los afiliados de mayores ingresos. Rebaja las
restricciones sobre el manejo de los fondos de pensiones y no toca en lo fundamental
el sistema de administración privado”56.
El 19 de diciembre de 2006 ingresa el proyecto la cámara baja, pasando de inmediato
a la Comisión de Trabajo y Seguridad y a la Comisión de Hacienda.
El “fantasma” de la estatización y la tensión entre el “corazón” y la “cabeza” del
gobierno de Bachelet
Una vez en el Congreso, uno de los temas que causó más polémica al interior de la
coalición, fue la propuesta parlamentaria para la creación de una AFP estatal. Debate
en el cual se enfrascaron los ministros de Hacienda y Trabajo y que representó el
último round de una seguidilla de episodios en los que las visiones divergentes de
estos personeros se enfrentaron y que dejaron al descubierto los intentos del Ministro
Velasco de encabezar la Reforma Previsional, cuya conducción estaba en manos del
Ministro Andrade, que llevó a titular en La Nación la nota “Doña Michelle y sus dos
maridos”57.
Ya en diciembre de 2006, en un encuentro con el presidente de la Confederación de la
Producción y del Comercio (CPC), Alfredo Ovalle, el Ministro de Hacienda había
señalado: “no es política del Gobierno promover la creación de una AFP estatal”;
opinión que fue respaldada por el ministro de Economía, Alejandro Ferreiro. Con esta
declaración Hacienda estaba haciendo en segundo rayado de cancha respecto de la
54
CENDA, 2006.
CENDA, 2006.
56 Riesco, Manuel, Se derrumba un mito: Chile reforma sus sistemas privatizados de
Educación y Previsión. Santiago de Chile, LOM, 2007.p.33.
57
LND, 7/enero/2007
55
15
reforma. Discusión que aún no se había dado en el Congreso y que convocaba
opiniones divergentes dentro de la coalición gobernante.
Las declaraciones de Velasco provocaron serias reacciones en los presidentes de las
Comisiones de Trabajo y de Hacienda de la Cámara de Diputados (Sergio Aguiló58
(PS) y Pablo Lorenzini (DC) y de Juan Pablo Letelier (PS), quien encabezaba la
Comisión de Trabajo del Senado. En su opinión, el Ministro Velasco intentaba
conducir la labor legislativa de los parlamentarios, obligándoles a pronunciarse sobre
este tema públicamente59.
La disputa por el liderazgo en la reforma, fue un tema que ya venían planteando
algunos analistas, y que en resumidas cuentas era el reflejo objetivo de las disputas al
interior de la Concertación entre visiones más liberales y progresistas.
Concretamente, la conducción del Ministro Andrade daba la oportunidad a que por
primera vez en los gobiernos de la Concertación, una cartera sectorial como Trabajo,
se convirtiera en uno de los pilares del programa presidencial. Efectivamente, meses
después en una reunión organizada por ASEXMA60, el Ministro Andrade haciendo
alusión a la reforma al sistema de pensiones señalaría “La prioridad para el año es la
Reforma Previsional. Estamos hablando de una reforma que es extraordinariamente
sustantiva. Es una gran oportunidad para la legitimación de la industria – y así lo
entiende la industria-, y es una gran oportunidad para incorporar a un sistema a mucha
gente que está fuera de él. Asimismo, es una gran oportunidad para mejorar las
condiciones de aquellos que estando en el sistema no logran un proceso de
capitalización individual que les permita contar con una pensión razonable y digna en
su vejez (…) es una tremenda oportunidad para hacernos cargo de un compromiso
básico de la Presidenta Bachelet, que es dotar de certezas ante la incertezas de la
vejez. La Reforma Previsional es el compromiso financiero del Estado más importante
que se haya visto. En régimen estamos hablando de aproximadamente 2 mil 500
millones de dólares. Estamos hablando de 10 planes Auge. Eso es lo que significa la
Reforma Previsional del punto de vista del compromiso financiero del Estado”61.
A juicio de una alta fuente de gobierno entrevistado por un diario capitalino, las
diferencias tanto en el estilo como en la cercanía con Bachelet de Velasco y Andrade,
la convivencia entre sus posiciones representaba un nudo gordiano: “Andrade resume
lo que Bachelet quiere hacer y Velasco es lo que la Presidenta debe hacer. Andrade
58
En declaraciones a La Nación Sergio Aguiló señalaba “Es una falta de respeto insólita del
ministro de Hacienda respecto a la labor del Parlamento. Hay que decirle que cuando un
proyecto se envía al Congreso, son los parlamentarios los que deciden qué aprueban, qué
rechazan, qué modifican. Además, también significa una falta de convicción democrática. Debe
entender que no recibimos órdenes. ¡Si no recibimos órdenes de partido, menos las vamos a
recibir del ministro de Hacienda!”. La Nación, 2/enero/2007.
59
Desde el punto de vista de Andrade, Velasco se adelantó al mostrar todas sus cartas,
abriendo un frente de discusión política innecesario en la Concertación, ya que era sabido en el
gabinete de Bachelet que los directivos de BancoEstado no están dispuestos a que la entidad
ingrese al negocio de los fondos de pensiones, a no ser que el Gobierno lo disponga; situación
ratificada por el presidente del BancoEstado, José Luis Mardones, el viernes a “La Segunda”:
“El tema no está dentro del plan estratégico para el 2010”. (La Nación, 7/enero/2007)
60
Conferencia “Política Laboral y Competitividad Internacional” organizado por ASEXMA, 04 de
Abril del 2007
61
Andrade, Osvaldo. Congreso ASEXMA, 2007.
16
está en su corazón pero Velasco en su cabeza”, sentencia un influyente miembro de
Expansiva. “Velasco todavía siente que tiene poco piso político, pero le hemos pedido
que se atreva a más, porque las peleas que ha querido dar las ha ganado todas. La
reforma previsional es de él”, asegura en tono triunfal el personero del think tank
liberal”62.
Días después fueron presentadas las recomendaciones de los diputados de la
Concertación, a la reforma previsional que debía deliberarse en el parlamento. Permitir
a BancoEstado participar en el negocio de las AFP y la entrega de la pensión básica
solidaria a las mujeres cuando cumplan sesenta años fueron algunas de las
propuestas que presentaron los parlamentarios, quienes propusieron modificaciones
de la iniciativa tanto al sistema de capitalización individual como en el pilar solidario.
En opinión del diputado socialista Marco Enríquez-Ominami, estas indicaciones son
necesarias, ya que el proyecto de reforma previsional que se estudia en el Congreso
“no cambia la concepción neoliberal de la subsidiariedad del Estado, sólo la remoza y,
en algunos casos, la perfecciona, lo que equivale a darle validez democrática a un
sistema ilegítimo en su origen, que no hace más que profundizar en la etapa más
vulnerable del ser humano63”.
En efecto, la creación de una AFP estatal representaba para algunos la posibilidad de
generar mejores pensiones, mayor competencia en el mercado y que el Estado
volviera a participar como contrapeso en el sector.
A mediados de junio de 2007, los dilemas de la reforma previsional comenzaron a
cristalizar en dos ejes temáticos: mejorar la competencia en la industria y la
universalización de su cobertura, que alcanzaba apenas a la mitad de los trabajadores
del país. Respecto a este último punto, hubo casi un total acuerdo en la necesidad de
incorporar al sistema de las AFP una cuota aceptable de solidaridad y equidad. Sin
embargo, respecto a la competencia no hubo tal consenso, por tanto es donde luego
se centrarán, en gran medida, las negociaciones.
En la reflexión de Nélson Soza de La Nación Domingo (LND): “Ello parecía previsible.
Lo concerniente al ámbito diríase “valórico” (las reorientaciones de mayor equidad,
solidaridad y universalidad de que debe dotarse al régimen previsional) atañe
esencialmente –si no exclusivamente – a la cuantía de los recursos fiscales que éste y
los futuros gobiernos están dispuestos a comprometer. En cambio, generar
regulaciones que permitan la inserción de nuevos actores en una industria fuertemente
concentrada, o limitar los márgenes de ganancia de los dueños de las AFP, involucra
aspectos de casi segura confrontación con los controladores de éstas. Por mucho
menos que eso, controversias en donde se enfrentaron las prerrogativas de la
propiedad privada y la intención de los gobiernos de limitarla para defender el interés
público terminaron en el Tribunal Constitucional. Y, más de una vez, los fallos de éste
favorecieron a los tuteladores de la primera” 64.
La propuesta de la creación de una AFP estatal debió enfrentarse a los fantasmas del
estatismo que porta la Concertación para la derecha económica y que desde los
inicios del pacto transicional debieron conjurar para sostener el poder. En opinión de
Soza de LND: “De la (casi segura) autorización para que la banca ingrese al negocio
previsional a la posibilidad para que lo propio hiciese el BancoEstado había sólo un
paso. Pequeño, pero suficiente para provocar la tajante negativa del ministro de
62 LND, 7/enero/2007.
63
La Nación, 10/enero/2007.
64 LND, 17/Junio/2007
17
Hacienda a legislar sobre la materia, y con ello soltar una vez más los “fantasmas del
estatismo”65. Efectivamente, “cada vez que el Congreso ha debatido temas asociados
a las ganancias de sectores productivos se ha hecho sentir el cabildeo de grupos o
consorcios orgánicamente ordenados en función de torcer la letra de algunos
proyectos. Ha ocurrido, entre otras, en áreas como telecomunicaciones, energía,
trasportes y mercado de capitales. Y no tendría por qué no repetirse con el de la
reforma previsional”66
Sin duda un puntal en el debate sobre la reforma, una vez descartada la posibilidad de
re-estructurar el sistema de manera radical, siguió siendo la creación de una AFP
estatal como filial de BancoEstado. Tanto el gobierno como el oficialismo –aunque con
particular distancia sobe este punto se pronuncio Soledad Alvear (DC)67 - se
mostraron durante el proceso legislativo a favor de esta instancia, e incluso el Ministro
Velasco que en semanas anteriores se había manifestado contrario a la creación de
ésta, terminó alineándose. Efectivamente, un punto que el ministro de Hacienda dio
por zanjado después del protocolo pactado con los legisladores oficialistas fue la
inclusión de BancoEstado como actor en el negocio de la administración de fondos de
pensiones, así como la indicación para que las compañías de seguros puedan ingresar
al mercado previsional, “BancoEstado, al ser una entidad comercial, no es
discriminado en el proyecto y todos los bancos comerciales pueden, vía filiales,
participar como administrador de fondos de pensiones. Eso ha quedado clarificado en
el seno de esta comisión y el Ejecutivo ha planteado su voluntad de que nuevos
actores como las compañías de seguros ingresen al mercado para que tengamos
mayor competencia y mejor servicio y menores costos para los usuarios”68
Finalmente, en diciembre de 2007 y en el marco de otro protocolo de acuerdo, esta
vez con las comisiones de Hacienda y Trabajo del Senado para la reforma previsional,
y los titulares de Hacienda y Trabajo, se acordaron 22 puntos del proyecto de ley. La
firma de este protocolo generó gran satisfacción y confianza en la capacidad de ambas
coaliciones de llegar a un acuerdo político.
Sin embargo, no es menor que la naturaleza del acuerdo excluyó de manera evidente
los cambios a la estructura del sistema previsional heredados de la dictadura. En
efecto, el protocolo no incluyó la participación de los bancos en el sistema de AFP, que
era la fórmula a través de la cual gran parte del sector progresista de la Concertación
pretendía que se creara una institución previsional estatal que sirviera de regulador al
mercado. Otro punto importante a destacar es que en el borrador redactado la noche
anterior se incluía una limitación a la concentración de la propiedad de las AFP de un
80% para el controlador, la versión final firmada no menciona el asunto69. En relación
al Consejo Consultivo Previsional, cuya función será asesorar a los ministros de
Trabajo y Hacienda en las futuras modificaciones legales del Sistema Previsional
Solidario y modificaciones a su reglamento, se definió que su presidente será
designado por la Presidenta de la República; mientras que los cuatro consejeros
65
” LND 17/julio/2007
66 LND, 17/Junio/2007
67
En junio de 2007 la presidenta de la DC, Soledad Alvear, aseguró que su colectividad aún no
adopta una decisión respecto al tema de la AFP estatal: “Implicaría una diversificación de las
posibilidades para los trabajadores, pero, por otra parte, puede significar más concentración del
poder económico en nuestro país y desde esa perspectiva hay que tener mucho cuidado”. La
Nación, 12/junio/2007.
68 La Nación, 19/junio/2007.
69
La Nación, 14/diciembre/2007.
18
integrantes requerirán la ratificación por 4/7 de los senadores en ejercicio. Los
consejeros durarán seis años en el cargo y serán nominados por parejas cada dos
años. Al mismo tiempo se acordó que los directorios de las AFP se regirán por la
normativa de las Sociedades Anónimas Abiertas y que cada uno deberá contar con al
menos dos directores independientes del controlador. El directorio también deberá
contar con un comité de conflictos de intereses.
Luego del acuerdo suscrito en diciembre con fecha tope de finalización para el
segundo trámite constitucional el 8 de enero de 2008. El 11 de marzo del año 2008,
la Presidenta Bachelet firmó el decreto que promulgó la Ley Nº 20.255 que reforma el
sistema previsional chileno.
Luego de la promulgación no se hicieron esperar las críticas al texto, las que
encabezadas por CENDA pueden resumirse en lo siguiente: la reforma avanza en la
creación de un pilar solidario, pero no modifica en su estructura el legado neoliberal de
la dictadura. Citando la declaración de CENDA70, en las palabras del Senador Carlos
Ominami: “falta de una reforma de fondo porque éste es sólo un pilar solidario y no un
proyecto que plantee una renovación del sistema de AFP. Seamos claros: esto se
hace sin tocarle un pelo al sistema que emergió del gobierno militar, pues la
capitalización individual se mantiene incólume”. En caso que ello no se haga, los
afiliados reclamarán su derecho a regresar al INP, medida que se ha aprobado
recientemente en Argentina y Perú.
Desde los sectores más críticos de la Concertación se señaló: “el privilegio acordado a
la acumulación financiera de excedentes invertidos en el exterior con bajas tasas de
retorno, la mantención de una regla fiscal que ha perdido todo fundamento y que
prácticamente ningún economista defiende, la excesiva postergación en el tiempo de
los beneficios asociados a la Pensión Básica Solidaria y al Aporte Solidario en el
proyecto de reforma previsional, la terminante negativa a la participación del Banco del
Estado en un negocio previsional ampliamente dominado por un oligopolio que ha
eliminado la competencia y la generosa franquicia tributaria que principalmente para
las grandes empresas representa el proyecto sobre depreciación acelerada, dan
cuenta de un cierto patrón de compartimiento, de una determinada política, que
fundamenta estas aprensiones sobre la falta de congruencia de la política
gubernamental entre los dichos y los hechos” 71.
Afines del año 2008 Osvaldo Andrade presenta una carta de renuncia a la cartera de
trabajo, con el objetivo de presentarse a las elecciones parlamentarias de 2009.
A seis meses iniciado el 2009 el proyecto de ley para la creación de una AFP estatal,
no era enviado aún al legislativo.
70
CENDA, Crítica de la propuesta del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma
Previsional. Julio. 2006. Disponible en <http://www.cendachile.cl/node/65>
71
Del Documento “La Disyuntiva”, Disponible en:
www.elmostrador.cl/c_pais/imagenes/Ladisyuntiva.doc
19
Palabras de cierre
“(…) es un desafío contra la afirmación más apreciada y
esencial de la historia oficial: que el triunfo del capitalismo
nace de la libertad, que el libre mercado desregulado va de la
mano de la democracia (…) esta forma fundamentalista de
capitalismo ha surgido en un brutal parto cuyas comadronas
han sido la violencia y la coerción, inflingidas en el cuerpo
político colectivo así como en innumerables cuerpos
individuales. La historia del libre mercado contemporáneo –el
auge del corporativismo- ha sido escrito con letras de shock”
Naomi Klein, La Doctrina del Shock.
El llamado de Klein en esta potente y provocadora cita, nos moviliza a repensar de
manera crítica la relación entre conocimiento y poder. Si partimos de la base que
determinados campos de conocimiento constituyen determinados paradigmas72, la cita
nos convoca a historizar los procesos de hegemonización (o gestión)73 de unos
paradigmas por sobre otros.
Expansiva, puede ser representado como un “Caballo de Troya” toda vez que irrumpe
en Gobierno de Bachelet (que tanto como programática como ideológicamente se ha
autodefinido como socialdemócrata y progresista) con un proyecto económico/social
que plantea una continuidad con el “paradigma” neoliberal cuyo momento fundante no
es otro que las políticas económicas del shock, aplicadas durante la dictadura de
Pinochet.
No obstante, la arremetida esta vez, no es ni tan violenta ni tan traumática para el
cuerpo político: al igual que los troyanos que aceptan el atractivo regalo (el capital
social y simbólico de Expansiva) dejado por los griegos en las afueras de su ciudad (la
polis, la política); el “caballo de Troya neoliberal” permea los límites ideológicos del
72
En el sentido de Thomas Khun.
Rafael Guido y Otto Fernández, han señalado que los ejes de reflexión teórica imperantes
durante el paradigma marxista sufrieron un desplazamiento o mutación, luego de los ajustes
estructurales, la caída de los socialismo reales y otras transformaciones sociales a nivel
mundial. Uno de ellos es entender como el concepto de “Hegemonía” de origen gramsciano, se
desplaza y muta a la noción de “gestión/ gobernabilidad”. En: “El juicio al sujeto: un análisis de
los movimientos sociales en América Latina”; en Revista Mexicana de Sociología, vol 51. N°4,
México, D.F. Octubre- Diciembre de 1989. Citado por Alvear, op.cit.
73
20
gobierno de Bachelet, tensionando la conducción del gobierno, dividiendo las almas74
y cercenando el cuerpo.
¿Por qué un analista señala como nudo gordiano el problema que debió enfrentar el
gobierno de Bachelet durante el proceso de reforma previsional? ¿Por qué caricaturiza
a Velasco como la cabeza del cuerpo político y a Andrade como su corazón?
¿Qué significa para este cuerpo político que se tensione la “cabeza” y el “corazón”,
Hacienda y Trabajo, Velasco y Andrade? ¿No es acaso el viejo conflicto capital/trabajo
el que se despliega en esta tensión?
Si el corazón es al trabajo y el trabajo se halla en el centro del paradigma a partir del
cual se inicia la historia del socialismo: ¿No representa acaso el corazón, la memoria,
los valores del socialismo y la reivindicación de la historia? No olvidemos, que recordar
viene del latín re- cordare que se compone del prefijo re- (’de nuevo’) y un elemento
cordare formado sobre el nombre cor, cordis (’corazón’).
Y siguiendo esta lógica, si la cabeza es al capital y éste se halla en el centro del
discurso neoliberal, moderno, ahistórico: ¿No es acaso la cabeza y sus nervios, la
representación de la racionalidad instrumental?
Aunque la política del consenso haya sido necesaria para la transición, esto es para el
cambio de un régimen dictatorial a uno democrático. En el imaginario y en el cuerpo
político se encuentra latente el conflicto central entre capital y trabajo. Hacerse cargo
de ese conflicto es un desafío para la política y una molestia para la economía.
¿Entonces cómo sigue la historia?
74
Esta idea esta inspirada en las reflexiones de Manuel Antonio Garretón. Ver: Informe Final,
proyecto “Calidad de la política en Chile, Fase II: Problemas y propuestas”, Fundación Chile21,
diciembre de 2004.
21
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Consejo Asesor Presidencial para Reforma Previsional
<http://www.consejoreformaprevisional.cl>
Expansiva- UDP <http://www.expansivaudp.cl/index.tpl>
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Revistas, Diarios y periódicos
La Nación (Santiago) 7 de julio de 2006
La Nación (Santiago) 2 de enero de 2007
La Nación (Santiago) 7 de enero de 2007
ANSA (Agencia internacional) 10 de marzo de 2007
La Nación (Santiago) 12 de junio de 2007
La Nación Domingo (LND) (Santiago) 17 de junio de 2007
La Nación (Santiago) 19 de junio de 2007.
LND (Santiago) 17 de julio de 2007
La Nación (Santiago) 14 de diciembre de 2007
La Nación (Santiago) 8 de julio de 2008
24