Altos funcionarios federales de Estados Unidos - unesdoc

Revista trimestral publicada
por la Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura
con la colaboración de la Comisión Española
de Cooperación con la Unesco,
del Centre Unesco de Catalunya
y Hogar del Libro, S . A .
Vol. XLII, n ú m . 1, 1990
Condiciones de abono
en contraportada interior.
Redactor jefe: A h Kazancigil
Maquetista: Jacques Carrasco
Ilustraciones: Florence Bonjean
Realización: Helena Cots
Corresponsales
Bangkok: Yogesh Atal
Beijing: Li X u e k u n
Belgrado: Balsa Spadijer
Berlín: Oscar Vogel
Budapest: György Enyedi
Buenos Aires: Norberto Rodríguez
Bustamante
Canberra: Geoffroy Caldwell
Caracas: Gonzalo Abad-Ortiz
Colonia: Alphons Silbermann
Dakar: T . Ngakoutou
Delhi: André Béteille
Estados Unidos de América: G e n e M .
Lyons
Florencia: Francesco Margiotta Broglio
Harare: Chen Chimutengwende
H o n g Kong: Peter Chen
Londres: Alan M a r s h
México: Pablo González Casanova
M o s c ú : Marien Gapotchka
Nigeria: Akinsola A k i w o w o
Ottawa: Paul L a m y
Singapur: S. H . Alatas
Tokyo: Hiroshi Ohta
Túnez: A . Bouhdiba
Viena: Christiane Villain-Gandossi
Temas de los próximos números
El campesinado
L a imagen de las ciudades
La familia
Ilustraciones:
Portada: «La mauvaise plume» (la mala pluma) de
un empleado de despacho, caricatura de 1871.
Goursat/Rapho.
A la derecha: Luis X I V (1638-1715), rodeado de
ilustres hombres de Estado, escritores y sabios que
C o n t r i b u y e r o n a S U gloria. Biblioteca Nacional/
Collection Viollet.
REVISTA INTERNACIONAL DE CIENCIAS SOCIALES
Marzo 1990
Actores
de las políticas públicas
123
Joel D . Aberbach,
Hans-Ulrich Derlien,
Renate Mayntz
y Berta A . R o c k m a n
Altos funcionarios federales de Estados Unidos
y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas
Elisa P. Reis
Burócratas y políticos en la política brasileña actual
Randhir B . Jain
El papel de la burocracia en la elaboración
y la ejecución de la política en India
33
Robert F. Ola
U n perfil del alto funcionario de Nigeria
53
Michael Keren
La pluma, la espada y el Estado-nación
65
R e h m a n Sobhan
El papel social del economista en Bangladesh
75
21
Debate abierto
Peter Waterman
Hacia un nuevo concepto de la democratización
de la comunicación
85
El ámbito de las ciencias sociales
Erwin K . Scheuch
D e los archivos de datos a una infraestructura
para las ciencias sociales
101
Servicios profesionales y documentales
Calendario de reuniones internacionales
Libros recibidos
Publicaciones recientes de la Unesco
Números aparecidos
121
123
127
129
Altos funcionarios federales
de Estados Unidos y Alemania.
Actitudes tecnocráticas y políticas
Joel D . Aberbach, Hans-Ulrich Derlien, Renate Mayntz y Bert A . Rockman
Burocracia y tecnología.
Consideraciones preliminares
una distinción tajante entre burócratas y políticos en varios países de Europa y, en menor m e dida, en Estados Unidos, por lo que respecta a
N o cabe duda de que los altos funcionarios de
la importancia que en ellos se atribuye a los aslos países industrializados participan en la forpectos técnicos o partidistas de su labor. E n la
mulación de las políticas públicas, lo que les
idea que se hacen de su función los burócratas
lleva necesariamente a intervenir en el m u n d o
suelen poner de realce las consideraciones técde los políticos y de la política, aunque no necenicas y minimizan las partidistas, mientras que
sariamente con espíritu partidista. Los m e c a los políticos hacen exactamente lo contrario2.
nismos de esa intervención varían en cierto
Gracias a estudios anteriores sobre los altos
grado de uno a otro cargo
funcionarios (realizados a
administrativo y de un país
comienzos de los años seJoel D . Aberbach es profesor cu la Unia otro según la concepción
tenta), sabemos que los de
versidad de California, Los Angeles,
que se tenga de la función
Estados Unidos mostraban
E h . U U . Hans-Ulrich Derlien es profesor en la Universidad de Bamberg.
pública, de las instituciouna proclividad política
R . F . A . Renate Maynt/ es profesora \
nes nacionales y del Estam u y acusada en comparadirectora del M a x Planck Institute en
do, e incluso dentro de un
ción con otros países y que
Colonia. R . F . A . Bert A . Rockman está
becado por la Brookings Institution.
m i s m o país, según el estilo
la mayoría de los altos funWashington. D . C . v es profesor en la
de dirección política.
cionarios alemanes tenían
Universidad de Pittsburgh, E E . U U .
una orientación política
Independientemente de
m á s marcada que la m e en qué consista exactamendia.
te esa participación, los burócratas consideran la forSin embargo, el grado
mulación de decisiones con
en que se mezclan los criteuna perspectiva diferente a
rios tecnocráticos y polítila de los políticos. C o m o
cos en la idea del papel que
observa M a x Weber, los burócratas suelen dar
corresponde a los altos funcionarios depende
mayor importancia a los aspectos técnicos ya
de:
que éstos pueden influir en su selección y en su 1. las características ideológicas (en términos
carrera; es decir, en el m u n d o de la burocracia
generales la derecha suele ser menos «polítila cualificación y los conocimientos son factoca» que la izquierda):
res de primer orden. Por el contrario, el rasgo
2. los incentivos institucionales y situacionales
predominante de los políticos no son los cono(por ejemplo, los burócratas estadounidencimientos sino el servicio y las causas de índole
ses tienen en general que hacer frente a u n
política1.
medio político más complejo que el europeo
y, por consiguiente, se sienten más propenEstas importantes precisiones teóricas de
sos a rebasar los estrechos límites de una
W e b e r se fundan en pruebas empíricas que depolítica de simple ejecución: lo que es consemuestran, entre otras cosas, la existencia de
RICS 123/Mar. 1990
4
Joel D. Aberbach, Hans-Ulrich Derben. Renale Mayniz y Bert A.
cuencia de la división constitucional del poder, y
3. las diferencias en la concepción de la administración en los distintos países (la distinción entre administración y política es teóricamente m á s tajante en Estados Unidos que
en Europa).
En el presente artículo se comparan dos grupos de altos funcionarios de Estados Unidos y
de la Alemania Federal tomando c o m o base un
factor clave de la comprensión de su papel, a
saber, la medida en que los valores tecnocráticos parecen dominar los políticos. H o y podem o s hacer esa comparación gracias a otros
estudios similares realizados en Bonn y W a s h ington entre 1986 y 1988, que venían a continuar los realizados en 1970-1971 en Estados
Unidos por Aberbach y R o c k m a n y en Alemania por Putnam.
A u n q u e m á s adelante nos detendremos a
examinar el carácter exacto de esas muestras y
la especificación de los datos en que nos basam o s , por el m o m e n t o vamos a centrar nuestra
atención en las implicaciones teóricas del pensamiento tecnocrático entre los altos funcionarios y en la cuestión de c ó m o calibrar la concepción tecnocrática de la función administrativa.
Desde luego, hay cuestiones políticas que
requieren competencia técnica y en las que, por
consiguiente, el personal profesional deberá
desempeñar un papel importante, aunque no
necesariamente decisivo. Parece fuera de duda
que pocos asuntos puedan debatirse adecuadamente sin disponer de antecedentes técnicos
respecto a los «hechos». El conocimiento técnico y el equilibrio profesional son componentes
esenciales del proceso de elaboración de las políticas. Cabe preguntarse si esos factores no
terminan siendo exclusivamente valores de
control en detrimento de los valores políticos
c o m o la participación, el compromiso o la necesidad de obtener respaldo político. C o n la
m i s m a razón puede expresarse el temor de que
los valores exclusivamente políticos puedan
dominar el proceso de esa elaboración política,
lo que puede acarrear «una crisis de frenesí»1.
Las actitudes que realzan los aspectos técnicos
de una función en detrimento del contenido de
ideas políticas pueden denominarse con toda
propiedad tecnocráticas.
Desde luego, los altos funcionarios seleccionados y entrevistados por nosotros son en su
mayoría funcionalmente políticos. Su cargo los
Rockman
lleva con frecuencia a desempeñar funciones
políticas (no necesariamente con espíritu partidista). Sin embargo, puede que nieguen esta dimensión política de su cargo, actitud ésta que
suele ir acompañada de la desvalorización de
esa dimensión 4 . Así, la concepción que los altos
funcionarios tienen de su función, habida
cuenta de la relativa importancia que conceden
a las consideraciones técnicas y políticas en
tanto que criterios de decisión, es necesariamente m á s compleja que la expresión operativa que se pueda proponer. Ello es particularmente cierto en las circunstancias actuales
porque nuestro análisis se basa sólo en una pequeña parte de los datos, los que hoy se hallan
codificados y son comparables en los estudios
sobre los altos funcionarios norteamericanos y
alemanes. Así pues, consideramos que el presente análisis tiene un carácter preliminar, en
espera de elaborar m á s tarde uno m á s completo
sobre los factores empíricos en que se basan la
ideología tecnocrática y la política entre los altos funcionarios.
Tal vez no haya ninguna dimensión c o m ú n
que distinga «técnica» y «política» c o m o perspectivas únicas. Es quizá posible que alguien
tenga a m b a s orientaciones, aunque no en la
misma proporción. Sin embargo, en el análisis
que sigue h e m o s procurado aprovechar un conjunto de preguntas «cerradas» que obligan lógicamente a elegir entre los criterios relativos a la
formulación de decisiones.
Antecedentes y muestra
Pese a las acentuadas diferencias en las tradiciones de la administración pública5, las b u rocracias de los países democráticos industrializados se asemejan hoy en día por ser
básicamente sistemas de carrera que atribuyen
la m á x i m a importancia a los conocimientos
profesionales. N o obstante, en la cima de la jerarquía de la administración pública el sistema
estadounidense permite nombramientos de carácter político y la contratación de personal
que no ha seguido la carrera de administración
pública, peculiaridad ésta ajena a la administración pública alemana, que se asemeja al m o delo británico respecto del nombramiento de
personal de carrera hasta para los puestos m á s
elevados. N o obstante, en Alemania existe la
posibilidad de politizar los dos puestos m á s ele-
. Utos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania.
. ¡entíleles teenoerátieas y polílieas
5
Siguiente secuencia de la ilustración de la portada: el m i s m o empleado intenta reparar su util de trabajo, ooursji.
Raplio
vados de los ministerios federales descartando
legalmente a los llamados funcionarios políticos y obligándolos a retirarse temporalmente.
Esto suele ocurrir sobre todo si los funcionarios
que ocupan dichos cargos no presentan un grado suficiente de compatibilidad y de congruencia política o no se entienden con el ministro y
el gobierno del momento 6 .
Estas purgas afectan aproximadamente al
50 % de los secretarios de Estado y a la tercera
parte de los jefes de división (Ministerialdirektor M . D ) cuando hay cambios en la coalición
de los partidos gobernantes7. A u n teniendo en
cuenta estas purgas, la burocracia estadounidense sigue siendo m u y diferente en lo que atañe a la designación según criterios políticos y al
número de cargos que se pueden someter a purgas de conformidad con la ley. Mientras que en
Bonn son aproximadamente 25 Secretarios de
Estado y 110 jefes de división, en Washington
son cerca de 600 altos funcionarios políticos.
La manipulación política de los funcionarios por debajo de esos niveles superiores es posible, pero requiere más tiempo. Ascendiendo
de m o d o selectivo a los simpatizantes y trasladando a puestos de menor importancia a los
funcionarios en quienes no confía el nuevo director político, es posible obtener la dirección
política de la burocracia. En la Alemania Federal esa situación puede afectar a los Jefes de
Subdivisión y Sección (Ministerialräte, M R ) ,
cuyo nivel es inferior al de los funcionarios oficialmente «políticos» (Ministerialdirigenten,
M D ) ; en Estados Unidos esa situación puede
afectar a puestos comparables c o m o son los del
Senior Executive Service (SES).
Categoría
En cada uno de los países t o m a m o s c o m o grupo de control una muestra desproporcionadamente estratificada de la escala jerárquica de
funcionarios, incluidos algunos jóvenes funcionarios alemanes con grandes perspectivas de
carrera (cuadro 1). E n Estados Unidos entrevistamos además a empleados que no pertenecían a la carrera administrativa: tanto aquellos
cuyo nombramiento había sido aprobado por
el Senado (PAS), c o m o empleados del SES.
Era de esperar que en ambos países la actitud tecnocrática estuviera m á s generalizada
conforme se descendía a escalones m á s bajos (y
menos implicados políticamente) de las muestras.
Partido
Otra variable importante que influye en la
composición de las élites administrativas de
Joel I) Abcrhcich. Ilans-Ulrich Derlien, Renale \Iuyiuz y Bert. I Ritekmun
C U A D R O l. Muestra por categorías
Alemania Federal
Estados Unidos
%
PAS
Altos
funcionarios
S E S sin carrera
administrativa
S E S de carrera
(nivel 1)
S E S de carrera
(nivel 2)
Inferior a S E S
Total
9.0
%
18
49
24,6
Secretario de Estado
ktor
Ministeriaklircí
13
46
31,4
64
12,2
Ministerialdirigent
51
34,7
60
30,2
Ministerialrat
24
16,3
8
4,0
Inferior a
Ministerialrat
13
8,8
199
100.0
147
100,0
a m b o s países es la simpatía por un partido. En
a m b o s países la mayoría de los altos funcionarios afirman tener cierto grado de adhesión
a un partido político. La mayoría de quienes
manifiestan preferencia por un partido son
seguidores del partido gobernante, en una proporción de 2 a I en Estados Unidos y de aproxim a d a m e n t e 4 a 1 en la Alemania Federal (cuadro 2) x . En el m o m e n t o de realizar nuestro estudio el partido conservador controlaba el
gobierno en ambos países, o al menos, en el caso de Estados Unidos, el poder ejecutivo: en
B o n n , la Unión Democrática Cristiana y su
partido afiliado bávaro. la Unión Social Cristiana ( C D U ) y en Washington el Partido Republicano. La coalición de centro-derecha de
Bonn incluye además al pequeño Partido D e mocrático Libre, de orientación liberal. L a
principal corriente de oposición organizada es
la izquierda, que en cada país revista una form a diferente: los Socialdemócratas ( S P D ) en
Alemania y los Demócratas en Estados Unidos
están en la oposición. Sin embargo, a diferencia
del S P D , los Demócratas norteamericanos no
8.8
están del todo excluidos del poder a nivel federal. E n efecto, cuando se realizó la encuesta en
Washington, controlaban una o las dos c á m a ras del Congreso. Si no podían hablar en n o m bre del Gobierno, sí podían contribuir a moldear la política de éste o al m e n o s ponerle
obstáculos. Podían además influir de alguna
manera en las actividades de los distintos organismos. N o obstante, el Partido Demócrata es
en lo esencial un partido de oposición y. c o m o
las mismas tendencias políticas están en el poder o excluidas de él en a m b o s países, decidimos
presentar los datos relativos a los partidos desde
el punto de vista del gobierno o de la oposición.
Por lo que atañe a la relación entre partido
y «tecnocratismo». conviene examinar tres hipótesis. La primera consiste en determinar si la
afiliación a un partido contrarresta por sí mism a las tendencias tecnocráticas ya que es claro
que refleja cierto grado de compromiso político. La segunda es si, c o m o pudo observarse en
esludios anteriores, la izquierda tiene un carácter m á s político porque desea el cambio. La tercera, saber si quienes están afiliados al partido
C U A D R O 2. Afiliación a un partido
Estados Unidos
n.
%
Alemania Federal
n.
%
Partido del Gobierno
Socialdemócratas o Demócratas
Independientes no miembros
103
57
20
57,2
31,7
11.1
65
17
61
Total
N o contestan
180
19
100.0
143
4
45.5
1 1,9
42,7
100,0
lllo.s luncionarios Icdcralcs tie Estudos initios y. \lcimtnia. . Iclilttdcs tecnocráticas y políticas
gobernante son m á s «tecnocráticos» p o r q u e tienen u n p r o g r a m a que desean ejecutar. P o r desgracia, c o m o en a m b o s países coinciden las tendencias ideológicas de los partidos y a d e m á s los
partidos de G o b i e r n o y de oposición son los mism o s , n o será posible, al m e n o s por ahora, distinguir entre la segunda y la tercera hipótesis.
Organismos estatales
La muestra se t o m ó entre funcionarios de 21
organismos federales de Washington y 13 ministerios de Bonn encargados esencialmente de
cuestiones de política nacional. Los asuntos
que tratan esas burocracias van desde problem a s que requieren conocimientos técnicos o
científicos c o m o la energía hasta asuntos más
políticos o politizados c o m o los servicios sociales (salud, educación, bienestar social y vivienda). En la muestra estudiada el 23 % (Washington) y el 29 % (Bonn) eran funcionarios de los
departamentos y organismos encargados de los
servicios sociales. Esperábamos que en este á m bito la mentalidad tecnocrática en a m b o s países
fuera menos pronunciada que en la mayoría de
los demás sectores de la política nacional.
Formación
Los dos sistemas difieren en cuanto al tipo de
formación que por lo general se imparle a los
funcionarios federales. Mientras que el histo-
1
rial educativo es m á s variado en Estados Unidos, en Alemania la administración pública está integrada en su gran mayoría por juristas:
m á s del 60 % en comparación con m e n o s del
20 % en Estados Unidos (cuadro 3).
Por otra parte, el porcentaje de científicos
es tres veces más elevado en Estados Unidos y
el de especialistas en ciencias sociales -excluidos los economistas- cuatro veces superior.
Por otra parte, un alto porcentaje de funcionarios estadounidenses habían cursado estudios
de administración pública o empresarial. El
porcentaje de funcionarios norteamericanos
que tenían una formación en humanidades era
menor, aunque no insignificante. Estas últimas
categorías no tienen sus homólogos en la muestra alemana.
Según el análisis de Robert P u t n a m ' , la
comprensión de la función ejercida varía con la
educación, y parece que los especialistas en
ciencias sociales tienen una orientación tecnocrática menos acusada que, por ejemplo, los juristas o los científicos.
Desde luego, existe una relación entre el tipo de educación recibida y el sector o departamento de la política nacional en que se trabaja;
las personas que tienen una educación científica suelen trabajar en los ministerios técnicos o
científicos. ¿Tiene acaso la educación una influencia independiente en las actitudes tecnocráticas, ajena a los efectos causados por trabajar en un determinado departamento?
En las secciones siguientes se comparan la
C r A D R O 3. C a m p o de formación
Estados Unidos
Juristas
Economistas
Ciencias/medicina
Agricultura
Ciencias sociales
Administración
empresarial/pública
Humanidades
Educación general
Militares
Sin formación universitaria
Total
Alemania Federal
n.
%
n.
%
37
21
53
9
29
18.6
10,6
26,6
92
26
12
62.6
17.7
33
12
4
1
0
199
4.5
1 1
14.6
5
8.2
7,5
3,4
1 6,6
0
0
0
0
1
0,0
0.0
0.0
0,0
0.7
6,0
2.0
0.5
0.0
100.0
147
100.0
8
Joel D. Aberbach, Hans-Ulrich Derben, Renale Maynlz y Beil. 1 Rock man
muestra estadounidense y alemana en relación
con cuatro elementos que indican el grado de
tecnocratismo, y se analizan las diferencias de
actitud respecto de las variables esbozadas. Por
último, combinamos esos elementos en un índice a fin de facilitar una interpretación m á s
coherente de los factores que explican las variaciones en la concepción de la función tecnocrática.
Sin embargo, antes vamos a procurar exponer la lógica estructural de nuestro intento de
explicación.
tructurales, o sea las que se derivan de las características de la muestra (o de su contexto).
Por ejemplo, una tercera parte de los altos funcionarios estadounidenses son nombrados por
motivos políticos y no pertenecen a la carrera
administrativa, lo que podría explicar ciertas
diferencias en la comprensión de la función en
a m b o s sistemas. Según ha quedado apuntado,
factores c o m o la educación, la afiliación política y otros m á s podrían deberse a diferencias
estructurales que en realidad explican las diferencias de las distribuciones marginales en los
dos países.
U n a tercera lógica radica en las consideraExplicación del tecnocratismo
ciones situacionales. C o m o ejemplo podría
mencionarse el deseo de un partido gobernante
de alcanzar realmente sus objetivos, mientras
Existen varios tipos de explicación posible para
que un partido de oposición normalmente se
dar cuenta de la concepción tecnocrática o, por
empeñaría en destacar las ventajas de la polítiel contrario, no tecnocrática que los altos funca, de la diversidad y del compromiso. En teocionarios tienen de su función en los dos sistería, esta lógica parece aplicarse independientem a s político-administrativos.
La primera es la de las diferencias de un mente de si el partido está en el Gobierno o en
la oposición.
país a otro. Es preciso distinguir entre las diferencias entre países, que se explican por la difeD a d o el carácter preliminar de este análisis,
rente distribución de algunas características de no siempre podremos distinguir tajantemente
la muestra que a su vez se hallan estrechamente
una lógica de otra, pero, si lo permiten los daunidas a la variable dependiente y las que no se
tos, procuraremos señalar la manera de obtener
explican por tal razón. En el primer caso, por
respuestas m á s definitivas.
ejemplo, si la educación científica hubiera de
Pasamos ahora a analizar cada uno de los
tener una influencia en la comprensión de la
elementos que forman el índice de tecnocratisfunción, las diferencias en cuanto a la disposimo.
ción tecnocrática de la muestra estadounidense
y de la alemana podrían ser simplemente función del mayor n ú m e r o de científicos que ocuIndicadores del tecnocratismo
pan cargos ejecutivos en un país o en otro. Sin
embargo, en el segundo caso, cuando de esas
Tratamos de determinar las actitudes tecnocrácaracterísticas de la muestra no resulta ninguna
ticas en Bonn y en Washington mediante cuadiferencia y, con todo, persisten ciertas difetro afirmaciones con las que los encuestados
rencias entre los dos países, nos quedan tres popodían estar o no de acuerdo, siguiendo una
sibilidades: 1) hay verdaderas diferencias enescala de cuatro puntos. El hecho de estar de
tre naciones que escapan de las variables indiacuerdo con las afirmaciones revela una forma
viduales y cuya explicación d e p e n d e de
tecnocrática de pensamiento. E n a m b o s países
factores exógenos c o m o el desarrollo histórico
las preguntas se formularon para responder en
de la función y la cultura burocráticas; 2) hay forma precisa.
variables individuales que explican esas diferencias, pero que o bien resultan ajenas al presente análisis o bien no están suficientemente
Los factores técnicos son m á s
determinadas; 3) hay divergencia de medidas
importantes que los políticos
o cierta forma de respuestas que reflejan los diversos sentidos que las personas atribuyen a
Preguntamos a los funcionarios de la muestra
preguntas formuladas de la m i s m a manera en
en qué medida estaban de acuerdo con la silas distintas culturas10.
guiente afirmación: «Al formular una política
La segunda lógica se basa en diferencias es-
es esencial para el bien del país que se atribuya
. tilos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas
9
C U A D R O 4. Distribución y parámetros de los puntos del índice de tecnocratismo
X
s
Coef.
de var.
n
Tecnolog 'u/Polit i ca
1
de acuerdo
2 (en última
instancia)
de acuerdo
3/4 (en última
instancia)
en desacuerdo
RFA
2,7
0,8
(,30)
141
EE.UU.
2,5
0,8
(,30)
194
«Al formular una política es esencial para el bien del
país que se atribuya m a y o r peso a las consideraciones
técnicas que a los factores políticos».
^^39,0%6,4"-^"^
^"--32,6
61,0
^ . 51,0 % •
9,3"
-41.2
49,5
«Para evaluar racionalmente la actividad
administrativa es preciso eliminar las consideraciones
políticas».
^^-10,0%^^
1,4-"^"^
^-8,8
89,8
Evaluación racional
RFA
3,2
0,7
(,22)
147
EE.UU.
2,9
0,8
(,28)
197
Eficacia
RFA
2,1
0,8
(.38)
145
EE.UU.
1,8
0,7
(.39)
194
Evaluación del C"ongreso
RFA
2.8
0,9
(,29)
147
EE.UU.
2,3
0,9
(.39)
196
5,1"^^
^"^-18,3
76,2
«Es más apropiado juzgar al Gobierno por la eficacia
de su política que por cualquier otro parámetro».
^-70,0%^^
22,1^""^
^^47,6
30.3
.-87,0%^^
31,4-"^
-55,7
12.9
«Con demasiada frecuencia el Congreso interfiere en el
trabajo de los distintos organismos».
^^-31,0%,^^
6,8"^"^
~~-23,8
69,8
^54,0%-^^
19,9—
^^34,7
45,4
mayor peso a las consideraciones técnicas que a
los factores políticos».
Aproximadamente el 50 % de los funcionarios de la muestra de Washington se mostraron
en cierto m o d o de acuerdo con esta afirmación,
en comparación con el 40 % de los funcionarios
de Bonn (cuadro 4-A). En general la élite burocrática de Alemania parece algo menos tecnocrática.
Las consideraciones políticas
interfieren en la racionalidad
U n a segunda afirmación planteada a los encuestados para determinar la medida en qué estaban o no de acuerdo con ella fue la siguiente:
«Para evaluar racionalmente la actividad ad-
ministrativa es preciso eliminar las consideraciones políticas».
A m b a s élites administrativas mostraron un
neto desacuerdo con esta afirmación. Sin e m bargo, una vez más la muestra estadounidense parece ser la m á s tecnocrática. Sólo el 10 %
de la muestra alemana está de acuerdo con la
afirmación, en comparación con aproximadamente la cuarta parte de la estadounidense
(cuadro 4-B).
La mayor preocupación del Gobierno
debería ser la eficacia
El tercer punto destinado a constituir nuestro
índice de «tecnocratismo» considera la eficacia
c o m o el criterio más importante para juzgar al
10
Joel D . Al'crlmcli, licms-L'Incli Derlien, Renale Mayntz y Bei 1.1- Roekmaii
Gobierno. Así, preguntamos a los encuestados
de a m b o s países en qué medida estaban de
aeuerdo con la siguiente afirmación: «Es m á s
apropiado juzgar al Gobierno por la eficacia de
su política que por cualquier otro parámetro».
A u n q u e la mayoría de los altos funcionarios
de Washington y de Bonn rechazaron la contradicción implícita entre evaluación y técnica y
criterios políticos de evaluación, planteada en
la pregunta anterior, la gran mayoría de unos
y otros se mostraron de acuerdo con esta afirmación, 87 % en Washington y 7 0 % en B o n n
(cuadro 4 : C ) . Es posible que este punto i m plicara que los encuestados considerasen la política c o m o medio de lograr la eficacia. E n
particular, y en concordancia con los puntos
anteriores, los ejecutivos norteamericanos se
siguen mostrando m a s tecnocráticos.
Injerencia politica
En los puntos que hasta aquí hemos abordado
se ponen de relieve los criterios de formulación
>• evaluación de las políticas. En cambio, el últim o punto del índice de burocratismo hace referencia a la relación entre el personal político y
burocrático del sistema político-administrativo. Ese punto afirma: « C o n demasiada fiecuencia el Congreso (Parlamento) interfiere en
el trabajo de los distintos organismos».
En total se mostraron de acuerdo con este
asunto el 54 por ciento de los funcionarios estadounidenses y únicamente el 31 % de los alemanes (cuadro 4 - D ) . Tal diferencia es en parte
resultado de las disposiciones constitucionales
propias de Estados Unidos que someten los distintos organismos a la autoridad del Congreso y
hacen a éste independiente del poder ejecutivo.
En B o n n el Parlamento no puede inmiscuirse
de la m i s m a manera en la acción de otros órganos.
Este punto quizá tenga m á s que ningún otro
un componente constitucional implícito, especialmente en Estados Unidos donde existe la
posibilidad -que a m e n u d o se convierte en realidad- de que un partido controle el poder legislativo y otro el ejecutivo. Y precisamente en
relación con este asunto se plantean las diferencias m á s acentuadas entre los dos países.
D e todos m o d o s , lo interesante es observar
que. en relación con los cuatro puntos que c o m ponen el índice de tecnocratismo, la administración estadounidense se muestra m á s «tec-
nocrática» que la alemana. La cosa resulta un
tanto inesperada, ya que en estudios anteriores
los altos funcionarios estadounidenses se distinguían por su «apoliticismo». Sin embargo,
c o m o ya h e m o s subrayado, la dicotomía entre
técnica y política puede ser m á s compleja de lo
que parece.
Para ir m á s allá de las simples diferencias
entre un país y otro, vamos a examinar la relación entre el índice tecnocrático (obtenido m e diante un simple procedimiento de adición),
los puntos específicos que forman el índice y el
conjunto de variables independientes o de características de la muestra.
D e todos m o d o s hay que empezar por examinar el índice de tecnocratismo que h e m o s
constituido partiendo de los cuatro puntos.
El índice de tecnocratismo
Para simplificar la presentación de los datos y
generalizar los resultados obtenidos al examinar cada uno de los puntos, se combinan las
puntuaciones para constituir un índice de tecnocratismo.
Sin embargo, hay que cuidar de no sobreestimar la fiabilidad del índice, ya que su coherencia interna no es m u y grande, pese a la coherencia externa de los resultados de a m b o s
países. En el cuadro 5 vemos que el coeficiente
medio Pearson de correlación por el método
del producto (r) es 18 en a m b o s países y el coeficiente g a m m a medio para las tabulaciones
transversales es 22. Los puntos parecen tener
una coherencia algo mayor en Estados Unidos.
(En Estados Unidos el coeficiente r es 22 y en
Alemania 14. El coeficiente g a m m a medio es
en Estados Unidos 23 y en Alemania 20.) Sin
embargo, lo importante en este caso es que sólo
hay un nivel moderado de coherencia interna
entre los diferentes puntos, pese a la aparente
lógica interna que los une y a un nivel razonable de coherencia externa.
A d e m á s de las persistentes diferencias entre
a m b o s países, por ejemplo, el coeficiente
medio g a m m a entre edades y los puntos del índice en Alemania es 29; los funcionarios jóvenes son m e n o s tecnocráticos, y los coeficientes
son m u c h o m á s coherentes entre todos los puntos.
En resumen, aunque el índice de tecnocratismo brinda un medio adecuado para agrupar
- Utos funcionarios federales de lisiados i'nidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas
I I
II Congreso de Estados Unidos en Washington D . C : un lugar de encuentro para los altos funcionarios federales \
los políticos. II ( Jilicr-Bivsson/M.igiuim
C U A D R O 5. Inlcrcorrelación entre los puntos que componen el índice de lecnocratismo
E v alu; ación
Tecnología/
Política
Evaluación
racional
Eficacia
Media
EE.UU.
Alemania
Eficacia
r
gamma
r
0.29
0.21
0,37
0.31
0,10
0,19
0,27
0.27
0.21
0.09
0,15
0,15
0.26
0,12
0,21
0.12
0,22
0,16
0.22
0,27
0,26
0,05
0,14
0,08
EE.UU.
Alemania
gamma
Injerencia del
Congreso
r
gamma
EE.UU.
Alemania
Y
Estados U n i d o s =
Alemania =
A m b o s países =
.22
.14
.18
diminuí
Estados Unidos =
Alemania =
A m b o s países =
,23
,20
.22
12
Joel D. Aberbuch, Hans-Ulrich Derben, Renale Mavntz v Beil A. Rockman
C U A D R O 6. Promedio de los puntos y del índice de tecnocratismo por categoría,
departamento, partido y formación en Alemania y Estados Unidos
Variable
Independiente
Categoria
StS P A S
M D Sin carrera
administrativa
MDG
SES I
MR
SES II
R D - R R inferior
al S E S
Departamento
de servicios
sociales
Otros
Partido
Partidos
gubernamentales
Socialdemócratas,
Demócratas
N o afiliados/
independientes
Formación
Agricultura
Ciencias
naturales
Economía
Ciencias sociales
Derecho
Administración
pública/
empresarial
Humanidades
(sólo E E . U U . )
Total
Tecnología/
Política
RFA E E . U U .
Efí cacia
Eval uación
racional
RFA
EE.UU.
RFA
EE.UU.
Injerencia
del Congreso
RFA E E . U U .
índice de
tecnocratismo
RFA E E . U U .
2.6
2.4
2.9
2,9
2,2
1.8
2.6
2,2
10,4
9.3
2,8
2,7
2.3
2,4
2,5
2.5
3,2
3,2
3.1
2.9
2.9
3.0
2.0
2.2
2A
1.8
1.8
1,9
2,7
2.7
3.0
2.0
2.3
2.6
10,7
10,8
10,7
9,1
9,6
10,0
2.7
2,6
3.5
3.0
2.5
2.0
3.1
2,4
11,7
10,0
2.7
2.6
2.8
2.4
3,3
3.2
3.1
2.9
2.1
2.1
1,7
1.9
3.1
2.7
2.4
2.3
11.3
10,6
10,0
2,8
2,4
3,3
2.9
2,1
1.8
2.8
2.1
11.0
9.2
2,7
2.7
3.4
3.0
2,4
1,9
2,9
2.6
11.3
10.0
2.6
2.5
3.1
3.1
2.1
1,9
2.8
2.5
10.6
10.3
2.4
1.9
3.2
3,0
1.9
1,7
2,9
2.0
10.4
8.6
2,4
2.8
3,4
2.7
2.3
2,5
2,9
2.4
2.9
3.3
3.4
3.2
2.8
2.9
2.9
2.8
1.8
1.9
1,8
1,8
1.8
2,8
2,9
3,0
2,8
2.4
2.4
2,2
22
9,9
11,2
12.6
10.8
9.4
9.5
9,9
9,2
2.7
~> ~>
2.Z
-> ^
9,5
2,6
3,1
1.8
2.4
10,0
2,7
3.3
2.0
2.5
10,6
2,5
3.2
2.9
2.1
1.8
2.8
2,3
10.8
9,6
Nota: Para las puntuaciones de los puntos. 1 = alto grado de tecnocratismo y 4 = bajo grado de tecnocratismo.
Para las puntuaciones del índice, 4 = el más alto grado de tecnocratismo y 16 = el más bajo.
los diferentes puntos, representa m u y probablemente una expresión operativa incompleta
del concepto que sustenta la concepción de la
función tecnocrática.
Por tal razón, al menos en la presentación
inicial de la relación entre el índice y las variables independientes (categoría, departamento,
partido, formación), presentaremos también la
relación de esas variables con cada uno de los
puntos del índice.
E n los pocos casos (siete) en que faltó la respuesta a uno de los puntos, la suplimos con la
media de los diferentes puntos afinde mantener completa la muestra.
Análisis
Diferencias entre los dos paises
C o m o era de esperar en razón de cada uno de
los puntos, el examen de los cuadros 6 y 7
muestra que los altos funcionarios estadounidenses suelen ser m á s tecnocráticos que los alemanes. Sólo algo m á s del 10 % de los funcionarios de Bonn, presentan el índice m á s elevado
de tecnocratismo (cuadro 7), en comparación
con el 25 % en Estados Unidos. En conjunto, el
84 por ciento de los funcionarios estadounidenses figuran en el límite m á x i m o o en la m e -
. Utos funcionarios federales de Estados Lindos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y politicas
dia del índice, en comparación con el 65 por
ciento en Alemania.
M á s aún, en todas las categorías de las distintas variables independientes (salvo una) los
funcionarios de Estados Unidos tienen siempre
una mayor puntuación (inferior en los valores
medios) en el índice de tecnocratismo de sus
homólogos alemanes. Dicho de otro m o d o , no
parece que esas diferencias persistentes puedan
explicarse por los efectos diferenciales de otras
variables internas de cada muestra. E n general
(con algunas excepciones en lo que atañe a la
formación profesional), las variables que se relacionan con el índice de tecnocratismo en u n
país tienden a ser las mismas que en el otro.
Desde luego no existe una explicación tajante o sencilla en este punto, aunque una de
las variables realza las diferencias del país en el
13
índice u n poco m á s que las otras, y es ésa la
variable que tal vez tenga m á s que ver con las
diferencias institucionales en los sistemas políticos, a saber, la injerencia de los políticos (parlamentarios/diputados) en la administración
(véase cuadro 6). El papel constitucional del
Congreso de Estados Unidos a este respecto le
confiere el derecho de someter a inspección al
poder ejecutivo (o, dicho de manera negativa, a
injerirse en su acción), y los instrumentos para
conseguir tal cosa (asignaciones presupuestarias, por ejemplo). La división institucional del
control político origina también una diferencia
de opinión bastante grande a este respecto entre administradores simpatizantes de los D e mócratas o de los Republicanos. Los primeros
consideran la injerencia del Congreso d e m ó crata en el funcionamiento del poder ejecutivo
C U A D R O 7. índice de tecnocratismo por categoría departamento, partido y formación en Alemania Federal y Estados Unidos (en %)
Tecnocratismo
Variable
independiente
Ellevado
(4-8)
RFA
EE.UU.
Medi ano
(9-11)
RFA
EE.UU.
Bajo
(12-16)
RFA
EE.UU.
Total
11 %
(17)
27%
(54)
54 %
(79)
57 %
(113)
35 %
(51)
%
N
16%
(32)
Calejaria
STS PAS
M D (SES) Sin carrera
administrativa
MDG(SES)CA-I
MR(SES)CA-I1
R D - R R Inferiora!SES
23 %
22 %
54
72
23
6
1 1 %
12%
13 %
— %
38 %
28 %
20%
25 %
56
55
54
38
45
59
58
63
33
33
33
62
17
13
22
12
Departamento
Servicios sociales
Otros
2%
15 %
20 %
29 %
55
53
61
56
43
32
20
15
1 1 %
32 %
57
55
32
13
— %
19 %
53
60
47
21
13%
25%
52
54
34
21
17%
12%
— %
11 %
18%
35 %
25 %
31 %
32 %
22 %
67
46
—
56
55
49
55
48
54
78
17
42
100
33
27
16
20
21
14
—
18%
— %
ND
ND
70
75
ND
ND
12
25
Partido
Partidos gubernaírlentales
Socialdemócratas.
Demócratas
N o afiliados/
independientes
Formación
Ciencias naturales
Economía
Ciencias sociales
Derecho
Agricultura
Administración piliblica/
empresarial
Humanidades
N D = N o disponible
ND
ND
14
.loci D. íhcrhitch, lluiis-L'Iricli Deiiien. Renale Mayntzy Beil A. Rocki
dominado por los republicanos es m u c h o m e nos problemática que para los funcionarios republicanos. Esta división de la autoridad no
existe en la R F A y. por tanto, la afiliación política n o desempeña ningún papel particular en
la actitud de los funcionarios alemanes respecto de la injerencia política parlamentaria.
Categoría
En a m b o s países la élite superior de funcionarios suele tener la mentalidad m á s tecnocrática,
sobre todo si comparamos la puntuación superior y mediana con la media nacional (cuadro 8). Los ministros alemanes y los funcionarios estadounidenses cuyos cargos requieren la
aprobación del Senado representan, respectivamente, el 1 2 % y el 1 0 % de la media nacional.
Virtualmente todos esos funcionarios están afiliados al partido gobernante. E n el nivel m á s
bajo de la Alemania Federal, el pequeño n ú m e ro de funcionarios que han hecho una carrera
vertiginosa son m u c h o menos tecnocráticos pero en Estados Unidos no existe prácticamente
un modelo bien definido.
C U A D R O 8. Porcentaje de las puntuaciones
altas y medias combinadas del índice de
tecnocratismo por categoría, departamento,
partido y formación, comparado con el
porcentaje medio de cada país
Pruebas de una actitud tecnocrática.
(Puntuación elevada y media)
Total
Categoría
StS P A S
MD
Con carrera
administrativa
M D G CA-1
MR
CA-II
R D - R R < SES
RFA F F. LU.
65 %
84 %
(+12)
(+10)
(+ 2)
(+ 2)
(+ 2)
(-37)
(- 1)
(+ 3)
(- 6)
(+ 4)
Departamento
Servicios sociales
Otros
(- 8)
(+ 3)
(- 3)
(+ D
Partido
Gobierno
Socialdemócratas, Demócratas
N o afiliados/independientes
(+ 3)
(-12)
(0)
< + 3)
(- 5)
(- 5)
Formación
Ciencias naturales
(+19)
( 0)
Economía
(- 7) (- 4)
Ciencias sociales
(-65)
(- 5)
Suele suponerse que a las posiciones m á s alDerecho
(+ 2) (+ 2)
tas ascienden los tecnóciatas y las peisonas con
Agricultura
(+ 8) ( + lö)
instinto político, pero en los cuadros 7 y, espe- Administración
(+ 4)
cialmente. 8 se demuestra lo contrario. Este fe- pública/empresarial
(- 9)
n ó m e n o curioso puede ser el resultado de la Humanidades
simpatía que esos funcionarios superiores sienten por los objetivos del Gobierno que sirven.
al carácter incompleto de nuestra operacionaliEn particular, tal vez deseen que esos objetivos
zación del tecnocratismo. pero el hecho es que
se alcancen sin ser obstaculizados por considelas pruebas de que disponemos no son de ninraciones de carácter político. N o obstante, an- gún m o d o compatibles con tal hipótesis.
tes de continuar m á s lejos con esta explicación,
A la segunda hipótesis podemos calificarla
cabe observar que en el nivel siguiente de los de situacional. Según ella, las personas que ocufuncionarios políticos de la burocracia nortea- pan la categoría m á s elevada son las m á s aptas
mericana (los funcionarios SES que no pertenepara compartir los objetivos del Gobierno del
cen a la carrera administrativa) se mantienen
m o m e n t o . (Cabe observar una vez m á s que. al
los parámetros nacionales. C o n otras palabras,
contrario que en Gran Bretaña, la politización
sigue sin estar claro si esos resultados no se deen los altos niveles administrativos de Alemaben sencillamente a la idiosincrasia.
nia y Estados Unidos es m u y grande.) Pero ello
nos obliga a controlar en a m b o s países la afiliaN o obstante, en este punto p o d e m o s formular dos hipótesis en relación con la categoría y ción política. H a y razones para pensar que las
personas afiliadas al partido gubernamental en
con el tecnocratismo. A la primera podemos
llamarla hipótesis estructural. Según ella, la ca- el nivel de los secretarios de Estado son en Alemania m á s tecnocráticos (el 89 %. en comparapacidad política resulla progresivamente m á s
ción con el 50 % de los secretarios de Estado no
importante a medida que la categoría aumenta
afiliados). Pero esta relación no se mantiene en
y. con ello, la disposición meramente tecnocráel nivel siguiente, a saber, el del Ministerialditica se debilita (o extingue). N o p o d e m o s desrektor. En Estados Unidos los dos niveles supecartar definitivamente esta proposición debido
Altos íiiiicionarios /celemíes tic oslados inicios y Alemania.
riores están ocupados casi exclusivamente por
Republicanos. D e ahí que la diferencia entre
a m b o s escalones no pueda explicarse por la afiliación política.
En consecuencia, no podemos llegar a una
conclusión tajante respecto de la hipótesis «situacional». Sin embargo, c o m o veremos m á s
adelante, hay pruebas de que en ambos países
los miembros del partido gobernante se m u e s tran ligeramente m á s tecnocráticos en la c o m prensión de la función administrativa.
Departamento
C o m o señalamos anteriormente, los funcionarios de los organismos de servicios sociales tratan por lo general de tecnologías «más blandas»
y de problemas políticamente m á s controvertidos. Por tanto, cabe esperar que tengan una
orientación menos tecnocrática que sus colegas
de otros departamentos.
En efecto, los dalos que figuran en los cuadros 6 a 8 responden a esa presunción, sobre
todo en Alemania (coeficiente g a m m a = - . 2 5 ) .
Sólo un porcentaje m í n i m o de funcionarios
alemanes de los servicios sociales entran en la
categoría superior del índice de tecnocratismo
y se sitúan en un 8 por ciento por debajo de la
media nacional, si se combinan las categorías
alta y media del índice.
N o podemos determinar en este punto si tales diferencias, en particular las m á s acusadas
que se observan en Alemania, son función de
una diferencia general de ideología -al comienzo de los años setenta los hombres de izquierda
solían ser mayoría en los organismos de servicios sociales de ambos países, lo que ya no ocurría en Estados Unidos a mediados de los años
ochenta. Cabe observar, sin embargo, que en el
caso alemán el 42 % de todos los funcionarios
miembros del S P D están en los organismos de
servicios sociales, aunque en éstos trabajan sólo el 29 % de la muestra de funcionarios alemanes.
Partido
También la afiliación a un partido ejerce su influencia en las actitudes tecnocráticas. E n a m bos países los administradores afiliados al partido m á s conservador o simpatizantes de éste
tenían una concepción m á s tecnocrática de su
Actitudes tecnocráticas y políticas
15
función. C o m o ya observamos anteriormente,
no podemos distinguir ahora entre los efectos
de la ideología conservadora (que tiende a ver
las cosas desde el punto de vista de la autoridad
o de la gestión) y la idea de que lo m á s importante es que estos partidos sean los que gobiernan en ese m o m e n t o (lo que significa que el
elemento clave es el hecho de estar en el gobierno o en la oposición).
U n a vez m á s tales diferencias son mayores
en la República Federal de Alemania que en
Estados Unidos. En a m b o s países el partido gobernante se sitúa aproximadamente un 3 % por
encima de la media nacional y en a m b o s casos
la oposición y los partidos m á s izquierdistas se
hallan por debajo de esa media. Sin embargo,
los funcionarios del S P D son un 12 % m e n o s
tecnocráticos que la media alemana, mientras
que los del Partido Demócrata son sólo un 5 %
menos tecnocráticos que la media de Estados
Unidos. Los funcionarios alemanes no afiliados a partidos políticos cuyo número es mayor
que el de los afiliados, se sitúan en la media,
mientras que los funcionarios no afiliados de
Estados Unidos están por debajo de la media
en la m i s m a medida que los afiliados al Partido
Democrático. Esto representa un nuevo enigm a a la hora de interpretar los resultados.
Por el m o m e n t o cabe decir únicamente que
la afiliación al partido ejerce en ambos países
cierta influencia en cuanto a las actitudes tecnocráticas de los funcionarios, influencia m a yor en Alemania que en Estados Unidos. N o
podemos en este punto zanjar la cuestión de si
esas diferencias dimanan de una perspectiva
ideológica m á s amplia o son simplemente reflejo de consideraciones estratégicas o situacionales. Para someter a prueba tales hipótesis, es
preciso comparar a lo largo del tiempo estos
factores concretos en situaciones diferentes.
Ello no es posible en el caso de Estados Unidos
porque durante la realización del primer estudio los republicanos controlaban también el
poder ejecutivo, mientras los demócratas dominaban el legislativo. Por desgracia, en ese
primer estudio no se utilizaron las preguntas
precisas aquí formuladas para constituir el índice de tecnocratismo. Sin embargo, en el caso
de Alemania hay alguna posibilidad de evaluar
esas hipótesis porque los elementos del índice
existían (al menos parcialmente) en el primer
estudio realizado en Bonn y, lo que es m á s importante, el Gobierno Federal estaba en m a n o s
16
Joel D. Aberhach, Huns-Ulrich Derlien, Renale Mayntz y Bert A.
de una coalición socialista-liberal ( S P D - F D P )
dominada por el S P D .
Cabe mencionar c o m o dato curioso que en
términos generales las variables independientes utilizadas en este análisis parecen tener repercusiones algo mayores en la muestra alemana que en la estadounidense. Esto resulta m u y
interesante porque la muestra estadounidense
tiene una coherencia interna algo mayor respecto de los puntos que componen el índice de
tecnocratismo, aunque es la alemana la que parece tener coherencia externa ligeramente m a yor en relación con ese índice.
Rockman
Los primeros resultados de Putnam se confirman en B o n n : los especialistas en ciencias
naturales son, con mucha diferencia, los m á s
tecnocráticos y los especialistas en ciencias sociales, en proporción aplastante, los menos.
Desde luego, la variable de la educación tiene
una repercusión m u y grande en B o n n . E n
Washington la formación parece también influir algo m á s que otros factores, pero m u c h o
menos que en Alemania Federal. Por ejemplo,
si examinamos el cuadro 8 vemos que el grado
de variación en Estados Unidos es del 25 % (los
especialistas en agricultura son los más tecnocráticos y las personas con estudios en humanidades los menos). En cambio, en Alemania FeFormación
deral el índice es del 84 %, sin que haya un sólo
En su artículo sobre la tecnocracia, publicado especialista en ciencias sociales que exprese un
en 1977. Robert Putnam comparaba los ante- cierto grado de proclividad al tecnocratismo,
cedentes educativos de los funcionarios de tres en comparación con el 84 % de los especialistas
países - G r a n Bretaña. Alemania Federal e Ita- en ciencias naturales. Mientras que el porcenlia- en relación con actitudes esenciales y acti- taje de estos últimos que manifiestan alguna
tudes relativas al proceso de toma de decisio- orientación tecnocrática es la m i s m a en ambos
nes". Según su estudio, el tipo de formación países, esa cifra es el 19 % m á s elevada en el
que habían recibido las personas influía m u y promedio alemán, pero exactamente la m i s m a
poco en relación con las opiniones esenciales, en el estadounidense. Y aunque los especialispero considerablemente respecto de las opinio- tas en ciencias sociales son en Estados Unidos
nes relativas al proceso de toma de decisiones. menos tecnocráticos que el promedio, sólo se
En particular, los especialistas en ciencias natu- desvían moderadamente de éste, mientras que
rales tenían una visión más tecnocrática de ese los especialistas alemanes de ciencias sociales
proceso que los demás, y los especialistas en se desvían de m o d o tajante.
ciencias sociales la menos tecnocrática.
En términos generales, las pautas respecto
En los niveles superiores de la burocracia de de otras profesiones comparables de cada país
Estados Unidos hay tres veces m á s especia- son m u y similares.
listas en ciencias naturales y cuatro veces m á s
Así, la hipótesis de Putnam parece confirespecialistas en ciencias sociales que en Alema- marse m u c h o m á s netamente en Bonn que en
nia. Cerca del 27 % de la muestra norteameri- Washington. N o están del todo claras las razocana tiene una formación científica, en compa- nes de que así sea, aunque cabe observar que el
ración con sólo el 8 % en Alemania, y cerca del factor de la educación y del organismo m i s m o
15 % de la muestra de Estados Unidos cursó pueden influirse mutuamente a este respecto.
estudios en ciencias sociales (sin contar la eco- Por ejemplo, en la Alemania Federal todos los
nomía), en comparación con el 3,5% de la especialistas en ciencias sociales trabajan en los
muestra alemana.
departamentos de servicios sociales y todos los
En consecuencia, dada la distribución dife- especialistas en ciencias naturales en otros serrencial de las profesiones, esperábamos que es- vicios, mientras que en Estados Unidos no es
te hecho podría explicar: 1) el mayor grado de así.
tecnocratismo en el caso estadounidense; y tal
vez. además, 2) el mayor grado de variación en
la muestra estadounidense que en la alemana. Interpretación
Sin embargo, los datos no corroboraron ninguna de esas expectativas (cuadros 6 a 8). En efec- En el presente trabajo hemos tratado de analito, resulta característico que el grado de varia- zar un elemento de la concepción que de su
ción sea mayor en Alemania que en Estados función tienen los altos funcionarios de la R e Unidos.
pública Federal de Alemania y de Estados Uni-
. Illas funcionarios fédérales de Estudos Luidos y. [lemán ia. . ¡el i I lides tecnocráticas y políticas
17
Jornada de concesión de los diplomas en la Universidad de Columbia. N u e v a York, a finales de los años cincuenta.
Algunos de estos diplomados son hoy día altos funcionarios federales, n Carncr-BicsMurMiignum
dos, a saber, el m o d o de pensar tecnocrático en
contraposición al m o d o de pensar político. H e m o s reconocido tanto la importancia teórica de
este elemento (y la necesidad de mantener el
equilibrio entre criterios técnicos y criterios
políticos), así c o m o las limitaciones que impiden de m o m e n t o traducirlo de forma operativa. Tenemos sobre todo conciencia de los límites de cualquier intento de operativización. La
conceptualización va por delante del análisis
operacional.
Pese a tales limitaciones establecimos un índice de cuatro puntos o asertos que se presentaron a los funcionarios de las muestras de B o n n
y de Washington. Aunque la coherencia empírica de los puntos era sólo moderada, la lógica
que nos llevó a seleccionarlos resultaba m á s sólida. E n cada caso parecía clara la lógica de la
elección tecnocrática y de la política.
Propusimos varios cauces para la explicación del tecnocratismo, y es precisamente en
este punto donde hay que insistir en el carácter
preliminar del análisis. N o cabe duda de que
entre a m b o s países existen diferencias m u y
acentuadas en cuanto al índice de tecnocratism o y a cada uno de sus componentes y, sobre
todo, esas diferencias no se ajustan de ningún
m o d o a la manera de ver tradicional.
En el análisis descubrimos similitudes y diferencias que en parte refutaban nuestras hipótesis. Otras diferencias entre las dos élites del
estudio son sutiles, pero interesantes, ya que reflejan las diferencias estructurales entre los dos
contextos nacionales y dentro de cada uno de
ellos. E n conjunto llegamos a las siguientes
conclusiones:
En primer lugar, en contraposición a todo lo
que cabría inferir razonablemente de los trabajos hasta ahora publicados, el funcionario estadounidense de 1987 suele ser más tecnocrático
que su homólogo alemán. Este resultado viene
a echar por tierra el supuesto de que el nombramiento de personal comprometido políticamente conduce necesariamente a la adopción
18
Joel D. Aherhach, Hans-Ulrich Derlien, Renale MayiUz y Herí A
de actitudes políticas y por ende, menos tecnocráticas.
En segundo lugar, observamos ciertas consecuencias de la afiliación política en lo que se
refiere al tecnocratismo que corroboran en parte nuestra hipótesis: los Socialdemócratas y los
Demócratas de u n o y otro país, es decir los
miembros o simpatizantes del partido de oposición, son m e n o s tecnocráticos que los seguidores de los partidos gobernantes, m á s bien
conservadores. Así, tras siete años de gobierno
ininterrumpido en Estados Unidos y cinco en
Alemania persisten en ambas capitales creencias encontradas en el seno de la administración pública12. Sin embargo, no ha sido posible
determinar si esas consecuencias son el resultado de la diferencia (izquierda-derecha) entre
los partidos o de su instalación en el gobierno o
en la oposición.
En tercer lugar, pudimos formular la hipótesis de que el personal de los departamentos
de servicios sociales en a m b o s países, sobre todo en Alemania, era m e n o s tecnocrático. Ello
se debe sólo en parte a las características del
c a m p o de la política «suave»; también es el resultado de la persistencia de funcionarios Socialdemócratas en esos departamentos alemanes y de su formación particular: m á s ciencias
sociales y m e n o s ciencias naturales.
En cuarto lugar, la formación en ciencias
naturales y. particularmente, en la agricultura
predispone a actitudes m á s tecnocráticas:
aquellas sobre todo en el contexto alemán y esa
última en el estadounidense. C o m o era de esperar, independientemente de su afiliación política los especialistas en ciencias sociales carecen
de orientación tecnocrática: conclusión ésta
que se aplica en menor medida a los economistas. Resulta un tanto sorprendente que la clásica formación jurídica alemana de los funcionarios superiores no ha producido, en términos
generales, u n alto índice de tecnocratismo.
T a m p o c o lo ha producido la formación jurídica aún m á s especializada de los funcionarios
norteamericanos.
Por último, hemos mostrado que la distribución de funcionarios m á s o menos tecnocrá-
Rockmun
ticos en cada una de las submuestras está determinada por una combinación de factores estructurales, siendo los m á s importantes la clase
de partido con que simpatizan las personas (sobre todo en B o n n ) , el departamento en que trabajan y ciertos tipos de formación recibida.
En resumen, las diferencias entre los dos
países no pueden explicarse por ninguna de las
variables independientes examinadas: categoría, departamento, partido o educación. Estos
factores suelen variar m á s o m e n o s en la m i s m a
forma, pero en grado diferente. Su relación con
el índice de tecnocratismo en Alemania es en
términos generales m á s fuerte que en Estados
Unidos. Los resultados (sobre todo en Alemania) parecen compatibles con los estudios e m píricos m á s autorizados que han aparecido sobre el tema de las actitudes tecnocráticas.
Concluimos, pues, con una nota de perplejidad que obliga a un mayor estudio y análisis de
la cuestión. Es menester seguir examinando las
diferencias entre funcionarios alemanes y estadounidenses con mayor profundidad y con una
operacionalización m á s completa de las actitudes tecnocráticas.
Por el m o m e n t o , nos limitaremos a hacer
referencia a ciertos indicios que sugieren otras
posibilidades de interpretación. E n un estudio
reciente en el que se comparaban los funcionarios superiores de Estados Unidos con los del
Japón se puso de relieve que, siempre que las
respuestas eran divergentes, la muestra norteamericana aparecía c o m o la m á s tecnocrática y
la menos política11. H a y pues en este punto
cierta dosis de coherencia. C o n todo, no podem o s estar seguros de si esas divergencias que
caracterizan particularmente y de manera inesperada el caso estadounidense dimanan de factores situacionales a corto plazo o son el producto de influencias estructurales y culturales
m á s profundas de los sistemas político-administrativos.
Procuraremos atenuar tal incertidumbre
conforme avancemos en nuestros futuros trabajos.
Traducido del inglés
Altos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas
Agradecimientos. Queremos expresar nuestro reconocimiento por la ayuda prestada en el análisis de los datos a Hermann Gross (Bamberg), Joseph Seman y Kerry Manning (Pittsburgh) y
Daniel B . Mezger (Universidad de California, Los Angeles, U C L A ) . Los proyectos de curso de
donde se han tomado los datos están financiados con subvenciones de investigación de la Deutsche Forschungsgemeinschaft (De 353/2-1) y la U . S . National Science Foundation (Grant SES
85-17167). Joel D . Aberbach agradece el apoyo prestado por el Academic Senate y el Institute
for Social Science Research de la U C L A y otro tanto hace Bert A . Rockman en relación con el
University Center for International Studies de la Universidad de Pittsburgh.
Notas
1. M a x Weber. «Politics as a
Vocation», y «Bureaucracy», en
H . H . Gerth y C . Wright Mills
(eds.), de M a x Weber; Essays in
sociology (Nueva York: Oxford
University Press, 1985). págs.
77-128 y 196-244.
2. Pueden encontrarse materiales
a este respecto en Joel D .
Aberbach. Robert D . Putnam y
Bert A . R o c k m a n . Bureaucrats
and Politicians in Western
Democracies (Cambridge. Mass.:
Harvard University Press. 1981).
capítulo 4. Sin embargo, por lo
menos a comienzos de los años
setenta los funcionarios de
Estados Unidos mostraban en el
desempeño de su cargo un mayor
grado de partidismo que los
políticos del Congreso. Este
resultado era rasgo específico de
Estados Unidos.
3. Aberbach, et al. pág. 259.
4. Estas son las consecuencias que
pueden sacarse del examen crítico
a que Robert Putnam somete la
teoría de la tecnocracia en su
artículo «Elite Transformation in
Advanced Industrial Societies: An
Empirical Assessment of the
Theory of Technocracy».
Comparative Political Studies 10
(Octubre de 1977): 383-412.
5. Véase, por ejemplo Renate
Mayntz «German Federal
Bureaucrats: A Functional Elite
Between Politics and
Aministration» en Ezra N .
Suleiman (ed.) Bureaucrats &
Policy-Making (Nueva York:
Holes & Meier. 1984). págs.
174-205; Hans-Ulrich Dcrlien,
«State and Bureaucracy in Prussia
and Germany» en Metin Heper
(ed.). The State and Public
Bureaucracies: A Comparative
Perspective (Nueva York:
Greenwood Press. 1987). págs.
89-105; Joel D . Aberbach y Bert
A . Rockman, The Administrative
State in Industrialized
Democracies (Washington:
American Political Science
Association, 1985): y Hugh Heclo.
«In Search of a Role: America's
Higher Civil Service» en
Suleiman. Bureaucrats and
Policymaking, págs. 8-34.
6. Hans-Ulrich Derlien,
«Einstweiliger Ruhestand
politischer Beamter des Bundes
1949-1983». Die oeffentliche
Verwaltung 37 (1983): 689-699.
7. Hans-Ulrich Derlien,
«Repercussions of Government
Change on the Career Civil
Service in West Germany: The
cases of 1969 and 1982».
Governance 1 (1988): 50-78.
8. M á s del 50 por ciento de los
funcionarios de la muestra
norteamericana manifestaron su
preferencia por el partido
gobernante, en comparación con
algo menos del 50 por ciento en
Alemania. Véase el cuadro 2. Sin
embargo, en el caso de Estados
Unidos la afiliación a un partido
se mide por la preferencia de
voto, mientras que en el caso
alemán por la adhesión al
partido.
9. Putnam. «Elite
Transformation».
10. Sidney Verba.
«Cross-National Survey Research:
The Problem of Credibility» en
Ivan Vallier (ed.) Comparative
Methods in Sociology: Essays in
Trends and Applications
(Berkeley: University of
California Press. 1971).
11. Putnam. «Elite
Transformation».
12. Joel D . Aberbach y Bert A .
R o c k m a n . «Clashing Beliefs
Within the Executive Branch: The
Nixon Administration
Bureaucracy», American Political
Science Review 70 (Junio de
1976): 456-468: y Joel D .
Aberbach y Bert A . Rockman.
«Ideological Change in the
American Administrative Elite».
Ponencia presentada en la reunión
conjunta del E C P R celebrada del
5 al 10 de abril de 1988 en
Rimini. Italia.
13. Joel D . Aberbach. Ellis S.
Krauss. Michio Muramatsu y Bert
A . R o c k m a n . «Comparing
Japanese and American
Bureaucratic Elites». Ponencia
presentada en la reunión conjunta
del E C P R celebrada del 5 al 10 de
abril de 1988 en Rimini, Italia.
19
Burócratas y políticos
en la política brasileña actual
Elisa P . Reis
«La política es una ardua y lenta tarea, sistemas políticos contemporáneos, que no
que exige paciencia y perspectiva. E n pueden carecer de un marco jurídico-racional
realidad, toda la experiencia histórica
para asegurar el funcionamiento de la distribuconfirma la verdad según la cual el h o m - ción de poderes efectivamente establecida.
bre no alcanzará lo posible a m e n o s que
Según la tradición weberiana, en este artícuse esfuerce una y otra vez por lograr lo
lo se examina la relación que guardan entre sí la
imposible... Sólo tiene vocación política
política y su ejercicio práctico consideradas
quien sabe con certeza que no se dedesde la posición que ocupan dos actores caracrrumbará si el m u n d o , desde su punto de
terísticos: los burócratas o administradores por
vista, es demasiado necio o despreciable una parte, y los políticos o dirigentes represenpara lo que él le ofretativos por la otra. Naturalce. Sólo aquel que
mente, la distinción entre
Elisa P. Reis es profesora de ciencias
ante esto es capaz de
estas dos categorías de acpolíticas en el Instituto para la Investidecir "¡Pese a todo!"
tores es puramente analítigación de la Universidad de Río de Janeiro (IUPER.I). Brasil. Actualmente es
tiene vocación políca. Si se considera que ya
m i e m b r o del Comité Ejecutivo de la
1
tica». M a x Weber .
para W e b e r las fronteras
Asociación Internacional de Ciencias
entre lo político y la buroPolíticas.
cracia sólo podían separar
tipos ideales, esta circunsIntroducción
tancia es aún m á s válida en
nuestros días. Es decir, en
En este artículo definirela sociedad contemporánea
m o s «la política» c o m o el
la confluencia de las funordenamiento instituciociones
burocráticas y polínal de intereses sociales en
ticas se ha acentuado tanto
competencia desde el punque algunos han sugerido
to de vista de los recursos
que
sería
mejor
razonar
en términos de un nuede autoridad, independientemente de los revo
tipo
ideal,
a
saber,
una
categoría que combicursos específicos que se adopten para c o m p e tir y cualesquiera sean las fuentes de los intere- ne las características de los dos tipos tradicionales, a la que nos referiremos en lo que sigue2.
ses materiales y/o ideales efectivamente invoSea c o m o fuere, nos parece pertinente reculucrados. Por su parte, las «medidas políticas»
rrir
a la clásica dualidad de administración
o «programas políticos» son las particulares
traducciones técnico-racionales de soluciones versus política para discutir el problema de la
democracia en la sociedad brasileña actual.
específicas al mencionado juego de intereses
Afirmamos que las pautas de interacción entre
que la política supone.
el aparato administrativo estatal y los políticos
Resulta trivial afirmar que las relaciones
representantes constituye una de las dimensioentre esos dos conceptos desempeñan una funnes políticas del proceso de democratización, y
ción capital en la definición del carácter de los
RICS 123/Mar. 1990
">?
que esta noción nos permite comprender mejor
acontecimientos y procesos que pueden parecer opacos o aun contradictorios en la política
cotidiana.
En este artículo nos proponemos discutir
dos clases de cuestiones: a) los problemas con
que tropieza la sociedad brasileña en su intento
por consolidar un orden político democrático,
problemas que hasta cierto punto son similares
a los de otras naciones del Tercer M u n d o ; y b)
los dilemas universales que afronta la democracia en lo que respecta a las relaciones entre la
política y la burocracia.
E n la primera sección se presenta una discusión de orden m á s genérico; un repaso de los
textos nos permitirá establecer un marco teórico que refleje la actual experiencia política del
Brasil. La sección siguiente ilustra la aplicación
de dicha perspectiva teórica, mediante c o m e n tarios de algunos acontecimientos políticos recientes. Finalmente, en la tercera sección se
discute brevemente la pertinencia de las críticas contemporáneas relativas a la burocratización del Estado benefactor para las sociedades
que, c o m o la brasileña, no han podido aplicar
medidas políticas públicas que aseguren los derechos sociales elementales.
Elisa P. Reis
pasión -ira et Studium- es el elemento de los
políticos, y sobre todo el elemento del líder político. Sus actos responden a u n principio de
responsabilidad diferente, en realidad exactamente opuesto, del principio que rige el desempeño del funcionario público. El honor de este
último reside en su capacidad para ejecutar
concienzudamente las instrucciones de las autoridades superiores, exactamente c o m o si estas instrucciones coincidieran con su propia
convicción... E n cambio, el honor del líder político, del estadista, reside precisamente en una
responsabilidad exclusivamente personal de
sus actos, una responsabilidad que no puede ni
debe rechazar o transferir»4.
E n realidad, en la sociología de W e b e r es
fácil identificar entre la administración y la libertad una tensión esencial de la cual deriva
esa combinación de heroísmo y resignación
que conforma la posición ética del autor. L a
burocracia jurídico-racional constituye según
él la forma superior de administración que defiende la racionalidad contra la arbitrariedad y
la tiranía. A su vez, la superioridad técnica de
la burocracia puede poner en peligro la libertad, ya que puede sancionar una nueva arbitrariedad, anónima y, c o m o dice W e b e r , «sin rostro».
M u c h a tinta se ha vertido en los textos sobre la función «emancipatoria» atribuida por
Política y administración
W e b e r al dirigente político responsable que
puede oponerse a la mediocre tiranía de las es¿ D e qué manera puede el enfoque tradicional
de las relaciones entre la política y la adminis- tructuras burocráticas. E n cambio, se ha prestración ayudarnos a comprender los acuciantes tado m u c h o menos atención al hecho de que el
razonamiento de W e b e r supone necesariamenproblemas que afronta el incipiente orden político en Brasil? Cabe también preguntarse si las te entender la interacción entre la política y la
descripciones, claramente distintas, de buró- burocracia c o m o un frágil equilibrio siempre
cratas y políticos, que Weber trazó de manera amenazado por distorsiones hacia uno u otro
tan expresiva en La política como vocación, polo, y en ambos casos perjudiciales para la deconservan todavía algo de su valor heurístico mocracia.
pese al arrollador progreso de la racionalizaPese a su carácter aparentemente digresivo,
ción. ¿ N o fomentará este proceso una creciente estas referencias weberianas son de importanhomogeneización de estos actores característi- cia crítica para el debate de las ciencias políticos? Escribió Weber, en su descripción del tipo cas, aunque se las haya redefinido sustancialideal, que «de acuerdo con su vocación caractemente, c o m o lo ilustra por ejemplo la convinrística, el genuino funcionario... no participará
cente argumentación de Etzioni-Halevy.
en política; en cambio, procurará ejercer una
Refiriéndose a las ambiguas y contradictorias
"administración" imparcial ... sine ira et stu- relaciones que existen necesariamente entre la
dio, "sin desprecio ni prejuicio", administrará
democracia y la burocracia, la autora señala cósu oficina. Por lo tanto no hará precisamente lo
m o estos dos fenómenos constituyen cada uno.
que el político, tanto el líder c o m o su seguidor,
intrínseca y simultáneamente, una amenaza y
hacen siempre necesariamente, es decir, luuna garantía para la supervivencia del otro5.
char»1. Añadió: «Para decirlo claramente, la
Etzioni-Halevy aclara que una burocracia
Bunk ranis y políticos en la politica brasileña actual
23
El Parlamento, on Brasilia, -v Kcicr/s>¡>mu.
poderosa e independiente es no sólo una a m e naza potencial para el orden democrático, sino
también una condición sine qua non para el
funcionamiento adecuado de la democracia.
Por una parte, no cabe duda de que constituye
una amenaza ya que los burócratas pueden acumular poder suficiente para apartar las estructuras burocráticas del control del poder de las
urnas. N o obstante, esta independencia respecto de los políticos electos es imprescindible para asegurar la supervivencia de la democracia
pues contrarresta los peligros del oportunismo
partidario y de la manipulación electoral.
de la burocracia y la ambigüedad de las normas
de la burocracia en los países democráticos tiene c o m o resultado no sólo un conflicto de funciones entre burócratas y políticos, sino que
también es una fuente de verdaderas tensiones
y luchas entre ellos»'1. D e los estudios empíricos de esta autora se desprende claramente que
es precisamente esta permanente tensión, este
conflicto potencial entre la burocracia y la política, lo que mantiene el frágil equilibrio d e m o crático7.
En el contexto de las democracias maduras,
los burócratas y los políticos continúan estampando sus respectivas improntas en la direcEn una obra m á s reciente, Etzioni-Havely
ción de los asuntos públicos, c o m o lo demostró
ha reiterado el m i s m o argumento relativo a la
elocuentemente una vasta investigación c o m naturaleza intrínsecamente contradictoria de
parada relativa precisamente al funcionamienlas relaciones entre la democracia y la burocrato de estos dos actores característicos en seis
cia. Dice que «entre la burocracia y la democracia existe una relación compleja y problemática países europeos \ en los Estados Unidos de
América*. Los autores del estudio concluyen
pero simbiótica, que tiene importantes consecuencias en la relación entre las élites con p o - que, pese a una innegable tendencia a la fusión
de las funciones en un tipo «híbrido», aún exisder: políticos y burócratas. Sostengo que la a m ten importantes diferencias en las respectivas
bigüedad de las normas democráticas respecto
24
aportaciones de políticos y administradores a
las cuestiones públicas.
Los autores definen cuatro perfiles típicos
o, según sus propios términos, «imágenes», que
determinan la interacción entre los políticos y
los burócratas en la escena pública. U n a primera imagen, m u y próxima a la tipificación weberiana, contrapone las decisiones normativas y
su ejecución''.
U n a representación menos rígida de la interacción entre a m b o s actores atribuye tanto a los
burócratas c o m o a los políticos un activo papel
en el manejo de los asuntos públicos, pero
aportando diferentes recursos; la contribución
de los políticos deriva fundamentalmente de
intereses; en este sentido, los valores o las preferencias serán el elemento principal. La contribución de la burocracia, basada en el conocimiento especializado, suministra «hechos» a
los postulados de los políticos.
El tercer perfil es una escena en la que los
actores hacen del juego m u t u o de intereses su
leit motiv; sin embargo, en tanto que el representante político generalmente articula intereses amplios y difusos, el funcionario tiende a
mediatizar intereses m á s específicos y definidos de clientelas organizadas.
Finalmente, el estudio indica una tendencia
a la fusión completa de las características burocráticas y políticas, que los autores llaman un
«híbrido puro». Esta imagen, que se presenta
en términos puramente descriptivos, constituye una sombría caracterización del Estado contemporáneo por sus críticos m á s pesimistas.
En cualquier caso, se plantea que estos cuatro «perfiles» coexisten lógicamente, y que corresponden empíricamente a diferentes niveles
del sistema político. Así, los autores piensan
que las dos primeras «imágenes» se ajustan
m á s bien a los niveles inferiores de las jerarquías gubernamentales, en tanto que las dos últimas corresponden a las altas esferas del poder
y la administración. Observan también que,
históricamente, es posible identificar una relativa predominancia de cada una de estas imágenes en el orden en que se han enumerado en
este artículo.
¿ D e qué manera la consideración de estas
pautas posibles de interacción entre política y
burocracia puede ser útil a los fines de la discusión que proponemos? Para comenzar, nos interesan particularmente algunas de las consecuencias que sugieren los autores del estudio en
Elisa P. Reis
cuestión respecto de las últimas dos imágenes,
que son las que m á s se ajustan al universo de la
elaboración y ejecución de las medidas políticas públicas. E n este contexto, es importante
recordar que la afirmación según la cual los políticos y los burócratas son activos articuladores de intereses no significa negar que cada uno
de ellos contribuye de manera diferente al proceso, ni que estas diferencias hayan perdido su
importancia.
C o m o lo señalan Aberbach et al, si bien es
verdad que tanto la burocracia c o m o los dirigentes políticos pueden incorporar intereses,
también es verdad que el proceso administrativo de incorporación de intereses está severamente limitado. E n primer lugar, dicha incorporación tiende a excluir los intereses n o
organizados. E n segundo término, tiende a limitarse al alcance de algunos sectores funcionales particulares, constituyendo una mediación fragmentaria de intereses, y al m i s m o
tiempo incapaz de articular los intereses intersectoriales. Finalmente, la participación a d m i nistrativa en la elaboración de las medidas políticas concretas contribuye a un inevitable
conservadurismo, no porque u n compromiso
ideológico particular favorezca el mantenimiento del statu quo, sino simplemente porque
la incorporación de intereses cristaliza las relaciones de poder existentes.
Los políticos pueden, en algún grado, contrarrestar las limitaciones intrínsecas de los burócratas en la escena pública mientras su acción esté basada en parámetros que atenúen
considerablemente las limitaciones impuestas
a los burócratas por un determinado equilibrio
de fuerzas políticas. D e la argumentación se
puede deducir que, pese a la tendencia convergente, la especialización de los roles en los escalones superiores del sistema político es crucial
para comprender adecuadamente el proceso de
elaboración de medidas de acción pública.
Así, desde u n punto de vista ideal, los burócratas aseguran la estabilidad en la formulación
de las medidas públicas, y los políticos contribuyen con innovación y creatividad. Las circunstancias pueden eventualmente favorecer la
predominancia de unos u otros pero, en cualquier caso, la divergencia de estilos es constante y benéfica.
A d e m á s , es poco probable que los políticos
y los burócratas tengan la posibilidad de enfrentarse en este terreno. M á s plausibles y fre-
25
Burócratas y politico* cu la politica brasileña actual
cuentes son los conflictos, las alianzas y las coaliciones que atraviesan las fronteras de sus respectivos territorios. D e todas maneras, estas observaciones refuerzan la idea, ya expuesta, de que la
convergencia de funciones es sólo una tendencia
cuyas consecuencias a largo plazo no exploran los
autores del estudio. La continuación del análisis
exige pasar a nuevos espacios teóricos.
E n primer lugar, recordaremos las dos vías
posibles de análisis crítico de la eventual a m e naza que la combinación de funciones burocráticas y políticas significa para la democracia.
U n a de ellas se refiere específicamente a los
problemas que afrontan las sociedades que,
emergiendo de las experiencias de modernización autoritarias, procuran consolidar las
instituciones políticas democráticas. Pensamos
particularmente en la perspectiva teórica elaborada en los años setenta y ochenta sobre las
dictaduras modernizantes del Tercer M u n d o ,
particularmente la que llamó la atención sobre
el carácter burocrático de los recientes regímenes autoritarios en América latina1".
E n segundo lugar, quisiéramos llamar la
atención sobre el pensamiento crítico contemporáneo que. reflejando bien las perspectivas
del Estado benefactor o bien las funciones del
Estado en el capitalismo tardío, considera que
tanto la burocratización de los poderes públicos c o m o la politización del proceso de producción son cuestiones problemáticas". E n realid a d , en esta perspectiva crítica, a m b a s
tendencias combinan en gran medida las dimensiones de un proceso único: por una parte,
c o m o se ha venido observando desde hace
tiempo, hay una creciente despolitización de la
vida social que s u c u m b e cada vez m á s a las órdenes burocráticas. D e aquí la a m e n a z a latente
de la burocracia neopatriarcal. que algunos han
detectado en el Estado benefactor12. Al inhibir
las iniciativas sociales, el Estado benefactor
terminaría por conseguir la despolitización de
la esfera pública, reduciéndola a prácticas administrativas oficiales.
Por otra parte, este proceso de burocratización expresa en sí m i s m o la creciente subordinación de las decisiones y acciones del mercado
al filtrado que se produce en los recursos de
poder monopolizados por el Estado. E n este
sentido, la auténtica «despolitización» que caracteriza la progresiva burocratización de la
vida social podría interpretarse c o m o la expresión de la actual tendencia hacia la «repolitiza-
ción» del proceso de producción. «En conjunto, las funciones de sustitución del mercado y
compensatorias que ejerce el Estado capitalista
tardío son expresiones de la alteración cualitativa de la función del poder político frente a la
esfera de la producción y el intercambio de
mercancías» 11 .
Para concluir estas reflexiones teóricas, recordaremos los perspicaces comentarios de
Wolin. quien, aunque desde una perspectiva
teórica diferente, también critica agudamente
la vida social contemporánea: «... con el descrédito del orden político y el repliegue a la sociedad, que manifiesta crecientes síntomas de b u rocratización, lo político ha reaparecido, pero
disfrazado con los ropajes de la vida organizativa. L o que se ha negado al orden político ha
sido asimilado al orden organizativo»14
La situación brasileña
U n tema tan vasto y complejo c o m o el proyecto de democratización del Brasil, y particularmente los múltiples desafíos que plantea a la
esfera de la acción pública, proporciona sin duda m u c h a s perspectivas interesantes a la investigación. Sin embargo, en el presente contexto
sólo nos interesa ilustrar algunas posibles aplicaciones del marco teórico expuesto en la sección anterior.
La perspectiva teórica en cuestión parece
particularmente atractiva si se tiene en cuenta
que el orden autoritario que la sociedad brasileña intenta superar procura legitimarse en argumentos tecnocráticos. Supuestamente, el régim e n militar estaba destinado a poner en práctica la expresión racional de la voluntad general;
se argumentaba que, u n a vez abolido el juego
de t o m a y daca de los políticos, los intereses
particulares y disociadores desaparecerían naturalmente.
Dejando de lado la retórica, las formas políticas tecnocráticas adoptadas tuvieron impactos decisivos sobre las prácticas y las instituciones, dejando al m i s m o tiempo profundas
marcas sobre los valores, las actitudes y las
creencias relativas a la esfera pública. E n otras
palabras, la lógica del «autoritarismo burocrático» hasta hace poco vigente en Brasil tiene
persistentes consecuencias para las pautas de
interacción entre la administración y la política. D e esta manera, las normas de interacción
26
Elisa P. Ras
características del régimen autoritario, así co- jores para los intereses de la sociedad en su conm o las expectativas de comportamientos a la
junto. Así, la ideología del interés nacional, con
sazón legítimos, dejaron huellas que deben
su llamamiento al «gran país» se distinguía níconsiderarse de importantes dimensiones en la
tidamente de los «intereses partidarios» atrirealidad política que. en mayor o m e n o r medibuidos a las actividades políticas clásicas, y de
da, dan forma a las perspectivas de democraticualquier interés social específico que pudiera
zación. N u n c a se repetirá demasiado que los
poner en duda el proyecto nacional.
restos vivos del autoritarismo no sólo consisten
Naturalmente, estos argumentos se presenen formas jurídicas sino que también asumen
taban siempre en términos m u y ambiguos. Paaspectos m á s sutiles.
ra ciertos fines, desde los primeros días del régimen dictatorial estaban en pie de igualdad
Así, por ejemplo, conferir un valor ético a la
con la ritualización de las elecciones y de práceficacia tecnoburocrática del aparato del Estaticas parlamentarias m á s o m e n o s eficaces, pado o a la sensibilidad social de los políticos rera otros, se afirmaba agresivamente que la bupresentantes compromete también las perspecrocracia era u n instrumento superior a la
tivas de democratización. Si la defensa de la
política para lograr las metas sociales. La deci«neutralidad burocrática» era la mistificación
sión política de origen burocrático era presentípica de la dictadura militar, la afirmación
tada c o m o el camino m á s justo y eficaz para
opuesta, es decir, «la política sobre la tecnocralograr esas metas.
cia», no es de buen augurio para la democracia.
Por el contrario, sólo la aceptación explícita de
Se consideraba que la decisión tecnocrática
la tensión permanente entre la administración
era técnica y moralmente superior a cualquier
y la política evitará perjuicios a la democracia.
mecanismo político orientado hacia la representación de intereses específicos, c o m o si fueT a m b i é n resulta discutible contraponer la
ra realmente posible tratar las dimensiones de
eficacia y la participación o dicotomías similala política y la administración c o m o estrategias
res, frecuentemente mencionadas por los socióde acción opcionales. Inviniendo nuestra óptilogos para describir (y a veces para justificar)
ca, el m i s m o tipo de razonamiento ideológico
opciones políticas concretas. L a racionalidad
se encuentra entre quienes, alfinaldel régimen
burocrática no garantiza necesariamente la efimilitar, creían románticamente en un reino de
ciencia, ni existe una relación automática entre
política pura, percibida c o m o un sinónimo de
la representación política y la responsabilidad
democracia.
social L \ D e hecho, se pueden formular por lo
m e n o s dos serias objeciones que ponen de m a En efecto, la revitalización de la política
nifiesto la dudosa condición de estas supuestas
electoral, el surgimiento de nuevos partidos, la
polaridades «esto o aquello». E n primer lugar,
proliferación de asociaciones voluntarias y de
son precisamente las contradicciones y tensio- movimientos sociales, contribuyeron entonces
nes inherentes entre estas dicotomías, antes
a fomentar la ilusión de que para consolidar la
que su jerarquización sistemática, lo que sos- democracia bastaba dar prioridad a la particitiene las reglas políticas democráticas.
pación política. El antídoto al autoritarismo
burocrático sería una sobrevaloración de las acE n segundo lugar, los límites entre lo «burotividades políticas; en esa argumentación se
crático» y lo «político» son hasta cierto punto
apoyaba la ola de movilizaciones sociales que
meramente contingentes, no sólo debido a la
caracterizó la transición al régimen civil en la
inconfundible tendencia hacia la convergencia
primera mitad de los años ochenta.
entre las prácticas políticas y administrativas;
igualmente importantes son las tácticas polítiEn este auge de la repolitización cobró imcas acl hoc de alianzas y coaliciones que atraviepulso un nuevo proyecto de construcción nasan las fronteras entre el poder político y la ad- cional, pues la sociedad civil procuraba reconministración.
ciliarse con la esfera pública. Este fue el corto
período caracterizado por una revalorización
Para recapitular brevemente la experiencia
de símbolos cívicos durante largo tiempo desbrasileña, recordemos que bajo el régimen m i deñados, tales c o m o la bandera y el h i m n o nalitar se realizó un esfuerzo oficial sistemático
para identificar la «buena» política con una cional. En esta breve etapa de transición hubo
una comprensible predominancia de los eleejecución tecnocráticamente neutra de medimentos participativos y simbólicos-expresivos
das consideradas racionalmente c o m o las m e -
Burócratas y políticos en la politica brasileña actual
27
U n a tradición en la burocracia brasileña: a fin de año, se vacían los despachos tirando los viejos papeles por las
ventanas, l'h knhn/cosimis
en la vida política. La democracia prometida se
asociaba con la derrota de la predominancia
burocrática en favor del liderazgo político auténtico o «de vocación». C o m o si se quisiera
compensar dos decenios de autoritarismo burocrático, las pasiones políticas intentaron imponer la prioridad de la política sobre la administración.
El período subsiguiente en Brasil se caracterizó por la experimentación y la vaguedad respecto de las normas de coexistencia entre los
elementos políticos y burocráticos. Durante la
llamada « N u e v a República», los burócratas y
tecnocratas -ahora nostálgicos del ancien regime- se sintieron disgustados por lo que calificaron de típicos vicios políticos, a saber, el pop u l i s m o , el clientelismo y la ineficacia
administrativa. A su vez, los políticos se quejaron amargamente de la supervivencia del autoritarismo y el elitismo que hallaron refugio en
la administración pública.
A u n q u e las mutuas acusaciones de burócratas y políticos ilustran auténticas disputas por
el poder, no se pueden interpretar c o m o expresiones nítidas e inconfundibles de un juego de
poder entre antagonistas definidos. Ni los burócratas ni los políticos tienen el monopolio de
sus respectivos «vicios típicos». C o n m u c h a
frecuencia, por ejemplo, un importante aspecto
de sus querellas se refiere al derecho de atribuir
el patronazgo y/o los recursos de clientelas.
A d e m á s , la acumulación real de poder en el sistema político se realiza en su mayor parte de
manera sectorial y no, c o m o ya se ha observado, siguiendo la línea de demarcación entre políticos y burócratas.
Lo que es aún m á s importante, en las realidades cotidianas de la actual transición en Brasil, la caracterización de lo que es «político» en
oposición a lo que es «burocrático» ha ido variando según las consideraciones políticas. En
este contexto, es instructivo comprobar c ó m o
los dos ministerios principales, el de Hacienda y
el de Planeamiento, alternaban sus posiciones
relativas en cuanto a la prioridad que concedían
a los asuntos «políticos» o «tecnocráticos».
28
Desde marzo de 1985, la opinión pública
comenzó a percibir en el Ministerio de Hacienda una orientación fundamentalmente «burocrática», en permanente antagonismo con las
inclinaciones «políticas» del Ministerio de Planeamiento. Pronto quedó m u y claro que lo que
dividía a estas dos ramas de la administración
no era el estilo personal de sus respectivos m i nistros ni la lógica operacional de cada uno de
ellos, pues a fines del m i s m o año el Ministro
supuestamente «burocrático» fue sustituido.
Desde entonces, se comenzó a acusar al Ministerio de Planeamiento de tecnocrático, en tanto
que se identificaba al de Hacienda con un estilo
predominantemente político, una identificación en gran parte estimulada por los rasgos carismáticos que le imprimió Funaro, el nuevo
Ministro.
E n la nueva composición de poderes del
Gobierno, se estableció una interesante redefinición de los términos de la interacción entre
políticos y burócratas. El feliz pero breve « m a trimonio» de los políticos y la administración a
través de la política monetaria heterodoxa llegó
a su fin en 1986. Incapaz de detener la inflación
mediante medidas tradicionales, el Gobierno
adoptó una estrategia similar a la que ya se había experimentado en otras economías con inflación elevada (Israel y Argentina), que c o m prendía la adopción de una nueva moneda, el
fin de la ordenación de precios, mecanismo
fuertemente anclado en la sociedad brasileña, y
una congelación general de precios y salarios.
El «Plan Cruzado» gozó durante casi un
año de la mayor popularidad entre las medidas
adoptadas por el nuevo régimen civil. En nuestra opinión, la asombrosa legitimidad alcanzada en ese entonces por el Gobierno correspondía a u n a breve reconciliación entre las
fracciones «técnicas» y «políticas», a un m o mento de fusión entre dos actores típicos, los
burócratas y los políticos; la historia confidencial de ese experimento abunda en incidentes y
anécdotas que ilustran las vicisitudes de la fusión de las preocupaciones técnicas y las políticas. En cualquier caso, la ejecución de esas m e didas d e m o s t r ó e m p í r i c a m e n t e q u e la
tecnocracia y la política están profundamente
entrelazadas.
Desde el comienzo, la fusión entre la política y la burocracia estaba destinada a una corta
vida, pues se basaba en una ilusión. Precisamente, el olvido de las especificidades'de la bu-
Elisa P. Reis
rocracia por una parte y de la política por la
otra, dio origen a la creencia de que era posible
controlar la inflación sin que nadie pagara la
factura, y de que el Gobierno podía imponer
medidas económicas-monetarias heterodoxas
sin afectar las pautas de desigualdad. La receta
mágica propuesta consistía en una lucha antiinflacionaria en la que. según se aducía, todas las
clases, sectores y grupos sociales serían vencedores.
Tal fue el único y breve «consenso social»
alcanzado hasta ahora en la transición brasileña: las soluciones técnicamente elaboradas
eran sancionadas socialmente por el acuerdo
simbólico nacional en torno a la ficción de una
nueva unidad monetaria. La idea de que el mism o proyecto económico podía beneficiar por
igual a todos los grupos, sectores y clases sociales no difería de la ideología tecnocrática anteriormente defendida por el régimen militar. La
diferencia principal consistía en que, mientras
que anteriormente había que excluir la política
para permitir la ejecución eficaz de ciertas m e didas, ahora se suponía que las medidas correctas vigorizarían la política.
N o entraremos en detalles sobre el veloz y
arrollador movimiento que impidió el éxito de
la heterodoxia económica. Basta con lecoidaí
que las fuerzas del mercado pusieron rápidamente fin a las ilusiones, y que las medidas antiinflacionarias, al introducir graves distorsiones del mercado, no hicieron m á s que retrasar
los efectos inflacionarios, contribuyendo así a
profundizar la crisis económica y a c o m p r o m e ter aún m á s la transición a la democracia.
En este contexto, también es importante tener en cuenta que las medidas económicas señaladas ilustran claramente las características
propias de las medidas públicas: acentúan la
responsabilidad política de los burócratas así
c o m o la importancia estratégica de los recursos
«técnicos» en los cálculos políticos. A u n q u e la
experiencia del «Plan cruzado» pone de relieve
la convergencia entre la política y la administración, muestra también los peligros de olvidar las peculiaridades que hacen de ellas dimensiones distintas de un orden político.
Si hubiera que presentar un informe detallado sobre la actual transición política en Brasil, sería fácil demostrar que las constantes tensiones entre la política y la burocracia,
simbólicamente condensadas en las luchas de
poder entre Planeamiento y Hacienda, pueden
Burócratas y políticos cu la política brasileña actual
U n aspecto de la cultura brasileña. Scbasimo Saigado/Magnum
29
30
en realidad observarse en todas las ramas de la
administración, aunque la ficción política
aliente con frecuencia la idea de una especialización política o técnica de los diversos ministerios. A d e m á s , c o m o ya se señaló anteriorm e n t e , las tensiones entre los elementos
burocráticos y políticos son precisamente i m portantes fuentes de vigor para la democracia.
A nuestro juicio, uno de los problemas m á s
graves es justamente la reticencia a aceptar las
contradicciones entre la burocracia y la d e m o cracia, lo que lleva a los contendientes involucrados a insistir en eliminar las tensiones que
caracterizan la interacción entre la política y la
administración, ya que no están acostumbrados a vivir con conflictos abiertos.
Corrobora esta situación, por ejemplo, la
decisión gubernamental de nombrar ministros
«burocráticos» en los Ministerios de Planeamiento y de Hacienda 16 . C u a n d o se intenta suprimir los conflictos políticos, la eliminación
de la política de t o m a y daca en la conducción
de los asuntos públicos contribuye principalmente a hacer m e n o s aparentes los intereses
que están efectivamente enjuego.
La incapacidad, tan acusada en el contexto
político brasileño, de aceptar la legitimidad de
la inevitable tensión entre políticos y administradores deriva en gran medida de la persistencia de características elitistas y autoritarias. L a
cultura política predominante parece carecer
de valores que apoyen la pertinencia y legitimidad de intereses específicos de segmentos sociales particulares que. sin embargo, no amenazan el núcleo de los intereses comunes. Es
precisamente gracias a esta negación de legitimidad de los intereses específicos que los elementos burocráticos o políticos se presentan
c o m o los m á s capaces de dirigir las medidas
públicas destinadas a aumentar al m á x i m o el
consenso social.
Las actuales interacciones entre los poderes
ejecutivos y legislativos constituyen otra ilustración de la resistencia a aceptar que la tensión
entre los burócratas y los políticos es un c o m ponente del juego democrático. Después de dos
décadas de dictadura, es comprensible que el
sistema no tenga normas de interacción c o m patibles con la nueva realidad de la Asamblea
Nacional, c o m o si las élites burocráticas y políticas carecieran temporalmente de mecanism o s institucionalizados para regular los conflictos entre ellas.
Elisa P. Reis
M á s allá de las complejidades que plantea la
elaboración de u n nuevo pacto constitucional,
pareciera que está en cuestión la concepción
m i s m a del Estado. C o m o en otras sociedades
en desarrollo tardío, en Brasil, los poderes públicos asumen funciones de producción, adem á s del clásico papel de regulador económico
que ejercen normalmente en las sociedades capitalistas. E n u n «Estado productivo» surgen
nuevas variables que complican aún m á s la
ecuación del poder entre las fuerzas políticas y
administrativas. Por ejemplo, la «balcanización» del Estado, c o m o se ha sugerido, parece
dar un relieve aún m á s dramático a las s o m brías predicciones de Weber sobre la burocratización del poder.
Es así c o m o , codo a codo con las empresas
transnacionales (mucho m á s estudiadas), que
plantean un desafío al Estado-nación, se hallan
también poderosas empresas públicas. Son unidades económicas que por su tamaño, función,
recursos, etc., ocupan posiciones críticas y que
hacen uso ambiguo de su carácter mixto público y privado según las circunstancias, enfrentándose a m e n u d o con el Estado central que les
dio origen.
Estos factores se añaden a los m u c h o s dilem a s que plantea la democratización en Brasil,
c o m o lo demuestra, por ejemplo, la reiterada
incapacidad del Gobierno central para imponer las nuevas reglamentaciones del sector público. Las tentativas de reducir el elevado déficit público y de imponer n o r m a s salariales
antiinflacionarias en el sector público han chocado con la vigorosa resistencia de los funcionarios públicos mejor situados, esto es, los de
los órganos descentralizados, y particularmente de las empresas nacionales.
Conclusión
Las medidas públicas brasileñas soportan el peso de la supervivencia de las tradiciones burocrático-autoritarias, así c o m o el perturbador
impacto de los intereses sociales repolitizados,
que todavía no han hallado canales de expresión suficientemente institucionalizados. C o n
la liberación de fuerzas anteriormente reprimidas por medios dictatoriales, el orden del día
de los asuntos públicos ha tenido que soportar
fuertes presiones. Los antiguos problemas sociales que buscan solución compiten con los
Burócratas y políticos cu la política brasileña actual
nuevos por las prioridades en un espacio de decisiones que se encuentra seriamente limitado
por la gravedad de la crisis económica actual.
Ante los altos niveles de incertidumbre, la
competencia entre los diversos recursos políticos no expresa la aceptación ideológica de un
frágil equilibrio entre los factores políticos y
burocráticos en los términos descritos. Aparece, en cambio, un confuso cuadro que sugiere lo
que podría denominarse una situación política
«inflacionaria». La situación se asemeja a una
devaluación de divisas políticas. Los competidores por el poder recurren aleatoriamente a
diferentes recursos, introduciendo así un alto
grado de imprevisibilidad en el juego político.
Y el grave peligro de la inflación de los recursos
políticos es que el proceso de decisiones pierda
de vista el objetivo de democratización.
Trátese de los fondos públicos utilizados
por los políticos con fines electorales, de las redes burocráticas patrón-cliente, o de una c o m binación perversa de a m b o s , sus consecuencias
antidemocráticas podrían contribuir decisivamente a liquidar la ya limitada autonomía de
los actores políticos respecto del Estado. Cualquier reducción de la autonomía de la esfera
pública con relación al Estado comprometería
gravemente las perspectivas de democracia en
Brasil. E n este sentido, los actuales signos de
apatía política son síntomas tan graves c o m o la
prioridad, m á s o menos elaborada, que se asigna a la racionalidad técnica sobre las preocupaciones políticas en lo que se refiere a las actividades de la esfera pública.
En tanto que la mayor parte de estos factores plantean a la democratización problemas
particulares del capitalismo tardío del Tercer
M u n d o , existe también otra importante dimensión del problema democrático que es c o m ú n a
otras sociedades capitalistas, independientemente de su nivel de desarrollo económico. E n
a m b o s , la relación entre la política y las medidas públicas se percibe socialmente en términos problemáticos, parcialmente debido a que
la coordinación de los intereses específicos del
Estado por una parte y los intereses sociales en
competencia, por la otra, desafía permanentemente el mantenimiento de las normas d e m o cráticas. C o m o lo sugieren las críticas al Estado
31
benefactor, las pautas de interacción entre la
administración y la política continúan suscitando dilemas para la democracia.
A u n q u e las características de los problemas
de la democratización en Brasil son en cierta
medida bastante primitivas, asociadas con un
«capitalismo salvaje», muchas de las críticas
elaboradas en el contexto del capitalismo benefactor m a d u r o pueden aplicarse al caso de Brasil. Así, la despolitización, la burocratización,
la liquidación de la esfera pública y otras expresiones de descontento con la cultura política
contemporánea apuntan en la m i s m a dirección, a saber, la conveniencia de repolitizar la
vida social.
Esta hipótesis se ve corroborada por el discurso liberal ejemplificado por Arendt o W o lin17, o las propuestas, no m u y coherentes, de
comunalismos tales c o m o «lo pequeño es hermoso», «gobiernos locales» y otras formas de
descentralización. Desde el punto de vista crítico, por ejemplo el de Habermas y Offe, las perspectivas emancipatorias también parecen determinadas por la posibilidad de repolitizar la
sociedad civil11*. En resumen, fuera de la arena
política no parece haber antídoto a la tendencia
autoritaria del Estado. Por encima de las divergencias, las diferentes reflexiones sobre el problema llegan a una conclusión c o m ú n : de la no
cristalización de las fuerzas sociales extrae la
democracia los recursos ideológicos que le permiten contrarrestar las tendencias inmovilistas
de la burocracia.
Es la tarea de reconciliar intereses contradictorios lo que confiere a la política su carácter de recurso estratégico, una meta buscada
por diferentes órganos institucionales, entre los
reclamos contradictorios de los burócratas y los
políticos, o en la compleja realidad de la administración de una normativa pública concreta.
A u n cuando este crucial recurso se haya utilizado muchas veces para tratar de lograr lo imposible, vale la pena recordar nuevamente a W e ber. C o m o él diría, al llamamiento a participar
en las decisiones sobre las normativas públicas
y su aplicación, el auténtico político responderá «¡Pese a lodo!».
Traducido del inglés
32
Elisa P. Reis
Notas
1. M a x Weber. «Politics As a
Vocation», en Gerth y Mills (Dirs.
de la puhl.). Emm \la.\ II W w
Essays in Sociology. ( 1946) Nueva
York. Oxford I'mversitv Press,
pag. 128.
Comparative Politics. 20, 3, pags.
325-340.
Vision (1961). Londres. Allen and
Unwin.
8. J . D . Aberbach et al, op. cil.
15. Marshall W . Meyer (1987).
«The Growth of Public and
Private Bureaucracies». Theory
and Society, vol. 16. n u m . 2 .
2. Joel D . Aberbach et al (14SI).
Bureaucrats and Politicians in
Western Democracies. Cambridge.
Harvard University Press.
10. Guillermo O'DonncIl (1973).
Modernization and Bureaucratic
. lulhorilarianism. Berkeley.
Universidad de California.
Institute of International Studies.
9. Ibid. esp. capítulo l.
3. M a x Weber, op. cit. pág. 95.
4. Ibid.
5. Eva Etzioni-Halevy (1983).
Bureaucracy and Democracy: A
Political Dilemma. Londres.
Routledge and Keagan Paul.
6. E . Etzioni-Halev v. «The
Australian Broadcasting
Corporation: Recent Attempts at
De-Bureaucrati/ation». IPSA.
XIII Conferencia Mundial. Paris,
pág. 3.
7. Ibid. Véase también, del
mismo amor ( 1988). «Inherent
Contradictions of Democracy:
Illustrations from National
Broadcasting Corporations».
1 1. Jürgen Habermas,
Legitimation Crisis ( 1975).
Boston. Beacon Press. Claus Offe
(1981). «Some Contradictions of
the Modern Welfare State».
Praxis International, 1. 3. John
Keane (1984), Public Life in Late
Capitalism. Cambridge University
Press.
16. Después de varios cambios en
los altos puestos de los
Ministerios de Hacienda y
Planeamiento, que se realizaron
en función del perfil
predominantemente «político», el
Presidente optó por nombrar
funcionarios públicos hasta
entonces desconocidos por la
opinión pública. En una clara
alusión a la tendencia a un estilo
de acción más burocrático y
rutinario, la prensa calificó esta
opción de «administración de pan
y mantequilla».
12. Claus Offe. (1987)
«Democracy Against the Welfare
Stale? Structural Foundations of
Neoconservative Political
Opportunities», Political Theory,
15,4.
17. Melvin A . Hill (Dir. de Ia
publ.) (1979). Hannah Arendt;
Ehe Recovery ol the Public World.
Nueva York. St. Martin's Press.
Sheldon S. Wolin (1987).
«Democracy and the Welfare
Slate». Political Theory, vol. 15.
13. Keane, op. cit. págs. 86-87.
num. 4.
14. Sheldon S. Wolin, Polities and
18. John Keane, op. cit.
El papel de la burocracia
en la elaboración y la ejecución
de la política en India
Randhir B . Jain
El papel y la acción de la burocracia en un país o no gubernamentales. Quizá no sean m á s de
tan vasto y tan variado c o m o India es un tema
un millar las personas que en los niveles supea la vez sumamente controvertido e importanriores de la burocracia india, tanto en el G o te. La creencia general es que en India el papel bierno central c o m o en los de los Estados, se
de la burocracia no es sólo esencial en la ejecuocupan directamente de elaborar la política; en
ción de la política formulada por los poderes
cambio, la mayoría de los miembros de la buropúblicos sino que además se inmiscuye en la
cracia tienen de uno u otro m o d o a su cargo la
elaboración de esa política. Desde los tiempos
ejecución de esa política. E n este artículo nos
de la colonia británica, la burocracia ha desemproponemos hacer un análisis del papel de la
peñado indudablemente un papel importante,
burocracia india en los procesos de elaboraincluso decisivo, en el sisteción, desarrollo y ejecución
m a administrativo, pero
de la política. Ese análisis
Randhir B . Jain es el Director del D e tras la independencia del
exige que se examine pripartamento de Ciencias Políticas y el
país ese papel y los resultaDecano de la Facultad de Ciencias Som e r o el legado histórico de
ciales de la Universidad de Nueva Deldos reales de la burocracia
la burocracia, su perfil gehi. India. H a pronunciado conferencias
india experimentaron u n
neral y el contexto político
en varias universidades norteamericacambio considerable.
en el que actúa y, después,
nas y británicas y ha publicado numerosos libros, siendo el más reciente Buel papel que desempeña en
En función de los objetireaucratic Politics in the Third World
relación con los procesos
vos de un Estado del bie(1988).
políticos.
nestar y de una administración abocada al desarrollo,
la burocracia se ha impuesto manifiestamente c o m o
El legado histórico
uno de los factores clave de
los procesos político-admiLa burocracia india es el
nistrativos. Sin embargo,
producto de dos factores
es un error afirmar que la burocracia desempediferentes: las tradiciones británicas y el sisteña un papel predominante en la elaboración de
m a del Estado asistencial democrático. Los brila política. Las dos posiciones extremas, a satánicos, que gobernaron India desde lejos duber, que la política es esencialmente tarea del
rante casi una centuria, crearon un sistema de
Gobierno, que es el poder ejecutivo el que la
burocracia cuyos rasgos fundamentales eran el
establece mientras que la burocracia se limita a
elitismo y la firme lealtad a sus señores. El sisejecutarla, y que es la burocracia la que formula
tema data del Northcote Trevelyan Report de
la política que los ministros se limitan a articu1854, en el que se ponía de manifiesto la prolar, son erróneas. La política pública es el resulfunda creencia de Lord Macaulay en la educatado.de una interacción continua entre el poder ción liberal inglesa. Resultado de esa creencia
ejecutivo, los escalones superiores de la burofue que se contrataran una serie de administracracia y otros muchos agentes gubernamentales
dores para India entre los graduados de las
RICS 123/Mar. 1990
34
universidades de Oxford y Cambridge; esc grupo de hombres constituyeron el llamado Indian
Civil Service, o ICS; los campeones del sistema
calificaban a esos hombres de «multifacéticos», mientras que sus críticos los tachaban de
«aficionados». El segundo factor de influjo fue
la consecución de la independencia, con el
cambio que acarreó en el papel de los poderes
públicos para que éstos pudieran desempeñar
las funciones de u n Estado asistencial. C o m o
resultado del rápido progreso tecnológico conseguido desde entonces han proliferado las organizaciones paraestatales tales c o m o las e m presas y corporaciones públicas, las industrias
nacionalizadas y las organizaciones voluntarias
apoyadas con fondos públicos. La ampliación y
las nuevas tareas de la administración pública
requieren un sistema administrativo capaz de
hacer frente a los problemas sociales, económicos, políticos y científicos en el plano nacional
e internacional. D e ahí que la burocracia se haya convertido en uno de los instrumentos principales en manos del Gobierno para hacer frente a las tareas del nuevo orden político y a los
imperativos socioeconómicos. Sin embargo,
pese a los cambios exteriores ocurridos tras la
independencia, el modelo británico continúa
dominando la escena india. El administrador
ideal sigue siendo en el país «el individuo c o m petente que, cambiando frecuentemente de
puesto dentro del servicio, puede hacerse una
idea práctica de cada problema, independientemente de la cuestión de que se trate, gracias a
su conocimiento y experiencia de los mecanism o s de la administración»1.
En comparación con otros países en desarrollo, la burocracia india presentaba muchas ventajas en el m o m e n t o de la independencia. D u rante el período colonial se habían echado los
cimientos de un sistema moderno de educación
capaz de formar al personal que necesitaban la
administración y las industrias en plena expansión. U n a red de comunicaciones, u n grupo de
institucionesfinancierasy una prensa bien estructurada proporcionaban la base fundamental
de relaciones propia de la infraestructura de un
país moderno. L a burocracia que el Gobierno
imperial británico había empleado para mantener el sistema colonial demostró ser un notable
instrumento administrativo legado a la India independiente. El elemento esencial del sistema
británico, c o m o ya dijimos antes, era el ICS, es
decir la élite de los funcionarios del gobierno
Randlür B. Jain
colonial británico. Estos funcionarios se encargaban al m i s m o tiempo de elaborar la política y
de ejecutarla. E n la época británica el poder político se hallaba fuertemente centralizado en la
burocracia, que estaba dominada fundamentalmente por los miembros del ICS. Los rasgos estructurales de éste -sistema abierto de ingreso
basado en los resultados académicos, métodos
complejos de formación, permanencia en el cargo, atribución exclusiva de todos los puestos responsables de carácter general en la administración central, provincial y de distrito a los m i e m bros de esa élite, escala g r a d u a d a de
remuneraciones con pensión y otros beneficios
y sistemas de ascensos y traslados basados esencialmente en la antigüedad- se mantuvieron todos en el sistema actual tras la independencia,
con sólo ligeras modificaciones de detalle. D u rante el período colonial la burocracia servía
hasta cierto punto de instrumento de integración nacional. Entre sus principales resultados
de la época deben señalarse la unidad administrativa del país, el mantenimiento de la ley y el
orden, un nivel razonable de honradez y la canalización de las relaciones entre la administración y el pueblo en lugar del sistema arbitrario
de tratos y negociaciones del pasado. E n menor
grado la burocracia participó también en las tareas de construcción y mantenimiento de las
obras públicas (carreteras, ferrocarriles, canales)
y en el desarrollo de los servicios sociales (educación, hospitales)2.
Sin embargo, desde el fin del período colonial persiste entre las masas populares la idea
de que los administradores indios, al heredar
algunos de los aspectos negativos del legado
imperial tales c o m o el alejamiento y el sentimiento de superioridad de su grupo, carecen
generalmente de adecuación y de dedicación al
puesto y tienden a ser autoritarios en la nueva
situación. Pone de relieve la incompatibilidad
entre este «espíritu ICS» y las necesidades de la
administración actual en contraste con el estilo
de los nuevos empresarios que n o se someten
tan rígidamente a las nociones de estatuto, jerarquía e imparcialidad burocrática1.
Las esperanzas y aspiraciones del pueblo de
la India independiente suscitaron nuevas tareas y responsabilidades a las que hubo de hacer frente el recién creado Indian Administrative Service (IAS, Servicio Administrativo Indio), que había sucedido al ICS británico, sin
romper a fondo con las tradiciones de éste.
l'A l'upel de la burocracia en la elaboración y la ejecución ele la política en India
35
Funcionarios indios en huelga, c. 1986. ï miwig/Sipa
Gracias a la prudencia de Sardar Haverbhai
Patcl, Viceprimer Ministro y Ministro del Interior en el m o m e n t o de la independencia, el proceso de transmisión pudo realizarse con suavidad porque Patel supo apreciar convenientem e n t e el patriotismo, la lealtad y las
capacidades de la nueva élite administrativa.
A los 40 años de la independencia, el IAS constituye hoy u n cuerpo selecto que ocupa los
puestos clave en torno al Presidente y al Primer
Ministro, así c o m o todos los demás cargos importantes que se ocupan de preparar las decisiones del gabinete, de controlar la contratación y la formación del personal, de mantener
la disciplina en los otros niveles de la administración pública y de formular la política administrativa. Este sistema de jerarquización del
IAS se repite también en los gobiernos de los
Estados y en la administración local. E n nuestros días el IAS constituye el núcleo de la estructura administrativa del país que comparte
sus tareas con una serie de servicios de todo el
país, de la administración central y de la de los
Estados y que establece una fuerte red administrativa extendida por todo el país, aunque las
opiniones divergen en cuanto a la solidez de esa
red.
D e todos m o d o s , desde el punto de vista
conceptual, puede decirse que la influencia británica ha contribuido sin lugar a dudas al desarrollo técnico y político de la burocracia india.
Técnicamente, esa burocracia forma una organización administrativa corporativa, estructurada jerárquicamente tanto en su dimensión
horizontal (entre los niveles superiores y los inferiores en el m i s m o sector general de actuación) c o m o vertical (entre las distintas competencias, profesiones o disciplinas), dando todo
ello c o m o resultado u n sistema de clases en la
administración pública, cada una con su propia
estructura de carreras y, consiguientemente, de
expectativas de ascenso. Políticamente, la burocracia aparece c o m o un gobierno de funcionarios designados que actúan ellos mismos com o gobernantes o bien c o m o élites del poder
sometidas a un cuerpo independiente, capaz de
36
tomar decisiones políticas, organizado en función de principios electivos4.
Perfil d e la burocracia india
Aproximadamente hasta mediados del siglo
xix, las burocracias de casi todos los países las
formaban miembros de una clase superior numéricamente pequeña, independientemente
del carácter de la sociedad o de la forma de su
gobierno, fuera éste monárquico, democrático
o aristocrático. Se daba por supuesto que los
miembros de las clases superiores poseían ciertas capacidades innatas de dirección administrativa. A lo largo de los siglos, factores tales
c o m o el Renacimiento en Europa, la reivindicación por la Revolución francesa de la tríada
libertad, igualdad y fraternidad, la introducción de exámenes competitivos, la ampliación
de los derechos políticos, el crecimiento de las
instituciones representativas y el éxito de la democracia representativa en ciertos países aceleraron también el movimiento en favor de una
democracia que fuera asimismo representativa5.
E n lo que a India se refiere, T . B . Macaulay
redactó la cláusula 87 de la East India Charte
Act de 1833, lo que contribuyó a asentar el derecho de todas las razas a servir en la administración colonial. Macaulay se sentía sobremanera orgulloso de esta política, que en 1858
confirmó la Reina Victoria cuando la Corona
Británica sucedió a la East India C o m p a n y com o Gobierno de India. Para poner en parte remedio a la ausencia de instituciones populares
se pidió expresamente que los indios participaran en la burocracia. Pero incluso bajo el gobierno de la C o m p a ñ í a esta política se vio reducida a la nada ya que los reglamentos del
Ministerio del Interior británico (redactados
probablemente por otro gran n o m b r e del liberalismo clásico inglés, John Stuart Mill) no se
aplicaron prácticamente. E n 1854 Benjamin
Jowett reconocía abiertamente que. limitando
la participación colonial en los niveles superiores de la administración, Inglaterra proporcionaría a sus graduados universitarios excelentes
puestos clave. Por una ironía del destino, casi
exactamente un siglo después, el deseo de alcanzar ese m i s m o estatuto por parte de los intelectuales coloniales - a m e n u d o formados por
Harold Laski en la London School of Econo-
Randhir B. Jain
mics- fue uno de los factores principales que
alimentaron el movimiento de independencia
de India respecto de Gran Bretaña. Esos intelectuales eran perfectamente conscientes de la
hipocresía con que los británicos insistían en el
carácter abierto del sistema, mientras seguían
aplicando continuamente prácticas tales c o m o
disminuir la edad m á x i m a para poder ser funcionario, a fin de aprovechar las dificultades
con que los nativos de la colonia tropezaban
para adquirir una educación de tipo inglés.
El control de la burocracia por una potencia
exterior añadía una complicación m á s . Para
perpetuar su dominio los gobernantes coloniales acudían a m e n u d o al sistema de oponer un
grupo social a otro en las colonias. Según la opinión de muchos, los británicos eran maestros
en este juego. E n varios países favorecieron a
ciertas minorías con alto grado de instrucción
pero escasa influencia social que se convertían
así en leales servidores del poder imperial, tal
c o m o había predicho M a x Weber. Así, en diversas regiones del Imperio Británico, los chinos, los parsis y otros grupos minoritarios pudieron entrar en número desproporcionado al
servicio de Su Majestad Británica. Otros grupos provistos de influencia social trataron de
modificar esta situación obteniendo garantías
que protegieran sus derechos. D e este m o d o , en
gran número de burocracias coloniales eran
frecuentes la representación comunitaria y el
sistema abierto o disfrazado de cuotas. '
Mientras esos países seguían siendo posesiones coloniales, tales cuestiones nutrían su lucha por la independencia. Obtenida ésta, adquirieron u n nuevo relieve las cuestiones
relativas a una participación m á s amplia y a la
satisfacción de las aspiraciones de los distintos
grupos nacionales a entrar en la burocracia. Su
pasada sensibilidad a la discriminación, la necesidad de dar empleo a las personas instruidas
y la mayor autoconciencia de las distintas comunidades suscitada por la práctica de la m a yoría de las potencias imperiales confirieron
una importancia sobresaliente al problema de
la representación. D e esto se derivaron a su vez
una amplia serie de problemas paralelos, problemas que en realidad se hallan estrechamente
vinculados con el de la representación burocrática6.
El carácter elitista del ICS en India es d e m a siado bien conocido para que nos d e m o r e m o s
m u c h o en su análisis. Este grupo formaba una
El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India
sociedad sobremanera insólita, constituida por
miembros de las clases media y superior inglesas y con diversos grados de educación. Aislado
al m i s m o tiempo de la madre patria y de la sociedad india real, tenía que llevar a cabo c o m plejas tareas administrativas y tomar constantemente decisiones relativas a la vida y a las
libertades del pueblo en general7. A esa clase de
administradores se les ha reprochado esencialmente que su origen no les permitía ser el instrumento apropiado para poner en práctica
ninguna actividad de desarrollo*.
El IAS, formado después de la independencia según el modelo del ICS, ha sido y es también una administración de carácter elitista.
Así lo ponen de relieve varios estudios sobre los
orígenes socioeconómicos de los burócratas indios realizados por varios estudiosos c o m o V .
Subramaniam, C . P . Bhambhri, D . N . Rao, y
R . K . Trivedi1'. La conclusión general a que llegan es que los funcionarios superiores proceden en general de la clase media asalariada y
profesional de las ciudades. Los hombres de negocios y los empleados comerciales están peor
representados que los funcionarios y las profesiones liberales. E n la administración no hay
prácticamente ningún hombre de negocios y
sólo unos cuantos hijos de ejecutivos de grandes empresas. En cuanto a los procedentes del
sector comercial, en su mayoría son hijos de
comerciantes de pequeñas ciudades o de e m pleados de empresas. M á s allá de la clase m e dia, los labradores y peones agrícolas están en
general mal representados en todas las administraciones, y la cosa es aún peor en lo que
atañe a los artesanos y a los obreros industriales. Sin embargo, los propietarios agrícolas están razonablemente representados en los servicios de policía. La participación de la clase
media inferior se halla en proporción inversa al
prestigio del servicio correspondiente. U n alto
porcentaje de miembros de esos servicios asistieron a las escuelas públicas y a los mejores
colegios. Y en buena parte obtuvieron su graduación a la primera tentativa. Tal situación se
da menos en los servicios dotados de menor
prestigio, pero es sobremanera patente en los
servicios administrativos y exteriores.
D e este carácter poco representativo de la
burocracia india se derivan dos discursos distintos. Los defensores del igualitarismo pueden criticar la situación basándose en que los
funcionarios superiores proceden solamente de
37
la décima parte de la comunidad. Por otro lado, los realistas pueden replicar que esta situación no se diferencia de la que reina en la m a yoría de los países avanzados y desarrollados,
excepto algunos países comunistas. Por ejemplo, se afirma que en Estados Unidos el 60 %
de los burócratas proceden de la clase media, si
bien en dicho país ésta es más numerosa que en
India. D e ahí se deduce que el crecimiento natural de la clase media india, al producirse el
desarrollo económico, habrá de corregir ese exceso de representación. Por otro lado, si el gobierno continúa garantizando una representación proporcional para todas las clases y reservando un sistema de cuotas para unos cuantos,
c o m o ocurre actualmente, es de prever que el
nivel de educación de los nuevos funcionarios
disminuirá inmediatamente, ya que muchos de
ellos procederían del reducido grupo de candidatos ajenos a la clase media que tienen un nivel de educación m u y bajo. Al m i s m o tiempo,
c o m o señala Subramaniam. es dudoso que favorecer a una minúscula minoría de funcionarios procedentes de una clase m u y amplia vaya
a suponer una ganancia social real para ésta"1.
Por el contrario, podría suscitar un fuerte resentimiento y un agudo sentido de discriminación. D e ello son prueba la agitación, los disturbios y la inquietud en los estados de Gujurat y
Bihar primero en 1978 y 1979 y después en
1985 y en 1986, originados por quienes defendían o criticaban el aumento propuesto del sistema de cuotas. El debate sigue todavía abierto
y, pese a la reciente decisión de la Corte Suprem a de los Estados Unidos (dictada en el caso
Bakke de discriminación inversa) en la que se
condena el sistema de cuotas, la aspiración a la
justicia social para las comunidades atrasadas y
desprotegidas continúa activa en casi todos los
países".
Sin embargo, en los últimos años se ha producido una ampliación de la composición social de la administración india, en parte gracias
al nombramiento de una cuota de candidatos
procedentes de las capas inferiores de las llamadas Castas y Tribus Catalogadas, formadas generalmente por campesinos pobres, artesanos,
maestros de escuela o funcionarios de categoría
inferior, y en parte debido al aumento del número de funcionarios nombrados cada año. Este ensanchamiento de la base social de la administración va acompañada por otros factores
tales c o m o la distribución m á s equilibrada de
38
los funcionarios nombrados entre los distintos
Estados, las distintas lenguas y los diferentes
establecimientos de enseñanza. A u n q u e se ha
producido una disminución simultánea de porcentaje de graduados de alta categoría entre los
nuevos funcionarios nombrados, un porcentaje
mayor de éstos salen todavía de las escuelas públicas y de los mejores colegios. Pese a que la
administración de India ha dejado últimamente de ser un coto cerrado de la pequeña clase
acomodada, gracias al incremento de las becas
para los grupos de ingresos inferiores12, los candidatos de las clases superiores siguen ingresando en la administración en un porcentaje superior. E n su mayoría los nombrados poseen una
licenciatura en ciencias humanas, lo que origina un desequilibrio en lo que atañe a la representación de los licenciados en ciencias. A u n que con pruebas insuficientes, algunos autores
han interpretado tal hecho c o m o manifestación
de las escasas perspectivas científicas en el seno
de la administración".
Sin embargo, es difícil afirmar que exista
una correlación directa entre la situación socioeconómica de los funcionarios y su orientación en el trabajo. Se ha puesto también en entredicho la afirmación de que los funcionarios
simpatizan únicamente con los intereses de su
clase de origen. Tal hipótesis no ha sido demostrada de manera concluyente. Se plantea, pues,
la cuestión de si la representación excesiva de
las clases medias urbanas en la administración
no podría compensarse con una mejor comprensión por su parte de los problemas de las
demás clases. A primera vista no existe razón
para que no pueda fomentarse esa comprensión c o m o parte de la ética misma del funcionario. A juzgar por el estudio de S u m b r a m a niam, las actitudes sociales y políticas de los
empleados gubernamentales no son m u y diferentes de las del resto de la sociedad. D e todos
m o d o s , se requieren nuevos métodos m á s perfeccionados de formación basados en las investigaciones para mejorar la comprensión y los
conocimientos de los funcionarios. Así lo demuestra el estudio que Richard Taub ha dedicado a la burocracia en el Estado de Orissa, según el cual una mayoría aplastante de los
funcionarios parecían interesados por los programas de desarrollo relativos a la industrialización, la energía, el riego, la lucha contra las
inundaciones, la tecnología de la construcción
de embalses v los recursos minerales, mientras
Ríuulhir B. Jain
que sólo unos pocos se interesaban por la agricultura y la reforma agraria. Ciertamente, las
actitudes iniciales de los funcionarios nombrados pueden experimentar cambios importantes
durante el ejercicio de sus funciones si se les
dedican programas de formación capaces de
hacerles cobrar conciencia de la situación socioeconómica y de los sentimientos de la población en la que viven. También puede hacer
cambiar esas actitudes la posibilidad de adquirir nuevas experiencias en el terreno14.
La capacidad general de la burocracia para
satisfacer las exigencias de una sociedad en desarrollo depende de las actitudes, competencias,
valores y otras cualidades profesionales de sus
miembros; quiere decirse que el sistema administrativo de India necesita pasar por una verdadera revolución a fin de que cambien las
perspectivas del sistema de valores de sus élites.
Elaboración d e la politica
en India
En India, la elaboración de las decisiones políticas es, quizá, m á s policéntrica que en ningún
otro país, c o m o resultado de la existencia de un
sistema federal, de la diversidad del país y del
carácter pluralista de la sociedad, de la prensa
libre y de las conflictivas exigencias que los distintos grupos formulan a través de una amplia
red de comunicaciones creada en los cuarenta
años transcurridos desde la independencia. Las
entidades relacionadas con la formulación de
la política pública en India van desde los distintos organismos en las diferentes ramas de los
poderes ejecutivo, legislastivo y judicial hasta
una multitud de instituciones no gubernamentales, asociaciones, grupos de intereses, partidos políticos, establecimientos educativos y
académicos e individuos.
El embrión de toda política está en el partido político que obtiene el poder gracias a su
programa electoral, programa que naturalmente se modifica poco después de la toma del poder en función de su viabilidad y también com o respuesta a las críticas de la oposición tal
c o m o se reflejan en los medios de comunicación. En la rama ejecutiva del Gobierno, el Primer Ministro y su gabinete se encargan de estructurar y de orientar la política general. E n
esta función les asisten los diversos comités
El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India
permanentes dei gabinete y la secretaria del
Primer Ministro formada por sus consejeros
personales. A u n q u e la secretaría del Primer
Ministro no formula propuestas originales en
materia de política, ejerce una gran influencia a
la hora de elaborarlas mediante la preparación
de instrucciones y análisis y la selección de la
información necesaria para que el Primer M i nistro tome sus decisiones. La interacción entre
este último y sus colegas de gabinete, la utilización de un sistema de comités en el gabinete y
las relaciones entre el personal de la secretaría
de éste, la secretaría del Primer Ministro y las
secretarías de los distintos ministerios determinan el resultado final de la elaboración de las
decisiones políticas por la rama ejecutiva del
gobierno; el carácter de esa interrelación depende en gran medida del estilo personal del
Primer Ministro, de su personal en general y
del vigor político de su partido. D e todos m o dos, pese a tales factores, el gabinete y sus comités desempeñan el papel capital en la elaboración de la política nacional y en gran número
de decisiones fundamentales.
Influyen también en la elaboración política
las células o unidades de planificación política
creadas en varios ministerios clave, por ejemplo, en los Ministerios de Agricultura, Defensa,
Relaciones Exteriores, Interior, etc. E n la práctica, esas unidades han funcionado m á s bien
c o m o células de investigación que c o m o unidades de elaboración política, tal c o m o se pretendía en un principio. Por otro lado, la institución fundamental en lo que atañe a la elaboración política es la C o m i s i ó n Nacional de
Planeamiento, a la que incumbe la función permanente de formular los sucesivos planes de
desarrollo. El primer Ministro crea de cuando
en cuando una serie de comités consultivos para que lo asesoren en cuestiones de política nacional. El Comité Consultivo de Política Económica, formado por conocidos economistas,
es u n o de los m á s influyentes entre esos organismos. E n efecto, sabido es que los primeros
ministros han recabado, en relación con diversas cuestiones políticas, el asesoramiento del
Comité de la m i s m a manera que el de otros
grupos industriales.
E n el sistema indio los partidos políticos
son el teatro de la gran política; por desgracia,
nunca han sido capaces de crear en su seno grupos de reflexión encargados de pensar su línea
de acción. Los partidos políticos tienden a m o -
39
vilizarse en busca de una línea política sobre
todo en el m o m e n t o de las elecciones. Ni el partido gobernante ni los otros han considerado
oportuno adaptar sus estructuras internas con
vistas a la elaboración de una línea política.
Por consiguiente, el Primer Ministro y sus principales colegas de gabinete son en este punto
los principales actores.
Independientemente de los partidos políticos, los principales agentes de la acción política
son: los diversos centros intelectuales, c o m o los
establecimientos universitarios y de investigación que estudian las perspectivas políticas, los
medios de comunicación, que desempeñan un
papel importante en las grandes cuestiones políticas, y los distintos organismos de la burocracia, particularmente la Comisión de Planeamiento, en los que se lleva a cabo u n proceso
continuo de debate sobre cuestiones de micropolítica y sobre las medidas para su aplicación.
E n los procesos de formación de la política el
papel de la burocracia varía según los niveles y
las situaciones. E n ciertas fases de su actividad,
la burocracia lleva a cabo funciones de vigilancia, mientras que en otras lo que predomina es
la función de diagnóstico, es decir, la de descubrir las causas de lo que marcha mal. E n determinados niveles la burocracia desempeña lo
que se ha llamado funciones de antena, a saber,
detectar lo que el gobierno necesita en determinadas coyunturas. E n otras ocasiones su función puede consistir en proponer un marco político alternativo, la puesta en práctica de las
políticas decididas y la formulación de orientaciones y perspectivas para la política futura. D e
todos m o d o s , que se haga hincapié en una u
otra de estas funciones de la burocracia depende de la dinámica política en la cual ésta opera.
Desde el punto de vista constitucional, todas
las cuestiones políticas deben obtener la aprobación final del Parlamento.
Burocracia, dinámica política
y elaboración política
Es un error creer, c o m o les ocurre a algunos
estudiosos, que el papel de la burocracia en m a teria de elaboración política es respaldar, legitim a r y poner en práctica la política decidida por
las élites políticas salidas de las elecciones, m á s
bien que tomar la iniciativa de una política'^.
Creen esos estudiosos que, cuando la burocra-
40
cia desempeña un papel capital en una determinada cuestión política, ello se debe verosímilm e n t e a que existe u n vacío en esa materia, situación poco probable cuando se trata de las
grandes cuestiones de la política exterior o de la
política económica nacional. Sin embargo, reconocen que la burocracia ejerce en ocasiones
un papel crítico en cuestiones de iniciativa política, principalmente gracias a sus conocimientos técnicos16. L a estrecha relación de la
burocracia con los principales grupos d e intereses le permite asimismo recomendar y ejecutar
las diversas políticas de los poderes públicos.
Gracias a esta función operativa de aplicación
de las políticas, la burocracia suele tener clara
conciencia de cuando deben cambiarse los programas en curso. N o obstante, pese a la complicada tecnología de que dispone, es a m e n u d o
erróneo pensar en el proceso de elaboración de
la política c o m o u n proceso sobremanera racional caracterizado por la previsión y por el exam e n de gran n ú m e r o de alternativas. Por el
contrario, los funcionarios de categoría superior tienen que dedicar gran parte de su tiempo
a estudiar y resolver contingencias de todo tipo'7.
L a participación de la burocracia en el proceso de elaboración de la política se ajusta a
una serie de condiciones normativas y operacionales. A pesar del papel esencial que los m i nisterios tienen en las «grandes» decisiones, los
funcionarios superiores gozan de cierto margen
de libertad tanto a la hora de asesorar en materias políticas c o m o a la de ejecutar las decisiones. Ellos pueden evaluar u n a determinada
propuesta política considerándola c o m o m u y
conveniente, simplemente factible o imprudente. Pueden poner en práctica con toda convicción o con ciertas reservas la política ya decidida. E n la m e d i d a en q u e los valores
políticos influyen en tales opciones, las preferencias ideológicas de los funcionarios de categoría superior constituyen una variable importante en el proceso de elaboración política. A
esta faceta del comportamiento de los funcionarios de alto nivel n o se le ha dado la importancia que tiene simplemente por la dificultad
de estudiar a fondo los valores políticos de esa
capa de funcionarios. Varios estudios se han
centrado en su origen socioeconómico, factor
que algunos expertos consideran interesante ya
que a su juicio está íntimamente relacionado
con las «disposiciones» normativas 18 .
Randhir B. Jain
D e todos m o d o s , parece axiomático q u e no
se p u e d e analizar inteligentemente el papel
de la burocracia en cualquier sistema sin ponerlo en relación con su contexto político. L o
m i s m o el «aparato» burocrático que el político,
guardan estrecha relación con las pautas tecnológicas dominantes en cada sociedad, pero
también con las pautas tecnológicas c o n t e m p o ráneas propias de los centros m á s avanzados
del m u n d o . D e la m i s m a manera, las situaciones d e intranquilidad o agitación en el seno de
la burocracia n o pueden diagnosticarse adecuadamente si se considera simplemente a la burocracia c o m o u n grupo aparte. C o m o ha indicad o u n estudioso indio, u n diagnóstico
apropiado requeriría un grado m a y o r de reflexión sobre los valores y los objetivos del sistem a político; de otro m o d o , habría que concebir
a la burocracia solamente en términos patológicos. Así, «allí donde la política n o se concibe
c o m o una terapia colectiva, donde la reconstrucción política degenera en manipulación
de m a s a , el fenómeno burocrático puede identificarse con exactitud c o m o algo patológico,
inflexible o repetitivo, es decir fatalmente condenado a un sistema de comportamiento rutinario» '"'.
E n materia de elaboración de la política, la
administración pública m o d e r n a reconoce la
intervención tanto de factores políticos c o m o
administrativos. C o m o observa Cari Friedrich:
«Dicho sencillamente, la política de los poderes públicos es u n proceso permanente cuya
formación es inseparable de su ejecución [...]
»Los políticos y la administración desempeñan u n papel permanente tanto en el proceso
de formación c o m o en el de ejecución, aunque
lo político está probablemente m á s presente en
el primer proceso y lo administrativo en el seg u n d o . E n la m e d i d a en q u e unos individuos o
unos grupos conquistan o pierden poder o influencia en u n a determinada área, existe política; y en la medida en que los funcionarios p o nen en práctica o p r o p o n e n ésta o la otra
m e d i d a en n o m b r e del interés público, hay administración»20.
U n a administración equitativa y responsable implica que los administradores n o sean
simples peones inertes en el juego político, los
resultados de cuya acción se hallan completam e n t e determinados por consideraciones de
poder. U n a administración de este tipo supone
que los administradores deben utilizar sus p o -
El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India
'SViT'«.**.:;*.»'
La Reina Victoria, emperatriz de las Indias en 1877. con su secretario indio. s>gma
41
42
deres - y en particular sus conocimientos especializados- para obtener unos resultados que
corresponden al «interés público». Y , en efecto, gran número de leyes confieren a los a d m i nistradores el mandato, si no el talento, de
obrar «en pro del interés público»21. Sin embargo, q u é sea ese «interés público» y quién pueda
determinar en qué consiste, son puntos m u y
controvertidos de la ciencia política y c a m p o
de Agramante entre administradores y políticos.
El administrador tiende a considerar los
problemas administrativos, particularmente en
relación con el desarrollo y con el interés público, desde un punto de vista particular. Censura
a los dirigentes políticos por introducir criterios irracionales en la puesta en práctica de planes de desarrollo racional y por torcer las cuestiones administrativas para impedir q u e se
t o m e n decisiones basadas exclusivamente en la
competencia y el mérito. L o que el administrador califica de «injerencia política» es una
a m e n a z a constante e irritante encaminada a
desmoralizar a toda la burocracia. Esto equivale a lanzar un desafío al papel del político y a su
capacidad para articular las aspiraciones socioeconómicas del pueblo en general, haciendo
en cambio hincapié en la racionalidad e imparcialidad del administrador mismo—. Por su
parte, el político parece estar haciendo siempre
hincapié en su autoridad c o m o representante
del pueblo, dando por sentado que él sabe m e jor que nadie lo que es el interés público.
Las opiniones divergentes de administradores y políticos suelen dar lugar a tensiones e incluso a hostilidad en situaciones donde es obligada la colaboración entre unos y otros. Sin
embargo, los estudiosos han observado que en
India n o siempre ocurre así. Pese a esa predisposición de políticos y administradores, ha habido programas realizados con éxito. E n un estudio de casos sobre la administración en las
zonas sometidas a sequías en Maharasthra entre 1970 y 1973. Kuldeep Mathur afirma que
los papeles respectivos de burócratas y políticos se hallan determinados por las limitaciones
estructurales y las exigencias tecnológicas y
ecológicas de la situación. El nuevo carácter de
las metas organizativas y las exigencias que imponen las situaciones de escasez obligan a administradores y políticos a adaptarse a las circunstancias cambiantes. Es posible que las
conclusiones de Mathur sean válidas en lo que
Ranil/iir B. Jain
atañe a las nuevas situaciones y a las situaciones de crisis, pero raramente podrán aplicarse
en situaciones normales 21 .
V e m o s pues que la responsabilidad a d m i nistrativa del ejecutivo político se halla vinculada a la noción de un interés público q u e deben proteger los administradores actuando
c o m o una especie de escudo de los ciudadanos
no organizados. E n una moderna sociedad democrática las tareas administrativas se basan
en dos criterios: conocimientos técnicos y apoyo popular. Es indudable que algunos problem a s complejos exigen soluciones técnicas, lo
que no garantiza automáticamente la responsabilidad política. E n cuanto al apoyo popular,
debe sopesarse mediante comunicaciones legislativas, encuestas de opinión y respuestas de los
grupos afectados24. El ciudadano aparece así
c o m o la fuente última del poder administrativo, n o en función de u n a simple teoría d e m o crática, sino porque él es el usuario racional de
los objetivos y los servicios públicos. Las norm a s y disposiciones institucionales relacionadas con el modelo burocrático de administración se interfieren c o n el p o d e r d e los
ciudadanos para expresar sus preferencias porque esas instituciones limitan las opciones públicas. Para dar satisfacción a las preferencias
del público y evitar los fallos institucionales
originados por una forma burocrática d o m i nante, el Gobierno tiene que dividir el poder
administrativo y ofrecerlo al ciudadano en
múltiples formas diversas. Se necesitan así toda una serie de disposiciones y mecanismos organizativos para facilitar a los ciudadanos distintos bienes y servicios. Esta es la esencia de la
teoría de la opción pública25.
Definiendo el papel de la burocracia en el
proceso de elaboración política, Fritz Morstein
M a r x introdujo el concepto de neutralidad responsable. Esta neutralidad responsable exige
que los burócratas desempeñen un papel principal en la definición y elaboración de la política y en la ejecución de los programas. Morstein
M a r x cree que «para que la burocracia obre en
pro del interés público, debe estar impregnada
de la conciencia de su situación tanto legal com o social dentro del sistema», pero al m i s m o
tiempo no cree nuestro autor que la neutralidad de la burocracia suponga que ésta debe
adoptar una actitud de avestruz retirándose y
aislándose de los centros neurálgicos de la vida
política2''.
El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India
Los servicios permanentes facilitan los conocimientos y la tecnología avanzadas, las respuestas a los clientes y el conocimiento m á s íntimo de las exigencias y actividades de los
programas. Los políticos elegidos del primer y
segundo nivel aportan nuevas ideas sobre las
necesidades sociales, sensibilidad a lo político,
capacidad para dirigir los partidos y, en distinto grado, un inquieto deseo de cuestionar, c a m biar y mejorar. Conseguir una combinación
viable de unos y otros resulta difícil, pero es de
todos m o d o s esencial para la formación de una
administración eficaz sometida a una dirección
y un control democráticos27.
D a d o el sistema de relaciones político-administrativas dominante en India, cabría dar la
razón a Satish Arora cuando afirma que: «no
sería justo hablar de las presiones en favor de
una mayor eficacia de la burocracia y de su capacidad decreciente para hacer frente a lo que
de ella se espera en tal punto sin reconocer al
m i s m o tiempo que la creación y reestructuración del instrumento burocrático es en lo esencial una tarea política. Concebir a la burocracia
c o m o una entidad autónoma equivale a perder
de vista los orígenes y el sistema de poder dominante. Es cierto que en sus niveles superiores
la burocracia puede facilitar la creación de m e canismos de autoexamen y de reajuste a los
grupos sociopolíticos en evolución, pero está
también m á s que demostrado que su mandato
es limitado y que es necesario estimular políticamente la transformación cualitativa. Las burocracias no son especialmente proclives a la
innovación y al cambio; deben ser, y a m e n u d o
son, las élites políticas las que se muestren m á s
receptivas a las demandas de la sociedad. E n
última instancia, el fracaso de la burocracia debe atribuirse al sistema político cuyas arterias
se endurecen y cuyos mecanismos de prospección se muestran incapaces de funcionar»28.
E n el cambiante medio sociopolítico de India un burócrata debe mostrarse innovador,
combinando un talante futurista y una actitud
positiva respecto del cambio. Factores tales com o la personalidad, el origen social, la educación, la experiencia y la motivación, aunque sólo se den en una minoría de burócratas, son requisitos necesarios para la innovación
administrativa. Para que resulte operativamente eficaz hay que identificar, fomentar y utilizar
adecuadamente a esa minoría. Y esto es en lo
esencial tarea de los dirigentes políticos2".
43
Burocracia y ejecución
d e la política
E x a m i n e m o s ahora el papel de la burocracia en
materia de formulación de decisiones y de ejecución de la política en India. Los estudiosos
señalan en general cinco parámetros esenciales
de la elaboración de la política y de las decisiones en el marco del ejecutivo10. E n primer lugar, y sobre todo, está la función fundamental
de anticiparse a las necesidades políticas. A veces esto implica la necesidad de averiguar las
exigencias del país en materia de política. E n
segundo lugar, la burocracia tiene que elaborar
sistemáticamente las diversas alternativas u
opciones en función de los valores vigentes y
evaluar lo que es posible; dicho de otro m o d o ,
tiene que identificar las diversas formas en que
pueden satisfacerse las necesidades políticas
del país. E n tercer lugar, a la burocracia se le
exige que presente una determinada serie de alternativas de acuerdo con la idea que se haga
sobre la mejor manera de alcanzar los objetivos
propuestos. E n cuarto lugar, c o m o grupo de expertos directamente interesados por esta cuestión, a la burocracia se le exige que decida sobre los instrumentos de ejecución. Por último,
la burocracia tiene que aplicar la política general a los casos concretos, es decir tomar una
decisión en cada caso. Esta función, que le lleva
la mayor parte de su tiempo, constituye el elemento esencial del proceso de puesta en práctica de una política.
El papel efectivo de la burocracia en lo que
toca a la elaboración de las decisiones y a su
ejecución varía según los sistemas. Sin embargo, en la mayoría de los países la postura oficial
consiste en que la burocracia sea simplemente
un agente de los formadores de la política. C o m o señala m u y bien Wallace Sayre. la burocracia «no es un cerebro autónomo por su propio
derecho sino m á s bien un ejecutor normal de
planes elaborados por otros»11; pero esto, que
puede ser cierto en un sistema, puede resultar
un simple mito en otro. Prácticamente, en la
mayoría de los países la burocracia es uno de
los agentes importantes en la adopción de las
decisiones gubernamentales. E n la mayoría de
los sistemas contemporáneos su poder c o m o
fuente de decisiones aumenta constantemente.
En cualquier estudio comparativo de su papel
en este punto lo esencial es examinar si toma
iniciativas en materia de propuestas políticas o
44
simplemente espera a que sus patrones políticos formulen esas propuestas. ¿Es la burocracia
protagonista de la política o simplemente u n
consejero en materia de propuestas políticas?
¿ D e b e ser un factor de innovación y de impulsión en materia política o un guardián de la
continuidad y la estabilidad?
Sin embargo, otra cosa sería elucidar la relación entre el ejecutivo político en lo alto de la
pirámide administrativa y los funcionarios de
carrera a él subordinados. La interacción entre
esos dos factores es fundamental para saber
qué influencia tiene la burocracia en los procesos políticos. E n u n Estado democrático el ejecutivo político suele representar al partido que
ha ganado las elecciones. E n las sociedades n o
democráticas representa las normas imperantes que rigen los destinos del Estado. Y tanto en
los Estados democráticos c o m o en los n o democráticos la tarea de preservar el equilibrio
estable entre los funcionarios políticos y los de
carrera plantea constantemente dificultades a
la hora de elaborar la política pública12.
S e g ú n Peter Self, en todos los sistemas
«existen ciertas formas típicas de interacción
que son el resultado de los distintos estilos e
intereses de los dos grupos de participantes.
Ciertas áreas de interacción importantes son la
elaboración de la política, el arbitraje entre intereses distintos, la solución de las reclamaciones individuales y locales y el equilibrio entre
la responsabilidad política y el arbitrio a d m i nistrativo. E n los dos primeros casos, oficialmente son los políticos los responsables, pero
los administradores suministran los elementos
que faltan a la hora de tomar las decisiones políticas. E n el tercer caso, los administradores
defienden sus peculiares métodos de uniformidad e imparcialidad contra el interés que frecuentemente muestran los políticos por influir
en determinadas decisiones. El cuarto caso
representa un punto inevitable de conflicto entre las necesidades e intereses de a m b o s grupos» 33 .
E n algunos sistemas c o m o el de G r a n Bretaña, la distinción entre uno y otro grupo -políticos y administradores- está clara y rígidamente
marcada, diferenciándose tajantemente sus papeles. Sin embargo, c o m o afirma Lord Radcliffe M a u d , lo esencial de la tarea de u n funcionario superior es «coincidir con las ideas de su
ministro, lo cual puede exigir largas horas de
conversación entre a m b o s . Para ayudar a u n
Randhir B. Jain
ministro a hacerse u n a idea sobre ésta o la otra
cuestión u n o no puede limitarse a las llamadas
cuestiones técnicas o administrativas; hay que
entrar de lleno en el pensamiento político del
ministro, incluidas sus relaciones con el primer
ministro y con sus d e m á s colegas de gobierno» , 4 .
Está pues claro que la burocracia n o puede
mantenerse ajena a las influencias de los dirigentes políticos. E n el sistema francés esa línea
divisoria entre lo político y lo administrativo
ha subido de nivel en favor de los funcionarios
de carrera, de m o d o que incluso los puestos políticos se han burocratizado progresivamente.
E n contraste con G r a n Bretaña, c o m o observa
Self, «es m á s manifiesta la politización marginal, por ejemplo la capacidad de los políticos
para obtener favores concretos de la administración»15. Los m i s m o s funcionarios ejercen a
m e n u d o funciones políticas. P o d e m o s acoger
con reservas tales afirmaciones, pero en ninguna parte es tan poco nítida la distinción entre lo
político y lo administrativo c o m o en Estados
Unidos. El sistema de gobierno norteamericano n o crea ni una clara diferenciación entre la
política y la administración ni un coherente sistema separado de élites políticas y administrativas1''.
A u n q u e basada en el modelo británico, la
burocracia india presenta un perfil m á s bien
nebuloso. El consenso general que reina en la
India independiente, tal c o m o se refleja en la
aceptación de la política de los gobiernos sucesivos, reza que la sociedad debe construirse según un modelo socialista de democracia basado en el laicismo y la justicia social. Tal política
requiere una administración superior q u e simpatice intelectualmente con los objetivos políticos que han de ponerse en práctica. Esta tarea
de ejecución requiere prudencia y entusiasmo
por parte de los funcionarios. U n individuo
puede subordinar sus deseos personales a la
realización de los imperativos categóricos i m puestos por una autoridad superior, pero, com o observa u n funcionario superior, «cuando
hay que recurrir a la elaboración intelectual y
cuando interviene un factor de prudencia, es
contrario a la naturaleza h u m a n a esperar que
este individuo sea capaz de sustituir su propio
pensamiento por el de los que gobiernan y hacer gala de una prudencia y una discreción perfectamente coherente con todos los matices de
los objetivos políticos originales. Pero, para un
El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India
45
funcionario que trabaja en los niveles superio- jado. El problema se deriva en parte de una deres, tal ejercicio de prudencia es esencial, ya fectuosa planificación y de una insuficiente
que ninguna directriz política puede abarcar coordinación entre la planificación y la ejecutodas las circunstancias que pueden presentar- ción, que parece desarrollarse en un ambiente
se de un día a otro y sobre cuya base han de de conflicto no declarado. H a y otros factores
que contribuyen también a este «foso de la ejetomarse numerosas decisiones37.
En un estudio reciente se señala que «la bu- cución», tales c o m o la falta de investigaciones
rocracia india ha intervenido en la política de y de conocimientos pertinentes acerca del prodiversas maneras». «Los burócratas no sólo no ceso de desarrollo y, por consiguiente, la ausenson neutrales en política sino que en realidad cia de una política y una estrategia adecuadas
ejercen m á s poderes de lo que permite la ley. orientadas hacia el desarrollo, la escasez de gesEn muchas ocasiones se ha demostrado que al- tores y administradores para las tareas del
gunos ministros no controlaban efectivamente desarrollo, la inexistencia de nuevas formas
la burocracia de su departamento»18. E n otro institucionales que puedan conectarse más adeestudio semejante sobre las reacciones entre cuadamente con los proyectos de desarrollo y
políticos y administradores en los diversos dis- otras variables relacionadas con las fuerzas so41
tritos se señala que «la noción clásica de una ciales y políticas .
clara y nítida división de funciones entre admiQuizás el m á s importante de esos factores
nistradores y dirigentes políticos no se aplica sea la maquinaria burocrática, cuya función
en la practica»39. Así lo afirma también un fun- consiste en convertir los objetivos proyectados
cionario superior según el cual «la doctrina clá- en acción. Se ha afirmado que, pese a la relativa
sica de la neutralidad de la administración se eficacia de la burocracia india a la hora de poha venido abajo en la época moderna, especial- ner en práctica la política pública, la estructura
mente en India». La única forma de que esa y los procedimientos burocráticos tradicionadoctrina se mantenga es c o m o idea de impar- les son incompatibles con la ejecución de las
cialidad y de no sometimiento a un partido; tareas de desarrollo42.
imparcialidad en el sentido de que cuando los
Antes de la independencia la burocracia en
funcionarios aplican las leyes y reglamentos vi- India era el Gobierno. Dejando de lado algunas
gentes deberán obrar con imparcialidad y no directrices políticas esenciales que venían de
orientar esas actividades en función de consi- Londres, aquélla se ocupaba tanto de la política
deraciones políticas ajenas a las leyes mismas. c o m o de su ejecución, pese a la existencia en las
Sin embargo, en todo lo que se refiere a las acti- provincias de ministros populares durante los
vidades no relativas a las leyes, habría que for- últimos tiempos. D e todos modos, se mantenía
mular una nueva doctrina adaptada a los tiem- una rígida dicotomía en la estructura adminispos modernos. A falta de una expresión mejor, trativa de entonces, dejando las cuestiones pocabría afirmar que, en vez de la neutralidad, lo líticas en m a n o s de un cuerpo perfectamente
que hay que fomentar o adoptar es una sensibi- definido de funcionarios superiores en niveles
lidad política que podríamos calificar con la de secretaría tanto en el centro c o m o en las propalabra «dedicación»40.
vincias y las tareas de ejecución en las de los
funcionarios ejecutivos a nivel de distrito. D e
hecho, el funcionario de distrito era un auténtico ejecutivo, que ejercía un papel predominanLos problemas de la ejecución
te en materia de ejecución de las decisiones poEn India los políticos, los planificadores y el líticas. Sin embargo, a medida que se ha ido
público en general han dado muestras de cre- desarrollando la democracia, se ha producido
ciente preocupación acerca de lo que se ha da- un cambio considerable. Aunque, según ya vido en llamar el «foso de la ejecución», a saber, m o s antes, los ministros desempeñan hoy un
la diferencia entre los objetivos y la política papel predominante en la elaboración de la poproyectados y su realización práctica. La cues- lítica, la distinción entre las funciones de los
tión se ha planteado sobre todo respecto de la ministros y las de la burocracia, basada en una
realización del plan, punto en el que el proble- dicotomía institucional entre política y ejecum a fundamental planteado ha sido el de c ó m o ción, es m á s bien ficticia. Ello se debe a que la
alcanzar los objetivos propuestos en el plazo fi- línea divisoria entre política y administración
46
Randhir B. Jain
se ha vuelto borrosa. El ministro es indudablemente el responsable de la política, pero en el
proceso de su formulación le ayuda y le influye
sobremanera la burocracia. Antes de que una
política tome forma concreta hay que realizar
una gran cantidad de trabajos preliminares y
preparatorios. Los escalones superiores de la
burocracia conciben y formulan recomendaciones respecto de las decisiones políticas que
el Gobierno pueda anunciar. Elaboran una o
m á s políticas alternativas en función de sus
propios valores, juicios, experiencias y predilecciones y basándose en los datos acopiados y
analizados. T o d o ello se lo presentan después al
ministro en forma de asesoramiento con vistas
a la adopción por él de una decisión adecuada.
Sólo sobre la base de esos materiales puede el
ministro hacerse una idea de la cuestión. Por
consiguiente, la intervención de la burocracia
en la formulación de las decisiones políticas es
algo perfectamente real. E incluso cuando un
gobernante formula directamente su política,
la enunciación de los detalles de esa política en
los distintos niveles y su ejecución real incumben a la burocracia. A su vez. los ministros tienen también que ver con la administración.
A d e m á s de ser técnicamente responsables de
lo que ocurre en su departamento, a los m i nistros les preocupa sobremanera que se aplique con éxito la política que ellos han formulado. A d e m á s , el aspecto político n o acaba
con la formulación y enunciación de una política general.
en su mayoría la burocracia y generalmente le
es imposible a un ministro ejercer una función
de supervisión o entrar en detalles sobre los casos en que han de adoptarse esas decisiones suplementarias. Hay pues que dejar a la burocracia un alto grado de arbitrio y de prudencia.
Son muchos los casos en los que una buena política formulada por un gobernante fue mal ejecutada por la burocracia o bien en que una m a la política fue ejecutada c o n eficacia
relativamente mayor. Es pues evidente que ni
el gobernante ni la burocracia pueden adoptar
una actitud aislacionista en los niveles superiores. Por desgracia, en el sistema indio la dicotomía entre tareas de planeamiento y tareas de
ejecución y la idea de que las primeras son m á s
brillantes y prestigiosas que las segundas han
sido m u y a m e n u d o causa de ineficacia en el
funcionamiento de la burocracia. E n los últim o s años no ha existido entre los encargados
de las funciones de planeamiento y los responsables de las tareas de ejecución un vaivén de
transferencias suficientemente importante para que se produzca una igualación del estatuto
social de unos y otros, lo que es de suponer ha
contribuido considerablemente a que la ejecución de la política se haya deteriorado. Para
que la elaboración de la política y su ejecución
sean eficaces es necesario que se establezca un
clima de colaboración entre los responsables de
una v otra44.
E n todo proceso de formulación de decisiones se necesita siempre una detallada elaboración de programas estratégicos y de organizaciones y dispositivos
administrativos
adecuados. El planeamiento administrativo comienza allí donde termina el planeamiento
económico. Aquél constituye un sistema de
transmisión en el que no se da una dicotomía
entre planeamiento y ejecución sino que ésta
reacciona retroactivamente sobre aquél con el
fin de perfeccionarlo. A veces ha ocurrido incluso que la burocracia se haya dedicado a suministrar mercancías y bienes en m o m e n t o s de
crisis. Responsabilidad de ella es lograr que la
política se conciba de m o d o que se ajuste a la
situación imperante y se ponga en práctica con
paciencia y con convicción43.
Observaciones finales
E n la fase de la ejecución se amontonan los
problemas que exigen tomar decisiones, a veces
francamente políticas. Esas decisiones las toma
Del análisis anterior se desprende que cabe
concebir tres fases distintas en la evolución del
papel de la burocracia en India. En la primera,
es decir en la época anterior a la independencia, cuando la burocracia era el gobierno y estaba investida de una autoridad casi soberana en
materia de elaboración y de ejecución de la política, la burocracia c o m o instrumento del Estado era sumamente poderosa tanto en su papel
de formuladora de la política c o m o en el de ejecutora de la m i s m a . Pese a la distinción neta
que existía entre los funcionarios que se encargaban de una y otra función, entre ellos existía
una especie de coherencia, solidaridad y coordinación c o m o resultado del fuerte sentimiento
de lealtad, del espíritu de cuerpo, la integridad
y la eficacia del ICS. E n la segunda fase, ya en el
período posterior a la independencia, se produ-
El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la politica en India
cen ciertos cambios en ese papel tradicional de
la burocracia. Hasta 1967, esto es, antes de que
el sistema de monopolio del Partido del C o n greso sufriera un fuerte revés en las terceras
elecciones generales, los dirigentes políticos dependían en gran medida del asesoramiento de
la burocracia respecto de los sectores esenciales
de la actividad política. Gracias a la solidez y a
la estabilidad relativas del grupo dirigente, d o minaba en el país un sentido de orientación hacia el desarrollo y el progreso y podía aplicarse
normalmente u n sistema de prioridades en m a teria de fomento y distribución de los recursos.
La burocracia actuaba c o m o instrumento de
asesoramiento, influencia y arbitraje en lo referente a la formulación de la política y además
se ocupaba de la pesada tarea de su ejecución,
aunque con m e n o r eficacia que en la fase anterior. Pese a la aparición de una segunda generación de dirigentes políticos, los procedimientos
administrativos siguieron ajustándose en lo
esencial a las tradiciones pasadas. Evidentemente se producían tensiones y dificultades,
pero los dirigentes políticos tanto del centro com o de los Estados federados consideraban tarea suya dirigir la administración y el pueblo.
C o n la ayuda tanto de los generalistas c o m o de
los especialistas técnicos, los dirigentes determinaban la política que había que poner en
práctica, la sometían a la aceptación del pueblo
y ordenaban a la administración que la ejecutara. Pese a la inexistencia de organismos especializados de planeamiento político en la m a yoría de los niveles de la jerarquía administrativa y dentro de los partidos políticos y a la
falta de un sistema de contratación de estudios
con vistas al planeamiento político con los establecimientos universitarios y de investigación
(según la práctica corriente en Estados U n i dos), los dirigentes políticos y los funcionarios
superiores se esforzaban por crear y consolidar
un sistema administrativo de dirección popular, por establecer instituciones de planeamiento económico y por elaborar y poner en práctica planes generales de desarrollo socioeconómico.
La tercera fase, tras la muerte del Primer
Ministro Lai Bahadur Shastri, representa el deterioro de la mayoría de las prácticas administrativas esenciales que se habían consolidado
tras la independencia. C o n el gradual deterioro
de las instituciones y los métodos políticos y la
incapacidad progresiva para formular objeti-
47
vos y metas por parte de los dirigentes políticos, se puso de manifiesto que la voluntad política ya no conformaba ni dirigía el proceso de
toma de decisiones en términos de política, sino que ordenaba simplemente a la administración que tomara medidas en las distintas situaciones. Esa voluntad parecía surgir y, una vez
surgida, esperar a que aparecieran los impulsos
populares, tratando después de ajustar la línea
política a las limitaciones y posibilidades prácticas inmediatas45.
Simultáneamente, en la medida en que no
se comprendía el papel vital de los procesos de
comunicación política en los niveles inferiores
a la capital de los Estados, se tendía a esperar
que la burocracia llevara a cabo el planeamiento de la política y a acusarla de los fracasos de
esta política o, mejor dicho, ausencia de política. « N o cabe duda», c o m o dice u n destacado
observador, «que el fracaso principal de la burocracia ha consistido en la falta de calidad con
que ha concebido el alcance del planeamiento,
la gestión y la administración de la política y en
su incapacidad para hacer ver claramente a sus
miembros y a los dirigentes políticos cuáles son
sus funciones respectivas y sus limitaciones en
un sistema democrático»46.
Se esperaba m u c h o del liderazgo del joven
Primer Ministro Rajiv Gandhi cuando t o m ó
las riendas del gobierno en 1984 tras el asesinato de la Sra. Indira Gandhi, que hasta entonces
había dominado la escena política. Desde luego, en la época de la Sra. Gandhi, pese a las
elucubraciones sobre la «declaración de la burocracia», la dirección política y la burocracia
se mezclaban tan íntimamente que todo el proceso de planeamiento y ejecución de la política
dependía del resultado de los conflictos y la
cooperación entre una y otra. C o n el eslogan de
Rajiv Gandhi «Adelante hacia el siglo xxi»,
surgió la esperanza de que el nuevo ambiente
consolidaría y estabilizaría el sistema institucional y de comportamientos de estos dos actores principales de la elaboración y la ejecución
de la política. C o n la estructura m í n i m a de
unas cuantas unidades de planeamiento que ya
existían en algunos ministerios c o m o el de R e laciones Exteriores, el de Interior y el de Defensa y el proyecto de dar mayor realce a las reform a s administrativas y de renovar la burocracia, se daba por sentado que el pragmatismo
particularista de los años anteriores concluiría
y que en la nueva fase surgiría el espíritu nece-
48
sario para el planeamiento político a largo plazo y su ejecución gracias al esfuerzo combinado
de políticos, administradores y tecnocratas. Sin
embargo, la frecuente redistribución de las carteras ministeriales, la modificación arbitraria y
a veces impulsiva de los niveles superiores de la
burocracia y los traslados frecuentes de funcionarios tanto del gobierno central c o m o de los
Estados han dado c o m o resultado el olvido total de la política y de su ejecución. E n los cuatro
decenios últimos el personal del IAS, que se supone debe contribuir al planeamiento de la política en los niveles superiores, en lugar de recibir la formación necesaria para constituirse en
gestor y especialista en formulación y planeamiento de la política, ha quedado reducido a
simple personal de oficina, según apunta uno
de los ministros del actual gabinete47. La razón
principal del deterioro del IAS y de otros servicios ha sido la falta de una política en relación
con las perspectivas de carrera y la idea básica
de que un funcionario puede hacer toda clase
de cosas y desempeñar con eficacia cualquier
puesto, que desde el comienzo fue el principio
dominante de su organización. La rapidez con
que se traslada a los funcionarios, especialmente en los Estados de la Unión, y su acceso a los
puestos superiores del gobierno sin tener en
cuenta para nada su historial, su experiencia o
sus conocimientos han creado la impresión de
que los funcionarios son utilizados esencialmente c o m o jefes de personal m á s bien que com o consejeros y especialistas en elaboración de
la política en sus niveles superiores. E n varias
ocasiones se ha propuesto con argumentos m á s
que suficientes la idea de transformar el IAS en
una nueva reserva de especialistas m u y calificados en los diversos temas, pero todo ello ha
sido en vano41*.
Según u n conocido sociólogo, el administrador indio gasta una parte desproporcionada
de su tiempo en tratar de hacer frente a las contingencias, en lugar de abordar las cuestiones
políticas difíciles. Naturalmente, la administración debe estar alerta a las nuevas situaciones que sufren y enfrentarse con acontecimientos imprevistos. Esa es una tarea a la que no
puede renunciar. Al m i s m o tiempo resulta cada
vez m á s evidente que la terapia sintomática, el
método que parece dominar hoy, no sirve realmente para curar; en todo caso, no ofrece un
tratamiento satisfactorio a largo plazo. T o d o el
territorio relativo a la elaboración de la política
Randhir B. Jain
sigue inexplorado y en numerosos sectores de
la vida nacional resulta difícil saber si se aplica
realmente una política concreta. Se necesitan,
pues, un diagnóstico exacto de la situación actual y de las tendencias posibles, una definición
clara de los objetivos de la política nacional y
un conjunto de líneas de acción alternativas
posibles, con una evaluación de sus costes y beneficios. La administración no sólo debe averiguar las necesidades actuales y las tendencias
futuras y anticiparse a ellas, sino también contribuir a la reestructuración del medio ambiente. Esto debe realizarse en u n marco político
determinado, cuestión que hasta ahora se ha
menospreciado gravemente. U n a política, por
correcta que sea, n o resuelve los problemas. L a
solución de éstos exige una gran capacidad de
planeamiento y de gestión, una facultad de comunicación eficaz y u n alto grado de elasticidad y pragmatismo en la dirección de los asuntos públicos. Sin estos factores, la política n o
irá m u c h o m á s allá de la fase de la simple concepción teórica. L a administración debe reorientarse en función tanto del planeamiento de
la política c o m o de su ejecución. Su tarea es
buscar constantemente m o d o s de gestión alternativos cada vez m á s eficaces41'.
Por consiguiente, en última instancia debe
proclamarse que una elaboración y ejecución
eficaces a largo plazo de la política requiere un
esfuerzo constructivo y cooperativo por parte
de los dirigentes políticos y de los altos funcionarios para crear el mecanismo institucional
necesario y conseguir la debida especialización
del personal tanto dentro de los partidos políticos c o m o de los organismos gubernamentales
para elaborar la política. Sería también conveniente utilizar los conocimientos especializados que poseen las organizaciones universitarias y profesionales de investigación para
anticiparse a las necesidades de la política y lograr que ésta se explique y se ejecute de una
manera clara.
Considerando que la elaboración de la política tiene m u c h o que ver con la fase que una
sociedad determinada ha alcanzado en el camino del progreso, la conciencia que la gente tiene
de sus derechos y sus responsabilidades y el papel que la opinión pública desempeña en la formulación de la política son factores importantes en ese proceso de elaboración. E n un país
c o m o la India, las dos áreas principales que parecen exigir atención urgente en lo que atañe a
El papel de la burocracia en la elaboración y la ejecución de la política en India
la formación de las decisiones políticas son: 1)
el mejoramiento del proceso de adquisición y
asimilación de los conocimientos y las informaciones; y 2) la formación y el perfeccionamiento del personal relacionado con la elaboración de la política.
En lo que atañe a esta elaboración, la finalidad de los saberes es mejorar los componentes
racionales de ésta. Para mejorarla son esenciales la producción, el acopio y la armonización
de saberes útiles. Ello entraña también que se
amplíe la base de conocimientos o, dicho de
otro m o d o , que se integren debidamente los conocimientos obtenidos de las distintas disciplinas. En el sistema de administración indio, son
muchos los aspectos de la elaboración política
en los que apenas existe interrelación de conocimientos procedentes de las distintas fuentes.
N o son muchos los establecimientos de investigaciones que se especialicen en la elaboración
de proyecciones alternativas de política y tampoco existe en el sistema administrativo dispositivo alguno mediante el cual los conocimientos acumulados por esos centros especializados
se acopien regularmente y se utilicen c o m o
contribuciones a la elaboración política.
Quizá sería útil que las universidades y los
establecimientos profesionales de todo el país
organizaran seminarios y conferencias especiales en los que los ministros, los legisladores, los
funcionarios y los estudiosos se reunieran para
reexaminar los problemas de la política y de la
administración. Impartir los conocimientos especializados en materia de elaboración de la
política pública sería un elemento esencial de
esas reuniones. N o hay más remedio que cons-
49
tatar que, pese al aumento del número de centros de estudios superiores en distintas disciplinas, apenas existen instituciones dedicadas a
investigar los problemas de la política pública
c o m o el Centre for Policy Research (Centro de
Investigaciones sobre Política) y el Institute of
Defense Analysis (Instituto de Estudios sobre
la Defensa) de Nueva Delhi. Los conocimientos que hoy se imparten en los establecimientos
profesionales son terriblemente insuficientes.
Esta disciplina tiene aún que integrarse en los
planes de estudios universitarios.
Para poder satisfacer las necesidades crecientes, además de reforzar las instituciones
existentes, habrá que crear otros centros encargados de impartir a los funcionarios conocimientos en materia de política y de llevar a cabo
investigaciones.
Habría que establecer además un sistema de
evaluación y análisis constante de la política
nacional, lo que exigiría que los agentes locales
mantuvieran una relación constante con los del
centro y viceversa. Por encima de todo, es absolutamente indispensable crear un sistema de
información eficaz en cada organización gubernamental y pública que sea capaz de facilitar
los datos y la infraestructura básicos para la elaboración y la ejecución de la política. Por desgracia, en la situación actual son pocos los indicios de que el sistema administrativo esté
pasando de su postura actual de pragmatismo a
la madurez, la estabilidad y el dinamismo necesarios en las áreas esenciales de la política nacional.
Traducido del inglés
50
Randhir IS. .lain
Notas
1. Reino Unido, Report of lhe
Fulton Committee on the Civil
Service. Londres. H M S O . 1968,
vol. I, pág. I I. C o m o excelente
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burocracia india durante el
dominio británico, véase B . B .
Misra, The Bureaucracy in India:
An Historical Analysis ol
Development Up to 194?. Delhi,
Oxford University Press. 1977.
2. B . S . Khanna. «Bureaucracy
and Development in India», en
Edward W . Weidner (ed.).
Development Administration in
Asia. D u r h a m . N . C . , D u k e
University Press. 1973, pág. 223.
3. Joseph La Palombara, « A n
Overview» en Bureaucracy and
Political Development. Princeton.
Princeton University Press. 1963.
pág. 12.
4. Véase Misra. op cit.. págs.
385-386. Véase también R . B .
Jain, Contemporary Issues in
Indian Administration. Delhi.
Vikas Publishing C o . . 1976. cap.
II y III.
5. Véase Donald J. Kángsday.
Representative Bureaucracy.
Yellow Springs. Ohio Antioch
Press. 1944: R.K.. Kelsall. Higher
Civil.Servants in Britain Irom
1S~0 to the Present Day. Londres,
Roulledge and Kegal Paul. 1955.
y Samuel Krislov. Representative
Bureaucracy, Englewood. Cliff's.
N.J.. Prentice Hall. 1974. págs.
10-20.
6. Samuel Krislov. Representative
Bureaucracy. Englewood Cliffs.
Prentice Hall. 1974. págs. I6-18.
7. Bernard S. Conn,
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1600-1860». en Ralph Braibanti
(ed.). Asian Bureaucratic Systems
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Imperial Tradition. D u r h a m ,
D u k e L'niversity Press, 1966.
págs. 139.
8. Ralph Braibanti y Joseph J.
Spengler, Tradition. I alues and
Socio-Economic Development.
D u r h a m . Duke University Press.
1966.
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Administration, vol. 1 7.
enero-marzo de 1971, págs. 47-64;
D . N . R a o . «Disparities of
Representation A m o n g the Direct
Recruits to the IAS». The Indian
Journal of Public Administration.
vol. 11, enero-marzo de 1963,
págs. 88-89; R . N . Trivedi y D . N .
R a o , «Regular Recruits to the
IAS. A Study». Journal ol the
National. icademy ol
Administration, vol. 5. 1960. págs.
50-80. hl estudio de
Subramaniam se refiere a los
candidatos a ingreso en la
administración superior durante
el período 1947-1963. mientras el
de Bhambhri examina los de
1966-1967 y el de R a o y Trivedi
los de 1948 a 1962. U n resumen
de estos estudios puede verse en
G . B . Sharma, «Social
Composition of Indian
Bureaucracy: S o m e Reflections on
its Representativeness» en
R a m e s h K . Arora y otros, (ed.).
'The Indian Administrative System.
Nueva Delhi, Associated
Publishing House, 1978, págs.
200-223. Véase también
Hardward Rai y Shaklendra
Prasad Singh, «Indian
Bureaucracy: A Case for
Representativeness» The Indian
Journal ol Public . tdminisirulion,
vol. 19. 1973. pág. 73.
10. Subramaniam. op. cil . pág.
128.
1 1. Véase «Bakke: S o m e
Changes» en Xewsweek. 17 de
julio de 1978. págs. 29-30.
12. En un estudio recientemente
publicado en un importante diario
de Delhi se informaba de que casi
el 60 % de los funcionarios
pertenecen a las zonas rurales. Sin
embargo, sólo la mitad de ellos
han vivido en ellas hasta los 18
años. En la clase I es m u y alta la
proporción de los que han pasado
sus años «más sensibles» en las
zonas urbanas. Otro estudio
anterior daba cuenta de que el 77
por ciento de los funcionarios del
IAS procedían de las ciudades.
Los de las clases I y II se
caracterizaban por ser hijos de
funcionarios del Gobierno,
mientras la mayoría de los de la
clase III eran hijos de agricultores.
Los hijos de médicos, abogados y
profesores se encontraban m á s en
las clases superiores que en la
clase III. Otro estudio también
anterior mostraba una situación
similar: funcionarios del Gobierno
32.7 %; hombres de negocios
18,9 %; agricultores 13,6 %: otras
profesiones 4.6 %.
13. S.P. Aiyer. Modernization of
Traditional Society and Other
Essays. Delhi, Macmillan. 1973.
14. Richard P . Taub. Bureaucrats
Under Stress. Berkeley. University
of California Press, 1969.
15. Robert Preslhus. Public
Administration. Nueva York, T h e
Ronald Press. 1975. págs. 32-33.
16. Ibid.. pág. 37.
17. Ibid. págs. 39-40.
18. Ibid.. pág. 53.
19. Satish K . Arora. «Political
Policy and the Future of
Bureaucracy», en Indian Journal
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1971, págs. 354-355.
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Brown and C o . , 1972, pág. 318.
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1977. pág. 264.
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National Publishing House. 1972.
23. Kuldeep Mathur, «Conflict or
Cooperation: Administrators and
Politicians in a Crisis Situation»,
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Administrai/on. vol. 20. 1974.
págs. 844-845.
24. Kramer, op. cit.. pág. 270.
25. Howard E . McCurdy. Public
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C u m m i n g s , 1977. pág. 365.
26. Joseph La Palombara (ed.).
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Princeton University Press, 1963.
págs. 16-I7.
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1973.
31. Wallace S. Sayre,
«Bureaucracies: S o m e Contrasts
in Systems», Indian Journal of
Public Administration, n u m . 10,
1964, pág. 224.
32. Francis E . Rourke,
Bureaucracy, Politics and Public
Policy, Boston, Little. Brown and
C o m p a n y , 1969, pág. 91.
33. Peter Self. Administrative
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Allen and U n w i n . 1972. pág. 153.
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Institute of Public
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41. K a m l a Chowdhry,
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Nueva Delhi, Vikas Publishing
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42. Ibid.
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«Bureaucracy's Response to N e w
Challenges» en Dube, op. cit.. pág.
216.
44. Nitsh R . D e . «Bureaucracy:
Obsolence and Innovation» en
Dube. op cit.. pág. 102.
34. Lord Radcliffe M a u d .
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Practice». Political Studies, vol.
13. 1955. págs. 15-2I.
45. E . N . Mangat Rai, Patterns of
Administrative Development in
Independent India. Londres.
Athelone Press, 1976. pág. 5.
35. Self. op. cil.
46. Subrahmanyam, «Policy
Planning in India: Need for
Specialised Service». Times of
India. Nueva Delhi. 29 de
septiembre de 1986.
36. Ibid.
27. Frederick C . Moshcr.
Democracy and the Public Service.
Nueva York, Oxford University
Press. 1968, págs. 17-25.
37. R . C . Dutt, «Committee Civil
Service: T h e Problem». Seminar
(Nueva Delhi). 1973. n u m . 168,
agosto, pág. 13.
28. Arora. op cit.. pág. 366.
38. C P . Bhambhri. «The
Administrative Elite A n d Political
Modernization in India». Indian
Journal of Public Administration.
vol. 17, 1971. 267.
29. Hahn-Been Lee. «The Role of
the Higher Civil Service Under
Rapid Social and Political
Change», en Edward W . Weidner
(ed.). Development Administration
in Asia. D u r h a m , Duke
51
39. Shanti Kothari y Ramahra>
Roy. Relation between Politicians
47. Ibid.
48. Para m á s detalles, ver R . B .
Jain. n u m . 4 . cap. 3.
49. S . C . D u b e . «Public Services
and the N e w Environment» en
S.C. D u b c (ed.). Public Services
and Social Responsibility, Nueva
Delhi, Vikas Publishing House.
1979, págs. 4-5.
U n perfil del alto funcionario
en el gobierno de Nigeria
Robert F. Ola
La emergencia de la administración pública ¿Qué es la burocracia?
moderna ha impuesto nuevas y mayores responsabilidades a los Estados y a las burocracias El concepto de burocracia acude fácilmente a
nacionales. C o n la desaparición gradual de las los labios de los sociólogos, de los expertos en
administraciones de orden público y el adveni- ciencias políticas y de los administradores, H a
miento de las administraciones del bienestar sido frecuente utilizarlo con un sentido peyorasocial, las burocracias de todo el m u n d o han tivo para connotar infiexibilidad, empleo poco
heredado ingentes responsabilidades que n o razonable y excesivo de los poderes y de la rutisólo son superiores a las que anteriormente ha- na administrativa4.
bían asumido, sino que, ciertamente, sobrepaGournay y Mili fueron quienes primero utisan sus previsiones'. Sea
lizaron el término burocraun sistema político sociacia en otro sentido para reRobert F. Ola es profesor de ciencias
lista o capitalista, dinámiferirse al «gobierno de los
políticas y administración pública en la
co o inmóvil o una socieUniversidad de Benin, Benin City, N i funcionarios». Así lo utiligeria. Es autor de numerosos libros y ardad adaptable y creadora o
za Harold Laski al definir
tículos, entre ellos Local Administration
estática y lenta, no hay dula burocracia en la Encicloin Nigeria (1984).
da de que la moderna adpedia de Ciencias Sociales:
ministración pública ha
«... el término suele aplicarimpuesto a la burocracia
se a un sistema de gobierno
una función m u c h o m á s
tan enteramente controlado
importante que la previapor funcionarios que el pomente asumida en la admider de éstos restringe las linistración de los asuntos
bertades de los ciudadanos
económicos, sociales y poordinarios»5. H e r m a n Fi2
líticos . La mayor responner pertenece también a la
sabilidad que ha recaído
misma escuela.
sobre la burocracia tal vez haya sido sentida
Benito Mussolini consideraba que burocracon m á s intensidad por los altos funcionarios cia era equivalente a administración pública.
que por cualquier otro grupo del servicio públi- Se trataba para él de la sustancia misma del Esco.
tado. En otros casos se han considerado los térPermítasenos, ante todo, esclarecer nuestra minos organización y burocracia c o m o sinóniterminología. ¿Qué es la burocracia y quiénes m o s . Las ideas de Weber han sido el punto de
son los burócratas o los altos funcionarios a los partida de esta orientación. En efecto, en el haque aquí nos referimos? ¿Qué es lo que consti- bla c o m ú n es frecuente referirse a las grandes
tuye los Estados y los gobiernos nacionales y organizaciones c o m o burocracias.
cuáles son las competencias de los órganos cenEn el estricto sentido weberiano, el término
trales de control del gobierno, según aquí nos burocracia se ha empleado para referirse a una
referimos a ellos?
organización racional. Según Weber, ese tipo
RICS 123/Mar. 1990
54
de organización tiene idealmente las siguientes
características:
i) U n alto grado de especialización.
ii) U n a estructura jerárquica de autoridad.
iii) U n período identificable y limitado de
mandato.
iv) El reclutamiento de funcionarios por sus
méritos.
v) Los funcionarios consideran sus puestos
c o m o una carrera y los desempeñan por
contrato.
vi) Los funcionarios reciben una remuneración fija y otras compensaciones.
vii) Los funcionarios consideran sus puestos o
sus funciones c o m o una ocupación primordial,
viii) Los funcionarios distinguen los recursos
de la organización de sus recursos personales y no pueden adquirir los primeros.
ix) Los funcionarios tienen funciones y responsabilidades específicas.
x) Existe un sistema aceptado de disciplina6.
N o nos referimos en este artículo a la burocracia en ningún sentido peyorativo, sino con
toda la típica complejidad ideal que W c b c r le
confirió. La burocracia está compuesta por un
amplio grupo de funcionarios que desempeñan
funciones precisas en pro del interés público y
que figuran en la nómina oficial. Los miembros
de ese grupo constituyen una fuerza importante en la adopción y en la ejecución de decisiones y políticas públicas y son burócratas de carrera.
H e m o s escogido para los fines del presente
trabajo a los altos funcionarios de Nigeria que
ocupan puestos en el Gobierno federal (nacional) y en los gobiernos de los Estados (provinciales, regionales o cantonales). El grupo escogido está f o r m a d o por funcionarios de
servicios administrativos, ejecutivos, técnicos
y de gestión general, cuyos grados se sitúan entre 08 y 17 y que se manifestaron dispuestos a
facilitar información.
Corresponde el grado 08 al nivel inferior y
suele ser el punto de ingreso de un nuevo contratado con título universitario que se incorpora a cualquiera de los grupos de gestión. El grado 17 corresponde al nivel superior y es el tope
que los funcionarios con las carreras m á s brillantes esperan alcanzar.
Robert F. Ola
La clasificación de los miembros de los servicios públicos n o es un hecho nuevo en Nigeria. E n 1954, el informe Gorsuch había establecifo ya cuatro grandes categorías, a saber:
i)
ii)
iii)
iv)
Auxiliares de oficina y ujieres.
Oficinistas y técnicos,
Ejecutivos y técnicos superiores.
Administrativos y profesionales7.
En ese m o m e n t o , el último grupo había sido
considerado, con plena razón, c o m o el de los
altos funcionarios, por estar sus miembros directamente implicados en el proceso de formulación y aplicación de las políticas generales:
los otros constituirían, sobre todo, grupos de
apoyo.
Sin embargo, la Comisión de E x a m e n de la
Función Pública, que preparó un informe veinte años m á s tarde*, armonizó las diferentes clases y grupos. Estableció una estructura única de
sueldos y clasificó a los funcionarios de los grados 01 a 07 en el grupo de personal subalterno,
los de los grados 08 a 12 en el grupo directivo
intermedio y a los de los grados 13 a 17 en el
grupo de funcionarios superiores.
En su trabajo sobre la minoría burocrática
canadiense. John Porter limitó sus investigaciones a los ministros adjuntos y asociados, a
los viceministros adjuntos y a los directores y a
algunos ejecutivos de los servicios de administración de la magistratura".
Por no ignorar la considerable contribución
que los jóvenes funcionarios administrativos (y
ejecutivos) aportan a la aplicación de las políticas y al proceso de su adopción y habida cuenta
de la manifiesta interrelación entre la clase administrativa y la clase ejecutiva general, h e m o s
aplicado en el presente estudio el concepto de
alto funcionario a todos los funcionarios de
grado 08 y grados superiores. Se coincide así
con la principal clasificación de Gorsuch en
servicios subalternos y superiores, pero se incluye el grupo directivo intermedio en nuestro
alto nivel de la administración.
El trabajo práctico inicial que dio origen al
presente estudio se efectuó en seis Estados de la
Federación en 1982"'. Sin embargo, nuestro
trabajo se limita a la información recibida de
cuatro de esos seis Estados, a saber: I m o y
A n a m b r a , por una parte, y O y ó y Lagos, por
otra. A m b o s pares de Estados son étnica y lingüísticamente homogéneos. E n I m o y A n a m -
Un ihr IH del alto luncionario en el gobierno de Si«cna
55
Procesión de jueces \ abogados ante el edificio de los tribunales en Lagos. D Moovc ( .imou
bra se habla sobre todo ibo y en O y ó y Lagos no
se habla prácticamente m á s que yoruba. E n
uno y otro caso, los dos Estados escogidos son
geográficamente contiguos y existe entre ellos
una considerable interacción social y económica. Estudiamos en nuestro trabajo a los burócratas de esos cuatro Estados; en el Estado de
Lagos nos ocupamos asimismo de la burocracia
federal (Lagos es la Sede del Gobierno Federal
y acoge también el Gobierno del Estado de Lagos e Ikeja).
Nigeria es una sociedad compleja y heterogénea. Étnicamente el estudio se extiende solamente a los dos principales pueblos de Nigeria:
los ibos y los yorubas. Los Estados Hausa-Fulani y muchos otros Estados habitados por minorías todavia no han sido objeto de estudio. Por
consiguiente, la imagen obtenida sólo habrá de
considerarse provisional. Quienes creen que en
Nigeria es válida la dicotomía Norte-Sur pueden objetar que mientras no se precise la imagen del Norte este cuadro provisional es de
aplicación dudosa al conjunto del país. Por
otra parte, quienes creen en los tres principales
grupos étnicos de Nigeria pueden considerar
que el cuadro obtenido es bastante representativo. Cualquiera que sea el punto de vista adoptado, entendemos que la imagen aquí obtenida
es provisional y que sigue siendo necesario realizar nuevos trabajos en algunos o en la totalidad de los 17 Estados restantes.
Los burócratas de los organismos centrales
C o m o ya se ha indicado, los altos funcionarios
que desempeñan puestos de gestión han tenido
56
que asumir responsabilidades m u c h o mayores
que con anterioridad. Pero incluso entre los altos funcionarios, los que ocupan puestos superiores en los organismos centrales de control de
los gobiernos han tenido que hacerse cargo de
funciones de importancia todavía mayor.
E n Nigeria, según se observa en otros lugares", desde el establecimiento del gobierno militar y sobre todo desde la era de Muríala M u hammed-Olusegun Obasanjo, se ha establecido
una orientación (no ya una simple tendencia)
según la cual ciertos organismos centrales sobrepasan el área de acción federal y se convierten en órganos nacionales, que dan instrucciones, órdenes y directrices a todos los gobiernos
de la federación en un estilo puramente militar.
Los organismos centrales han existido siempre,
pero su poder y su influencia nunca habían llegado a los niveles alcanzados desde 1975. Los
organismos centrales en el Gobierno federal
son el despacho del Presidente, el del jefe del
Estado Mayor, el Ministerio de Finanzas, la
Comisión de la Función Pública, el Ministerio
de Instituciones Públicas y el Ministerio de
Planificación Económica. Aunque las designaciones hayan cambiado de un tiempo a otro,
esos organismos son de fácil identificación.
C o n ligeras variantes, los equivalentes de esos
organismos existen en los Estados y trabajan en
estrecha colaboración con los organismos federales.
Los burócratas asignados a esos órganos
centrales de control (sobre todo los federales)
ejercen una influencia y tienen una autoridad
m u c h o mayores que sus análogos en otros departamentos de los servicios públicos. Ejercen
una función de control sobre el resto de los servicios y, mediante circulares, instrucciones y
m e m o r a n d u m s , dictan las decisiones y las políticas del gobierno a los demás funcionarios.
A u n q u e nuestro estudio no se limitó exclusivamente a esos privilegiados «príncipes de la corona», importa señalar que ese grupo constituye u n bloque sólido y una importante
proporción de la minoría burocrática de Nigeria.
John Porter ha sugerido que «las élites pueden ser exclusivas» y que la mayoría de ellas lo
son en general12. Puede haber en ellas vínculos
de parentesco o similaridad de antecedentes sociales, c o m o experiencias educacionales c o m u nes, pertenencia a clubes y hermandades, afinidades religiosas y étnicas, etc. Porter observa
Robert F. Ola
que las minorías operan con frecuencia m e diante principios de colegialidad, es decir,
c o m o grupos de personas que actúan por responsabilidad colectiva, m á s que c o m o individualidades que ejercen un poder.
Dicho autor mostró la existencia de esa analogía de antecedentes sociales, educación, pertenencia a los mismos clubes y hermandades,
afinidades de religión y de etnia al examinar la
minoría burocrática de los servicios públicos
federales de Ottawa, Canadá. Trataremos aquí
de verificar si esas características se dan también entre los altos funcionarios de Nigeria.
El estudio de la minoría burocrática o de los
altos niveles de la función pública ha interesado m u c h o tanto en los países en desarrollo com o en los desarrollados. H u g h y Mabel Smythe
han tratado de determinar qué tipo de personas
componen ese grupo minoritario, c ó m o consiguen situarse en él y qué tendencias son discernibles en su desarrollo actual. En su libro New
Nigerian Elite, examinan los antecedentes históricos, la diversidad cultural, las pautas de
empleo, las rivalidades y hostilidades tribales y
los efectos de la educación y de la cultura occidentales en ese grupo13.
Richard L . Harris ha estudiado también la
minoría burócrata de Nigeria mediante entrevistas personales y cuestionarios enviados por
correo, en Lagos y en todas las regiones (salvo
la región occidental que estaba en plena crisis
por entonces). El interés de este autor se centró
en las expectativas del grupo respecto de sus
funciones y en las expectativas que con respecto al grupo tenían los titulares de puestos extremadamente afines. ¿Percibían c o m o estos últim o s los altos funcionarios sus propias funciones?14 En otras palabras, Harris no examinó en
su trabajo las pautas y efectos de las relaciones
no oficiales ni investigó la orientación histórica
o cultural ni el estilo de vida.
Víctor Olorunsola trató de esclarecer el tipo
de relaciones existentes en la comunicación no
oficial entre las minorías burocráticas y políticas. C o m p r o b ó que la analogía de sentimientos
políticos, la homogeneidad cultural y la c o m p a tibilidad étnica eran elementos extremadamente importantes para promover la comunicación
no oficial entre los dos tipos de minorías15.
Después de la implantación del gobierno
militar, el estudio titulado Soldier and Oil: The
Transformation of Nigeria ha explorado las relaciones existentes entre los militares y sus co-
57
Un perfil del alio funcionario en el gobierno de Nigeria
misarios civiles en el Estado Occidental y en
Lagos. Pudo comprobarse en ese estudio el aumento del poder ejercido durante el régimen
militar por los altos funcionarios, cuyo asesoramiento ha determinado fuertemente la adopción de decisiones de política general16.
Es nuestro propósito trazar la imagen de ese
alto funcionario a partir del conocimiento de
sus antecedentes, su educación, sus sentimientos religiosos, sus interacciones y comportamientos sociales y sus contactos. N o s será
posible así determinar si esa minoría se constituye con características internacionales o si
tiene ciertas pecularidades de carácter claramente local.
Los burócratas
Antecedentes educacionales: Nuestra encuesta
identificó en todos los lugares un grupo de personas relativamente bien instruidas. En Imo y
Anambra de las 44 personas de muestra que
respondieron al cuestionario y constituían la
minoría burocrática ninguna tenía titulación
inferior al West African School Certificate (o
su equivalente, el Cambridge School Certificate o el London General Certificate of Education).
Es más, de ese total de 44, 34 (alrededor del
78 %) estaban en posesión de una licenciatura.
Los licenciados se distribuían entre las artes liberales, las ciencias sociales, la ingeniería y el
derecho.
Diez de ellos habían obtenido diplomas de
postgrado, sobre todo en artes, ciencias sociales
y derecho, y uno en teología.
U n dato notable a propósito de los antecedentes educacionales de la minoría burocrática
fue la influencia manifiesta de los vínculos entre antiguos alumnos. Parecía deducirse que la
fuerte influencia de los graduados de las escuelas favorecidas había atraído a sus condiscípulos y colegas a la minoría burocrática. Los
vínculos resultaron particularmente sólidos en
el nivel de la escuela secundaria. C o m o lo
muestran las 44 respuestas de personas que facilitaron voluntariamente información en Imo
y Anambra y que se detallan en el siguiente cuadro 1.
C U A D R O 1. Vínculos entre antiguos alumnos en Imo
y Anambra
Nombre de la
escuela secundaria
1. Dennis Memorial
G r a m m a r School
Onitsha
2. Holy Ghosl College
Owerri
3. Uzuakoli Methodist
College
4. Christ the King
College Onitsha
5. Otras escuelas
Total
Número de antiguos
m inoria burocrática
Porcentaje de
antiguos alumnos
15
34
8
18
7
15
4
10
8
25
44
100
Ese vínculo resultó menos perceptible en el
nivel institucional superior. Las minorías burocráticas procedían con una distribución pareja
de las universidades de Ibadam, Nsukka, Benin, Ife y del Instituto de Gestión y Tecnología,
Enugu 17 .
Cuarenta y dos personas facilitaron voluntariamente información en Lagos y O y ó . D e ese
total, 20 % eran titulares de un diploma superior de Cambridge o de un diploma equivalente; 7 % habían recibido el certificado general de
educación a nivel avanzado; 53 % eran licenciados. A d e m á s , tres personas señalaron que
tenían el título de maestría y otras tres el de
doctorado (7 % cada grupo). D o s habían obtenido el certificado de administración pública.
Si añadimos el 1 4 % que tenía títulos de
postgrado, el 67 % de la minoría burocrática de
O y ó y Lagos había recibido instrucción universitaria, por comparación con el 78 % en Imo y
Anambra.
La relación entre antiguos alumnos es m e nos perceptible en O y ó y Lagos que en Imo y
Anambra. N o parecía haber predominado ninguna escuela secundaria particular, pero c o m probamos que los alumnos del Colegio de Personal Administrativo de Nigeria y los del Real
Instituto de Administración Pública de Londres acudían a las universidades de Ife, Ibadan
y Lagos.
Afinidades religiosas: Resultó notable comprobar que la totalidad de la minoría burocrática
de I m o y A n a m b r a representada en nuestra
muestra se autodesignaba c o m o cristiana. R e sulta claro en este caso el influjo de los primeros misioneros y el aislamiento de la mayoría
58
de las provincias orientales de los invasores islámicos procedentes del norte a fines del siglo
Rohen
I-
Ola
dos. La mayoría de ellos viven juntos y actúan
juntos. Suelen habitar en las zonas de reserva
del gobierno o en su entorno. La mitad, exactaXIX.
mente, de los componentes de nuestra muestra
N o obstante su identificación c o m o cristiavivían en dichas zonas o a m e n o s de dos kilónos, la mayoría de los miembros de la minoría
metros de ellas. D e la mitad restante, 72 % viburocrática se consideran sólo moderadamente
religiosos, según se indica en el siguiente cua- vían a cinco kilómetros de las zonas de reservas.
dro.
U n 60 % reconoció que buena parte de los
C u M3RO : Intensidad de los sentimientos religiosos
contactos y las interacciones se producían con
en las minorías burocráticas de Imo y \nambra
los colegas en el club. La frecuencia de los contactos se distribuía uniformemente en el caso
Categoría
Número
Porcentaje
de los superiores y los colegas, y resultaba un
9
IX
M u \ religiosos
poco m á s alta en el caso de los subordinados.
72
Moderadamente religiosos
36
Cabría deducir de ahí que las minorías jóvenes
h
3
N o religiosos
aprovechan los encuentros en el club para desaSin opinión
2
4
hogar y discutir o solucionar en este plano so50
100
Total
cial cuestiones pendientes en el plano oficial.
Los miembros de la minoría burocrática tieE n los Estados de O y ó y Lagos el cuadro es nen otros intereses a los que dedican su tiempo:
bastante diferente. D e los 42 burócratas de la trabajos en el campo, actividades comunitarias
muestra 36 eran cristianos y seis musulmanes.
locales y participación en comités y organizaEs esta una zona de Nigeria en la que el cristia- ciones de los núcleos urbanos o rurales. Rara
nismo y el islam se han extendido a la gran m a vez disponen de tiempo para juegos y deportes,
sa de la población. C o m o las influencias de la pero se interesan por las diversiones, especialcristianización fueron asociadas con la tempramente por la televisión en el hogarlx.
na educación occidental, la población cristianiEn O v o y Lagos el cuadro presenta diferenzada obtuvo primero m á s ventajas de índole
tes características por m u y diversas razones.
educativa que la musulmana (sobre todo en las
D e los 42 burócratas solamente tres vivían en
escuelas de los misioneros del período colozonas de reserva gubernamental. 12 vivían a
nial). D e ahí que en la minoría burocrática el menos de dos kilómetros de distancia y seis vinúmero de los cristianos haya de seguir siendo
vían a menos de cinco kilómetros de las zonas
durante algún tiempo superior al de los musul- reservadas y de las oficinas; las viviendas de los
manes.
restantes se situaban a 35 kilómetros. Dicho
Interrogados sobre el m i s m o t e m a , los cuadro se explica por los complejos problemas
urbanos de Lagos e Ibadan.
miembros de las minorías burocráticas de O v o
y Lagos se manifestaron con mayor seriedad
En a m b o s Estados la minoría burocrática
acerca de sus sentimientos religiosos que los de tiene sus clubes preferidos, donde los superiolas minorías de I m o y A n a m b r a :
res, los subordinados y los colegas tienen oportunidad de intercambiar oficiosamente opinioC U A D R O 3 Intensidad de los sentimientos religiosos
nes tanto sobre asuntos oficiales c o m o n o ofien las minorías burocráticas de 0>o > Lagos
ciales.
Por lo que se refiere a las prácticas religioCategoría
N ú m e ro
Porcentaje
sas, las minorías burocráticas se congregan
13
M u \ religiosos
3 1.0
también en iglesias particulares.
27
M o d e r a d a m e n t e lehgn.isus
64,5
Los deportes y los juegos son menos imporN o religiosos
tantes que los clubes sociales y las iglesias para
Sin opinión
4.5
-)
reunir a las minorías burocráticas. Entre los de42
100
Tota!
portes y juegos predilectos figuran el tenis de
mesa, el tenis, el balón volea y los juegos caseros c o m o el ludo y el ayo.
Comportamiento social: E n I m o y A n a m b r a
comprobamos que los miembros de la minoría
La utilización del tiempo libre presenta
burocrática están considerablemente agrupa- también muchas características comunes. Las
i'n perfil del alio funcionario en el «ohienio de \iwria
La elite nigeriana. B Barb.n'Magnum
59
60
señoras suelen dedicarse a los hijos y a la familia, al cuidado del hogar y a la cocina, a las c o m pras o a los asuntos familiares y «ensayan nuevas recetas», según la expresión de una de las
señoras interrogadas, o se dedican a actividades religiosas en la vecindad; por su parte, los
hombres prosiguen el trabajo oficial en el hogar, duermen y descansan, leen y escriben, viajan y efectúan visitas al lugar de origen o dentro
de la comunidad. La participación en trabajos
agrícolas y en comités locales y rurales es m e nor que en Imo y A n a m b r a a causa de la mayor
y más rápida urbanización del entorno de Lagos e Ibadan.
Adopción de decisiones
y políticas generales
¿Qué imagen tienen de sí mismas las minorías
burocráticas? ¿ C ó m o conciben sus propias funciones? E n su calidad de miembros de los altos
niveles del servicio público, los miembros de
esas minorías participan estrechamente en el
asesoramiento de las minorías políticas y en la
formulación y ejecución de las decisiones y de
las políticas generales, en sus respectivos marcos institucionales.
Sin embargo, las minorías tienen sus propias ideas acerca de la función y de la importancia de los organismos centrales de los gobiernos. El despacho del Gobernador, el
despacho del Jefe de los servicios, la Comisión
de la Función Pública, el Ministerio de Finanzas y el Ministerio de Instituciones Públicas se
consideran unánimemente c o m o los organism o s centrales de los gobiernos de los Estados.
H u b o quienes opinaron que el Ministerio de
Información y el Ministerio de Obras Públicas
desempeñan funciones centrales de control19.
Se coincidió en asignar la m á x i m a importancia
a la función consultiva de los organismos centrales. Inmediatamente después se situó la
prestación de asistencia y servicios técnicos,
administrativos o informativos. Las funciones
de control en virtud de las cuales dichos organismos expiden circulares, reglamentos y órdenes restrictivas se consideran c o m o las menos
apreciables.
En consecuencia, los funcionarios de los
servicios centrales de control suscitan cierta
reacción de celos en otras minorías burocráticas. Se los considera, por lo general, c o m o más
poderosos que los otros burócratas, ya que sue-
Robert F. Ola
len participar en decisiones de gran alcance,
que tienen carácter obligatorio para todos los
miembros de la función pública. También se
considera que tienen acceso a las minorías políticas m á s poderosas y, en consecuencia, tienden a ser más considerados y respetados.
La mayoría de los burócratas de nuestra
muestra han reconocido que en los organismos
centrales de control la comunicación oficial (al
igual que en la mayoría de los servicios públicos) es estrictamente jerárquica. Por lo general,
dicha comunicación se produce en forma escrita. Algunos sostuvieron que las comunicaciones pueden ser verbales y que la institucionalización de las reuniones periódicas en el interior
de los departamentos o de los organismos, en
las que se estimula la libre expresión de opiniones y se suscitan francos debates, permite con
frecuencia aportar nuevas ideas al proceso de
adopción de decisiones y de políticas. A u n q u e
los informes, las preguntas, las cuestiones delicadas, las comunicaciones oficiales y las «asignaciones especiales» pueden formularse por escrito, el criterio informal estaba en armonía
con las nuevas actitudes democráticas y tendía
a añadir vivacidad y confianza al rígido sistem a al que los burócratas habían estado acostumbrados.
Movilidad
C o m o la economía de Nigeria ha experimentado una rápida expansión desde comienzos del
decenio de 1970, se ha producido una notable
movilidad entre la minoría burocrática. E n
Imo y A n a m b r a el período de servicio de m á s
de la mitad de esa minoría no llegaba todavía a
10 años. E n el Estado de O y ó , alrededor del
50 % había estado en funciones por un período
superior a 10 años, mientras que en Lagos la
proporción correspondiente llega a un 60 %. Es
interesante señalar que la mitad de las personas
incluidas en ese porcentaje habían servido en el
gobierno federal por un período superior a 20
años. Sin embargo, se registró una tendencia
general entre los funcionarios a abandonar el
servicio poco después de haberse incorporado
a él (en el curso de los cinco primeros años). Sin
duda alguna la purga de M u h a m m e d en 1975
tuvo un efecto negativo y probablemente sea la
causa de la elevada movilidad registrada desde
entonces.
Un perfil del alto funcionario en el gobierno de Nigeria
La movilidad puede deberse asimismo a la
reciente atracción ejercida por el sector privado, el sistema de gobierno local y las corporaciones públicas. E n Imo y Anambra, nuestra
encuesta reveló que el 22 % de la minoría burocrática había permanecido en servicio menos
de 5 años, el 33 % había servido entre 5 y 10
años y el 45 % m á s de 10 años, es decir, había
aceptado una carrera en los niveles superiores
del servicio público. La situación no es m u y
distinta en O y ó y en Lagos, aunque la cifra correspondiente a los funcionarios en servicio durante m á s de 10 años es m á s elevada.
61
tirarse con el gobierno en funciones
cuando éste lo hiciese,
viii) Cada Ministerio y cada Ministro serían
responsables de la contratación de su
personal,
ix) La Comisión Federal de la Función Pública sería responsable de los funcionarios
de los grados 07 a 10 20 .
En relación con la minoría burocrática y la
totalidad del servicio público hemos de formular las siguientes cuestiones: ¿hacen esos cambios que el servicio sea m á s racional, m á s c o m petitivo y m á s abierto? ¿ H a n facilitado la
emergencia de un alto funcionariado m á s reLa reorganización administrativa
presentativo y m á s reactivo?
de Babangida
Difícilmente puede haber un consenso acerca de esas cuestiones esenciales. Desde el punto
En Nigeria, al igual que en numerosas adminis- de vista de la racionalidad, nada específico patraciones en desarrollo, se ha discutido abun- rece haber en el cambio de título. Sin embargo,
dantemente acerca de la necesidad de una bu- el nombramiento de personas ajenas al servicio
rocracia representativa y reactiva. La herencia puede afectar las perspectivas de carrera de los
colonial no se preocupó prácticamente de ese pertenecientes a éste. C o m o medida compensaproblema. Se ha argüido que el alto nivel de la toria, se han establecido Direcciones y cada
administración ha de ser representativo de la Ministerio cuenta con un sistema de direcciodistribución étnica del país y que, en vez de un nes múltiples. E n cuanto al desarrollo de la caalto funcionario políticamente neutral, se nece- rrera en un solo Ministerio, cabe argüir que esa
sita un alto funcionario comprometido y reacti- medida contribuye a la falta de movilidad y, en
vo. Tal es la perspectiva en la que incorpora- consecuencia, de experiencia en otras esferas.
m o s aquí una dimensión vital y decisiva de Esas desventajas estarían compensadas por la
posibilidad que ahora tiene cada minoría de esnuestro perfil de alto funcionario nigeriano.
En su discurso de presentación del pre- pecializarse y llegar a dominar su propia esfera
supuesto para 1988, el Presidente, General de actuación.
Ibrahim Babangida, anunció nuevas medidas
La posibilidad de que los miembros de la
administrativas que iban a afectar profunda- minoría política lleguen a ser jefes ejecutivos y
mente a la minoría burocrática:
responsables de los servicios contables tal vez
constituya un motivo de frustración para los
i) Los Secretarios Permanentes se llamarían administradores de carrera que han ocupado
tradicionalmente esos puestos. E n realidad, esa
en adelante Directores Generales.
ii) Podrían nombrarse para ese puesto perso- medida parece sustituir el sistema de dirección
múltiple de las instituciones por el de una sola
nas ajenas al servicio.
iii) Cada Ministerio estaría compuesto de Di- cabeza rectora. La función de las minorías
democráticas de la Comisión Federal de la
recciones a cargo de Directores.
iv) Cada funcionario público desarrollaría su Función Pública (que solían ser plenamente
responsables de los nombramientos, la contracarrera en un Ministerio determinado.
v) El Ministro o jefe político sería en adelan- tación, la promoción y la disciplina del persote el funcionario responsable de los pre- nal de nivel superior al grado 06) ha quedado
supuestos (jefe ejecutivo) de un Minis- disminuida. En esa medida favorece la autonomía de cada Departamento o Ministerio y quiterio.
vi) Los Secretarios Permanentes podrían de- zá permita a dichas minorías regentar mejor las
clinar, si así lo deseasen, el puesto de escasas competencias que se les dejan.
Director General.
Los cambios mencionados no podrán, a corvii) Los que aceptasen ese puesto deberían re- to plazo, hacer que el servicio público sea m á s
62
competitivo, aunque sí tal vez m á s sospechoso
de parcialidad, pero en cualquier caso abrirán
nuevas perspectivas y crearán m á s oportunidades para las minorías burocráticas y para otros
nigerianos capacitados.
Conclusión
John Porter a propósito de la minoría burocrática canadiense, hizo notar lo que sigue:
«... H a y numerosas zonas de interacción formal e informal que son comunes a la minoría
burocrática y a veces exclusivas de ella. En primer lugar, viven en un medio relativamente pequeño y profesionalmente uniforme. En el ejercicio de sus funciones oficiales se reúnen en un
gran n ú m e r o de comités y conferencias interdepartamentales en el país y en el extranjero. Informalmente, se reúnen en una gran variedad
de contextos»21.
Mitchell Sharp se ha referido a «... la interrelación de personalidades y al intercambio
constante de opiniones entre los altos funcionarios que constituían un elemento tan característico y estimulante de la escena de Ottawa
cuando yo m e encontraba allí...»22. También se
ha hecho referencia al «ambiente informal de
las cenas... al club de pesca - u n lugar de retiro
exclusivo para altos funcionarios y sus familias
en las colonias Gatineau, al norte de Ottawa...
Esta interacción de los planos oficial e informal
no conduce necesariamente a la adopción de
opiniones idénticas... Supone, sin embargo,
que la alta burocracia tiene cierta coherencia
c o m o grupo y una orientación hacia los valores
intelectuales»21.
Las características mencionadas tal vez se
encuentran también en Whitehall, Londres, en
otras capitales de Europa o en Washington
D.C.
¿Cuál es el perfil del alto funcionario nigeriano que emerge de nuestro estudio? E n primer lugar, en una proporción que supera bastante la media, es un varón, cristiano y m u y
bien educado, que ha recibido formación universitaria. A s u m e la religión desde su punto de
vista personal y no mantiene opiniones d o g m á ticas ni fanáticas. Se agrupa con sus colegas de
Robert F. Olu
la minoría burocrática para elegir la ubicación
de su vivienda, situada por lo general en las
proximidades de su oficina. Asiste a los mism o s clubes sociales que la mayoría de sus colegas y mantiene allí un volumen considerable de
contactos con sus iguales y sus subordinados.
Es un líder comunitario que se interesa no sólo
por su comunidad inmediata de la capital, sino
que viaja con frecuencia a su lugar de origen
para demostrar su interés por la acción de los
grupos locales. Puede tener movilidad y c a m biar de trabajo en los primeros 10 años de servicio. Puede tener cierta parcialidad en la m e dida en que sus sentimientos de antiguo alumno siguen latiendo en él. Sin embargo, no le
falta la fe en su país y en el futuro de la burocracia. H a absorbido el modelo participatorio y
democrático de la burocracia y no se atiene a la
pauta rígidamente jerárquica del modelo típicamente weberiano. Es, sin embargo, suspicaz
respecto del cambio en el interior de la burocracia y ve a sus colegas de los organismos centrales demasiado poderosos y a la minoría política
con ciertos celos.
¿Concuerda este retrato con el dibujado por
John Porter y otros autores que han estudiado
el tema en diferentes capitales del m u n d o ? ¿Es
homogénea la minoría burocrática internacional?24 Por lo que se refiere a la coherencia y a
los criterios aplicables a los problemas socieconómicos en una democracia moderna, nuestro
estudio parece oponerse a la idea de una m i n o ría burocrática internacional de carácter h o m o géneo. Existen, ciertamente, algunas analogías
de comportamiento social. Son, sin duda, frecuentes las tendencias obvias al agrupamiento,
a la exclusividad, a la obtención de un elevado
nivel académico y al intelectualismo. Sin e m bargo, existen también diferencias en lo que se
refiere a los objetivos, las motivaciones y los
deseos. Difieren también los criterios con que
se abordan los distintos objetivos y prioridades
y los medios y las expectativas existentes. Cabe
concluir, por consiguiente, que, no obstante algunas semejanzas, la minoría burocrática de
los diferentes países seguirá siendo nacional e
incluso local m á s bien que internacional.
Traducido del ingles
63
Un perfil del alto funcionario en el gobierno de Nigeria
Notas
1. Para un examen completo de la
moderna administración pública,
véase mi libro Introduction lo
Nigerian Administration. Ibadan.
1988, Capítulo 1.
2. Porter J.. The Vertical Mosaic.
Toronto 1975. pág. 417.
3. Esta breve sección procede en
su mayor parte de mi trabajo
precedente «The role of the
bureaucracy in the Transition
Programme». Documento
presentado en el seminario sobre
el Programa de la Transición
Política. 6-7 de noviembre de
1987, Ciudad de Benin. Nigeria.
Lagos. Agradezco al Comité de
Investigaciones y Publicaciones de
la Universidad de Benin la
subvención que hizo posible el
trabajo de campo. Agradezco
asimismo al director de la
publicación de las actas de la
Conferencia de la Asociación de
Ciencia Política de Nigeria
( N P S A ) 1984 que m e haya
permitido utilizar libremente
materiales presentados a la
Conferencia en mi trabajo sobre
Imo y Anambra.
1 1. Ola R . F . , «The emergence of
national control agencies...» I le
Social Sciences Review, vol. 1,
n u m . 1, 1978. págs. 31-42.
4. Albrovv M . , Bureaucracy,
Londres, 1970, capítulo 5.
12. Porter John. op. cit.. pág. 218.
5. Ibid., pág. 92.
13. H . H . Smythe & Mabel
6. Mouzelis N . P . , Organisation
anil Bureaucracy, Chicago. 1972.
capítulo 2.
7. Ola R . K . . op. al , capítulo 3.
8. Public Service Review
Commission Report. Lagos.
Government Printer. 1974.
9. Porter J.. op. cil . pág. 433.
10. Lsos Estados son I m o .
Anambra. Bendel. O n d o . O v o \
Smythe, The New Nigerian Elite.
Stanford, Stanford University
Press, I960.
14. Cita tomada de Godson O .
N w a n k w o . «The Bureaucratic
Elite in Nigeria», Philippine
Journal of Public Admin., vol.
X X I V . n u m . 3. julio de 1980.
1 5. Víctor Olorunsola. Patterns of
Interaction between Bureaucratic
and Political Leaders...» Journal
ol Developing Areas, vol. II.
octubre de 1968.
16. Trabajo preparado por Henry
Bienen y Martin Filton.
17. La información sobre I m o y
Anambra está tomada de la
ponencia que presenté a la N P S A
en 1984 (véase la nota 10).
18. Ibid.
19. Tukur, M. Administrative and
Political Development Prospects
tor Nigeria Zaria. Institute of
Administration. 1970.
20. Daily Sketch. 16 de abril de
1988.
21. John Porter, op. cit.. págs.
447-448.
22. Mitchell Sharp fue un
funcionario de carrera que llegó al
puesto de Ministro Adjunto
(Secretario Permanente) antes de
dedicarse a la política.
Posteriormente, fue Ministro de
Asuntos Exteriores de Canadá.
23. Porter, op. cit.. pág. 448.
24. W . D . Kernaghan. Bureaucracy
in Canadian (¡overnment.
Toronto. 1969. págs. 9-15. La
experiencia es aquí distinta de la
indicada por John Porter.
La pluma, la espada
y el Estado-nación*
Michael Keren
Introducción
dencia política no consigue reducir la opresión,
el hambre o la corrupción.
«... E n los rostros que m e rodean», dice el
M e propongo examinar en este artículo la inquietud manifestada por muchos intelectuales escritor Umashankar Joshi, «no alcanzo a ver
5
de los nuevos Estados. M e refiero especialmen- el brillo de la libertad» . En la otra parte de ese
subcontinente
dividido,
Faiz A h m e d Faiz, de
te a los que han desempeñado un papel importante en los movimientos nacionales y en su lu- Pakistán, comprueba que «estafloraciónde escha por la independencia política. Cuando el peranzas sonrientes está una vez más condena6
movimiento nacional acaba por alcanzar su da al fracaso» . E n el continente africano, los
poetas
expresan
su frustración por el hecho de
principal objetivo, la constitución del Estado,
que el esplendor de la liberlos intelectuales manifiestad no disipe ni «la ambitan su inquietud y se sienMichael Keren es catedrático en el Deción sombría ni las nubes
ten traicionados1, lo que
partamento de Ciencias Políticas, Unide la refriega»7. T a m p o c o
versidad de Tel Aviv, Israel, y director
resulta paradójico. Hasta
del Instituto de Investigación y Archise cumple con la indepenque el movimiento naciovos Ben Gurion en Sde Boker, Israel.
dencia la anunciada pronal alcanza sus objetivos,
Está especializado en teoría política y
mesa de prosperidad, por
liderazgo político. Es autor de las obras,
los intelectuales aparecen
entre otras, Ben Gurion and the Intello que hay intelectuales que
c o m o sus principales inslectuals- Power, Knowledge and Charis2
se
refugian en el cinismo:
piradores , pero, una vez
ma (1983) v The Pen and the Sword
conquistada la indepen(1989).
« H e m o s pasado tanta
dencia política, los intelechambre c o m o los esclavos,
tuales (considerados c o m o
el hambre hizo presa de nolas personas que producen
sotros en nuestra propia
y difunden los símbolos
tierra colonizada, y volveculturales de una socieremos a pasar m á s hambre
dad 3 ) manifiestan su desaen nombre de la unidad»8.
sosiego.
Esa inquietud no se produce de repente, siEsa inquietud se observa en los artículos no gradualmente, y es el reflejo de la relación
universitarios, en las novelas y en los lamentos que los intelectuales mantienen con las autoridel profesorado en simposios y reuniones4. Pe- dades políticas. Por lo general las cosas ocurren
ro será la poesía el género literario en que su así: al principio, los líderes políticos proclaman
expresión alcanzará m á s relevancia. Si se anali- que aún no ha 9terminado la lucha nacional (etaza la poesía de los nuevos Estados se observará pa romántica) : después los intelectuales percia la
que hay un tema que es común a todas las cul- ben que la realidad ha dejado de ajustarse
10
turas y continentes: la desilusión provocada retórica nacionalista (etapa realista) ; por últipor el foso que separa visión y realidad. La rea- m o , son numerosos los intelectuales que abanlidad del nuevo Estado no corresponde a las donan por completo los criterios nacionalistas
expectativas de los intelectuales; la indepen- para adoptar los valores cosmopolitas del renR I C S 123/Mar. 1990
Michael Keren
66
dimiento y critican violentamente a quienes siguen ateniéndose a los valores locales (la etapa
modernista)".
Charles y Barbara Jelavich han trabajado
en torno a este modelo en su estudio sobre la
evolución cultural de los Balcanes. Cuando se
crearon los estados balcánicos, los intelectuales
siguieron respaldando la idea de «nación», actitud distinta de la de los líderes políticos que
apoyaron los sistemas culturales y educativos
con objeto de fortalecer el nuevo orden nacional. Sin embargo, a lo largo del desarrollo económico, empezó a tomar cuerpo entre los intelectuales una preocupación creciente por los
problemas sociales y una visión m á s realista
que romántica del Estado-nación. E n la etapa
siguiente se pudo observar la incorporación de
valores culturales de signo universal en lugar de
los viejos valores locales y nacionales, rindiéndose tributo a corrientes dominantes en Europa tales c o m o el impresionismo, el neorromanticismo y el simbolismo12.
La evolución fue análoga en varios países
africanos a partir de su acceso a la independencia. También en ellos el concepto romántico de
«africanidad», que había desempeñado un papel ideológico en la lucha de liberación contra
el poder colonial, fue dejando paso, una vez
conquistada la independencia, a preocupaciones sociales m á s realistas a las que irían adhiriéndose posteriormente los artistas, los escritores y otros intelectuales que se sumaron a los
valores universales del rendimiento. El poeta
en particular llegó a considerarse c o m o «un
ciudadano del m u n d o , el heredero de la tradición universal de las artes y las letras y no el
m e r o receptor de un patrimonio autóctono13.
M e propongo examinar aquí una fase m e nos conocida de esta dinámica, la inquietud de
los intelectuales por el abandono de los dogmas
nacionalistas en favor de observaciones críticas
y realistas y de normas universales de rendimiento. Llegar a convertirse en ciudadano del
m u n d o no es un proceso fácil ni directo, sino
que implica conflictos internos y externos. Espero demostrar que los conflictos, las vacilaciones y las frustraciones relacionadas con el
abandono de lo nacional en favor de lo universal no sólo ha sido un factor dominante de la
vida intelectual de los nuevos estados, sino que
constituye además una causa determinante de
la conducta política del intelectual.
Procuraré demostrar esta tesis en lo que ata-
ñe a los intelectuales de Israel, ya que constituyen un ejemplo representativo por la adhesión
entusiasta que tantos de ellos prestaron a la
causa nacionalista y por el gran debate a que
dio lugar su renuncia a esa causa una vez creado el Estado de Israel. E n las secciones que siguen examinaré la dinámica de este caso específico y m e referiré a sus consecuencias políticas.
Los intelectuales y el Estado
Al proclamarse el Estado de Israel en 1948, los
intelectuales lo acogieron con entusiasmo, entre otras cosas, en tanto que intelectuales. D u rante dos mil años, los intelectuales habían desarrollado sus actividades al margen de la sociedad política, pero a partir de entonces disponían de marco político de referencia c o m o sus
colegas de cualquier país del m u n d o . U n poeta
expresó este sentimiento del m o d o siguiente:
«La tragedia es un alma sin cuerpo, la comedia
un cuerpo sin alma ... Hasta ahora habíamos
sido tragedia, alma abstracta e incorpórea. El
Estado es la forma, el cuerpo que h e m o s asumido» 14 .
El sentimiento de que, al disponer de un Estado, el intelectual se ve investido de una m i sión y dignidad nuevas fue firmemente alentado por el artífice de Israel y su primer ministro
en los m o m e n t o s iniciales de su existencia. D a vid Ben-Gurión'\ Su combate por crear un Estado arrastrando tantas y tan graves dificultades y careciendo de recursos naturales,
económicos y materiales, llevó a Ben-Gurión a
creer que la movilización de los científicos
constituiría la fuente de los nuevos recursos.
Consideró asimismo que no bastaría con recabar la ayuda de los científicos para determinados proyectos, sino que era toda la comunidad
intelectual la que debía contribuir en cuerpo y
alma a la creación del Estado.
Al igual que otros líderes de nuevos Estados, Ben-Gurión cultivaba también, aunque
con matices, una ideología en virtud de la cual
se magnificaba la dimensión mesiánica de la
construcción del Estado y se presentaba la dura
realidad cotidiana c o m o la culminación del
destino mesiánico del pueblo judío y la restauración del glorioso pasado bíblico"1. La ideología mesiánica fue m u y útil a una sociedad integrada por miles de inmigrantes de nuevo cuño
La pluma, la espada y cl Estado-nación
67
Intelectuales, la guerra y el nacimiento de un Estado-nación: una partida de ajedrez, mientras se desembarcan armas
en la playa de Tel-A\ iv, en 1948, en vísperas de la creación del Estado de Israel. Roben capa/Magnum
68
Michael Keren
m a político diferenciado permitía ampliar el
alcance, las políticas y los servicios administrativos proporcionados a los diversos grupos de
la sociedad». Así, escribirá que «el n ú m e r o de
exigencias políticas que puede absorber u n sistema se incrementa con la diferenciación burocrática»; y que es necesario un marco político
unitario para mantener una burocracia proveedora de servicios11*.
N o quiere ello decir que la sociología o cualquier otra disciplina desempeñaron en Israel
en sus primeros años u n papel explícitamente
ideológico. Sin embargo, esa orientación de las
ciencias sociales se convirtió en un aliado natural de la política estatista de Ben-Gurión, consistente en fortalecer el control burocrático de
unas funciones que con anterioridad estaban
en m a n o s de las asociaciones políticas o de voluntarios. A d e m á s , m u c h a s actividades científicas que hasta ese m o m e n t o se realizaban a título benévolo pasaron a ocupar u n lugar
prominente al ser consideradas c o m o parte de
la difusión de la ideología mesiánica. Los estudiosos de la Biblia tuvieron en este sentido un
papel importante; por ejemplo, el libro de Josué relativo a la conquista de Canaán se convirY los intelectuales así lo hicieron. El princi- tió en objeto de atención preferencial, en respal sociólogo de Israel, S . N . Eisenstadt, ha es- puesta a la inspiración de B e n - G u r i ó n . Se
crito en Israeli Society que «el Estado, conside- escribieron m u c h a s obras de ficción sobre la
rado al principio c o m o la plasmación de viejas guerra de la independencia y sobre otros temas
aspiraciones históricas se convertiría en 1948 nacionalistas, y los maestros procuraron prom o v e r en las escuelas «la conciencia judía».
en la manifestación m á s plena de los valores
del sionismo y los sentimientos de identificaEn este contexto, la inquietud de los intelección centrados en los movimientos pasarían a
tuales con respecto al Estado sólo se manifestaser patrimonio del Estado. E n m u c h o s cenácuría u n decenio después. A u n q u e la realidad de
los literarios, periodísticos, artísticos y científi- los años que siguieron a 1950 n o pareciera
cos, la constitución del Estado era considerada
siempre brillante, cabía enjuiciarla c o m o parte
c o m o un jalón histórico y, dejando de lado aldel esfuerzo global de construcción del Estado,
gunos sicofantes bizantinos, esa actitud encarinterpretándola en términos mesiánicos. N o
naba un esfuerzo sincero de comprensión de un
eran m u c h o s los motivos que tenían los intelecgran acontecimiento histórico y de participa- tuales para sentirse alienados cuando el líder
ción en el m i s m o , así c o m o también de definir- legendario de su país reconocía su aportación y
lo y expresarlo»17.
los incluía en la órbita del poder.
Buena parte de la sociología israelí puede
Sin embargo, aun en este contexto de coopecontemplarse con esa perspectiva; el Estado
ración, los intelectuales abandonaron la actitud
burocrático constituye el núcleo del concepto
romántica y adoptaron otra m á s realista. Se
de modernización enunciado por el propio Eis- convirtieron en críticos acerbos del estilo autoenstadt. Mientras que m u c h o s de los grupos so- ritario de Ben-Gurión, del enfoque militante
ciales que habían actuado antes de la constituque imponía a las relaciones exteriores y, sobre
ción del Estado tropezaron con dificultades patodo, de la aplicación de los ideales mesiánicos
ra ajustarse al n u e v o leviatán, Eisenstadt
a la política. La ideología mesiánica fue siendo
elogiaba la modernización a cargo de una burosocavada poco a poco por la perspectiva unicracia fuerte y sabia y afirmaba que «un sisteversalista de los intelectuales, ya que éstos, a
para los que nada significaba la ideología sionista laica, principal fuerza motriz hasta entonces, mientras que la promesa mesiánica que decía «y que nuestros ojos puedan contemplar tu
regreso misericordioso a Sión» lo significaba
todo. Esta ideología entrañaba la cooperación
de los intelectuales.
Ben-Gurión n o sólo esperaba que los científicos aplicaran su talento a la exploración de los
recursos ocultos, sino también que los estudiosos establecieran vínculos entre el pueblo y su
pasado, los profesores difundieran los ideales
nacionales y los escritores plasmaran por escrito la epopeya de su tiempo. Para Ben-Gurión,
estos enunciados n o fueron en ningún m o m e n to simple retórica. E n marzo de 1949, poco después del fin de la guerra de independencia y el
comienzo de la construcción del Estado, BenGurión reunió en su despacho a las principales
figuras literarias del país y anunció que la contribución de los intelectuales al esfuerzo nacional, lejos de haber terminado, estaba sólo en
sus inicios. E n sus intervenciones públicas invitaba repetidamente a los intelectuales del país a
que no cesaran en su visión mesiánica y siguieran colaborando con el Estado.
69
La pluma, la espada y el Estado-nación
pesar de su actitud cooperativa, comprendieron que el enfoque mesiánico de la realidad
constituía una justificación demasiado fácil para cualquier política estatal.
D e ese m o d o , no pudieron hacer suyas las
justificaciones de las represalias tomadas poco
después de 1950 y tampoco aceptaron que se
inspiraran en una visión mesiánica. Y si algunos poetas describieron la guerra del Sinaí de
1956 c o m o un retorno al Monte Sinaí, otros
contemplaban con sospecha una mitología de
esa índole.
Algunos estudiosos examinaron la realidad
en el marco de esquemas referenciales, empíricos o analíticos, y señalaron la naturaleza ahistórica de la ideología de Ben-Gurión. Sostuvieron que ninguna ideología podía limitarse a la
creación de vínculos entre el presente y el pasado lejano, ignorando hechos más recientes. Si
Ben-Gurión había hallado en el pasado bíblico
el modelo del Estado de Israel (las conquistas
de Josué, el reino de David o la ética de los
profetas), los intelectuales le hicieron saber que
lo que olvidaba era dos mil años de historia
judía en la diáspora. Los intelectuales percibieron el foso que separaba la retórica mesiánica
de la acción política. Y en 1961 u n estudioso
hizo notar a Ben-Gurión que habría que seguir
el ejemplo del profeta Isaías, en cuyo libro la
visión mesiánica deja paso a la crítica social19.
Esta evolución de los intelectuales del m e sianismo romántico al realismo crítico puede
vincularse a lo que puede haber sido una de sus
fuentes, es decir, la importante modificación
de la economía, la política y la cultura que tuvieron lugar en Israel a lo largo de la segunda
década de su existencia. E n efecto, el período
anterior a la guerra de 1967 se caracterizó por
la relativa paz y prosperidad reinantes y, al
m i s m o tiempo, por la atenuación del estilo m e siánico de la nueva actitud política de Levi
Eshkol, sucesor de Ben-Gurión en 1963. D u rante el mandato de Eshkol se abolió el «régim e n militar» que se había aplicado a la c o m u nidad árabe después de la guerra de la independencia, se atenuó el control estatal de los
medios de comunicación, se construyeron universidades y museos y se estableció una atmósfera de libre debate en los clubes y foros, conferencias y radio de Israel.
N o debe sorprender que, dado ese clima,
dominara una actitud modernista en la vida
cultural, en las artes, en lafilosofíay, sobre to-
do, en las letras, donde se había trazado ese camino. Pasado el primer decenio de la construcción nacional (en que lo natural fue movilizar a
los intelectuales para tareas patrióticas definidas por un líder legendario y en que la literatura hebrea se refería casi exclusivamente a la
guerra de independencia), la nueva generación
de escritores comprendió que una literatura
movilizada (ya fuera romántica o realista) no
podía alcanzar los valores literarios universales
o, al menos, los que dominaban en esa época en
el m u n d o occidental.
En una sociedad que llegaba a sazón tanto
económica c o m o políticamente, la exigencia de
una ética nacional o de una poesía proestatal
parecía ridicula; incluso la idea de una literatura que expresara ideas políticas, aunque fuera
de manera crítica, parecía fruto de un error. U n
número creciente de escritores estimó que la
literatura debía desarrollarse a su propio ritmo,
respondiendo a la pluralidad de las tendencias
sociales y étnicas, y que no debía reflejar unos
ideales previos. L a tendencia modernista se
manifestó también en otros ámbitos de la cultura. A principios de la década de 1960, la filosofía israelí abordó temas universales «El eterno silencio de los espacios infinitos de Pascal,
el existencialismo religioso de Kierkegaard y la
esencia del mal en Rich N e u m a n n » 2 0 , y los
maestros se interesaron por los métodos pedagógicos dominantes en Occidente, lo que les
permitió cuestionar el papel del maestro c o m o
difusor obligado de ciertos valores nacionales21. Pero c o m o ya se indicó, la tendencia m o dernista no se deslizó sin dificultades sino rodeada de la gran inquietud reinante en la
comunidad intelectual.
La inquietud de los intelectuales
A la adopción de valores modernistas y cosmopolitas vino a sumarse el cuestionamiento. Este
se debió en parte a que la tradición del intelectual, confirmada en los límites de u n movimiento nacional, rechazó el hecho de que la acción cultural pudiera justificarse por sí m i s m a .
E n realidad, se esperó siempre que los intelectuales judíos contribuirían a la comunidad,
considerándola c o m o el eje de su labor22. A partir del siglo xix, la comunidad nacional se había convertido en u n punto de mira, y fueron
muchos los intelectuales a los que les pareció
difícil renunciar a ese criterio, una vez creado
70
Michael Keren
el Estado de Israel. Sin una misión social defiCuanto m á s se modernizaba la sociedad isnida, se sentían perdidos.
raelí y progresaba el modernismo en la literatura y las artes, m á s fuerte se hacía la exigencia de
La década de 1960 se caracterizó así por el
un «alto voltaje» en la vida social y cultural. En
conflicto entre modernistas y tradicionalistas.
el ámbito cultural se procuraba reintroducir los
Entre estos últimos estaba la vieja guardia fiel a
la idea según la cual el intelectual está investido temas nacionalistas en vez de los temas cosmopolitas a los que se calificaba de ligeros y superde una misión nacional21. Este grupo encontró
ficiales. El teatro debía ser la expresión de una
aliados en la «generación de la guerra de la inveta nacionalista, aunque su contenido fuera
dependencia», es decir, en los escritores que se
hicieron célebres durante ese período heroico y universal. Se afirmaba que la música moderna
de Israel no llegaba al «reino místico de los sono podían aceptar el tedio y la pequenez que, a
nidos»26 y todos los aspectos de la cultura de
su juicio, les amenazaba después de la creación
masas fueron objeto de crítica desde el m o m e n del Estado.
E n 1960. S. Yizhar, el exponente m á s desta- to en que tenían lugar en el Estado judío: las
comedias musicales, los desfiles, las novelas
cado de ese grupo, pronunció en el Centro del
policiales, el fútbol y hasta las expresiones huPartido Laborista una conferencia en la que calificó a los nuevos israelíes de «generación ex- morísticas.
preso». La expresión, tomada de Arthur KoesCabría decir que muchos intelectuales istler, se refiere a las cosas baratas, improvisadas
raelíes respondieron a una pauta habitual sey superficiales. Yizhar la utilizó para describir
gún la cual los revolucionarios de ayer se cona los jóvenes animados por el deseo burgués de vierten en los conservadores de hoy. N o había
adquirir una propiedad y constituir una famimuchos elementos objetivos para afirmar que
lia, a los que consideraba prisioneros de los bie- la realidad social fuese tediosa y la vida cultural
nes materiales. Para él había algo de pecaminosuperficial.
so en la actitud dominante de consumismo y
E n Israel, la década de 1960 n o fue de ninescapismo. La nostalgia de un pasado de grangún m o d o un período de «bajo voltaje», sino de
des ideas y acciones en que se había formado
palpitantes cambios sociales y de modernizac o m o escritor lo llevó a expresar el deseo de
ción cultural ante el cual la minoría literaria
que viniera alguien «dotado de autoridad para
que había participado en la revolución sionista
trazar el camino, decir lo que corresponde ha- permaneció ciega.
cer y establecer una escala de valores»24.
Esta falta de percepción obedeció tal vez en
Aharon Meged, perteneciente también a esa parte a la dificultad de ajustarse a la revolución
generación, hizo en 1964 observaciones análo- tecnológica que empezaba a perfilarse en la vigas acerca de la realidad que le rodeaba. Consida de Israel. Frente al m u n d o tecnológico que
deró que todos, adolescentes y adultos, experiestaba surgiendo, era evidente el desasosiego
mentaban un sentimiento de hastío al que
de los intelectuales, tal c o m o puede verse en las
trataban de escapar. Aceptaba que esos sentiactas de las asociaciones de maestros y escritomientos habían existido también en el pasado,
res. L a ciencia y la tecnología se asociaban inpero que habían ido acompañados de una idea variablemente a la imagen de u n monstruo de
central y dominante que daba u n sentido a la
Frankenstein correspondiente al siglo xix. La
vida del individuo. Para Meged, lo que faltaba
ciencia era comparada al «ángel de la muerte
era la exaltación, el Estado no era m á s que un dotado de mil ojos»27, y se pensaba que la inpobre sustituto de los valores que el hombre
fluencia creciente del científico en la sociedad
moderno había perdido: Dios, el Mesías, la reera inmoral28. E n Moznayim, el órgano de la
dención nacional.
asociación de escritores, se expresaba con frecuencia la idea de que la revolución tecnológica
Pero a diferencia de Yizhar. Meged no confiaba en la autoridad política, sino en la litera- destruye la civilización h u m a n a y el intelectual
debe oponerse a esa revolución. C o n motivo de
tura. A su juicio, en la literatura de su tiempo
la traducción al hebreo del libro de Norbert
faltaba «el grito de dolor, de horror, de desespeWiener Cibernética2'', Moznayim
subrayó la
ración o de guerra»; expresó el deseo de que las
idea de entropía, considerándola c o m o el resulletras volvieran a asumir su papel de vanguartado de la modernización. Los intelectuales se
dia e introdujeran «un tono de alto voltaje en
sentían en estado de guerra contra la tecnología
un m u n d o de voltaje bajo»2-1.
71
Lu pluma, la espada y cl Estado-nación
Tanques israélien, cerca de la puerta de Damasco, en Jerusalem, en el año I 968. d
moderna, las comunicaciones mundiales y la
cultura de masas, elementos que debían ser
controlados por los valores tradicionales para
evitar la entropía1".
Naturalmente, quienes así se expresaban
consideraban que los valores tradicionales habían dominado durante los años gloriosos del
renacimiento sionista. Muchos intelectuales,
juzgando que la realidad del moderno Estado
de Israel amenazaba esos valores, aludieron a
la necesidad de una redención espiritual11. Por
ejemplo, en 1962, Yeshurun Keshet se representó ocupando las caballerizas de Augías
mientras los demagogos sometían a los dirigentes espirituales de la comunidad. Siguiendo la
imagen del mito griego, afirmó que se necesitaba una intervención hercúlea para corregir esa
situación12.
Conclusión
Al término de este breve análisis de la reacción
de los intelectuales ante el nuevo Estado de Israel, deseo sugerir que su inquietud y su posición no se circunscribieron a la esfera cultural,
sino que tuvieron consecuencias políticas. Por
una parte, esas actitudes contribuyeron en grado s u m o a la interpretación mesiánica de la
Guerra de los Seis Días de 1967 11 . La respuesta
de los intelectuales a la sorprendente victoria
consistió por lo general en el rechazo de las dimensiones espaciales y temporales de la realidad. Fueron pocos los análisis críticos o empíricos de la realidad, y dominaron las metáforas
donde la victoria aparecía c o m o un milagro.
U n a fórmula típica evocaba la frase bíblica:
«seremos c o m o los que sueñan».
72
Michael Keren
N o son raros en la historia los casos en que
la victoria lleva al abandono de las dimensiones temporales y espaciales de la realidad. Desde tiempos inmemoriales la victoria ha despertado sentimientos trascendentales; la modernidad no ha hecho mella en el papel del escritor
que trasciende la sangre y las lágrimas de la
guerra (o las dificultades postbélicas) y entona
loas al Señor. En diversos estudios la modificación de la actitud de los intelectuales durante la
guerra se ha relacionado con el sentimiento de
participación en un poderoso drama histórico 34 . Por ejemplo, describiendo su entrada en
R o m a con el ejército norteamericano durante
la Segunda Guerra Mundial, Glenn Gray dice
que «la Ciudad Eterna daba la bienvenida a un
nuevo conquistador ... Y o era c o m o uno de los
soldados que habían tomado la ciudad hace mil
años»35. La R o m a de junio de 1944 deja de ser
sencillamente una ciudad turbulenta y conquistada; se establece un puente por encima de las
generaciones y la ciudad se convierte en un
mito.
Sabemos que los intelectuales y especial-
mente los escritores y poetas desempeñan un
papel importante en la creación y difusión de
los mitos, ya que ello forma parte de su «sensibilidad especial para lo sagrado»36. Pero cuando los mitos ocupan el lugar de otras formas de
diálogo intelectual, las consecuencias políticas
son mayores. E n Israel los intelectuales adquirieron una importancia mayor de lo que puede
pensarse por la participación de muchos escritores en la guerra de 1967 c o m o corresponsales
de guerra, y las noticias de la victoria en los
diversos frentes se difundieron en términos
mesiánicos. A m i juicio, el enfoque mesiánico
de los intelectuales retrasó la instauración del
diálogo indispensable acerca de la prudencia
necesaria de las decisiones políticas que se tomaron para mantener la ocupación de los territorios ocupados c o m o el elemento de trueque a
utilizar en una futura negociación de paz. Entonces, lo que se imponía era un análisis racional, mientras que lo que los intelectuales hicieron fue dedicarse a perpetuar los mitos.
Traducido del inglés
Notas
*. Este artículo se basa en la
ponencia presentada en el XIV
Congreso Mundial de la
Asociación Internacional de
Ciencias Políticas, que tuvo lugar
en Washington D . C . , del 28 de
agosto al 1,° de septiembre de
1988. Forma parte de un estudio
más amplio que, con el título de
The pen and the sword, será
publicado por Westview Press.
2. El papel de los intelectuales
polacos después de la insurrección
de 1831 constituye un ejemplo
notable. Véase: Wiktor Weintraub,
« A d a m Mickiewicz the
Mystic-Politician». Harvard Slavic
S7KûfeçI(1953):pags. 137-178.
1. Cabe consultar: A . M .
Dharmalingham ( D H A R M U )
(1951) Blasted Hopes of
Democracy In India (Bangalore:
The Kural Nilayam); P.J.
Vatikiotis ( 1968), Egypt Since the
Revolution (Londres: Allen &
U n w i n [1977]): Shatto Arthur
Gakwandi, The Novel and
Contemporary Experience in Africa
(Londres, Heinemann).
4. Ver, por ejemplo. Bruce Robson
( 1976), The Drum Beats Nightly
(Tokyo): The Center for East Asian
8. Poema de Lernie Peters citado
Cultural Studies; K . R . Srinivasa
en R . N . Egudu (1978), Modern
Iyengar compil., ( 1983), Indian
African Poetry and the African
Literature Since Independence: A
Predicament (Londres:
Symposium (Nueva Delhi: Sahitya
Macmillan), pág. 87.
Akademi); y Lewis Nkosi (1981),
Tasks and Masks: Themes and
9. Ver los siguientes discursos:
Styles of African Literature (Essex: Julius K . Nyerere ( 1974), «The
Longman).
Intellectual Needs Society». En
3. Ver: Seymour Martin Lipset
(1963), Political Man (Nueva
York, Doubleday), pág. 333.
5. Citado en Yyengar compil. op.
cit., pág. X L
6. Faiz A h m e d Faiz ( 1971), «This
Harvest of Hopes». En Poems de
Faiz, traducidos por V . G . Kierman
(Londres: Allen & Unwin) (1978),
pág. 213.
7. Poema de Michael Dei-Anang
citado en Claude Wauthier (1978),
The Literature and Thought of
Modern Africa (Londres:
Heinemann), pág. 152.
73
La pluma, la espada y el Estado-nación
Man and Development, a cargo de
Binadamu N a Maendeleo
(Londres: Oxford University
Press); T o m M b o y a (1970) «Kenya
Intellectuals and the K . A . N . U .
Government». E n The Challenge
of Nationhood: A collection of
speeches and writings by Tom
Mboya (Nueva York: Praeger); y
J o m o Kenyatta (1968).
«University Ceremony - 1965». En
Suffering Without Bitterness: The
founding of the Kenya Nation,
discursos de Jomo Kenyatta
(Nairobi: East African Publishing
House).
10. Se encontrará un análisis
brillante de esta etapa en Ali A .
(1972), Cultural Engineering and
Nation-Building in East Africa
(Evanston. 111.: Northwestern
University Press). Ver también:
Ali A . Maz(1978), Political
Values and the Educated Class in
Africa (Londres, Heinemann); y
Syed Hussein Alatas (1971),
Intellectuals in Developing
Societies (Londres: Cass).
11. Cabe consultar los excelentes
estudios compilados por Chris L .
Wanjala (1973) en: Standpoints on
African Literature: A Critical
Anthology (Nairobi: East African
Literature Bureau).
12. Charles y Barbara Jelavich
(1977), The Establishment of the
Balkan National Slates,
1804-1920 (Seattle: University of
Washington Press).
17. S . N . Eisenstadt (1967), Israeli
Society (Londres: Weidenfeld &
Nicolson), pág. 388.
25. Aharon Meged, «Hassifrut
Beyn Hazemanim», Daf 24 (mayo
de 1964): págs. 9-12.
18. S . N . Eisenstadt (1963)
«Bureaucracy and Political
Development» en Bureaucracy
and Political Development,
compilado' por Joseph
Lapalombara (Princeton, N.J.:
Princeton University Press)
pág. 118.
26. Joachim Stuschewsky,
«Musica Bat Zemanenu Al
Parashat Derachim», Moznayim
16 (abril-mayo de 1963): págs.
436-439.
19. Ver: David Ben-Gurión y
Nathan Rotenstreich, «Israel and
Zionism: A Discussion», Jewish
Frontier 24 (diciembre 1957); y
Shlomo Avinery, «Israel in the
Post Ben-Gurion Era: T h e
nemesis of Messianism»,
Midstream XI (septiembre 1965):
págs. 16-32.
20. Nurith Gerth (1980), Amos
Oz (Tel-Aviv: Sifriyat Poalim),
pág. 3 (en hebreo).
21. Acerca de la situación de
Israel en la década de 1960 ver:
Charles Liebman y Eliezer D o n
Yehiya (1984). The Civil Religion
of Israel (Berkeley, University of
California Press); y Michael
Keren (1987) «Intellectuals and
the O p e n Society in Israel». En
Intellectuals in Liberal
Democracies: Political Influence
and Social Involvement,
compilado por Alain G . Gagnon
(Nueva York: Praeger).
27. Shalom Levin en «Hakeness
Hapedagogi» (Conferencia
pedagógica de la Asociación de
Maestros), 1960, actas Archives of
Jewish Education, 10. 25/738,
pág. 1.
28. Cabe consultar otros enfoques
similares: Jacques Ellul (1954) La
technique, ou l'enjeu du siècle
(París. A . Colin); y Ralph Lapp
(1965) The New Priesthood: The
Scientific Elite and the Uses of
Power (Nueva York: Harper &
Row).
29. Norbert Wiener (1948)
Cybernetics: Or Control and
Communication in the Animal
and the Machine (Cambridge,
Mass.: M I T Press).
30. Joseph Schechter. «Bizman
Shel Hesster Panim», Moznayim
12 (febrero de 1961): págs.
177-181.
31. Yeshurun Keshet, «Al
Habikoret Umissaviv La»,
Moznayim 14 (enero de 1962):
pág. 86.
22. Ver: Simon Halkin (1950),
Modern Hebrew Literature: Trends
and Values (Nueva York:
Schoken); William D . Rubinstein.
«Jewish Intellectuals in Liberal
Democracies», en Gagnor,
compil., op. cit.
32. Ibid.
15. Ver: Michael Keren (1983),
Ben-Gurion and the IntellectualsPower, Knowledge and Charisma
(Dekalb, 111.: Northern Illinois
University Press).
23. Sobre las generaciones de
intelectuales israelíes, ver: Meir
Mindlin, «Israel's Intellectuals:
Young Writers and Middle-Aged
Critics», Commentary X X V
(marzo 1958): págs. 217-225.
16. Ver: David Ben-Gurión
(1972), Ben-Gurion Looks at the
Bible, traducido por Jonathan
Kolatch (Londres: W . H . Allen).
24. Actas de una reunión en el
Centro del Partido Laborista. 30
de junio de 1960 (Archivos
Ben-Gurión).
34. Ver: Ronald Stromberg (1982)
Redemption by War: The
Intellectuals and 1914 (Lawrence,
Kansas: Regents Press of Kansas);
Carol Gruber (1975). Mars and
Minerva: World War I and the
Uses of Higher Learning in
America (Baton Rouge, Louisiana
University Press) y George
Frederickson (1965), The
Inner Civil War: Northern
13. Wanjala, compilada, op. cit.
pág. 4.
14. Avigdor Hameiri en Divrey
Sofrim (actas de una reunión de
Ben-Gurión y los escritores. 27 de
marzo de 1949), pág. 21, Archivos
Ben-Gurión.
33. Este punto ha sido
desarrollado en: Michael Keren,
«Intellectuals and the O p e n
Society in Israel» en compil.
Gagnon. op. cit.
74
Michael Keren
Intellectuals and the Crisis of
the Union (Nueva York:
Harper & R o w ) .
Warriors: Relied ions on men in
battle (Nueva York: Harper &
R o w . 1975).
35. Glenn J. Gray (1975) The
36. Edward Shils (1970) «The
Intellectuals and the Powers». En
On Intellectuals, compilado por
Philip Rieff (Garden City. N . Y . :
Doubleday) pág. 27.
El papel social
del economista en Bangladesh
Rehman Sobhan
El papel histórico
de los economistas
pública c ó m o algunos economistas se vieron
directa y m á s o menos intensamente implicados en los movimientos políticos de la época,
desempeñando diversas funciones. Cuando esta tendencia derivó hacia una situación de enfrentamiento con la élite gobernante de Pakistán, los economistas difícilmente podían
limitar su compromiso político a los seminarios y las publicaciones.
Desde el punto de vista histórico los economistas de Bangladesh han tenido una función de
vanguardia en la fundamentación de algunas
de las bases principales del nacionalismo bengali y otras cuestiones capitales de la época.
Ellos fueron los portavoces de la protesta del
pueblo de Bangladesh por haberse visto privado de su participación en
Valor y abundancia
los recursos nacionales en
de
las investigaciones
R e h m a n Sobhan es economista, direcel marco de la organización
tor general del Bangladesh Institute of
económicas
política de Pakistán y conDevelopment Studies, G P O Box 3854,
Dacca, Bangladesh.
tribuyeron a los debates
Si tratamos de caracterizar
constitucionales que precela profesión de economista
dieron la creación de Banen Bangladesh de acuerdo
gladesh. Las relaciones
con esta perspectiva históentre economistas y diririca, resulta evidente que
gentes políticos del movilos economistas desempemiento nacionalista eran
ñan hoy un papel m u c h o
sólidas. A los economistas
m e n o s visible que antes.
se les escuchaba con respeN o cabe duda de que acto en todo Bangladesh,
tualmente el n ú m e r o de
donde personas relativaeconomistas con formamente modestas gozaban
ción universitaria superior
de una notoriedad pública desproporcionada es m u c h o mayor que en los años cincuenta y
para su edad o sus títulos académicos. Algunos sesenta. A juzgar por el número de graduados
de esos economistas que de otro m o d o hubie- en las facultades o en los institutos de investigaran pasado su vida universitaria en debatir ción, se ha producido una ampliación considecuestiones académicas en las páginas de oscu- rable de la base universitaria de la profesión.
ras revistas y en seminarios casi desiertos se Incluso en los servicios gubernamentales es imvieron envueltos en discusiones públicas con la portante el número de titulados universitarios
burocracia gobernante, con portavoces minis- en economía. Y hasta si aplicamos criterios
teriales y en ocasiones incluso con el presidente cualitativos, la generación actual resiste favoradel país.
blemente la comparación, en lo que antañe a su
Así, pues, fue sólo en virtud de una amplia- capacidad técnica, con los mejores economisción lógica de su importante papel en la vida tas de los años pasados.
RICS 123/Mar. 1990
76
E n lo que se refiere al volumen de trabajo de
investigación realizado, no hay comparación
posible entre ayer y hoy. Actualmente, la cantidad y la variedad de las investigaciones sobre
todos los aspectos de la economía de Bangladesh son el reflejo del importante aumento de
las inversiones en materia de investigaciones
en ciencias sociales durante el período posterior a la liberación. Y , efectivamente, es poco
frecuente que los economistas de cierta importancia y dedicados a cualquier tipo de tareas no
lleven a cabo uno u otro tipo de trabajo de investigación. Antes de la liberación, si se exceptúan quizá las investigaciones que se realizaban
en el Instituto de Economía del Desarrollo de
Pakistán, con sede entonces en Karachi, y ciertos trabajos efectuados en el Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad de
Dacca, las investigaciones en la materia eran
realmente m u y escasas. Desde entonces, se ha
generado un volumen enorme de información
sobre la situación de la economía de Bangladesh, en gran parte basada en investigaciones
primarias. Tan abundantes son las vetas de datos primarios explotados por los economistas
que se necesitarán cinco veces más especialistas trabajando durante años para sacar pleno
provecho a esos datos. El volumen de informes
y de documentos escritos por los economistas
es tal que los usuarios habrán de dedicar buena
parte de su vida a digerir tal producción.
Reliman Sobhan
en los archivos de los patrocinadores externos.
M u y pocos de estos informes son publicados por quienes los patrocinan y m u y pocos son
también los mismos investigadores que toman
la iniciativa de publicarlos o de darlos a conocer. L a iniciativa de los investigadores se encuentra hasta cierto punto limitada por las
obligaciones contractuales que han contraído
con sus patrocinadores, pero la mayoría de
ellos saben que tales contratos raramente son
tan estrictos que impidan totalmente la publicación de sus trabajos. Esta actitud de renuncia
de los investigadores es en gran parte resultado
de una aceptación deliberada de su «invisibilidad» tanto en lo que antañe a su persona mism a c o m o al resultado de su labor. Lo normal es
que quienes se dedican a la investigación busquen sin contemplaciones salidas para sus trabajos y foros donde poder presentarlos y discutirlos. Actualmente se conforman en su
mayoría con cumplir sus obligaciones para con
el patrocinador, desentendiéndose de si el fruto
de su trabajo ve o no la luz.
Tal actitud de inhibición puede deberse en
parte a la idea de que estos trabajos de investigación auspiciados por iniciativas procedentes
de un mercado hermético no responden a las
normas profesionales m á s rigurosas que cabe
esperar de la investigación universitaria orientada hacia las publicaciones intelectuales o eruditas de calidad. Resultado de ello es que los
investigadores tiendan a devaluar las normas
profesionales pensando que los patrocinadores
El economista invisible
carecen por su parte del tiempo y de la capacidad profesional necesarios para prestar una
Y , sin embargo, cuando meditamos sobre la atención crítica rigurosa a su trabajo. Y no cabe
abundancia de esta producción y de los recur- duda de que en los departamentos y organissos de que dispone el economista, no hay más m o s ministeriales que hoy se ven inundados
remedio que preguntarse c ó m o es posible que por tales informes son pocos los que reciben la
éste ejerza tan escasa influencia no ya en los atención que merecen. Toda vez que esos tracorredores del poder sino en la conciencia mis- bajos de investigación no tienen en su mayoría
m a del pueblo. La respuesta viene en parte da- c o m o base las necesidades expresadas por quieda por la estructura de la demanda de investi- nes se encargan de elaborar las diversas polítigaciones. E n su mayoría éstas responden a cas sino que se llevan a cabo simplemente porpeticiones de los organismos gubernamentales, que existen unos fondos exteriores disponibles,
de donantes externos y de organismos de las los usuarios oficiales no se sienten en m o d o alNaciones Unidas. Las investigaciones patroci- guno obligados a utilizar o a dar a conocer esos
nadas por el gobierno lo son también en gran trabajos, sobre todo si pueden resultar poco haparte por donantes externos. Y la mayoría de lagüeños para ciertos aspectos de la política gulas realizadas para satisfacer esta d e m a n d a de bernamental. D e ahí que la iniciativa de dar
origen externo quedan encerradas en los archi- publicidad a este tipo de trabajos corresponda
vos y en las salas de depósito de los diversos generalmente al investigador m i s m o o, en casos
ministerios u organismos gubernamentales o poco frecuentes, al patrocinador externo.
El papel social del economista en Bangladesh
11
| ¿ * ^
-.•ÍWÉP
r
^
La Universidad du Dacca. Bangladesh. Rogc
El hecho de que los trabajos de investigación patrocinados no se sometan a un examen
crítico hace que los investigadores no se sientan ya compelidos a producir un trabajo de alto
nivel profesional, aunque en realidad son perfectamente capaces de hacerlo. Sabiendo c o m o
saben que el trabajo que realizan es de un nivel
inferior a sus posibilidades, es comprensible
que se refugien en la invisibilidad.
Naturalmente, el carácter de la demanda de
investigaciones no garantiza que todas las que
se realicen sean de un nivel intelectual adecuado. Muchas de ellas se limitan al acopio de información, sin preocuparse m u c h o por la conceptualización y el análisis, lo que ha dado
lugar a una abrumadora cantidad de información sobre los m á s diversos aspectos de la eco-
nomía de Bangladesh, a m e n u d o marcada por
un carácter repetitivo. Casi nunca se intenta sacar conclusiones de esa información acumulada, de manera que se puedan reinterpretar las
teorías o contextos predominantes o incluso fijar las bases para introducir innovaciones importantes en el sector de la política gubernamental. N o s v e m o s así abrumados por u n
enorme volumen de información sobre la economía que apenas se lee, se utiliza, se analiza o
se discute públicamente. Esos trabajos, parte
de los cuales son de considerable interés para
los investigadores y para los políticos, se hallan
a efectos prácticos virtualmente congelados y,
por consiguiente, el tiempo, la energía y la dedicación que exigieron de los investigadores totalmente desperdiciados.
78
Pocas son las tentativas de desenterrar ese
tesoro de conocimientos y de someterlo al exam e n crítico. U n a de esas tentativas, realizada
en el Bangladesh Institute of Development Studies (BIDS), consiste en sacar a la luz todas las
investigaciones disponibles, hayanse o no publicado, sobre el desarrollo rural en Bangladesh
y determinar lo que hasta ahora se ha realizado
en ese sector con el fin de saber qué conclusiones deben extraerse de esos datos acerca del
funcionamiento de la economía rural, su orientación futura y las lagunas que presentan nuestros conocimientos y que habría que colmar
con futuras investigaciones (Analytical Bibliography on Rural Development in Bangladesh,
proyecto de investigaciones del B I D S en curso
de realización). H e m o s sacado ya a la luz unos
5.000 documentos escritos desde 1972 y esperamos que ese n ú m e r o se habrá duplicado
cuando hayamos terminado el proyecto.
Dar a conocer los trabajos
de investigación
H e m o s podido observar que la investigación es
de escasa utilidad si no pueden darse a conocer
sus resultados por medio de los debates públicos o las publicaciones. Los seminarios o los
cursillos son el foro ideal para dar publicidad a
los trabajos de investigación con el fin de poner
a prueba su utilidad en el intercambio de los
debates críticos. Sin embargo, son m u y escasos
los foros de carácter regular en los que tenga
lugar ese tipo de intercambios. En el B I D S viene funcionando desde hace nueve años un seminario semanal cuyafinalidades servir de foro para examinar las investigaciones que se
realizan dentro de la Organización; en él pueden intervenir todos los investigadores que se
afanan por dar a conocer sus trabajos ante una
audiencia profesional de economistas, políticos y especialistas en desarrollo. Pero ese seminario se limita esencialmente a los trabajos de
investigación del B I D S y su éxito ha sido m u cho menor a la hora de persuadir a otros investigadores de Bangladesh para que presenten sus
trabajos.
Los demás foros en los que se intenta dar a
conocer los trabajos de investigación tienen un
carácter esencialmente episódico. El Centro de
Investigaciones Económicas de la Universidad
de Dacca organiza de cuando en cuando un se-
Reliman Sobhan
minario. Se trata de tres a cuatro reuniones entre las conferencias bienales del Centro. E n
cuanto a las universidades, raramente organizan este tipo de seminarios. Las instituciones
públicas sólo ocasionalmente dan acogida a
reuniones de esta especie cuya finalidad suele
ser presentar los resultados de un proyecto de
investigación patrocinado.
La respuesta de la profesión a estos seminarios o foros dedicados a discutir cuestiones económicas es menos clara. U n a parte de los asistentes proceden de las instituciones encargadas
de organizar tales foros. Pero no es en m o d o
alguno seguro que, dejados a sí mismos, los
profesionales se preocupen gran cosa por discutir periódicamente cuestiones de investigación
o puntos importantes de la política actual.
Prueba de ello es la relativamente escasa asistencia de economistas a tales seminarios.
Por lo que antañe a las publicaciones, hay
varias revistas que permiten dar a conocer los
trabajos de investigación. Pero son m u y escasas las que aparecen regularmente y que m a n tienen un nivel aceptable en cuanto a su contenido. A decir verdad, son pocos los estudios
que contienen investigaciones patrocinadas y
que aparecen con el formato propio de una revista profesional seria.
Divulgar los trabajos de investigación
En cambio, los seminarios y las revistas donde
se realiza un auténtico trabajo de investigación
de dirigen exclusivamente a un reducido público profesional. Son incluso m u y pocas las investigaciones publicadas cuyo eco llegue hasta
el público en general a través de la publicidad
dada a los resultados de los seminarios o por
conductos de los medios de comunicación local. E n los últimos años, el B I D S ha intentado
dar a conocer algunos de los resultados de sus
investigaciones a través de los medios de c o m u nicación nacionales. Pero esto no suele ocurrir
normalmente.
Los problemas tanto de presentación c o m o
de lenguaje alejan a los economistas de una posible capa popular de lectores. Las publicaciones en lengua bangla amplían sin la menor duda el alcance de las investigaciones. Pero si la
información es de nivel excesivamente alto,
salpicada de jerga técnica o escrita en un estilo
denso, se crea una barrera entre aquélla y el pú-
79
El papel social del economista en Bangladesh
blico lector que no puede salvarse simplemente
con la utilización de la lengua nacional.
Si los economistas de Bangladesh desean ser
escuchados, tendrán que dirigirse deliberadamente al público en general. Será preciso que
den a conocer sus trabajos de investigación en
los medios de comunicación y en los foros públicos, organizados periódicamente por una serie de entidades de todo el país. Ese público al
que hay que dirigirse no debe limitarse a los
centros metropolitanos sino alcanzar también
a los centros provinciales para exponer en ellos
los trabajos de investigación de los economistas y las instituciones principales y, de ser posible, establecer un intercambio de ideas.
H a llegado también la hora de fundar un
semanario popular serio a imagen y semejanza
del Economic and Political Weekly que se publica en B o m b a y y que es hoy seguramente la
mejor publicación del m u n d o en cuestiones de
desarrollo. Nuestro objetivo debería ser publicar una versión en bangla de esta revista para
dar a conocer la gran cantidad de investigaciones ya realizadas o en curso de realización.
Pero, aunque pueda publicarse este semanario, los grandes medios de comunicación siguen siendo el foro principal para dar a conocer
el trabajo de investigación realizado. La prensa
debería concretar acuerdos con los centros de
investigaciones y con los investigadores individualmente con vistas a redactar periódicamente artículos que arrojen luz sobre determinados
aspectos de la investigación para el desarrollo.
Por su parte, la radio y la televisión nacionales
deben difundir regularmente emisiones en las
que al menos una vez por semana se presenten
los resultados de algunos programas importantes de investigaciones con vistas al desarrollo.
Al dirigirse al gran público los economistas
de Bangladesh tendrán que adquirir la capacidad profesional de simplificar los resultados de
unos trabajos de investigación complejos o detallados exponiéndolos en un lenguaje que sea
asequible al hombre de la calle. Los ciudadanos
tienen sed de conocimientos y poseen la capacidad de analizar los hechos; de ahí que para interpretar las realidades de su vida diaria tal com o se recogen en las investigaciones haya que
aprender a comunicar con ellos de la misma
manera que se aprende a realizar la investigación m i s m a . Semejante tarea se verá facilitada
en gran medida si se presentan los resultados de
la investigación ante el público interesado. A
los campesinos y trabajadores que suelen ser el
objeto de las investigaciones se les deben exponer los resultados de éstas en un lenguaje c o m prensible de m o d o que puedan conferir un sentido a lo que se dice de su vida y a las normas
que se intenta inculcarles con vista al mejoramiento de su situación.
Este cambio de perspectiva que pone de
realce la necesidad de dar a conocer los resultados de las investigaciones en lugar de dejarlos
encerrados en oficinas o archivos requerirá naturalmente un cambio fundamental en la m a nera de ver de la mayoría de los economistas.
Tal cambio no debe cifrarse simplemente en el
compromiso profesional de hacer visibles los
resultados de la investigación sino que debe
considerarse c o m o un deber para con el pueblo.
La investigación patrocinada no es simplemente u n servicio para economistas. Negar al pueblo los frutos de aquélla no es sólo una irresponsabilidad profesional sino además algo m o ral y políticamente rechazable. Para los
economistas se trata de compartir con la gente
los conocimientos que han adquirido, educándola de m o d o que comprendan los resultados
de la investigación y puedan utilizarlos para resolver sus problemas o para organizar su presión política en función de la nueva conciencia
adquirida respecto del carácter de su situación
y de las posibilidades de cambio.
El economista y la política
Esto nos lleva a examinar el papel del economista en la vida política. En última instancia es
en la arena política donde las ideas y los program a s políticos se presentan ante el pueblo. Los
gobernantes coloniales británicos se esforzaron
en despolitizar a las clases profesionales emergentes de las colonias persuadiendo a sus
miembros de que sus capacidades profesionales debían permanecer al servicio del gobierno
o bien ellos quedarían excluidos de la vida política. Trataban así de neutralizar políticamente
a esas clases haciendo comprender a sus m i e m bros que cualquier tipo de compromiso político les amenazaría inevitablemente en sus puestos y en sus posibilidades de ascenso.
Semejante táctica colonial constrastaba drásticamente con la práctica de las clases profesionales de la metrópoli donde los economistas,
los ingenieros, los médicos y los profesores de-
80
Rehman Sobhan
sempeñan un papel activo en el marco de los denciales de Estados Unidos cada candidato
partidos políticos.
cuenta para asesorarle con una escuadra de
economistas que proceden de la vida universiEsta tradición colonial no impidió a todos
taria y profesional y que se muestranfielesa su
los profesionales unirse a la lucha contra el copartido, a su persona o a su causa. G r a n n ú m e lonizador, aunque fueron sobre todo los profero de economistas del Reino Unido están afiliasionales del derecho los que intervinieron en
dos a los principales partidos políticos. Lord
ella, mientras que las otras profesiones, entre
Keynes fue unafiguradestacada del Partido Liellas los economistas, se quedaban generalmenberal. Por su parte, Lord Kaldor y Lord Balogh
te al margen. Ello se debió tal vez al hecho de
trabajaron c o m o principales asesores políticos
que los profesionales del derecho se mantenían
de los dirigentes laboristas, mientras P . T .
en general independientes respecto del gobierBauer es consejero de la señora Thatcher y Jano, mientras que la mayoría de los demás profesionales tendían, de uno u otro m o d o , a po- m e s M e a d e fue u n o de los ideólogos del recién
formado Partido Socialdemócrata. L a lista ponerse al servicio de éste y a depender de él para
dría alargarse con casos tomados de la expesu subsistencia.
riencia de otros países. Por ejemplo, Andreas
La práctica colonial pasó a la estructura política de Pakistán donde en los años de 1960 un Papandreu. Primer Ministro de Grecia, fue
profesor de economía en la universidad norteaprofesor de la Universidad de Dacca hubo de
mericana de Berkeley y después en la York
recabar la protección de los tribunales para haUniversity de Canadá. E n los países europeos
cer valer su derecho fundamental a intervenir
esta práctica tradicional de que los profesores y
en la vida política. Por aquella época, cuando el
poder judicial conservaba todavía una parte de los profesionales intervengan en política está
quizás aún m á s desarrollada en los países de
su independencia, el Tribunal S u p r e m o de
lengua inglesa.
Dacca ratificó tal derecho. Sin embargo, la m a yoría de los profesionales de Bangladesh, entre
Se trata pues de una tradición ya antigua y
ellos los economistas, tendían a mantenerse
sumamente provechosa que impulsa a los ecoalejados de la política, bien en virtud de una
nomistas universitarios a intervenir en cuestiocierta sensiblidad heredada de la tradición cones políticas y a relacionar su trabajo de inveslonial, bien por preservar sus perspectivas de
tigación con cuestiones importantes de interés
carrera.
público. D e ese m o d o han de ponerse en contacto con personas que mantienen una relación
Pero fue por entonces cuando algunos ecoestrecha con las capas populares, lo que les pernomistas bengalies se decidieron a rechazar esmite poner a prueba la viabilidad de sus teorías
ta división del trabajo impuesta en la época coy de sus propuestas. A su vez, los dirigentes polonial y se lanzaron a defender algunas causas
políticas que eran de s u m a importancia para el líticos pueden contar con un asesoramiento
profesional cuando hacen declaraciones públipueblo. Y fue este compromiso con los interecas o adoptan determinadas posiciones en
ses políticos del día lo que les confirió esa gran
cuestiones políticas. T o d o lo cual no puede sivisibilidad de la que ya hemos hablado. Ello
no contribuir a realzar la calidad del discurso
motivó que los dirigentes del movimiento napolítico. N o m e n o s importante es, en una culcionalista les llamaran para que les prestaran
tura política de carácter democrático, que la
ayuda en sus consejos y reuniones políticas.
oposición esté profesionalmente bien asesoraA u n q u e poco usual, no era pues extraño enconda en materia de política económica, al igual
trar al director de un instituto de investigacioque ocurre con el gobierno. Después de todo, a
nes semioficial c o m o el Institute of Developla oposición le cabe la legítima esperanza de
ment Economics de Pakistán o a profesores de
formar un gobierno algún día, por lo que debe
diversas universidades aconsejando en mateestar plenamente preparada para la tarea grarias constitucionales o de política económica a
cias a la intervención de los economistas en los
los dirigentes políticos de la oposición durante
el apogeo del movimiento nacionalista en los foros de discusión política o incluso gracias a
los servicios profesionales de economistas sin
años de 1969 a 1971.
afiliación política, de la m i s m a manera que el
Naturalmente, esta implicación directa de
los economistas en la política es algo normal en gobierno trata de conseguir el asesoramiento
la mayoría de los países. En las elecciones presi- profesional de consultores o de comisiones na-
El papel social del economista en Bangladesh
81
que intervenir en política suponga crear facciones de este carácter allí donde se trabaja. L o
esencial es tener en cuenta algo evidente, a saber, que la economía es una disciplina que interfiere constantemente en la vida pública y el
debate político. Pedir a un economista profesional que se mantenga apartado de la actividad política tiene tan poco sentido c o m o pedirFormas de compromiso político
le a un ingeniero que se quede en el aula y que
no se dedique a diseñar puentes. Quienes realHabida cuenta de estas razones que empujan a mente necesitan a la economía y a sus profesiolos economistas a intervenir en la vida política nales son el pueblo y sus representantes, estén o
de Bangladesh, nos toca a nosotros los profesio- no en el gobierno. H a y que tener siempre prenales de la economía renunciar a la aséptica sente que en nuestra vida política quienes hoy
existencia que hasta ahora hemos llevado en están en la oposición pueden estar m a ñ a n a en
nuestros puestos en las universidades, los cen- el gobierno y viceversa, de m o d o que la idea de
tros de investigación e incluso los organismos que unos profesionales deban estar al servicio
gubernamentales y a asumir cierto grado de únicamente del gobierno m á s bien que del pueresponsabilidad política proporcionado a los blo y de sus portavoces sería incompatible con
conocimientos técnicos con que contamos. El los principios de una sociedad plural.
simple hecho de recibir un salario del erario púPor todas estas razones, el examen responblico no debe impulsar a nadie a desentenderse sable e inteligente de las formas en que las cuesde la vida pública. Ciertos profesionales pue- tiones económicas interfieren en la política deden legítimamente apoyar la política y la filoso- be ser legítimamente un tema central para ser
fía del gobierno, prestando su colaboración ge- debatido no sólo entre los profesionales sino
neral a esa política no ya c o m o parte de sus entre todos aquellos a quienes la cuestión intedeberes profesionales sino en los foros profe- rese particularmente, tanto en los foros de dissionales. Otros pueden integrarse sin vacilar en cusión c o m o en el marco de los partidos polítiel partido gobernante. N o debe temerse que ta- cos dentro o fuera del gobierno. Por desgracia,
les actos sean tachados de oportunismo si se ese tipo de iniciativas son para el futuro. Por el
basan en una creencia firme en la valía del go- m o m e n t o , los economistas están m á s alejados
bierno.
que nunca de la arena de la vida política. Son
Por otro lado, los economistas, libres de to- m u y pocos los que tienen una actividad polítido temor a perder sus puestos o, aún peor, a ser ca e incluso ésta se integra difícilmente en los
objeto de intimidación o encarcelamiento, de- debates políticos de los diversos partidos.
ben asociarse libremente a una causa política,
invitar a los dirigentes y miembros de la clase Orientación de las investigaciones
política de cualquier tendencia que sean a asistir a sus seminarios y afiliarse a los partidos U n a vez que el economista ha asumido un
políticos, trabajando en ellos c o m o expertos, si compromiso de carácter social, ha de mostrar
lo consideran necesario. Otros, para los que una mayor sensibilidad para los problemas claquizá la vida política no presenta un conjunto ve de la época y orientar sus investigaciones de
aceptable de opciones, pueden colaborar con m o d o que de ellas puedan extraerse un diaglas numerosas organizaciones sociales y volun- nóstico y unas soluciones alternativas para los
tarias en las que les será posible aplicar sus co- políticos y para el pueblo.
nocimientos en interés del servicio público.
Gran parte de las investigaciones tienden a
N o debe pensarse que esta forma de c o m - centrarse en problemas de alcance reducido
promiso político entraña que todos los econo- mal relacionados con el contexto sociopolítico
mistas deben intervenir en política ya que a en el que se originan la mayoría de ellos. N o se
muchos no les atrae tal perspectiva o bien tra- trata de menospreciar la necesidad de un análibajan en puestos o en determinadas ramas de sis microeconómico meticuloso y del impressu disciplina en los que esa participación no es cindible acopio de datos que proporcione una
adecuada ni importante. T a m p o c o significa sólida base sobre la que construir la política
cionales. E n última instancia, los profesionales
formados a costa del erario público e incluso en
los servicios públicos no son clientes o servidores de un determinado régimen sino que su cometido es servir al pueblo y a sus representantes, sean quienes sean.
82
económica y la estrategia general. T a m p o c o deben las declaraciones retóricas generales de carácter político desplazar el rigor analítico propio de la disciplina de la economía. M á s bien al
contrario, las técnicas de análisis propias del
trabajo profesional deben utilizarse para analizar los fenómenos políticos. Pero hay que reconocer que la incapacidad de integrar adecuadam e n t e la microinvestigación
en u n a
perspectiva macroeconómica y política m á s general ha contribuido por su parte al aislamiento
de los profesionales respecto de las realidades
de la vida pública. Mientras los resultados de
esa investigación se quedan acumulando polvo
en los archivos, el debate público sobre las
cuestiones generales de la pobreza, de la dependencia externa y de la movilización de los recursos sigue inmerso en una serie de generalidades e insuficientemente orientado hacia la
proposición de soluciones políticas concretas
basadas en las realidades de la vida política.
Ello n o puede sino rebajar la calidad del debate
público que por su carácter m i s m o se interesa
sobre todo por los problemas de la macroeconomia. Quiere decirse que la nueva orientación
de la mentalidad de los investigadores hacia la
vida del pueblo de Bangladesh influirá a su vez
en la orientación y el carácter del programa de
investigaciones.
Al dirigirme en estos términos a los economistas de Bangladesh, no pretendo ser original;
mi intención es simplemente dar una articulación a los intereses y preocupaciones m á s profundos de todos nosotros c o m o profesión y com o parte de una clase social m á s amplia.
Vivimos hoy en una sociedad que está polarizándose a un ritmo sin precedentes en la historia. Las crecientes disparidades que separan a
unas clases de otras y crean incluso contradicciones dentro de las clases y las profesiones son
el umbral de una crisis social y de un desastre
de alcance nacional. Esas divisiones no proceden de una dinámica social interna sino que
son el resultado directo de un sistema de ayudas que ha nutrido el explosivo crecimiento de
una nueva clase opulenta y creado en todas las
d e m á s clases grupos dependientes de esas ayudas.
Sin embargo, esta polarización basada en la
ayuda se realiza por conducto del Estado que
distribuye todos los recursos derivados de esa
ayuda. D e ahí que. tanto desde el punto de vista objetivo c o m o a los ojos del gran público, el
Reliman Sobhaii
Estado aparezca c o m o el principal instrumento
que contribuye al proceso de diferenciación social y económica dentro de la sociedad. E n consecuencia, las disparidades se ven c o m o algo
que n o guarda relación con el trabajo intenso,
los conocimientos especializados, la capacidad
empresarial o incluso los privilegios heredados,
sino c o m o el resultado de un sistema de mercado sumamente imperfecto regido en gran parte
por los accidentes del poder y, en consecuencia,
por la posibilidad de tener acceso a la distribución de los recursos públicos. El ingreso en esta
nueva clase y el éxito dentro de ella dependen
ahora en alto grado de la posibilidad de disfrutar del patrocinio del Estado. U n proceso c o m o
este difícilmente puede contribuir a fomentar
la reproducción ampliada de la economía en la
que históricamente residía la causa de las disparidades sociales. Así, pues, la reproducción
del orden social sigue siendo algo exógeno respecto del sistema y se origina en la voluntad de
los donantes de ayuda de sostener la estructura
social de Bangladesh. Tal distribución n o puede conferir ni legitimidad ni aceptación social a
las clases opulentas; en realidad, de ese m o d o la
riqueza de tales clases se identifica con la posibilidad de disponer del patrocinio del Estado.
Lo que hace que se sientan inseguras acerca de
su futuro, inseguridad que se transmite a las
tácticas inversionistas y al comportamiento
empresarial.
U n orden social tan inestable no puede sino
suscitar inquietud en la medida en que cada
clase, subclase, profesión o facción maniobra
c o m o puede para tener acceso a esas generosas
fuentes de la ayuda y conseguir así una parte
mayor del pastel. D e tal m o d o , la pretensión de
beneficiarse de los recursos públicos resulta cada vez m á s ajena al hecho de prestar servicios
recíprocos a la economía o al pueblo. La multiplicación de las pretensiones rivales con vistas
a disponer de unos recursos finitos y de origen
externo agrava pues aún m á s las contradicciones dentro de la fragmentada estructura social
y envuelve en un halo de inestabilidad el orden
social dominante.
En su situación social m á s opulenta y asim i s m o m á s polarizada, los economistas de
Bangladesh no se muestran m á s inmunes que
los inversionistas, los comerciantes, los burócratas o los ingenieros a esa tendencia a disfrutar de los beneficios de un orden social dependiente de la ayuda.
El papel social del economista en Bangladesh
N o es m i pretensión pararme a examinar el
futuro de esta clase y del orden social en que se
apoya. Tan trascendente tema debería ser parte
de un debate nacional más amplio. Pero lo que
sí debemos saber es que las cosas evolucionan:
vivimos en una sociedad que va a exigir cuentas a todos aquellos que han prosperado en
nombre de los pobres que sufren en Bangladesh. Si al m e n o s pudiéramos empeñarnos en
la tarea de ser útiles dentro de nuestras diversas
profesiones y en el límite de nuestras capacidades, c o m o educadores, pensadores, portavoces
ocasionales o incluso tecnocratas, quizá no prolonguemos necesariamente este orden social ni
impidamos este ajuste de cuentas. Por lo m e nos habremos demostrado nuestra importancia
práctica para el pueblo de Bangladesh que así
podrá reconocer que los economistas son de al-
83
guna manera útiles para él. Tal vez ello no nos
garantice la situación privilegiada de que gozam o s hoy, pero al menos será una razón para
que alberguemos una esperanza de sobrevivir
c o m o parte del sector de servicios de un orden
futuro.
Al reevaluar de este m o d o nuestra función,
deberemos sin duda alguna reconocer nuestra
responsabilidad individual y colectiva, c o m o
comunidad profesional, sin refugiarnos en la
necesidad de una sociedad ideal que sea digna
de nuestros servicios. D e todos m o d o s , debem o s meditar sobre el carácter de un orden social que permite que una profesión de importancia social se mantenga en su situación actual
de alienación y de subemplco.
Traducido del inglés
Nota
* Este arlículo es una versión abreviada y re\ isada del discurso inaugural pronunciado en la VIII Conferencia
Bienal de la Bangladesh Economie Association, Dacca, 15 de julio de 1988.
Hacia un nuevo concepto
de la democratización
de la comunicación internacional
Peter Waterman
ca universitaria y política ha consistido en aumentar el control nacional. U n reconocimiento
tardío del hecho de que el control nacional significa el control estatal o de la élite, y que esto
podría dar lugar a una reproducción, a nivel del
estado, de los problemas que se producen en el
plano internacional, dio lugar a la exigencia de
que la democratización acompañase a la nacionalización. N o obstante, esto supone implícitamente una exigencia de democratización del
estado (Halloran 1987, M e dia Development 1988,
Peter Waterman es profesor de política
White
1988). El estado sidel Programa de Estrategias Alternatigue siendo la unidad funvas para el Desarrollo del Instituto de
Estudios Sociales de La Haya (Países
Una laguna en la
damental de análisis y la
Bajos). Participa en un proyecto de inesfera de la acción política.
teoría de las
vestigación sobre democratización de la
Entre tanto, se ha procomunicación laboral internacional
comunicaciones
(Proyecto Demintercom). Desde 1978
ducido
un espectacular creinternacionales
es editor del Boletín de Estudios Intercimiento en todo el m u n d o
nacionales de Trabajo (Newsletter of Inde la comunicación «demoternational Labour Studies).
Existe el problema, genecrática» o «alternativa», coralmente reconocido, del
m o resultado de las necesiincremento de la concendades sentidas por las catetración relativa de la c o m u gorías
sociales o los grupos
nicación en las categorías
de
interés
que tienden a crisociales de la élite y en el
ticar tanto el capitalismo
núcleo central de los países
capitalistas. Esta concentración implica la cre- c o m o el estatismo. Nuevos movimientos a m ciente pobreza relativa de las comunicaciones bientales, de la paz, feministas, de consumidoentre las clases y categorías sociales domina- res, de ayuda al Tercer M u n d o , de los derechos
das, sobre todo en los países más periféricos. El humanos y laborales han ido estructurando crereconocimiento de este problema es corriente cientemente sus propios medios de comunicaen los trabajos críticos de investigación y las ción. Estos nuevos movimientos, que se han
políticas de comunicación, a nivel nacional e creado de manera idéntica o análoga en Occiinternacional, y ha sido objeto de considerables dente y en Oriente, así c o m o en el Sur, suelen ser
debates en el contexto del Nuevo Orden M u n - de carácter internacional y frecuentemente indial de la Información y la Comunicación, so- ternacionalistas. Por ello, muchas veces particibre todo con respecto al Tercer M u n d o . La so- pan activamente en el desarrollo de medios balución implícita o explícita ofrecida por la críti- ratos y directos de comunicación internacional.
El presente documento es un resumen de u n
documento de trabajo del Instituto de Estudios
Sociales de La Haya, presentado al Grupo de
Trabajo sobre Democratización de la Comunicación en la Conferencia de la Asociación Internacional de Investigaciones sobre Información Pública celebrada en Barcelona en julio de
1988 (véase Waterman, 1988d). D e b o expresar
mi reconocimiento a H a m i d Mowlana, la lectura de cuyo trabajo (Mowlana, 1986) influyó en
mi conceptualización, que
es algo distinta.
R I C S 123/Mar. 1990
86
D a d a la ausencia en este c a m p o de una teoría o estrategia, los medios alternativos de comunicación internacional se han desarrollado
al azar, con m u c h o derroche y duplicación de
actividades, pero también dejando importantes lagunas de comunicación. U n a de ellas es la
comunicación internacional entre los grupos
del Tercer M u n d o . Los proyectos de ayuda al
desarrollo y de solidaridad no invierten necesariamente la corriente de información dirigida
al Norte, e incluso pueden aumentarla. Otra laguna es. sorprendentemente, la comunicación
laboral. Mientras que muchos de los restantes
intereses y movimientos mencionados han establecido, en dos o m á s decenios, amplios m e dios de comunicación internacional, el m u n d o
del trabajo ha dependido en alto grado de los
sindicatos o de los partidos políticos que reproducen en gran parte las estructuras y prácticas
dominantes de la comunicación. Los movimientos laborales de la fábrica, el c a m p o o las
comunidades carecen de las informaciones internacionales y los servicios de comunicación
de que disponen los movimientos feministas,
de consumidores o ambientales.
E n este artículo m e propongo defender la
utilidad de desarrollar el nuevo concepto de
«comunicación inteniacional/.Wt/», paia dai
r u m b o y dinamismo a la lucha contra los m e dios y culturas predominantes de la comunicación internacional. Si bien m i argumentación
atañe concretamente al internacionalismo laboral (NILS 1988. Waterman. 1988, b.c. 1989)
y la comunicación laboral internacional (NILS
1988, Waterman 1988a), tiene también consecuencias para el desarrollo m á s general de comunicaciones internacionales alternativas.
La comunicación y la cultura
predominante en el plano
internacional
T e n e m o s que establecer por lo m e n o s algunas
de las características m á s importantes del contexto en el cual se desarrollan los intentos de
crear una comunicación internacional alternativa. M e ocuparé por consiguiente de las consecuencias de los procesos fundamentales:
1 ) transformación del capitalismo internacional en « m o d o de desarrollo informativo» (Castells 1983:312); y 2) el hecho de que las relacio-
Pcler U 'aterman
nes interestatales tengan cada vez m a y o r
relación con la comunicación o la cultura.
Podemos empezar con los procesos identificados por M o w l a n a (1986), aunque mi evaluación de ellos no es la misma. Tanto si consideramos los periódicos, la radiodifusión, las
industrias culturales, las corrientes de datos
transfronterizas o el turismo, o la cultura y la
comunicación, no podemos m e n o s que percatarnos del grado de crecimiento de la importancia económica de todos estos medios, que se
están concentrando en las transnacionales y los
estados dominantes. Esto es cierto si consideram o s la comunicación c o m o el transporte técnico de mensajes, o bien c o m o una corriente hum a n a a través d e las fronteras. P o d e m o s
identificar numerosos tipos de corrientes de este tipo: emigrantes y refugiados; trabajadores
manuales y profesionales; turistas; militares,
espías y diplomáticos; estudiantes y profesores;
hombres de negocios; profesionales de los m e dios de comunicación y deportistas, y m i e m bros de organizaciones de voluntarios (Mowlana 1986:124). El análisis de estas corrientes
revelará que están directamente controladas
por las empresas transnacionales (¿turistas,
hombres de negocios y profesionales de los m e dios de comunicación?) o los estados (¿militares, espías y diplomáticos?). Asimismo, se verá
qué tipos de corrientes son consecuencia m e nos directa de la actividad del capital y el estado (¿migrantes y refugiados?), y cuáles están
m á s autodeterminadas colectivamente
(¿miembros de organizaciones de voluntarios,
incluidas las dedicadas a los deportes, actividades académicas y turismo?). El análisis podría
apuntar también a interesantes contradicciones, incluso dentro de las prácticas controladas
o dominadas por el capital y el estado -la autoorganización de los trabajadores migrantes,
el turismo social, los estudiantes de tendencias
democráticas, los profesores universitarios, los
profesionales de los medios de comunicación, y
otros.
E n segundo lugar, conviene reconocer la
complejidad del término «cultura», aunque su
uso sea bastante c o m ú n . Este término puede
significar: 1) el proceso histórico del desarrollo
intelectual, espiritual y estético; 2) el m o d o de
vida de un pueblo, lugar o período, o de la humanidad en general; 3) la actividad de artistas
e intelectuales (Williams 1983:90-91). Tenem o s que reconocer en qué medida estos tres
Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación internacional
significados tienen hoy día una referencia
mundial. La cultura se ha convertido también
en un objeto de producción e industrialización,
monopolio, transnacionalización y estatización: esto es hoy día un lugar c o m ú n . Pero de
nuevo merece la pena reflexionar sobre lo que
se está difundiendo exactamente, y cuáles son
sus consecuencias precisas.
Donald Hörne ( 1986:76) se refiere a una serie de «mitos» (creencias que dan un significado transcendente) y recalca que estos mitos dominan la «cultura pública» de las sociedades
industrializadas o en vías de industrialización.
Estos mitos se refieren al industrialismo y la
modernidad (el poder del h o m b r e sobre el m e dio ambiente, la inevitabilidad del progreso): el
sectarismo de sexo o de raza: el carácter, la
identidad y la imaginación estratégica nacional
(en términos generales, la política exterior), y
las formas de control económico y político. Según Horne, estos mitos universales ocultan importantes intereses y reprimen los de las minorías y las mayorías, a nivel nacional e
internacional. Su argumento sobre la universalidad de estos mitos en las tres áreas mundiales
nos ayuda a entender c ó m o el m u n d o comunista, antes aislado, ha podido adaptarse con tanta
facilidad y rapidez y absorber prácticas y artificios culturales que antes se consideraban esencialmente burgueses o específicamente norteamericanos. E n un argumento conexo, un grupo
de universitarios indios indica que el m u n d o
del conocimiento está dominado hoy día por
un discurso monolítico coercitivo «secular,
científico, empresarial y basado en el estado»
( A h m e d y colaboradores, 1988:65). Estos estudiosos creen que la idea ilustrada del progreso
ha perdido gran parte de su potencial creador.
Critican el nacionalismo por haber ocultado y
suprimido otras realidades vivas, la ciencia por
haber monopolizado la verdad, y el laicismo
por haber provocado cl fundamentalismo religioso y obstruido el diálogo fructífero de la política con la religión.
Y o no considero que estas dos posiciones
impliquen necesariamente un rechazo de la industria, la ciencia, el progreso, el nacionalismo
o el laicismo, sino que m á s bien son una crítica
del industrialismo, el cienticismo, el progresism o , el estatismo y el laicismo antirreligioso.
Observo, además, la posición central que a m bos atribuyen al nacionalismo. Queda por añadir algo sobre la cultura internacional, que per-
87
tenece a un m u n d o de estados. E n otro trabajo
indiqué que el término dieciochesco «cosmopolitismo» encaja en este concepto (Waterman.
1988b). El cosmopolitismo se refería a la imposición al m u n d o de normas y prácticas liberales
de la burguesía europea. El cosmopolitismo tiene hoy sus versiones eurosocialistas y soviéticas, pero su expresión predominante se encuentra en la doctrina estadounidense de la
«interdependencia» -adoptada creciente y
acríticamente por los comunistas soviéticos y
los eurosocialistas. El reconocimiento de ello
nos obliga a añadir tres elementos cruciales, ausentes de los argumentos de Horne y A h m e d y
colaboradores: el dominio de la cultura de las
comunicaciones mundiales por: 1) Estados
Unidos de América; 2) las empresas transnacionales; y 3) las empresas transnacionales de
Estados Unidos. E n otras palabras, una crítica
de los elementos de la cultura dominante debe
ir acompañada por el reconocimiento de sus
fuentes m á s dinámicas y poderosas. E n una crítica de la «interdependencia». Mattelart ( 1983:
55-8) utiliza significativamente un texto de hace casi 20 años de Zbigniew Brzezinski: «Es la
novedad de la relación de los Estados Unidos
con el m u n d o -compleja. íntima y porosa- lo
que los análisis m á s ortodoxos, especialmente
los marxistas, no consiguen entender... Los Estados Unidos han surgido c o m o la primera sociedad mundial de la historia. Es una sociedad
cada vez más difícil de definir en lo relativo a
sus límites culturales y económicos (...) Alrededor del 65 % de las comunicaciones mundiales
se originan en este país...» (Brzezinski 1970).
U n último punto de importancia antes de
que pasemos a examinar las comunicaciones
alternativas se refiere a las contradicciones de
la comunicación y la cultura internacional predominante. Las nociones de dominio o incorporación total deben entenderse c o m o expresiones de ira o frustración, m á s que c o m o
elementos de orientación en la realidad: evidentemente, no contribuyen a la resistencia ni
a la contraafirmación. P o d e m o s ver estas contradicciones incluso en los lugares m á s improbables. La « L o w Intensity Warfare» ( L I W )
(Guerra de baja intensidad) es la estrategia m á s
reciente del Pentágono para hacer frente tanto
a la rebelión de los pueblos del Tercer M u n d o
c o m o al «síndrome de Vietnam» entre el público estadounidense. L a L I W está destinada, no
simplemente a la eliminación física del enemi-
88
go, sino también a su deslegítimación. La guerra parece centrarse menos en el ejército del
enemigo (período preindustrial) que en la economía del enemigo (período capitalista industrial) y en su base popular (¿período capitalista
de la información?). Howard Frederick ( 1988a,
b) muestra la importancia fundamental de la
comunicación para la L I W y afirma que esta
comunicación va dirigida no sólo a la sociedad
enemiga (como en el caso de Nicaragua) sino
también a los propios Estados Unidos. Y o
pienso que esta nueva forma o frente de batalla
representa menos una poderosa estrategia nueva que un reconocimiento de debilidad. Frederick cita a Gaspar Weinberger en el sentido de
que la L I W está «dirigida a la destrucción de la
propia esperanza» (1988b: 12). Ahora bien,
aunque en los antiguos tipos de guerra siempre
fue difícil para las fuerzas populares combatir
sin asumir en gran parte la conducta del opresor, el terreno de la moral y la esperanza m e
parece que les sería propio. La deslegitimación
es un juego en el que los pueblos subordinados
tienen buenas bazas - c o m o evidencia la legitimidad continua del régimen sandinista y el
problema de legitimidad del régimen de Reagan. Seth Siegelaub (1983:15) atribuye un significado más amplio a este punto. Hoy en día,
«incluso las dictaduras militares de la clase dominante... están obligadas a "explicarse", en el
Tercer M u n d o , en el Segundo o en el m u n d o de
la N A T O » . Si ocurre esto con los militares y
con la comunicación política, aún ha de ocurrir
más con los productores de cultura liberal-democrática, cuyos productos y procesos siguen
dominando el m u n d o . Las ambigüedades de
los medios internacionales de comunicación de
masas nunca quedaron más visibles que en la
campaña televisada mundial de los músicos de
rock destinada a aliviar el hambre en Africa
(Geldof, 1987). Por difícil que pueda ser para
las fuerzas populares entender y emplear estas
contradicciones, a nivel nacional e internacional, es evidente que tienen que hacerlo.
Peter Waterman
tento de crear u n a cultura internacional
socialista o de los trabajadores durante una fase inicial del desarrollo capitalista. En la medida en que las comunidades religiosas fuesen (o
son) independientes de los estados, no jerárquicas y no autoritarias, podrían proporcionarnos
una referencia adecuada. La Society of Friends
(Quakers) podría ser u n ejemplo de ello
(Young, 1986). En cuanto a la actividad específicamente cultural de los movimientos obreros
y socialistas tradicionales, ésta constituye evidentemente una herencia ambigua (Bouvier,
1988, Korff, 1979, 1984, Steinberg, 1988). Por
una parte había símbolos y rituales comunes
(banderas rojas, el primero de mayo) e incluso
actividades compartidas (películas, fotografías,
deportes y movimientos esperantistas internacionales). Por otra parte, había el problema de
que el movimiento, para ser popular, tenía que
ser nacionalista, localista o - e n el caso extrem o - racista (algunos mineros blancos del Rand
en 1922 tenían el lema: «Trabajadores de todo
el m u n d o , unios para una Sudáfrica blanca»).
Mencionar esto es olvidar el problema de la
cultura obrera y socialista internacional que se
convirtió en jerárquica, autoritaria y dependiente del estado. U n ejemplo de la pérdida del
contenido internacionalista de los símbolos y
los rituales es el aniversario del primero de m a yo en Perú en 1986, que se celebró c o m o un
aniversario laboral peruano, con la mínima referencia al m u n d o exterior (Waterman y Arellano, 1986:24).
La comunicación y la cultura internacional
democrática parece algo que está aún por inventar. Varias fuerzas favorecen esta posibilidad. U n a es la creación de una cultura comercial transnacional de masa. La mundialización
de los pantalones «téjanos» no debe entenderse
únicamente (a pesar de lo que diga Haug, 1987)
c o m o una extensión de un producto y del dominio cultural estadounidense. Es un proceso
que confluye simultáneamente y crea un m u n do c o m ú n de experiencia y deseo. Si el símbolo
arquetípico del dominio comercial y cultural
de los E E . U U . es la Coca Cola (de ahí la «CocaLa comunicación y la cultura
colonización»), su lema internacional de que la
Coca Cola es «lo real» es también un reconociinternacional alternativa
miento de la búsqueda por los jóvenes de una
Hay m u y pocos trabajos contemporáneos, o autenticidad y una autonomía que la Coca Cola
ninguno, sobre este tema. Históricamente, po- difícilmente podría proporcionar. U n segundo
dríamos remitirnos a la experiencia de las co- factor importante se ha indicado anteriormenmunidades religiosas internacionales o al in- te: el hecho de que el estatismo sea cada vez
Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación internacional
menos capaz de cumplir sus promesas de liberación y demostrar su capacidad tradicional de
protección. La protesta popular en Europa occidental en la época del accidente de Chernobyl
iba dirigida al estado local, que inspiraba poca
confianza, y no a la incompetencia soviética.
La defensa y el progreso de las culturas locales,
lingüísticas y nacionales frente a la transnacionalización y el centralismo estatal (rusificación, sanscritización, tacherización) va a necesitar una ética internacional complementaria
de pluralismo, intercambio, diálogo y solidaridad.
En ausencia de una teorización m á s general
de la comunicación y la cultura internacional
alternativa, tenemos que recurrir a Michael
Goldhaber (1987), que se dirige específicamente a los trabajadores, el internacionalismo y
una forma particular de posible comunicación
alternativa internacional. Goldhaber reconoce
naturalmente las consecuencias centralizadoras y manipuladoras de la informatización, pero afirma que las redes de microordenadoras
son «intrínsecamente interactivas e igualitarias» (p. 10) si se establecen sin una jerarquía
de control. Este autor observa en el m u n d o capitalista industrializado: 1 ) el paso problemático de la sociedad industrial a una sociedad de
información: «Ninguno de los principales dirigentes empresariales o políticos que defienden
este progreso tiene ideas claras o coherentes sobre c ó m o funcionará esta fase siguiente de la
vida económica» (p. 10): 2) que los directores
de empresa se ven cada vez más obligados a
permitir el uso de computadoras personales,
con lo que permiten la creatividad y la constitución de redes, aunque esto conlleve la pérdida de control; y 3) que a medida que la creación
cultural se convierte en la principal actividad
de Occidente, el valor de la empresa, c o m o form a organizativa típica del período industrial,
se va poniendo en tela de juicio. E n cuanto al
Tercer M u n d o , este autor afirma que revela a
m e n u d o un tipo primitivo de cultura industrial
de los trabajadores. N o obstante, la autonomía
de la clase obrera está limitada por la dispersión mundial de la industria y la rapidez del
movimiento y el cambio industrial. Por consiguiente, afirma, «una cultura del trabajo verdaderamente autónoma tiene que ser hoy día internacional» (p. 10). D a d a la sujeción del
trabajador del Tercer M u n d o a la cultura dominante (por ejemplo, la televisión) que ni siquie-
89
ra está producida localmente, y sobre la cual,
por consiguiente, no ejerce una influencia ni
tan sólo indirecta, el tipo de contactos e información que puede proporcionar una red limitada de microordenadoras podría ser importante. Golhaber considera que: «Puesto que los
trabajadores industriales de todo el m u n d o tienen un acervo c o m ú n de experiencias y problem a s , los trabajadores de diferentes países podrían comunicarse entre sí m á s fácilmente que,
por ejemplo, los campesinos de estos mismos
países.
»Cuando los trabajadores sean capaces de
formar estos vínculos, podrán facilitar unas interconexiones culturales m á s amplias, incluyendo en ellas a los campesinos y otros grupos.
U n a cultura autónoma de amplia base de este
tipo aumentaría enormemente las posibilidades de libertad de acción y expresión, permitiendo al propio tiempo una nueva flexibilidad
en la utilización y conservación de recursos
materiales escasos » (p. 11).
Goldhaber reconoce, y trata de superar, tres
obstáculos: 1 ) el costo; 2) los intereses creados
de los gerentes y los dirigentes locales; y 3) el
peligro de «Babel, caos o cacofonía en vez de
significados convenidos». Este autor afirma:
l)que los costos están disminuyendo espectacularmente; 2) que si las élites existentes quisieran resistir a la nueva tecnología, tendrían
que pagar c o m o precio el atraso; 3) que la cultura de masas comercializada ha creado ya una
«conciencia común», y que por consiguiente
una «cultura m u y altamente multicéntrica basada en un diálogo interactivo» es una posibilidad real (ibid).
Q u e este argumento sea especulativo o incluso utópico no le priva de validez necesariamente. Cuando nuestras categorías de pensamiento y acción están dominadas por los
factores histórica y presentemente dominantes,
el pensamiento utópico es una necesidad práctica. H a y que reconocer a Goldhaber el mérito
de haber contrarrestado implícitamente el utopismo electrónico de los hombres de empresa
(Naisbitt, 1984) al revelar sus incertidumbres,
y por haber incorporado de nuevo a los trabajadores en la construcción de un futuro, del cual
otras personas de la izquierda los excluían (por
ejemplo. Mies, 1986). M i crítica se dirige a
cuestiones m á s concretas. En primer lugar, a la
ausencia de fundamento de las experiencias
realizadas de comunicación laboral internacio-
90
nal alternativa. En segundo lugar, a que no se
ha insertado la constitución de redes internacionales informáticas en el contexto de otras
formas existentes o posibles de comunicación.
En tercer lugar, a la repetición de la noción de
preeminencia proletaria que casa mal con un
reconocimiento del final gradual de la era industrial. E n cuarto lugar, a que no se haya considerado el contenido o reestructuración de la
información transmitida o de los intercambios
efectuados y sus consecuencias para la conservación o la transformación de las relaciones
tradicionales de poder. Conviene hacer un breve comentario sobre cada uno de estos cuatro
puntos: 1 ) las experiencias internacionales alternativas de los medios de comunicación de
los trabajadores han sido concebidas, y están
siendo administradas, principalmente por intelectuales universitarios, y no por trabajadores;
2) el establecimiento de redes informáticas debe valorarse, con toda seguridad, por el hecho
de que facilita el contacto cara a cara, la actividad c o m ú n de los sentidos y la creatividad conjunta de los que participan en ellas; 3) dados los
intereses particulares, los privilegios relativos y
el número limitado o en disminución de trabajadores industriales, no debemos asumir simplemente un papel de mediación o articulación
en su favor; 4) es necesario desarrollar formas
de información o diálogo informatizadas y humanísticas que confieran poder, c o m o las propuestas para las «noticias» (Hamelink. 1976) y
«la información hablada» (Thorne, Kramarae
y Henley, 1984). Parece necesario tomar nota
de las necesidades, capacidades y posibilidades
específicas de los campesinos, los ocupantes sin
título y las mujeres, y promover simultáneamente sus posibilidades de conseguir una comunicación internacional sin mediadores. U n a
cultura democrática multicéntrica basada en
una interacción biológica es una necesidad nacional e internacional.
Dadas las limitaciones de la argumentación, no obstante interesante, de Goldhaber.
m e referiré ahora a Fred Stangelaar ( 1986), cuyos argumentos he empleado en anteriores artículos. El texto de Stangelaar no va dirigido a
los trabajadores, ni al nivel internacional, ni a
cualquier forma particular de comunicación.
Sin embargo, al considerar la comunicación alternativa basándose en la experiencia latinoamericana en relación con el vídeo, propone
criterios útiles para la comunicación interna-
Pclcr Waterman
cional alternativa en general. Stangelaar estima
que la principal fuente de comunicación alternativa es la resistencia práctica al capitalismo
internacional, lo que supone también una lucha contra el racismo, el sexismo, el estado y la
guerra. Distingue cuatro tipos diferentes de comunicación n o dominante: 1) comunicación
marginal -que no está vinculada a las masas ni
a los movimientos sociales y políticos; 2) comunicación horizontal -intercambio entre grupos dominados; 3) anticomunicación -subversión de la forma o contenido de la
comunicación dominante sin establecer una
conexión con las luchas de masas; y 4) comunicación alternativa (CA). Las cuatro características fundamentales e interdependientes de esta última son: a) contenido, lenguaje, imágenes
y simbolismos que proceden directamente del
pueblo y se oponen a los del opresor; b) orientación hacia la transformación social total; c) papel movilizador y de organización, que supera
a la vez las corrientes verticales y horizontales
de información mediante un modelo de c o m u nicación «en espiral»; el) papel activo en la producción y distribución por el sector pertinente
del pueblo o las organizaciones populares. Esta
participación activa requiere, entre otras cosas:
1 ) la interacción entre el transmisor y el receptor; 2) mensajes que promuevan la interacción
de la población y los comunicadores profesionales; 3) accesibilidad de forma y contenido
para las masas, a un nivel m í n i m o de educación (la educación forma parle de la comunicación); 4) acceso público a los canales de producción y distribución; 5) participación en las
estructuras de educación en materia de c o m u nicación; 6) organización de u n público capaz
de criticar y en último término corregir a los
medios de comunicación.
La distinción de Stangelaar entre la forma
alternativa y otras formas de comunicación no
dominante es fundamental para nuestra materia. La mayor parte de los nuevos medios internacionales que han aparecido por todo el m u n do durante los 5 o 10 últimos años deben
caracterizarse probablemente c o m o «anti»,
m á s que c o m o alternativos. Esto se ve aún m á s
claramente si consideramos las cuatro características de la comunicación alternativa. Porque
incluso cuando estos nuevos medios de c o m u nicación pueden afirmar que ejercen un papel
orientado hacia la movilización y la transformación social, pocos afirmarían que tienen un
Hacia an nuera concepta de la democratización de la comunicación internacional
contenido y una forma populares, o que en
ellos participan las masas o las organizaciones
de masas. L a existencia de este modelo nos
permite juzgar los productos o proyectos actuales y explicar -cuando haga falta- las razones de que se reúnan estos criterios.
Diez propuestas para una
«comunicación internacionalista»
Hasta ahora este artículo ha sido de carácter
m á s bien expositivo. Es necesario pues agrupar ahora sus diversas posiciones. L o haré en
forma de una serie de propuestas para una
«comunicación internacionalista».
1. Es necesario desarrollar un concepto de comunicación internacionalista (CI), si querem o s construir una cultura mundial pacífica,
compartida, igualitaria, democrática y pluralista. Este concepto debe ir acompañado de valores explícitos, estar orientado hacia el futuro
y ser de carácter normativo para prever la crítica de la situación existente y facilitar su
transformación. El concepto debe desarrollarse a partir de un análisis de la crisis actual de
la información mundial, de los experimentos
para superarla y de la identificación de la insatisfacción y las aspiraciones populares frente a
la cultura mundial dominante.
2. C o m o definición preliminar podríamos
considerar lo siguiente. La CI significa la creación de relaciones de solidaridad transterritoriales que enriquezcan y confieran poder a las
comunidades o colectividades populares y democráticas mediante el intercambio, la diversificación y la síntesis de sus ideas, técnicas y
artes. Este concepto se construye mediante la
articulación de otros dos: el «internacionalism o » (Waterman 1988b) y la «comunicación
alternativa». La base negativa de esta empresa
es el reconocimiento de la creciente interrelación e interpenetración de las «relaciones interestatales» y la «información mundial» - u n a
confluencia que implica de por sí una creciente explotación y dominio concentrados de los
recursos mundiales, los pueblos y sus comunidades territoriales y n o territoriales. El valor
de esta empresa procede, en sentido positivo,
del grado en que se reconozca que la comunicación internacional alternativa es el medio y
91
el fin del internacionalismo. La fuerza de la estructura dominante de las relaciones y las comunicaciones internacionales estriba en las finanzas, la maquinaria, las instituciones, las
armas, el territorio y su tendencia a estratificar, segmentar, oponer, oprimir y destruir. L a
información en este contexto es un recurso
que debe atesorarse, venderse, controlarse y
emplearse para reforzar la concentración de la
riqueza y la influencia. L a fuerza del desarrollo de una estructura alternativa de las relaciones internacionalistas es asimétrica. Radica
precisamente en su capacidad de utilizar y
promover la comunicación y la cultura internacionales c o m o una relación entre los pueblos. La diferencia entre las dos puede verse en
el m o d o en que la nueva tecnología de la comunicación es entendida y utilizada internacionalmente por el capital y el estado por una
parte, y en los primeros experimentos de comunicación de los movimientos sociales internacionalistas y los comunicadores democráticos por otra.
3. La fuerza política para el desarrollo de la
comunicación internacionalista la proporcionan los nuevos movimientos sociales ( N M S ) y
su entendimiento de la estructura y la transformación social del m u n d o . Los N M S , que se
han desarrollado en una situación caracterizada por un capitalismo m a d u r o , el estatismo y
el socialismo estatal, se ven enfrentados a la
necesidad de superar sus limitaciones. Obligados a buscar alternativas a cada una de estas
soluciones parciales, unilaterales e insatisfactorias de los problemas h u m a n o s , tenemos por
primera vez la posibilidad de considerar sus
aspectos comunes, y superarlos. Mientras que
M a r x predijo los efectos mundiales del desarrollo capitalista y afirmó la existencia de una
sola clase liberadora e internacionalista, los
nuevos sujetos sociales experimentan estos
efectos y asumen su papel. E n la medida en
que los N M S (y los movimientos y organizaciones étnicas y laborales) rechazan las soluciones capitalistas, cstatistas, racistas, de bloques, etc., están abiertos al diálogo y la
cooperación internacional de una manera que
era imposible para los antiguos.
4. El terreno m á s favorable para los nuevos
movimientos sociales internacionalistas es
precisamente el de la comunicación. M o v i -
92
mientos c o m o los feministas, de derechos humanos, de solidaridad con el Tercer M u n d o - y
los nuevos movimientos laborales- reconocen
crecientemente este hecho, aunque participen
activamente en las tradicionales actividades
políticas, de grupos de presión y de organización y financiación.
Peter Waterman
jetivo concreto. El lenguaje ha de considerarse
un problema y no una barrera, porque no hem o s empezado todavía a explorar las posibilidades de CI entre los grupos idiomáticos de diferentes estados (no solamente inglés y español
sino también holandés, armenio, hausa o quechua). Podemos utilizar las técnicas lingüísticas y los conocimientos culturales de los inmi5. Hasta ahora, las actividades de comunica- grantes y de los emigrantes que han vuelto a
ción internacional tienden a clasificarse en sus países de origen. Hay que promover el cotres categorías no dominantes (marginales, ho- nocimiento de idiomas extranjeros entre las
rizontales y «anti»), más que en la de C A en masas y los activistas. La experiencia del m o su definición m á s estricta. Las tres primeras vimiento internacional esperantista obrero (un
categorías no pueden, sin embargo, condenar- capítulo olvidado de la actividad cultural del
se o ignorarse, ni tampoco hay que subestimar Comintern) debe reconsiderarse cuidadosala dificultad de crear una comunicación inter- mente. Hay que atribuir nueva importancia a
nacional alternativa. La comunicación in- las comunicaciones y la cultura no verbal, internacional marginal, por ejemplo entre los cluidos los símbolos y los rituales (recuérdese
feministas universitarios, podría desarrollar el atractivo internacional de los carteles del
canales, estilos, contenidos e ideas, así c o m o Che Guevara, y c ó m o éstos se inspiraban en
una base de recursos potencialmente útil para imágenes de Jesucristo). La reactivación del
la actividad orientada hacia la masa. La c o m u - Primero de M a y o c o m o «Día de la Solidaridad
nicación internacional horizontal, por ejemplo Internacional» en general, en el que se articule
entre los sindicatos ideológicamente subordi- explícitamente el internacionalismo democránados al orden existente, proporciona un te- tico y de clase, a nivel nacional e internaciorreno más fácilmente contestable que el de los nal, podría ser un interesante experimento.
medios dominantes. La anticomunicación, por
ejemplo los escritos académicos o populares 7. El orden dominante de las comunicaciones
de críticos que sean especialistas de la comuni- internacionales es evidentemente capaz de cocación internacional, puede ilegitimar la es- mercializar, despolitizar e incorporar elementructura dominante o identificar sus contra- tos de la cultura popular o de la oposición a
dicciones internas.
escala nacional e internacional (como la industria de las camisetas con la imagen del Che
6. Las dificultades específicas de crear un m o - Guevara). Por otra parte, los grupos internadelo de comunicación internacional alternati- cionalistas son capaces ya de utilizar para sus
va son principalmente las relativas a la moti- propios fines los canales y símbolos internavación, los recursos y el lenguaje. Podemos cionales dominantes. N o se trata simplemente
suponer que la motivación va en aumento. Los de crear un Superbarrio, un Superman protecrecursos han de encontrarse principalmente tor de la vecindad en México, D . F . ( T O S M
1987:3-4). Se trata también de la «estrategia
entre los propios grupos interesados, sin e m bargo, podemos aprovechar también las insti- del tren sellado» largo tiempo utilizada por los
tuciones (por ejemplo, la radiodifusión públi- disidentes de Europa oriental para transmitir
ca o comunitaria) y lafinanciación(fondo de sus mensajes a sus poblaciones utilizando los
ayuda al desarrollo) de los estados liberales, las medios dominantes de Occidente. Esta estrateiglesias, las fundaciones y los organismos in- gia es la utilizada implícitamente por Greenternacionales que tratan de mostrar sus cre- peace, que tiende a explotar los medios de codenciales democráticas o humanitarias. Reco- municación de masas para transmitir su
nociendo la interpenetración o la coincidencia mensaje minoritario a un público internacioentre el internacionalismo por una parte y el nal masivo. Pero hay que ser consciente de lo
universalismo religioso y el cosmopolitismo que se está haciendo, no sea que, creyendo uno
burgués (Waterman 1988b) por otra, los inter- que conduce su propio tren, sea en realidad
nacionalistas podrían recurrir a estas facilida- conducido (véase Kuczkiewicz 1986, Núñez
1986, Waterman 1987).
des, sin abandonar sus principios y con un ob-
Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación internacional
8. Si existe un modelo de CI del trabajo, está
aún en gran medida oculto a la vista del público. Podrá haber casos o prácticas que contengan algunas de las cuatro características fundamentales e interdependientes de C A antes
indicadas, pero difícilmente podemos esperar
que estos casos o prácticas particulares hagan
frente al opresor, estén orientadas hacia una
transformación social total y reúnan las características educativas, críticas y de participación
necesarias. El desarrollo de un modelo de este
tipo exige la identificación y el análisis de toda
una serie de prácticas internacionales de c o m u nicación laboral, bien sean de naturaleza no
dominante o de índole específicamente alternativa. Necesitamos pues examinar la comunicación laboral internacional tradicional, así
c o m o la masa de actividades laborales individuales, tales c o m o la migración, las vacaciones, los viajes de trabajo o de estudio, la interpretación de las imágenes dominantes de los
trabajadores en los medios de comunicación
extranjeros, la comunicación informática y radiofónica de los aficionados, la correspondencia, etc. H e m o s de ser conscientes también de
la importante participación de los trabajadores asalariados o del movimiento laboral en el
trabajo de CI de actividades internacionalistas
iniciadas o dominadas por la «clase media»,
c o m o las iglesias o los movimientos de derechos humanos. Tenemos que ser sensibles a los
trabajos y técnicas de comunicación de un número creciente de trabajadores capacitados o
semicapacitados, así c o m o de las crecientes categorías de profesionales o técnicos «proletarizados» de la educación, la cultura, las comunicaciones y la información. Estos, y sus
organizaciones, no sólo son capaces de actuar
por su cuenta a nivel internacional, sino que
también pueden actuar c o m o agentes (educadores, especialistas técnicos) de otros.
9. Conscientes de su posición económica y
educativa privilegiada -pero sin sentimiento
de culpabilidad- la «clase media» profesional,
técnica, administrativa y cultural progresista
tendrá que promover el proceso antes indicado, c o m o ya han empezado a hacer sus elementos democráticos e internacionalistas. U n
papel dirigente podrían desempeñarlo los especialistas en comunicación de ideas izquierdistas, aburridos de proporcionar ideologías,
teorías y estrategias a los tecnocratas naciona-
93
listas o a las contraélites, y que quieren una
nueva parte del viejo pastel de la información
mundial. Los trabajadores y otros, cada vez
m á s resentidos contra los tecnocratas elitistas
y los manipuladores políticos, responderán positivamente, incluso a los especialistas extranjeros, si éstos les ayudan a descubrir de nuevo
su historia internacional, desarrollar técnicas
ahogadas por un trabajo alienante y ampliar
sus propios conocimientos y contactos internacionales - y están dispuestos tanto a aprender c o m o a enseñar.
10. Los medios adecuados para la CI deben
adaptarse al lugar, la categoría y el nivel y las
condiciones políticas. Lugar: el vídeo podría
adquirir una importancia cada vez m á s decisiva en los E E . U U . donde existe ahora la posibilidad de la transmisión por satélite a los particulares y los canales públicos por cable en toda
la nación (Deep Dish 1986); en cambio, para
Africa no creo que tenga mucha utilidad todavía. Categoría: la mayoría de los miembros de
los movimientos pacifistas pueden leer y preparar materiales impresos, lo que no ocurre
con la mayor parte de los miembros de los sindicatos rurales. Nivel: el costo y la complejidad técnica de las computadoras hace que
sean útiles inicialmente para los organizadores
y los comunicadores, pero no para la mayoría
de los miembros de los movimientos sociales.
Condiciones políticas: hay medios y m o d o s de
expresión con un perfil político elevado, y por
consiguiente provocador (lo que explica por
qué la clásica película soviética «El Acorazado
Potemkin» fue prohibida por muchas d e m o cracias liberales en el período de entre guerras), y hay otros con un bajo perfil político
(materiales de información y educación).
El caso del servicio
de noticias radiofónicas
Chasquihuasi
Es hora de tratar de cobrar nuestros talones
conceptuales. Aquí esto podemos hacerlo en
un solo caso, el del Informativo Tercer Mundo
(ITM), Boletín de noticias radiofónicas quincenal producido por Comunicaciones Chasquihuasi, en Santiago de Chile (Chasquihuasi
es quechua -idioma internacional pero reprim i d o - y significa «La casa del mensajero» [los
94
mensajeros eran los corredores de relevos del
sistema altamente perfeccionado de comunicaciones de los imperios andinos]). Si bien hay
otras características especiales de I T M . la m á s
importante es que se trata de u n proyecto de
comunicaciones alternativas internacionales,
m á s que de u n movimiento social internacional que utiliza o promueve la comunicación.
El proyecto Chasquihuasi no sólo es un caso especial sino también posiblemente único.
Esta singularidad estriba en varias características. La primera es el suministro de un servicio
continental a las radios populares (en relación
con las «radios populares» en América latina,
véase White, 1980. 1983). La segunda es su reflexión sistemática acerca de su propia práctica en materia de comunicaciones. La tercera
es el hecho de que está siempre dispuesto a hablar públicamente acerca de sus realizaciones
y problemas, o a proporcionar gratuitamente
el material existente acerca de los mismos. Este material constituye m i base de análisis.
Consiste en lo siguiente: l)un artículo publicado (Salinas y G ó m e z . 1987); 2) una conferencia no publicada (Salinas, 1987): 3) una
carta personal; 4) u n ejemplar de la publicación de Chasquihuasi, Informativo Internacional Tercer Mundo ( H T M . 1987). boletín impreso distribuido principalmente a los medios
y organizaciones populares de Chile; 5) una
colección de documentos, que incluye: a) una
lista de direcciones de los clientes de I T M ; b)
modelos de cartas de las estaciones receptoras;
c) documentos laborales chilenos que utilizan
el I I T M ; el) una serie completa de guiones de
I T M . de julio a diciembre de 1987. Programas
103-128; d dos cassettes de I T M .
Peler Waterman
de ello, son los medios peor informados de
América latina. I T M se creó a partir de una organización católica de estaciones radiofónicas
y de televisión educativas orientadas hacia el
desarrollo en América latina ( U n d a - A L ) , que
constituye una de las dos redes de radio popular del continente.
Objeto: El objeto de I T M es proporcionar información internacional, en particular a un
elevado número de radios populares pequeñas,
pobres, provinciales o rurales. M á s concretamente, se dedica a: 1) proporcionar información acerca del desarrollo del Tercer M u n d o ,
en particular al sector rural; 2) estimular la
conciencia y la identidad latinoamericanas;
3) establecer un canal de información entre las
organizaciones nacionales e internacionales,
las O N G , los organismos religiosos, etc.. que
se interesan en el desarrollo democrático y autosuficiente.
Meelio: Chasquihuasi decidió adaptar c o m o
medio una cassette quincenal, enviada por correo certificado, que contiene un programa de
noticias de forma y contenido especiales. C a d a
cassette contiene dos programas de noticias de
media hora, consistentes cada uno en 7 u 8 noticias, en su m a y o r parte de 2 o 3 minutos de
duración, una de las cuales es u n comentario
especial de carácter m á s analítico. C a d a cassette va acompañada de un índice de títulos y
temas, lo que permite su fácil utilización por
las estaciones clientes, bien c o m o programas
completos o c o m o parte de otros.
Criterios y conténtelos: Las noticias seleccionadas son de tres tipos básicos: 1 ) acerca de las
estructuras internacionales que causan la dependencia y el subdesarrollo; 2) acerca de la
acción nacional e internacional que favorece el
desarrollo autogestionado, particularmente
mediante la cooperación Sur-Sur; 3) acerca de
las actividades emprendidas por las poblaciones para satisfacer sus propias necesidades.
Base: La base sobre la que opera I T M son las
I T M atribuye prioridad a las noticias acerca
m á s de 4.200 emisoras de radio existentes en
de la mayoría de la población -mujeres, c a m América latina, que sirven de fuente única o
pesinos, indios, trabajadores, etc. L a m a y o r
principal de información para el 9 0 % de la
parte del material hace referencia a las necesipoblación. D e estas 4.200 emisoras existentes,
sólo un 5 % son «emisoras importantes» que dades directas y básicas de los sectores populares -nutrición, sanidad, empleo, cultura, m e pueden pagar los servicios de información codio ambiente- y su propia actividad en
merciales. Las restantes dependen de las granrelación con estas cuestiones. Las noticias ecodes emisoras o de la prensa diaria. D e resultas
Pasemos ahora al análisis y el comentario
estructurado, refiriéndonos sucesivamente a la
base, el objeto, el medio, los criterios y el contenido, el tratamiento de los temas y las categorías sociales, el lenguaje y el estilo, la distribución, la organización y la financiación.
Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación internacional
nómicas se centran en los recursos del Tercer
M u n d o , su posición en el mercado internacional, las empresas transnacionales y la acción
estatal o popular contra ellas. I T M evita las
noticias políticas convencionales que separan
la lucha por el poder político de las fuerzas
fundamentales que influyen en la distribución
de los recursos. Asimismo, evita la personalización de las políticas, del tipo «revelaciones
sobre la nariz del Presidente Reagan» (Salinas
y G ó m e z 1987:10). Las noticias de política nacional e internacional se transmiten solamente
cuando atañen a cuestiones que afectan a la
población en general. Sólo se alude a la cooperación internacional cuando se trata de noticias que ponen en duda su utilidad. Por diversos conceptos, la fórmula de I T M se ajusta al
concepto de «noticias alternativas» de Cees
Hamelink (1976).
95
música popular que precede a las noticias es
adecuada para la localidad.
Tratamiento de los temas y las categorias sociales: Según su propio análisis, las noticias de
I T M se dividen en las siguientes categorías, a
veces coincidentes: sectores populares (incluidos los trabajadores y los sindicatos) 27 %; necesidades básicas, 30 %; economía, 20 %; política nacional, regional e internacional, 23 %.
Sin embargo, una muestra breve y limitada
que hice yo m i s m o puso de manifiesto importantes informaciones que estas categorías ocultan. Sobre la base de 10 programas consecutivos (números 103-112, a partir de julio de
1987), el 31 % de las noticias mencionaba directamente a los trabajadores, en relación con
la industria, el empleo, las condiciones de trabajo, la organización y la protesta laboral.
Otras muchas noticias estaban relacionadas
con los trabajadores, en el sentido de ocuparse
de las políticas de las empresas transnacionales, la vivienda, la sanidad, la democracia, etc.
Otra característica revelada por m í indica que
I T M es de un alcance geográfico m á s limitado
de lo que sugiere su nombre. M á s del 90 % de
las noticias se referían únicamente a América
latina y el Caribe, o al impacto del Norte en
estas regiones. La mayor parte del 10 % restante trataba del Tercer M u n d o en general (incluyendo por tanto América latina). Sólo una noticia se refería a acontecimientos internos
ajenos al Tercer M u n d o , al mencionar las
transgresiones de los derechos de los trabajadores en los países comunistas y en los demás
países. E n este breve análisis no p o d e m o s
transmitir plenamente el estilo propio de las
cintas de I T M , ni tampoco pueden hacerlo los
materiales del proyecto Chasquihuasi. de los
cuales puede deducirse que I T M tiene una
orientación tercermundista. desarrollista y populista, probablemente de conformidad con la
naturaleza de sus patrocinadores, clientes y financieros, así c o m o con la limitada política
existente hoy en América latina. Sin embargo,
mi impresión de los guiones es que Chasquihuasi utiliza sus servicios para promover o imprimir un rumbo movimienlista (que coincida
con los nuevos movimientos sociales).
Lenguaje y estilo: Chasquihuasi ha desarrollado un considerable esfuerzo con el fin de crear
un lenguaje y un estilo adecuados para el auditorio destinatario: «Desde el punto de vista
periodístico, la producción de Tercer Mundo
ha sido un verdadero desafío. H e m o s tenido
que dar forma de noticias a temas que el público no suele reconocer c o m o tales, porque los
medios convencionales no las consideran noticias. Y hemos tenido que publicar por primera
vez, con un m á x i m o de claridad y sencillez, temas complejos que, considerando su importancia, no se habían explicado a la mayoría»
(Salinas y G ó m e z 1987:11).
La dificultad se ha visto complicada por el
hecho de que las escuelas de periodistas no
han podido formar profesionales capaces de
producir noticias pertinentes y comprensibles
para los auditorios populares. Chasquihuasi
estimó necesario abandonar el estilo de noticias tradicionales en favor de un estilo pedagógico, simplificar las cifras sin prescindir de los
hechos pertinentes, traducir la jerga técnica en
términos que pueda entender el auditorio. Su
estilo ha podido mejorarse gracias en parte a
los comentarios críticos de las estaciones clientes. Es difícil para alguien que no esté familiarizado con el lenguaje y el auditorio dar una
opinión sobre el éxito de I T M . T o d o lo que
puede decir alguien que está aprendiendo español es que el vocabulario es sencillo. A d e Fuentes: La principal fuente de información
m á s , en las cintas de muestra se habla con lende I T M es la agencia de noticias orientada hatitud y claridad, la presentación es viva, y la
cia las Naciones Unidas y el Tercer M u n d o ,
96
Inter Press Service (véase Hall, 1983). Asimism o , utiliza diversos boletines y revistas de noticias «alternativas», latinoamericanas y del
Tercer M u n d o , así como otras muchas especializadas referentes a la mujer, los derechos
humanos, etc. Aunque I T M no es una red y «la
participación por sí misma no es un objetivo
del programa» (Salinas y G ó m e z , 1987:11), ha
tratado de obtener materiales grabados de estaciones clientes. Sin embargo, éstas no tienen
experiencia en los intercambios internacionales y tienden a considerar -equívocamenteque sus materiales no pueden tener interés para I T M . N o obstante, el servicio ha obtenido
contribuciones ocasionales de informantes individuales u organizaciones.
Peter Waterman
cuenta con un estudio propio, sino que emplea
unas instalaciones de la iglesia en Santiago. Su
personal permanente se compone sólo de 4
personas, una de las cuales trabaja a jornada
parcial. Sus dos presentadores son profesionales y trabajan con una tarifa horaria. Gran parte de la razón de la originalidad del proyecto
se debe a que uno de sus cuatro empleados,
Raquel Salinas, era investigadora de comunicaciones internacionales. La organización ha
tratado de obtener contribuciones de sus clientes. Entre m a y o de 1985 y junio de 1987, el
número de abonados, que pagaban de 5 a 20
dólares de los E E . U U . por mes, aumentó de 24
a 67. Otros han declarado que no pueden pagar por ser demasiado pobres. E n un plazo de
poco más de 2 años, Chasquihuasi consiguió
Distribución: Chasquihuasi ha enviado el I T M recaudar un total de 9.310 dólares de sus cliena más de 100 emisoras de 19 países latinoame- tes. N o obstante, los ingresos totales obtenidos
ricanos. Constituye la única fuente de noticias de los usuarios de los servicios Chasquihuasi
extranjeras para la mayor parte de estas emiso- cubren solamente alrededor del 10 % de su
ras, la mayoría de las cuales a su vez atienden costos. En momentos distintos, el 90 % restana los pobres de los sectores urbanos y rurales y te se ha cubierto con contribuciones de orgaa las comunidades indias de zonas aisladas. nismos de desarrollofinanciadospor el estado
M á s de 70 emisoras adicionales reciben cintas o las iglesias de Suécia, Reino Unido, Canadá
con reproducciones hechas por otros. Unas 20 y los Países Bajos. En la hipótesis (que podrá
emisoras e instituciones utilizan las grabacio- ser errónea) de que el 10 % corresponde a los
nes con fines de formación, incluidos progra- 9.310 dólares, diríase que la financiación de la
mas de alfabetización, fomento de debates y ayuda para el desarrollo asciende aproximadareuniones de trabajo para periodistas de los mente a unos 40-50.000 dólares al año. Esta
medios populares. M á s de 50 órganos utilizan suma anual hipotética parece razonable en
la versión escrita de I T M , entre ellos 11 publi- comparación con el sueldo de un investigador
caciones sindicales. N o debe suponerse que es- en un proyecto de «comunicaciones alternatitas emisoras u organizaciones están domina- vas» financiado por el extranjero en América
das necesariamente por la iglesia ya que, latina durante este período.
incluso si lo están, son de orientación «benévola». U n a carta dirigida a Chasquihuasi des- Actividades conexas: N o hay que olvidar que,
de Bolivia informó de la destrucción violenta además del I T M , Chasquihuasi lleva a cabo
de una emisora asociada. Otro cliente de I T M varias otras actividades, orientadas en su m a perdió su contrato con una empresa de radio- yor parte a Chile. Entre ellas figuran un prodifusión particular de Perú, por objeciones grama de formación en comunicación y orgapresidenciales a sus programas
(ADEC/ATC nización, y la administración de un centro de
1988). La respuesta de los receptores ha sido documentación popular. El programa de forabrumadoramente positiva, con expresiones mación organizó 37 reuniones de trabajo para
de aprecio por el contenido, el estilo y la cali- miembros de 89 organizaciones durante un pedad técnica de las cintas. Unos pocos usuarios ríodo de 18 meses, diez de estas organizaciohicieron críticas constructivas, mientras que nes eran sindicatos: «De este m o d o . . . la Confe17 se declararon no interesados. U n reducido deración Solidaridad y Trabajo, que abarca a
número, particularmente de Chile mismo, ob- más de 30 sindicatos de todo el país, todos
jetaron contra el carácter extremista de los constituidos por personas desempleadas o subprogramas.
empleadas, produjo su propio programa y lo
distribuyó a sus sindicatos afiliados, mediante
Organización y financiación: Chasquihuasi no cassettes... Esta fue la primera vez que un sin-
Hacia un nuevo concepto de la democratización de la comunicación internacional
dicato de trabajadores chilenos produjo su
propio programa de radio, por sí solo, tras participar en nuestro programa de formación»
(Salinas, 1987:6).
El centro de documentación comprende
materiales docentes impresos y audiovisuales,
recogidos mediante contactos con 100 instituciones latinoamericanas. H a producido también sus propios materiales docentes, y en
1987 preparó folletos sobre métodos de análisis y evaluación del contenido destinados a los
comunicadores populares para el análisis de
sus propios medios de comunicación. La presión sobre sus escasos recursos de personal hizo que Chasquihuasi redujese los cursos de
formación en Chile, pero tenía el propósito de
preparar un segundo programa de radio de carácter cultural que se alimentaría con el material de las estaciones participantes.
Tras describir el proyecto en la medida en
que los participantes disponibles lo permiten,
podríamos considerarlo a la luz de las propuestas sobre la comunicación internacionalista. Las examinaremos una a una, según la
secuencia en que las hemos expuesto anteriormente.
97
Desde luego, incluso a ese nivel no sabemos
hasta qué punto se ha for lentado entre los escuchas los sentimientos de solidaridad respecto de las actividades (sol-) sabemos que a comienzos de 1988 el clien e de I T M proscrito
en Lima, Radio Jornada, era escuchado por la
respetable cifra de 40.000 personas, y que 7 de
los 35 programas radio jnicos peruanos se
emiten entre las 6 y las 7 de la mañana). M u chos de los problemas identificados por I T M
en América latina no sólo existen en otras partes del Tercer M u n d o , s;no incluso en otros
países. El endeudamiento afecta gravemente a
Polonia y Rumania. La dipendencia y el subdesarrollo afectan a Esco ia. El desempleo, el
hambre, la discriminació ; racial y sexual y la
denegación de los derech >s laborales y h u m a nos subsisten en los E E U U . Sería relativamente fácil ampliar la distribución y la cobertura de I T M , por lo menof a las zonas de habla
castellana de España y los E E . U U . Esta cobertura aumentaría sin duda alguna la conciencia
de todos los radiooyentes interesados.
3. La fuerza de la CI estriba en los NMS: dada
la cantidad de tiempo y énfasis que I T M atribuye al medio ambiente, a las cuestiones de la
1. Necesidad de conceptualizar la CI: el pro- mujer, a la cultura popular y a las organizacioyecto I T M se concibió en términos no sólo del nes autónomas de base er, torno a éstas y otras
internacionalismo sino también del desarrollo cuestiones, diríase que se inspira específicaautocentrado, las necesidades básicas, la au- mente en una orientador movimientista que
tenticidad cultural y las actividades de las ca- se ha desarrollado en Ami rica latina en el últitegorías sociales de masas del Tercer M u n d o . m o decenio (véase Slater, 1986).
Sin apartarse necesariamente de estos valores
u objetivos, podría decirse que un concepto de 4. La comunicación con,o impórtame activiCI aumentaría la necesidad de ampliar la co- dad de los NMS: podrá pensarse que I T M es
bertura de I T M . pasando de ser exclusivamen- la encarnación de esta propuesta. Sin embarte latinoamericano (con arreglo al contenido go, c o m o proyecto de los medios de comunide los materiales) a una perspectiva auténtica- cación también puede considerarse un sustimente tercermundista (que figura en los obje- tuto de esta actividad en ".mérica latina. C o n
tivos pero apenas expresada) e internacional una o dos notables exc aciones (los movi(inexistente). Sin un concepto y una norma ex- mientos feministas, y de ducación popular y
plícitos de este tipo, una identidad latinoame- de cultura), las actividades de CI de los N M S
ricana o tercermundista podría entenderse co- parecen m á s bien subde3arrolladas en Amérim o un factor de cierre, y no de apertura, y ca latina. Así pues, no existe un servicio inder n m n un rechazo de las experiencias de otras pendiente Int¡nn3rnf'ri'^ o de noticias sobre
regiones mundiales, en vez de un entendi- el m u n d o del trabajo. Los comunicadores inmiento local de las mismas.
teresados en ese m u n d o en el Perú, por ejemplo, tienen poco o ningún acceso a la informa2. La CI como solidaridad, intercambio y sín-ción laboral, de fuera o de dentro de América
latina (Waterman y Arellano. 1986:13-21).
tesis Iranslerritorial: el proyecto parece incorporar una idea explicativa de la CI. pero sólo Esto hace pensar en la necesidad o la posibiliimplícita y sólo comprendida en la región. dad de que los movimientos sociales de A m é -
V8
rica latina utilicen el modelo I T M para sus
propias finalidades.
Peter Waterman
1980:8-9); asimismo, forma parte del modelo
clásico de la radio alternativa (Brecht 1983).
7. Pueden utilizarse los medios dominantes para la C'l: también es posible utilizar los medios
no dominantes que representan las radios p o pulares. Tradicionalmente, la izquierda latinoamericana parece haberlo considerado irrelevante, prefiriendo según la época atacar u
6. . Idemás de las otras características de la L'.-/,ocupar las emisoras de radio dominantes
el lenguaje y la financiación son problemas (¿guerrilla radiofónica?) o utilizar estrategias
«clandestinas» o de «liberación nacional»
concretos de la CI: consideremos ante todo las
(véase Mattelart y Siegelaub. 1983:190-220).
soluciones dadas por I T M a los problemas del
I T M muestra la posibilidad y utilidad de la inlenguaje y la obtención de recursos. Lenguaje:
tervención alternativa en el sector de los m e la comunidad lingüística continental es un
dios n o dominantes.
motivo que justifica la existencia de I T M . N o
obstante, el proyecto n o acepta este límite, sino que proporciona guiones que pueden tradu9. Papel de iniciación de los especialistas en
cirse a los idiomas indios. Las dos formas pue- comunicaciones de tendencia política radical:
den utilizarse también fuera de América
esta posibilidad está demostrada por la expelatina, para su radiodifusión directa a la c o m u riencia de I T M . Poca duda cabe de que la prenidad de habla española o para ser traducidas
sencia de estas personas en el proyecto es lo
y utilizadas en el Tercer M u n d o o en los pro- que lo ha elevado por encima del pragmatismo
gramas internacionales de las emisoras intere- que caracteriza otros m u c h o s provectos dignos
sadas. Linanciación: la financiación de la ayude encomio.
da para el desarrollo es otro motivo de la
existencia de I T M . El propio proyecto se pro10. Los medios deben diferenciarse en función
pone llegar a ser a u t ó n o m o desde el punto de del limar, la ctilcuoría y el nivel- I T M p u d o
vista financiero, pero éste es un objetivo dis- crearse gracias a la existencia en América latitante. N o obstante, podría promover su inna del modelo de emisoras de radio pequeñas,
dependencia tratando de obtener también
privadas y locales (¿por influencia de los
«financiación de solidaridad» de las c o m u n i E E . U U . ? ) y la aparición de una iglesia de m a dades religiosas, los comunicadores izquierdissas, orientada hacia el cambio (una novedad
tas y los sindicatos de trabajadores de las colatinoamericana). Incluso en el caso de q u e el
municaciones, y dirigiendo llamamientos a
modelo fuera copiado por las florecientes ratra\és de las estaciones de radio alternativas.
dios comunitarias \ de los servicios públicos
Otra posibilidad sería vender servicios a las es- de los países capitalistas industrializados, o en
taciones interesadas de América del Norte y otros países del Tercer M u n d o , no es probable
Europa. Tras haber considerado estos probleque tuviese la m i s m a red de distribución y aum a s , examinemos ahora las características de
ditorio potenciales. A d e m á s , incluso con el auC A q u e se han expuesto anteriormente: a) ditorio actual, los programas radiofónicos tiecontenido, lenguaje, imagen: los de I T M parenen sus limitaciones c o m o medio de C I .
cen adecuados: h) orientación hacia la transfor- Algunas de ellas pueden superarse mediante la
mación total: está implícita en los guiones de distribución de cintas, c o m o en el caso del
I T M : ej modelo en espiral: aún son escasas la programa de formación chileno antes menciocontribución o ¡y re-transforrn''0'':'H. " ;iún
rad° S l n . c.y.^jrro n a r a Kin^/r* ^."¡tiii'i'Vi \
m a s la compleja dialéctica que sugiere este organización, estos medios tendrán que c o m modelo; d) participación en la producción y la pletarse probablemente con otros que tengan
distribución: I T M afirma que no es una red; un m e n o r perfil público pero que transmitan
sin embargo, la posibilidad de establecer una
m á s información, sean m á s interactivos o perparticipación de este tipo está presente en sus
mitan una mayor atención.
actividades de formación en Chile y en la experiencia de radio popular en general (While
Traducido del inglés
5. La mayoría de la comunicación internacional de los N.XÍS es más «no dominante» que
«alternativa»: la m a y o r parte, pero no el I T M ,
que ofrece un buen ejemplo de comunicación
alternativa.
Hacia un nuevo concepto c/c la democratización de la comunicación internacional
99
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II
r,áa<
IXS-T I 7
De los archivos de datos
a una infraestructura
para las ciencias sociales
ífei,-7
Erwin K . Scheuch
El Zentralarchiv c o m o servicio
fundamental
Antecedentes. Desarrollo inicial en
Estados Unidos
El Zentralarchiv de la Universidad de Colonia
El Zentralarchiv no sería lo que es hoy día sin
es el banco de datos de ciencias sociales m á s
un antecedente: el Roper Archive del Williams
antiguo de Europa, habiendo tardado más de
College de Massachusetts. Debido a u n azar
29 años en adquirir la forma que tiene en la
biográfico nos fue posible observar el desarroactualidad. C o m o consecuencia de esta larga
llo de este archivo de datos, el más antiguo de
existencia -larga en todo caso para las ciencias
todos, ya en los años cincuenta. Sobre la base
sociales empíricas- el Zentralarchiv ha desade esta experiencia llegamos a la conclusión de
rrollado diferentes servique un servicio para la incios. El m o d o más obvio de
vestigación social empírica
Erwin K . Scheuch es director del Instidefinirlo sería decir que en
debería seguir, por lo m e tuto de investigación social aplicada.
su forma orgánica actual es
nos en parte, un derrotero
Universidad de Colonia, Greinlrasse. 2.
5000 Köln 41, R F A . En su calidad de
un conjunto de funciones.
distinto.
sociólogo especializado en la investigaLa planificación del R o Sin embargo, si consición empírica, participa en la cooperación internacional de las ciencias sociaper Center e m p e z ó en
derásemos las opciones pales, en especial a través del Consejo in1945, de resultas de una
ra el desarrollo de recursos
ternacional de las ciencias sociales.
costumbre académica trainfraestructurales en otros
dicional en Estados Unidos
lugares, esta descripción de
que consiste en legar imla organización formal y de
portantes documentos a la
las funciones del Zentralbiblioteca de una universiarchiv no sería de gran utidad. U n o de los adelantalidad. El Zentralarchiv
dos de la investigación cenevolucionó hasta su forma
sal, E l m o Roper. siguió esactual c o m o combinación
de un plan concreto de desarrollo y de las reac- ta tradición en memoria de su hijo, muerto en
ciones a las circunstancias concretas de un de- la Segunda Guerra Mundial. Elmo Roper había
acumulado datos censales - q u e en esa etapa
terminado país.
tecnológica eran cajas de tarjetas I B M - duranPor consiguiente, si se quiere proyectar un
servicio equivalente en otro país, será más útil te un período de 10 años, y era consciente de
que estos datos no se utilizaban suficientemenexaminar las opciones por las que se decidió el
te. Es posible que en épocas posteriores los uniZentralarchiv a lo largo de su historia. Es m u y
versitarios tropiecen con problemas algo disprobable que en otros países se planteen estas
mismas opciones, aunque las situaciones reales tintos de los que se planteaban cuando se recodiferirán ciertamente, y por consiguiente las so- gieron aquellos datos. Teniendo en cuenta esta
luciones tendrán que adaptarse al país de que perspectiva, Elmo Roper hizo donación de su
archivo de fichas I B M a la universidad
se trate.
RICS 123/Mar. 1990
102
Erwin K. Scheuch
Datos
Servicios
Adquisición
- Transformación
Documentación
Etiquetas de recupei.ción
Recuperación y sum :iistro descries de datos
Instrucción
- Centro de intercambio de
informaciones sobre las
investigaciones en curso
- Información sobre los
investigadores
- Información sobre los
resultados
- Información sobre las
técnicas y los programas de
análisis
Información
Códigos mecanolegibles
Infirmación Z A (periódica)
Ser- : de libios editados en las
uni' ersidades
Conferencias
Invcsligació)/ viciai e histórica
- Adquisición > rol o n iil.ieión de series de dalos
históricos
- Suministro de senes Je dalos
- Investigación social íislórica (periódica)
Cursos basados en los datos,
en centros universitarios
Seminarios de cotejo de datos
«Hsludios clásicos» c o m o
instrumentos de enseñanza
- Seminarios de primavera
para los investigadores
adelantados
Reuniones de trabajo
Investigación
• Creación de series de datos
- Problemas metodológicos de
la investigación censal
- Experimentos de
recuperación de datos
- Series complejas de datos
Investigación sobre las
técnicas de análisis
Proyectos conjuntos
- ( C o n 71 I M A ! Al 1 RI ISe ISSP
- El ZA es un banco de datos
G R Á T I C O 1: Servicio del Zentralarchiv
en que había estudi; io su hijo. Posteriormente, animó a sus colegas estadounidenses de la
investigación censal, en particular a George
Gallup, a seguir su t ,emplo. U n amigo de a m bos. Handley Cant il. de la Universidad de
Princeton, propuso • o m o primer director a un
estudiante de los ci .sos de doctorado. Philip
Hastings, que durai te m u c h o tiempo fue el
único universitario < edicado exclusivamente a
esta tarea.
El desarrollo de 1> s archivos censales en Estados Unidos e m p e ; , pues c o m o parte de una
biblioteca universita ia -la parte de la biblioteca que no contiene libros sino «documentos».
U n a división de documentos almacena cualquier cosa que se le cfrezea, y la clasifica después. E n este caso, ;cs cajas de fichas I B M se
consideraron estudi-s. c o m o si fueran libros.
Se estimó que los usuarios de estos «documentos» serían la posteridad, y no principalmente
los investigadores del m o m e n t o . Hasta 1957 no
se transformó formalmente esta división de
una biblioteca universitaria en una institución
propiamente dicha, el «Roper Public Opinion
Research Center» (Centro Roper de Investigación de la opinión pública). E n el Centro se almacenaron m á s de 2.000 estudios, en m á s de 6
millones de fichas I B M . Sin embargo, para encontrar los datos no había m á s que un inventario aproximado de las cajas, c o m o si fuese una
lista de libros, por años y títulos. Al propio
tiempo, se disponía de m u y poco dinero para
hacer funcionar el archivo Roper.
U n investigador se hubiese dado cuenta de
inmediato de que el problema de este sistema
consistía en descuidar la recuperación en favor
De Ins archivos tic datos a una infraestructura para las ciencias sociales
Concepto de biblioteca
(El R o p e r Center)
Acepte lo que se le dé
A l m a c e n e y conserve
Archive los d o c u m e n t o s complementarios
La unidad d e almacenamiento es el
«estudio»
La unidad de recuperación es el «estudio»,
c o m o si fuera un libro
El recurso de recuperación es u n sistema de
catálogo jerárquico
103
Concepto de servicio de datos
(El Zentralarchiv)
Investigue y seleccione series de davos
C o m p r u e b e inmediatamente («limpieza»);
c a m b i e el formato
D o c u m e n t e y prepare la recuperación
L a unidad de almacenamiento es la
variable d e u n estudio - u n estudio es u n a
serie d e variables
La unidad de recuperación es la variable
-independientemente del estudio
El recurso de recuperación es un tesauro,
c o m p l e m e n t a d o por otros recursos,
incluidas las técnicas automatizadas de
b ú s q u e d a basadas en ficheros.
G R Á F I C O 2 : Diversas posibilidades de desarrollo de u n depósito de datos
de la acumulación. C o m o reacción a esta situación aparecieron las ideas q u e inspiraron la
evolución inicial del Zentralarchiv, antes incluso de q u e existiera c o m o institución1.
A ú n h o y . estas diferencias en el planteamiento de los centros de datos pueden observarse c o m p a r a n d o los archivos de Estados U n i dos y de Europa occidental. L a evolución d e
estos servicios en E u r o p a se vio influida principalmente por las opciones de política del
Zentralarchiv, y en Estados U n i d o s por las características del R o p c r Center. L o que se ha den o m i n a d o la «librificación» de los archivos d e
Estados U n i d o s se remonta ya a m u c h o tiempo.
Evolución inicial del
Zentralarchiv hasta 1971
El Zentralarchiv se fundó en 1960. c o m o instituto universitario. El economista Günther
Schmölders había propuesto repetidamente esta fundación a las autoridades de Colonia. Ser
instituto universitario significaba disponer de
presupuestos anuales y de un personal sufragado por el presupuesto ordinario de la universidad. Por consiguiente, un instituto de este tipo
no necesitaba obtener ingresos continuamente
cobrando derechos por sus servicios, ni buscar
constantemente apoyo externo, c o m o ocurría
con el Roper Center. El equivalente de un instituto universitario alemán en Estados Unidos
sería un centro dependiente de una fundación.
Inmediatamente después, Erwin K .
Scheuch se s u m ó a Günther Schmölders en la
dirección del archivo. La evolución inicial del
Zentralarchiv estuvo determinada, pues, pollos d o s enfoques complementarios de
Schmölders y Scheuch:
a) Schmölders pensaba q u e el archivo de datos
censales era un recurso q u e haría q u e los
análisis censales fueran m u c h o m á s económicos q u e si se utilizaban las encuestas solam e n t e en las investigaciones primarias, fina
determinada encuesta q u e . en el m o m e n t o
en q u e se lleva a cabo sólo es objeto de u n
análisis limitado, permite m á s adelante m u chas utilizaciones distintas.
b) L a transferencia de las encuestas de los organismos censales comerciales a u n instituto universitario confirmaría q u e una investigación censal comercial es u n a empresa
científicamente respetable.
c) Para Scheuch, el Zentralarchiv haría q u e
u n a encuesta particular, en vez de ser u n
m e r o reflejo pasajero de la realidad, se convirtiese en una observación continua.
d) L a compilación en el Zentralarchiv haría
que las encuestas fueran accesibles a los
principiantes y reduciría el nivel exigido a
los sociólogos empíricos, a p o y a n d o así el
empiricismo en la práctica.
D e estas cuatro consideraciones, hoy día la
importancia de b) y d) para el Zentralarchiv es
solamente histórica, pero a ú n pueden ser pertinentes para otros archivos de datos que se esta-
104
blezcan en otros país ;s. Sin e m b a r g o , las consideraciones a) y c) siguen siendo pertinentes
para todos.
El principal p r o b . e m a del Zentralarchiv era
la dificultad d e acceso a los datos. E n aquella
época los investigadores universitarios d e la
República Federal d e A l e m a n i a estaban a veces
dispuestos a d e p o s ; ai los datos después d e
completar sus análk. s, pero los institutos c o merciales n o parecía ; m u y interesados, por ser
conscientes d e q u e os trabajos d e encuesta
prácticos n o alcanze jan los niveles definidos
en los textos universitarios de metodología. L a s
series d e datos conte; ían errores y eran parcialm e n t e incompletos, y las muestras tendían a
d e s c o m p o n e r s e en oocgloses c o n m á s de tres
variables a la vez. Si bien los especialistas lo
sabían sobradamente, los clientes n o lo sabían
tan bien. P o r consi ;uiente, los institutos c o merciales temían q u : los usuarios del material
procedente de las u iversidades pudieran h a cer comentarios des' ivorables sobre la calidad
de su trabajo. P o r < e m p l o . las entidades c o merciales reaccionar n en parte negativamente
a u n a tesis sobre la i iportancia d e las faltas d e
respuesta a las ene aestas-. Estas entidades
acostumbraron a su; clientes a considerar q u e
u n n ú m e r o reducide de faltas d e respuesta era
u n índice de calidad, lo q u e evidentemente n o
lo es.
D u r a n t e los 10 o 12 primeros años, obtener
la confianza d e las ntidades d e encuesta c o merciales siguió siei.do u n a tarea difícil para
los institutos universitarios d e E u r o p a occidental, mientras q u e , en la financiación del R o p e r
Archive la iniciativ procedió de las propias
agencias comerciales. Mientras q u e el R o p e r
Center se veía i n u n d a d o d e datos, en c o m p a r a ción c o n sus recurso;, el Zentralarchiv adoleció
de escasez de datos, hasta c o m i e n z o s de los setenta. Sin e m b a r g o , d hecho d e q u e el Zentralarchiv dispusiera p;.<"a su funcionamiento d e
fondos m á s abundar-tes q u e el R o p e r Archive,
a pesar d e contar cor; m e n o s datos, le ofreció la
oportunidad de c o n r m t r a r los recursos en tres
aspectos decisivos de todo servicio de investigación:
a) técnicas d e a l m a c e n a m i e n t o masivo;
b) d o c u m e n t a c i ó n ck los datos almacenados;
c) políticas con resp.cto a las técnicas de recuperación.
A m e d i a d o s de los anos sesenta, los archivos d e
datos mecanolegiblcs (no solamente, pero sí
Erwin K. Scheuch
principalmente, datos censales) e m p e z a r o n a
atraer la atención c o m o recurso potencial d e
investigación. E n 1 9 7 5 , el Zentralarchiv recibió u n a generosa donación d e la F u n d a c i ó n
V o l k s w a g e n . Se fijaron dos prioridades:
1. Desarrollar y poner en práctica sistemas de
recuperación informatizados: un importante esfuerzo fue la adaptación de un sistema
automatizado de análisis del contenido para
que funcionase c o m o sistema de recuperación. El sistema de análisis del contenido
fue el «General Inquirer» de Philip Stone1.
La lógica de este sistema era la traducción
de un idioma narrativo a conceptos4, lo que
podía invertirse para actuar c o m o instrumento de recuperación, con una serie de
conceptos que identificasen el idioma pertinente del cuestionario. Este sistema «inverso» fue denominado Z A R 5 .
2. Ampliar el depósito de datos con adquisiciones sistemáticas, dando prioridad a las
encuestas de entidades comerciales, por
considerar que en este sector era donde el
peligro de pérdidas de datos era m á s acusado.
A d e m á s , se atribuyó elevada prioridad a la
tarea de convencer a la comunidad de sociólogos empíricos de que un archivo de datos no
era un depósito de datos usados, sino un servicio de investigación, lo que significaba la promoción del análisis secundario c o m o procedimiento que permitiera conclusiones de igual
interés que las de la investigación primaria. D e
resultas de ello, el Zentralarchiv llevó a cabo
por su cuenta investigaciones sustantivas de carácter prototípico. U n volumen limitado de investigación interna demostró la utilidad del
servicio c o m o fuente para importantes conclusiones sustantivas.
Crecimiento internacional
de los archivos de datos
Hacia m e d i a d o s de los años sesenta se establecieron en E u r o p a otros varios servicios d e d a tos, en particular el Steinmetz Archive en A m s terdam y el Christian Michelsen Institute en
Bergen 6 . E n a m b o s casos, los servicios d e datos
eran departamentos de anteriores servicios de
investigación y archivos bien acreditados, por
lo q u e la importancia q u e atribuían a los diversos elementos dependía del carácter de sus organizaciones d e origen. El Christian Michelsen
De los archivos de dalos a una infraestructura para las ciencias sociales
Institute representaba la preferencia de Steil
Rokkan por utilizar datos administrativos de
nivel nacional y regional (los llamados «datos
producidos por procesamiento»), en vez de
simples datos censales. Este énfasis ha sido una
característica del servicio noruego. E n cambio,
el Steinmetz Stichting mantuvo la tradición establecida por Steinmetz c o m o fundador de la
sociografía en los Países Bajos. C o m o en el caso
del servicio de Noruega, el que después fue
Steinmetz Stichting había formado parte de
una institución ya establecida, el Instituut voor
Perswetenschap (Instituto de la Prensa) - q u e
editó un periódico, World Polls (que dejó de
publicarse en los años setenta), con el apoyo de
la Asociación Mundial para el Estudio de la
Opinión Pública ( W A P O R ) - que consideró
útil un suministro regular de datos censales.
E n el Reino Unido, las universidades dependen de comisiones nacionales para todo lo
que sea iniciar nuevas actividades. D e acuerdo
con esta tradición, en 1965 se fundó un comité
de archivos sociales y económicos ( S E A C ) . Si
bien este comité no llegó a convertirse en un
órgano capaz de funcionar verdaderamente,
ayudó al Centro de Sociología de la recién creada universidad de Essex, en Colchester, que
hizo hincapié en la enseñanza de las técnicas
modernas de análisis de datos y desarrolló un
servicio de archivo de datos que ofrecía formación superior para el empleo de datos de archivos en todas las universidades británicas.
U n quinto archivo de este período inicial de
crecimiento en Europa fue el Archivo Danés de
Datos, de Copenhague, que tuvo su origen en
un instituto de investigación ya existente,
orientado hacia las estadísticas censales.
En todos estos intentos, el Zentralarchiv
trató de hacer de «comadrona», en el entendimiento de que cada archivo o banco de datos
aumentaría su utilidad c o m o servicio de investigación si se creaban órganos similares. A condición de que hubiera cooperación (así c o m o
intercambio de datos), la apertura de nuevos
archivos de datos representaba m á s material
para los bancos de datos existentes, sin ningún
compromiso financiero por su parte, siendo
siempre los últimos llegados los que m á s salían
ganando.
La función de «comadrona» significaba
ofrecer experiencia, especialmente acerca de
los errores pasados, además de información
técnica sobre el almacenamiento y la recupera-
105
ción de los datos. Era impensable proponer una
imitación de la organización y la concepción
del Zentralarchiv, ya que cada instituto formaba parte de un entorno de investigación distinto. Así, pues, la cooperación internacional sólo
podía tomar la forma de intercambio y acuerdo
entre los copartícipes, cada uno de los cuales
retenía su propia identidad.
N o todos estos esfuerzos de constitución de
nuevos archivos de datos en los países europeos tuvieron un éxito duradero. Ejemplo de
ello son los esfuerzos repetidos para establecer
un archivo de datos en Francia. Las relaciones
entre los institutos de encuestas comerciales de
Francia eran m u c h o m á s tensas que en Estados
Unidos en 1945. A d e m á s , los institutos universitarios tendían a trabajar por su cuenta. Sin
embargo, fue posible establecer un nuevo servicio, aunque a la larga no pudo mantenerse. M á s
adelante, una universidad provincial en plena
expansión, la de Grenoble, se convirtió en el
centro de estas actividades después de iniciada
la descentralización favorecida afinalesde los
años setenta por los gobiernos nacionales de
Francia.
Entre tanto, en Estados Unidos, el Roper
Center ya no era el único servicio público de
datos. E n 1964. el Centro de Investigación y
Encuestas de la Universidad de California, en
Berkeley, estableció un banco de datos censales, trabajosamente denominado «Biblioteca
Internacional de Datos y Servicio de Referencia» (IDL & R S ) . El desarrollo de los instrumentos operativos se hizo en estrecha colaboración con los archivos europeos, empleándose
también personal capacitado en Europa. U n
tercer centro de datos se estableció en la Universidad de Michigan, en A n n Arbor. El Centro
de Investigación Censal allí existente era ya un
importante productor de datos censales que,
junto con el Centro de Investigación de la Opinión Nacional, de la Universidad de Chicago,
era el principal productor de estudios académicos sufragados con fondos públicos. E n 1964,
veinticuatro universidades, en la época todas
ellas de E E . U U . . constituyeron el «Consorcio
Interuniversitário de Investigación Política»
con la finalidad de utilizar sistemáticamente
los datos censales y otros datos producidos por
procesamiento (por ejemplo, los llamados datos sobre las votaciones nominales en el
Congreso de E E . U U . ) para fines docentes. El
Consorcio operó c o m o archivo de los datos m e -
106
Urniii K. Sc/wiich
dencia, y al propio tiempo el término de una
evolución importante de las técnicas de recuperación y análisis, ya que el Roper Center y los
ancianos dirigentes de la investigación censal
de Estados Unidos que lo apoyaban no tenían
ningún conocimiento técnico de ellas v ni siquiera estaban interesados al respecto.
En esta encrucijada, el movimiento archivista ya había adquirido carácter internacional. El Consejo Internacional de Ciencias
Sociales (CICS) - u n a organización no gubernamental asociada con la Unesco-, asesorada y
estimulada por Stein Rokkan, t o m ó la delantera decisivamente en la internacionalizado!!.
En 1962 se celebró en La Napoule una primera
reunión internacional sobre los archivos de datos que iría seguida por otras reuniones, en
1964 en París y en 1966 en Londres". Entre tanto, el C I C S había convocado una reunión de los
archivos de Europa occidental exclusivamente,
en la Universidad de Colonia, en junio de
1963, con lo que contribuyó a crear un sentimiento colectivo entre las organizaciones de
La posición del Roper Center empeoró aún
datos de Europa 1 ".
m á s cuando los otros servicios de datos de
E E . U U . fundaron el «American Council of SoLa reunión m á s importante fue la Confecial Science Dala Archives» (Consejo Estadourencia del C I C S celebrada en Londres en 1966.
nidense de Archivos de Datos de Ciencias Soen el curso de la cual los archivos europeos y los
ciales). E n leacción a esta medida, el Roper
instilutos del Consejo estadounidense rechazaCenter pensó en internacionalizar sus servicios
ron por unanimidad los intentos del Roper
v suministros c o m o medio decisivo de impoCenter de establecer un m o n o p o l i o m u n nerse a la competencia.
dial". E n cambio, el C I C S n o m b r ó un comité
permanente de los archivos de datos de cienE n su proyección internacional, el Roper
cias sociales-, encargado de desarrollar medios
Center promovió el establecimiento de filiales
alternativos de internacionalizar el acopio, la
regionales c o m o instrumento de organización,
distribución y el uso de datos mecanolegibles
con lo que ofreció a las instituciones europeas
de ciencias sociales11. La reunión de 1966, celede m e n o r tamaño datos sobre Europa occidenbrada en Londres, supuso el comienzo de la
tal, que en la actualidad eslán almacenados en
cooperación internacional, en la forma que aún
Williamstown (en 1964. casi 1.000 encuestas o
existe. Se llegó a un acuerdo inmediato en el
m á s de 2 millones de fichas I B M ) , y un sumisentido de que cualquier archivo mundial de
nistro continuo de datos ulteriores, a cambio
de una parle de los derechos pagados por los datos sería inaccesible, quizá físicamente pero
desde luego económicamente, a los investigasociólogos europeos. En esta época, las encuesdores de las universidades. La alternativa tenía
tas internacionales solían correr a cargo de caque ser una cooperación mundial entre las insdenas internacionales dirigidas por instilutos
tituciones independientes.
estadounidenses cuyos asociados en Europa
eran instilutos de encuesta de gran importancia
U n centro mundial habría sido completaen sus mercados nacionales*. Roper, Gallup y mente antieconómico. La gran mayoría de daotros de Estados Unidos pidieron a sus asociatos de cualquier país se utiliza en el propio país.
dos europeos que proporcionasen datos al R o El acceso a los datos de m u c h o s países podría
per Center solamente (y a su supuesta filial eu- lograrse de un m o d o m á s económico transporropea) y que boicoteasen los archivos europeos
tando los datos de un archivo a otro, previa soexistentes. Para los archivos europeos esta m e licitud. Esta alternativa a una centralización
dida suponía una amenaza contra su indepeningobernable requería procedimientos de nor-
canolegibles de todas sus instituciones m i e m bros.
Esta evolución - a d e m á s de los dos centros
de Berkeley y A n n Arbor se crearon otros varios archivos de datos más pequeños- redujo el
potencial del Roper Center de financiarse m e diante la percepción de derechos a precios m o nopolísticos. Paralelamente a la Universidad
de Michigan, el Roper Center trató de establecer una lista de suscriptores, pero no dio resultado. C o m o el Roper Center está situado en
una universidad pequeña, su única posibilidad
era concentrar el apoyo de las empresas comerciales de E E . U U . E n cambio, el Consorcio podía aprovechar los servicios de un abundante
grupo de expertos de la Universidad de Michigan. C o m o que en Estados Unidos había un
considerable volumen de trabajo de encuestas
para los clientes de las universidades, el apoyo
de las empresas comerciales resultó menos importante que la combinación de datos y servicios de expertos de que disponía el Consorcio.
De los archivos de dalos a ana iníracsiructitra para las ciencias sociales
107
chiv» por cada país o «mercado» de encuestas.
D e este m o d o , los posibles donantes de datos
no serían molestados, o incluso hostilizados,
por las gestiones de varios depositarios de unos
mismos datos, lo que reduciría los costos de
limpieza, documentación y distribución de datos duplicados.
El «acuerdo de no depredación» - u n sólo
archivo por cada sector de recolección de datos
mecanolegibles- no era únicamente un acuerdo definitivo contra los intentos, primero del
Roper Center y después del consorcio, de crear
monopolios mundiales, sino que también reflejaba la prioridad atribuida por los institutos del
C E S S D A a la recolección de material destinado a los investigadores que lo utilizasen inmediatamente, y no para la posteridad remota.
La fundación del C E S S D A allanó el camino
hacia un nuevo esfuerzo de cooperación m u n En los años siguientes, las relaciones entre
dial. C o n la ayuda del Comité Permanente de
las organizaciones de datos europeos y el C o n Archivos de Datos de Ciencias Sociales del
sorcio Interuniversitário empeoraron paulatiCICS, en m a y o de 1977 se celebró otra reunión,
namente. Las condiciones de participación en
en Louvain-la-Neuve, en la que participaron toel Consorcio tenían sentido en un contexto esdos los archivos europeos y las principales orgatadounidense, pero no en el plano internacionizaciones estadounidenses de datos, con excepnal. Debido a la financiación, habitualmente
ción del Roper Center. Se decidió formalizar las
insuficiente, de los servicios de ciencias sociaprácticas que se habían ido estableciendo con el
les en E E . U U . el Consorcio dependía de los intiempo e incorporarlas a una organización ofigresos adicionales procedentes de Europa, y escial. Stein Rokkan propuso el nombre de la nueperaba aumentarlos ofreciendo a los miembros
va federación: «Federación Internacional de Orestadounidenses interesantes datos de Europa.
ganizaciones de Datos» ( I F D O ) . Durante los
Aunque el Consorcio no había sido creado
años siguientes, la I F D O asumió la mayoría de
c o m o recolector y distribuidor mundial de dalas funciones del Comité Permanente y se conlos, ahora parecia tomar este rumbo. Si bien las
virtió en miembro asociado del CICS. Entonces
relaciones personales entre Michigan y algunas
organizaciones europeas de datos eran m u y se decidió suprimir el Comité Permanente, ya
que la I F D O y el C E S S D A llevaban a cabo todas
cordiales, finalmente se produjo un conflicto
las funciones necesarias para una cooperación
abierto. N o obstante, después de la confrontación se estableció un modas vivendi, pero no sin internacional sostenida.
que antes se fundase una asociación de organiEsta es la composición actual de la I F D O v
zaciones europeas de datos.
el CESSDA:
En junio de 1976 se celebró en Amsterdam
Miembros del CESSDA
una reunión decisiva, con una finalidad: estaBASS. Bélgica
blecer normas para la cooperación con objeto
D D A . Dinamarca
de defender los archivos europeos contra los
ZA, RFA
depredadores de datos, y fomentar la cooperaZHSF, RFA
ción práctica con objeto de demostrar la eficaESRC, Reino Unido
cia de la colaboración regular frente a los esBDSP/CERAT. Francia
quemas centralizados. Esta nueva organización
ADPSS, Italia
recibió un nombre algo complicado: «Comité
STAR. Países Bajos
de Archivos Europeos de Datos de Ciencias SoNSD. Noruega
ciales» ( C E S S D A ) 1 4 .
SSD, Suécia
malización para el intercambio de datos entre
los archivos.
E n los años que siguieron a la reunión de
Londres y el establecimiento del Comité Permanente de Archivos de Datos de Ciencias Sociales, los problemas de la cooperación internacional entre las organizaciones de datos
cambiaron de carácter. El Roper Center e m p e zó a reconsiderar su función entre los restantes
archivos, y la cooperación mejoró visiblemente. Sin embargo, apareció un nuevo problema,
de nuevo en E E . U U . El Consorcio Interuniversitário, con sede en la Universidad de Michigan, había empezado a contratar a personal
europeo para adquirir series de datos. Esta
práctica, si se hacía en grandes proporciones,
podía interferir obviamente en las necesidades
operativas de los archivos nacionales.
La base de esta federación era el entendimiento de que sólo iba a existir un «Zentralar-
TARKI, Hungría
W I S D O M , Austria
108
Erwin K. Scheuch
Miembros de la IFDO
a) Europa
BASS, Bélgica
D D A , Dinamarca
ZA, RFA
ZHSF, RFA
ESRC, Reino Unido
BDSP/CERAT, Francia
Data Archive, Israel
A D P S S , Italia
S T A R . Países Bajos
N S D , Noruega
W I S D O M , Austria
S S D , Suécia
T A R K I , Hungría
h) Ultramar
Social Science Date Archives, Australia
Indian Council of Social Science Research,
India
S S D L C U , Canadá
L S D B , Canadá
Archivos Públicos del Canadá, Canadá
D L - U B C . Canadá
N O R C , EE.UU.
ICPSR. EE.UU.
SSDL-UNC, EE.UU.
The Roper Center, EE.UU.
DPLS. EE.UU.
La distinción entre la IFDO y el CESSDA
no está m u y clara, ya que su composición es en
gran parte igual. En términos funcionales, la
I F D O puede considerarse una organización
que define políticas, mientras que el C E S S D A
se concentra en asuntos sustantivos del funcionamiento de los archivos de datos y la cooperación. Importantes realizaciones han sido el desarrollo de esquemas comunes de descripción de
los estudios y el acuerdo sobre los códigos m e canolegibles.
Todas estas organizaciones son federaciones de institutos cuyos miembros no lo son a
título personal. IASSIST. que se fundó después
en E E . U U . , es una asociación de personas que
trabajan en las organizaciones de datos. La
gran mayoría de sus miembros son de nacionalidad estadounidense y bibliotecarios de profesión. Así. IASSIST tiende a hablar con acento
estadounidense, mientras que el C E S S D A es
una organización europea.
La cooperación entre las instituciones europeas y los E E . U U . se vio facilitada cuando el
Roper Center cambió de ubicación y al propio
tiempo se reformó. En la actualidad es una e m presa conjunta de la Universidad de Yale (New
Haven) y de la Universidad de Connecticut
(Stors), con oficinas operativas en esta última.
Por desgracia, el Centro está aún poco financiado en relación con su vasto volumen de datos y,
por consiguiente, la mayor parte de los datos
más antiguos aún no pueden recuperarse. Los
intercambios de personal con el Zentralarchiv
han dado lugar a una difusión de técnicas, y en
la actualidad el Roper Center es un miembro
bien considerado de la I F D O .
En retrospectiva, los 15 años de conflictos
entre el Roper Center y después entre el C o n sorcio por una parte y las organizaciones universitarias de datos de Europa por otra, pueden verse c o m o una ilustración de los límites
financieros y los requisitos previos para explotar servicios públicos de datos. El Roper Center empezó c o m o una creación de las organizaciones comerciales. C o m o es lógico, los donantes esperaban que obtuviese la m a y o r
parte de sus ingresos del «capital» de una vasta colección de estudios. Esta era una esperanza errónea, incluso para la situación de Estados Unidos. Los donantes confundieron las
cajas de fichas I B M con un producto que una
asociación de servicios podía comercializar.
M á s importante aún fue un segundo error de
los donantes que. acostumbrados a un entorno
comercial, estimaron equivocadamente la base financiera necesaria para sostener los servicios académicos.
Los conflictos con el Consorcio de Michigan se originaron también c o m o consecuencia
de una deficiencia estructural de la financiación de los recursos académicos en E E . U U . ,
donde los derechos percibidos de los usuarios
nunca pudieron sostener, ni siquiera en parle
considerable, un recurso de investigación. Esto
sigue siendo cierto incluso para instituciones
que. medidos por las normas europeas, perciben derechos elevadísimos, c o m o la Universidad de Harvard. Incluso en este caso, los sueldos del personal académico permanente, que
constituyen la mayor parte de los gastos, son
financiados por ingresos obtenidos de una fundación. Estos ingresos son superiores al presupuesto total de muchos estados, c o m o por
ejemplo Liberia. La estructura de los derechos
nunca fue una base satisfactoria para el funcionamiento del Consorcio.
De los archivos tie Julos a una infraestructura para las ciencias sociales
IFDO
(Federación Internacional de
Organizaciones de Datos de Ciencias
Sociales) Mundial
109
Otros organismos
En EE. L'U.
En Europa
IASSIST
más
IFDO
CESSDA
más
IFDO
CESSDA
(Comité de Archivos Europeos de Datos de
Ciencias Sociales) Institutos europeos
IASSIST
Personal de archivos
G R Á F I C O 3: Marco de la cooperación internacional
A d e m á s , existía la diferencia sociopolítica
entre E E . U U . y Europa continental en lo que se
refiere al suministro de servicios públicos. E n
Europa, estos servicios reciben cuantiosas subvenciones, c o m o en el caso de las instituciones
académicas, que son en gran parte gratuitas para el usuario. E n E E . U U . - c o n unas pocas excepciones c o m o la de Nueva Y o r k - se espera
que los servicios públicos recuperen una parte
considerable de sus costos con los derechos cobrados a los usuarios. Si ello resulta imposible,
a veces simplemente no hay servicio, c o m o en
el caso de algunas ciudades estadounidenses de
tamaño medio que no tienen un sistema de
transporte público"'.
Podría alegarse que este sistema europeo de
suministro de servicios tiene que cambiarse, y
en la República Federal de Alemania se intenta
que los servicios públicos de información aumenten considerablemente los ingresos obtenidos de los derechos de uso. Hasta ahora, esto
sólo ha causado problemas sin aumentar m u cho los ingresos. Pero aunque esta situación
cambiara, la historia del Consorcio Interuniversitário demuestra claramente que los servicios de datos para las universidades necesitan
Fi ti 'i r w i 'i/^i
A«-»
senta se financió con una donación y con los
fondos de un proyecto. Estas bases financieras
inestables han sido también bastante características de los archivos de datos de otros países
europeos durante su período inicial de crecimiento. La institución era nueva y había que
convencer a los posibles contribuyentes de que
merecía un apoyo continuo. E n 1971. el Zentralarchiv entró a formar parte del presupuesto
del Ministerio federal de Investigación y Tecnología ( B M F T ) . C o n esta garantía pudo llevarse adelante una rápida expansión, sobre la
base de la tecnología desarrollada en los años
de vacas flacas.
El núcleo central del sistema del Zentralarchiv es un sistema rutinario de almacenamiento y recuperación. Los datos se identifican de
dos maneras: c o m o parte de un todo (un estudio, un proyecto) o c o m o respuesta a un estímulo (una pregunta). Nosotros llamamos al todo «descripción de estudio», y a las respuestas
a las diversas preguntas, «las variables». La
búsqueda en el archivo de una descripción de
estudio nos dice si el m o m e n t o de la recolección de datos, la población muestreada y los
principales temas incluidos responden a la pe-
r\>'i Vvl i r>'i
Ulterior crecimiento
del Zentralarchiv
La expansión del Zentralarchiv en los años se-
importante es un registro de preguntas = variables17.
La recuperación se hace a m a n o y en terminal 1S. A la larga, este último procedimiento es
m á s importante. C u a n d o , m á s adelante, los sistemas de recuperación de los diversos archivos
Erwin K. Scheuch
no
se conecten c o m o u n a red, u n archivo m e c a n o legible de variables y de descripciones d e estudio n o s permitirá investigar fuera del país de
origen. Para facilitar este proceso, el Zentralarchiv h a desarrollado ulteriormente su sistema
de recuperación Z A R .
A m e d i d a que el Zentralarchiv iba a c u m u lando rápidamente estudios, fue necesario formular u n a política en materia de d o c u m e n t a ción. C o m o se ha m e n c i o n a d o anteriormente,
el material que recibe el Zentralarchiv n o puede simplemente almacenarse sino q u e tiene
que dársele un formato: recuento de acotaciones, verificaciones de plausibilidad. datos o m i tidos, perforaciones dobles y dispersas, almacen a m i e n t o en un formato estándar e n cintas
(más u n a segunda copia para el depósito), verificación y corrección de la clave que a c o m p a ñ a
a los dalos, preparación de códigos. Esto resultó u n trabajo excesivo para todos los estudios
depositados. Por consiguiente, fue necesario
formular una política d e documentación del nivel d e tratamiento:
A 7 V Í 7 de procesamiento I: series seguras para el usuario no profesional, incluidos códigos
mecanolegibles' 1 '.
A7vt7 de procesamiento 2: series para investigadores experimentados.
Nivel de procesamiento 3: material reservado para la posteridad.
A d e m á s de estos procedimientos rutinarios
de elaboración, el Zentralarchiv crea por su
cuenta unidades de datos. L a m á s importante
quizá sea la llamada «estudios clásicos», investigaciones cuyos resultados se registran en u n
formato mecanolegible q u e son bases empíricas d e libros importantes. Ejemplos d e ellos
son: Lipset: Union Democracy, Lazarsfeld: The
Academic Mind. Burgess: Engagement and
Marriage. Szalai: The Use of Time.
Nosotros p e n s a m o s que estos «estudios clásicos» tienen q u e utilizarse en la enseñanza superior, análogamente a c o m o se utilizan las
grandes obras de arte c o m o m é t o d o de enseñanza de la pintura. Así c o m o los estudiantes
de pintura copian obras maestras para entenderlas mejor, los estudiantes de ciencias sociales pueden reanalizar los datos de los estudios
clásicos, al tiempo q u e leen los textos -lo q u e
les permitirá quizás u n a comprensión mejor d e
obras importantes y m o d o s de análisis. Sin e m bargo, según nuestras experiencias, hace falta
disponer de los servicios de u n sociólogo c o m petente c o m o instructor: el texto de los libros,
incluso los «clásicos», y los datos n o coinciden
en la m e d i d a q u e cabría esperar. C o n u n ins-
1 ) ¿Cuántas veces c o m e usted carne durante el
día'.'
2) ¿Es usted un postmaterialista'.'
3) ¿ Q u é opina usted de cuestiones lales c o m o :
Demografía
Archivo de
preguntas
a) Pregunta tal
c o m o figura en el
cuestionario
b) Etiquetas
variables
D ó n d e encontrar
a) frecuencia d e
comidas
-i) peso
¿Dispone usted de
una muestra que
incluya a las
personas jubiladas?
USUARIO
G R Á F I C O 4: Almacenamiento y recuperación en el Zentralarchiv
Archivo de
descripción del
estudio
De lus aiiliivos de llallis a una uilraestniclura para las ciencias sacíales
Tratamiento
Categoria
Grupo destinatario
1.1. Verificación de la integridad
1.2. Placibilidad
1.3. Acuerdo entre el plan del código y las
frecuencias
2.1. Código mecanolegible: redacción de
preguntas, categoría de respuestas y
frecuencias (porcentaje de frecuencia,
frecuencias ajustadas); ajuste a las
secuencias del cuestionario
1.1.
1.2. c o m o antes
1.3.
# 3
2.1. Fotocopia del plan codificado
1.1. c o m o antes
1.3. ausente
2.1. ausente
111
N o profesionales: estudiantes de
estudios superiores
(postgraduados/Hauptstudium)
Universitarios con poca
experiencia en trabajos
cuantitativos
Profesionales y
semiprofesionales, por ejemplo,
estudiantes que preparan tesis de
doctorado
Preservar los datos para la
posteridad o hasta que los
difunda el instituto depositario
G R Á H O O 5: Niveles de procesamiento en el almacenamiento y la recuperación
tructor poco experimentado, el reanálisis de los
estudios clásicos podría provocar reacciones de
cinismo entre los estudiantes.
El segundo tipo de «producción» es la preparación de series cronológicas en reacción
contra el amplio volumen de investigación descriptiva. Limitarse a informar acerca de una
conclusión determinada no suele ser m u y instructivo. Es necesaria una dimensión compai altiva, ya sea en el tiempo o entre diferentes países. Nosotros esperamos que en el futuro esta
oportunidad de hacer comparaciones se con
vertirá en uno de los elementos especiales mas
importantes de los archivos de datos, sin limitarse al suministro de estudios particulares com o hasta ahora.
Las actividades antes descritas fueron
acompañadas de un estudio anual de las investigaciones en curso, que constituyó la base para
una poliiica aciiva uC adquisiciones, /-vuemas.
también constituyó la base para las funciones
de intercambio que empezaron a representar
una parte creciente de las actividades del Zentralarchiv. El material recogido mediante la encuesta anual podía evitar también la duplicación no planeada de las investigaciones, bas-
tante frecuente en un c a m p o tan influido por
las m o d a s c o m o el de las ciencias sociales.
Desarrollo d e una infraestructura
d e investigación
C o n el tiempo, la función de centro de intercambio de datos e m p e z ó a interferirse en las
funciones centrales de! Zenlralarchiv. A d e m á s ,
esta multiplicación de servicios requería una
centralización de las funciones v los conocimientos técnicos, lo que podría dar lugar, casi
seguramente, a celos profesionales. Por consiguiente, en 1969 el Zentralarchiv decidió desfijarse de la mayor parte de funciones de cent'.> de intercambio de datos y promovió la creación de un n u e v o instituto destinado
específicamente a este fin. La «Asociación de
Institutos de investigación en Ciencias sociales» de la República Federal de Alemania (ASI)
acordó establecer lo que entonces fue denominado «Informationszentrum für Sozialvvissenschaften» (IZ) (Centro de Información de Ciencias Sociales)2".
Esta fue una decisión oportuna, ya que ha-
112
bía habido diversas iniciativas completamente
descoordinadas de estudio de las investigaciones en curso. La coordinación de estas iniciativas llevó bastantes años, pero ahora los proveedores de información de la República Federal
de Alemania son encuestados sólo una vez al
año por una organización, a saber, el Centro de
Información.
A continuación, el Centro de Información
pudo pasar a consolidar otra situación bastante
anárquica. Varios institutos especializados en
ciencias sociales habían empezado a compilar
bibliografías anuales utilizando sistemas m u y
distintos. Así, por ejemplo, la «Leitstelle Politische Dokumentation» compiló bibliografías
anotadas de ciencias políticas, preparadas por
una red de corresponsales, mientras que el Instituto de Psicología de la Universidad de Tréveris recogía títulos de psicología sin anotaciones. E n cambio, para la disciplina central de la
sociología no había ninguna actividad bibliográfica. Después de muchos años de insistir, el
Centro de Información consiguió desarrollar
actividades en el c a m p o de la documentación
consolidada y sistematizada. Hoy en día, el IZ
ofrece información en línea sobre las obras publicadas, las investigaciones en curso y los especialistas en ciencias sociales de la República
Federal de Alemania, Austria y Suiza.
U n hecho característico de la investigación
en las universidades alemanas es el elevado número de institutos relativamente pequeños. En
el c a m p o de las ciencias sociales, la mayor parte de la investigación empírica corre a cargo de
estas pequeñas unidades situadas en las universidades, a cargo de uno o unos pocos profesores, con un personal compuesto principalmente
de estudiantes titulados y postgraduados. El
Deutsche Forschungsgemeinschaft (el equivalente alemán de la British University Grants
Commission, la American National Science
Foundation y la Japan Society for the Promotion of Science) estableció en 1968 un comité
encargado de informar sobre la organización
de la investigación social empírica. Este comité
llepó a la conclusión He one en relación çnn cl
número de disciplinas comprendidas, la situación actual era bastante aceptable. N o obstante, la competencia tecnicometodológica y la experiencia en la realización de trabajos empíricos eran deficientes. Los nuevos progresos de la
metodología podrían reducir aún más la idoneidad de la actual base organizativa.
Erwin K. Scheuch
Si se quiere ayudar al elevado n ú m e r o de
pequeños institutos afiliados a las universidades a ampliar su c a m p o de actividad, será necesario proporcionarles una infraestructura en
los aspectos técnicos de la investigación. Esto
no es infrecuente en otras disciplinas, pero en
la actualidad la noción se ha hecho extensiva
también a las ciencias sociales.
Después de muchos años de deliberaciones,
en 1974 el Deutsche Forschungsgemeinschaft
fundó el Z U M A (siglas alemanas de «Centro de
Encuestas, Metodología y Análisis), en M a n n heim, donde su iniciador, Rudolf Wildenm a n n , enseñaba ciencias políticas. El grupo
destinatario del Z U M A es el constituido por
los investigadores m e n o s experimentados, con
buenas ideas yfinanciación.El Z U M A contribuye al diseño de estudios empíricos, verifica
que se contrate a una agencia de encuestas fiable y ayuda también si es necesario en el análisis de los datos. El Z U M A espera que los datos
queden depositados en el Zentralarchiv.
M á s adelante el Z U M A añadió funciones
de formación y sectores destinados a los problemas metodológicos en la investigación censal, pero la parte esencial de su mandato sigue
consistiendo en la oferta de servicios a los investigadores que necesitan ayuda técnica durante un plazo limitado. Esta combinación, durante un período breve, de una institución de
servicios de infraestructura y un pequeño instituto universitario, se considera m u y económica. U n instituto tendría que crecer m u y considerablemente para disponer de los servicios exclusivos de muchos especialistas de los que
dispone el Z U M A y que en la actualidad trabajan todo el tiempo. Pero institutos de este tam a ñ o tienen problemas propios, y de ordinario
sufren las fricciones existentes entre los departamentos y los niveles.
El Zentralarchiv, el Centro de Información
y el Z U M A se financiaron de m o d o s m u y distintos, y todos ellos tienen una condición jurídica diferente. Sin embargo, la cooperación entre ellos ha sido bastante estrecha por dos razone*;' en cu mavnr narle el nersnnal Hel 71 1 M A v
del Centro de Información procedía originalmente de Colonia, era adepto de la m i s m a filosofía de la investigación, denominada erróneamente neopositivismo, y mantenía intercambios personales m u t u o s . A s i m i s m o , los
consejos supervisores tenían varios miembros
comunes. Sobre todo, su labor era complemen-
De los archivos de datos a una infraestructura para las ciencias sociales
taria, y ello hacía obligatoria la cooperación
continua. D e lo contrario, hubiera habido una
interferencia mutua en su labor. D e esta cooperación surgió la idea de formar una federación,
que incluyese la financiación conjunta.
Para materializar la idea de una federación
de unidades de infraestructura, tenían que resolverse antes varios problemas jurídicos. Alemania es una Federación cuyos länder tienen
gran apego a lo que se llama soberanía cultural,
que a su juicio incluye las universidades. L a financiación federal de las iniciativas universitarias es, por consiguiente, un problema, sobre
todo si toma la forma de apoyo sin un límite
cronológico preciso. A lo largo de los años se
creó un instrumento para resolver esta dificultad: la «lista azul». Se trata de una lista de institutos que el gobierno federal y los 11 länder
acordaron financiar conjuntamente, en cada
caso especificando también el porcentaje de la
contribución de cada asociado. Es sumamente
difícil que las autoridades de los 11 länder y el
Gobierno federal lleguen a un acuerdo sobre
una financiación conjunta en u n c a m p o tan
controvertido c o m o el de las ciencias sociales,
tanto m á s por cuanto que los funcionarios saben que, una vez que un institutofiguraen la
«lista azul», aún es m á s difícil obtener el consentimiento de los länder y del Gobierno federal para excluirlo de la lista m á s adelante.
E n 1982, el Consejo Científico A l e m á n
(Wissenschaftsrat) recomendó una federación
entre el Z A , el IZ y el Z U M A c o m o unidades de
una infraestructura de la investigación de las
ciencias sociales. El Deutsche Forschungsgemeinschaft llevó aún más adelante esta recomendación en 1983, designando un comité. E n
este m i s m o año se presentó u n informe en el
que se proponía la actual infraestructura, y 3
años después se fundaba la federación de infraestructura de las ciencias sociales, llamada
G E S I S (Gesellschaft für sozialwissenschaftliche Infrastruktur Einrichtungen)21.
G E S I S es la empresa matriz y la unidad que
determina las políticas de los tres órganos operativos independientes, Zentralarchiv, Z U M A
y Centro de Información. G E S I S recibe fondos
del gobierno federal y de los 11 länder y los distribuye a los órganos operativos, cada uno de
los cuales tiene un estatuto jurídico distinto.
A d e m á s de las funciones nucleares específicas de los tres componentes de G E S I S , se llevan
a cabo varias acciones conjuntas. Muchos años
113
antes de que se fundase G E S I S , el Zentralarchiv y el Z U M A acordaron realizar una encuesta anual parecida a la «Encuesta social general»
(GS) de los Estados Unidos, que lleva a cabo la
organización homologa del Z U M A , llamada
NORC22.
Inmediatamente después de la codificación,
se proporcionan los datos en cinta de la G S a la
comunidad universitaria para su análisis. El
personal de N O R C no tiene acceso preferente.
El sistema alemán A L L B U S se distribuye también con estafinalidad.El Zentralarchiv y el
Z U M A tienen un grupo de trabajo conjunto
que prepara los temas de la encuesta. El Z U M A
redacta el cuestionario y supervisa la realización de los trabajos sobre el terreno. A continuación, el Zentralarchiv prepara los datos para su distribución a los especialistas en ciencias
sociales.
A L L B U S -actualmente una encuesta semestral- se concibió con arreglo a lo siguiente:
1) Pone gratuitamente a disposición de la
comunidad de sociólogos datos corrientes con
objeto de fomentar los trabajos basados en
pruebas empíricas.
2) El cuestionario caracteriza a los informantes con gran profundidad demográfica. La
mayor parte de las encuestas realizadas en la
República Federal de Alemania son algo deficientes a este respecto, porque las largas secciones demográficas reducen el tiempo disponible
para la encuesta propiamente dicha. Sin e m bargo, para un análisis a fondo las habituales
secciones demográficas no permiten un desglose suficiente de la muestra en subgrupos m á s
pequeños y teóricamente m á s significativos.
3) Repitiendo las secciones de los cuestionarios a intervalos, se crean series cronológicas.
E n la actualidad A L L B U S desempeña otra
función, al formar la base de la participación
alemana en el Programa Internacional de E n cuestas Sociales (ISSP). Este programa se inició
cuando diversos universitarios de los Estados
Unidos y la República Federal se percataron de
que se llevaban a cabo encuestas anuales o semestrales del tipo «General Social Survey»
(Encuesta Social General). E n los contactos iniciales se reservaron unos quince minutos de
preguntas para u n programa internacional. E n tre tanto, la Planificación Social y Comunitaria, con sede en Londres, había empezado en
1983 a hacer una encuesta regular c o m o parte
Erwin K. Scheuch
114
Länder
Gobierno Federal
80%
Universidad de
Colonia
20%
GESIS
Asociación de
investigaciones
sociales de Colonia
5 millones
5,1 millones
3,3 millones
0,5 millones
DM
DM
DM
DM
ZUMA
Datos micro
indicadores sociales:
Allbus
ZA
IZ
Zentralarchiv
Informations7cntrum: servicios
bibliográficos;
archivo en línea de
proyectos de
investigación
ZHSF
Allbus
ASI
Asociación de
Institutos de
Investigación de
Ciencias Sociales
G R Á F I C O 6: Infraestructura de la federación G E S I S
de u n a serie de indicadores sociales: esta encuesta se denominaba British Social Attitudes
Survey (Encuesta sobre las actitudes sociales en
el Reino Unido [BSAS]). Los encargados de esta encuesta obtuvieron fondos para una reunión en Londres, en junio de 1984. E n esta época la escuela de investigaciones de ciencias sociales de la Universidad Nacional de Australia
se había interesado también en el proyecto.
Esos cuatro países decidieron crear el Program a Internacional de Encuestas Sociales c o m o
parte de una encuesta anual. El Zentralarchiv
fue elegido más tarde c o m o archivo del ISSP.
A u n q u e esto supone un costo para el Zentralar-
chiv de alrededor de 50.000 marcos al año. esos
fondos están bien invertidos: después de lodo,
esa s u m a es m á s bien modesta si se tiene en
cuenta el material internacional comparado
que permite obtener.
Ulterior evolución de G E S I S
A d e m á s de sus funciones de servicios, tanto el
Z U M A c o m o el Zentralarchiv observaron que
había una considerable d e m a n d a de enseñanza
de análisis por computadora. El Z U M A ofrece
todos los años varias reuniones de trabajo de
/)c las archivas (le datos a una infracstnn tura para las ciencias sociales
unos pocos días de duración. El Zcntralarchiv
organiza el seminario de primavera (desde
! 972) que dura varias semanas y está dedicado
a técnicas estadísticas avanzadas. A d e m á s , jóvenes universitarios de la República Federal de
Alemania asisten a seminarios de formación
superior del Consorcio, en la Universidad de
Michigan (Ann Arbor) y en Essex (Colchester).
A d e m á s de la adquisición de nuevas técnicas,
estas reuniones de trabajo y seminarios contribuyen a crear redes de relaciones personales entre jóvenes investigadores.
Alrededor de una vez al año. una de las unidades de G E S I S organiza una conferencia internacional. E n noviembre de 1988 fue la conferencia informática de Colonia, preparada
con ayuda del Zentralarchiv.
En los últimos 10 años ha aumentado el interés de los historiadores por las técnicas de las
ciencias sociales para el análisis de grandes
cantidades de datos. La investigación social
histórica cuantitativa es un terreno que ha ido
en rápido crecimiento, sobre todo en E E . U U ,
Reino Unido, Francia y República Federal. E n
1987, el Zentralarchiv incorporó a su organización un archivo de datos sociales cuantitativos
c o m o unidad operativa independiente, con el
nombre de «Zentrum für historische Sozialforschung» ( Z H S F ) , que trabaja en estrecho
contacto con los investigadores de los países
mencionados.
Actualmente, el Zentralarchiv está considerando la posibilidad de establecer una sección
separada de estudios urbanos. En parte, esto es
una reacción al aumento de la utilización de
análisis y proyectos cuantitativos por los m u n i cipios de las grandes áreas metropolitanas de
todo el m u n d o , que ofrecen mayores oportunidades de hacer comparaciones internacionales.
H a y m á s estudios de zonas urbanas en las diversas partes del m u n d o que encuestas verdaderamente nacionales. Ejemplos de ello son la
Unión Soviética, donde en la actualidad se hacen encuestas telefónicas regulares en M o s c ú ,
aunque hasta ahora no exista una sola encuesta
representativa ni siquiera de la República R u sa, o Nigeria, país en el que se conoce m á s acerca de Lagos que acerca de todo el resto del
país.
Se está preparando una tercera iniciativa en
el Zentralarchiv: un servicio de resultados de
las encuestas, el cual atendería la mayoría de
los intereses de la investigación social de los
115
políticos y los medios de comunicación, y en
m u c h o s casos también de las administraciones.
Técnicamente no es difícil recuperar un resultado o un cuadro; este último es, desde el punto
de vista técnico, el producto lógico de las variables. El Zentralarchiv duda, por cuanto la recuperación de cuadros de los informes grabados
en cinta es demasiado costosa para hacerla a
m a n o . Por consiguiente, se están estudiando
detenidamente los progresos de la tecnología
de los scaners.
La competencia en materia de series de datos almacenados se está difundiendo rápidamente. La situación de la investigación social
empírica es hoy día m u y distinta de lo que era
antes. Anteriormente, una simple descripción
podía representar ya una información valiosa,
pero hoy día el material descriptivo abunda.
Actualmente, los investigadores buscan datos
comparados para evaluar mejor la importancia
de una observación en su propio proyecto.
U n a quinta novedad merece mención. Por
nuestras vidas particulares sabemos que los
comportamientos y las opiniones son «contingentes». Lo que hacemos depende en parte de
las situaciones y las oportunidades, y lo que
creemos es en parte resultado de las circunstancias. Si se desean añadir las circunstancias y las
oportunidades a la información obtenida en las
encuestas, hacen falta senes de datos refundidas.
El Zentralarchiv está adquiriendo experiencia en el manejo de series de datos complejos.
U n ejemplo es un estudio de la Deutschlandfunk (radio alemana) en el que hubo que c o m binar series de datos para entrevistas con los
periodistas, análisis del contenido de las cartas
enviadas a la estación de radio, los resultados
de una encuesta de la correspondencia enviada
a los periodistas y un análisis de la reacción de
los periodistas a las cartas. Todas estas series
tienen longitudes m u y distintas, que llevan a
matrices de datos no rectangulares.
Otro ejemplo es una serie de encuestas realizadas en 1987 por el Zentralarchiv sobre las
actitudes cambiantes respecto del censo. Se incluía u n panel con tres ondas, y cinco encuestas
paralelas. A d e m á s , el panel estaba compuesto
de dos muestras distintas, una de las cuales era
una muestra de oponentes al censo: en todos
estos casos no había una sola serie de datos generalmente representativos, sino diferentes series según el problema en estudio. Para el Zen-
116
Erwin K. Scheuch
tralarchiv, las series de datos complejas serán
uno de los principales servicios en el futuro.
La disponibilidad de datos de encuestas en
la República Federal de Alemania se remonta
al año 1949, al estudio de Darmstadt: los informes censales del Zentralarchiv se remontan a
1945. M á s adelante se crearán series cronológicas sobre la base de estos datos.
La cooperación internacional aumentará
mediante un mejor uso de la tecnología existente. Los archivos de datos de Europa occidental
tienen en general las mismas normas para la
descripción de datos, lo que permitirá en principio -tras una reticulación adecuada- buscar
directamente en los archivos de los demás, en
vez de enviar por correo peticiones de información. Al fomentar la investigación histórica
cuantitativa, estamos ampliando nuestro espacio de observación c o m o sociólogos, remontándonos a m á s de 100 años en el pasado y cubriendo toda la evolución de la industrialización. Sin duda, muchas de nuestras opiniones
acerca de este proceso, basadas en la historiografía del pasado, son incorrectas.
N o sólo hay que criticar la historiografía
por la información errónea acerca del pasado:
los sociólogos han contribuido en alto grado a
proporcionar información equivocada. Al reanalizar antiguos estudios, observamos que en
muchos casos las conclusiones que se incorporaban a los libros de texto eran meros artificios
de investigación. Servicios de datos c o m o los
agrupados en G E S I S pueden contribuir a eliminar gradualmente estos artificios de los textos
de las ciencias sociales.
Pero quizás uno de los usos m á s importantes sea c o m o recursos de información en los debates actuales. H o y día, incluso los pobres pueden informarse acerca de los hechos verdaderos, gracias a las controversias públicas. ¿Existe
realmente una hostilidad contra las nuevas tecnologías c o m o mantienen los círculos intelectuales? ¿Es la ética del trabajo una virtud del
pasado? ¿Existe una hostilidad creciente hacia
los extranjeros? ¿Está en descomposición la
institución familiar, c o m o sugieren las cifras de
los divorcios? Las mejoras que registra la infraestructura destinada a la determinación de
los hechos sociales hace innecesario imaginar
las respuestas.
Traducido del inglés
Notas
1. Los primeros años del
Zentralarchiv representaron un
intento deliberado de evitar las
deficiencias del Roper Center.
Véase Erwin K.. Scheuch e Iris
Brüning: «The Zentralarchiv of the
University of Cologne». E n :
International Social Science
Journal, vol. X V I . n u m . 1 (1964).
págs. 77-85.
2. Iris Briining-Leverkus: «Die
Meinungslosen». En: Günther
Schmölders (ed) Beiträge zur
l'erhaltensforshung, n u m . 6, Berlín
1966.
3. Erwin K . Scheuch y Philip P.
Stone: «The General Inquirer
Approach to an International
Retrieval System for Survey
Archives». En: The American
Behavioral Scientist, vol. 6, (junio
1964). págs, 23-28.
4. Erwin K . Scheuch y
colaboradores: «Retrieval Systems
for Data Archives - The General
Inquirer». En: Richard Merrik y
Stein Rokkan (eds) Comparing
Nations. Londres. 1966. págs.
441-463.
5. Erwin K . Scheuch y Hans D .
KJingemann: «Recent
Developments at the Zentralarchiv
für empirische Sozialforschung
-the Z A R - System». Social
Sciences Information, vol. 8. n u m .
2(1969). págs. 149-151.
6. U n a descripción de la situación
en aquella época figura en
International Social Science
Journal, vol. X I V , n u m . 1 (1964),
parte II.
7. Cifras facilitadas por Philip K .
Hastings en «The Roper Public
Opinion Research
Center-International Archive of
Survey data». En: International
Social Science Journal, vol. X V I ,
n u m . 1 (1964), pág. 91.
8. E n la República Federal de
Alemania, la cadena Gallup está
asociada con el Instituí für
Demoskopie, y en Francia con el
líder del mercado, I F O P .
International Research Associates
(INRA) tiene un socio en la
República Federal de Alemania, el
importante EMMID-Institute.
9. Véase Social Sciences
Information, vol. 1, n ú m . 3 (1962)
págs. 32-38.
10. Stein Rokkan y Erwin K .
Scheuch: «Conference on Data
Archives in the Social Sciences»,
Social Sciences Information, Band
De los archivos de datos a una infraestructura para las ciencias sociales
: n u m . 4 (1963) págs. 109-114.
Esta reunión inició también los
seminarios europeos de formación
de técnicas de encuesta, el
primero de los cuales se celebró
en 1964, en Colonia. Equivalían
en parte a las actividades de
formación realizadas en América
del Norte por el Consorcio
Interuniversitário, que m á s
adelante proseguirían en Essex y
Colonia.
11. La primera oposición se dio a
conocer en la American
Association for Public Opinion
Research ( A A P O R ) . durante su
reunión anual de 1963 en Lake
George. U n panel presidido por
Erwin K . Scheuch rechazó la
propuesta de Burns W . Roper de
crear un archivo mundial con
filiales extranjeras. Véase Public
Opinion Quarterly, vol. X X V I
(1963). págs. 641-643.
12. Presidente Stein Rokkan,
vicepresidentes Marten Brouwer
(Amsterdam) y Erwin K . Scheuch
(Colonia).
13. Erwin K . Scheuch: « N e w
Developments in Data Archives
for the Social Sciences». Informe
al Consejo Internacional de
Ciencias Sociales (ISSC), París.
1966.
14. El homólogo estadounidense
del C E S S D A , el American
Council of Social Science Data
Archives, se opuso a las
tendencias entonces
monopolísticas del Roper Center.
Con posterioridad se ha hecho
menos beligerante, a medida que
disminuía el peligro. Véase una
descripción del C E S S D A en
Zentralarchiv Information, n ú m .
10 (mayo de 1982) págs. 37 y
siguientes.
15. En abril de 1966 presentaron
tres planes de este tipo durante la
conferencia: el Steinmetz
Stichting, el Zentralarchiv y el
S E A C de Londres (Social and
Economic Archives Committee).
Hicieron falta varios años para
llegar a un esquema unificado.
Véase la evolución posterior en
Ekkehard M o c h m a n n :
«Information access at the data
item level - approaches to
indicator retrieval from survey
archive data base». En: SIGSOC
Bulletin, vol. 6, n u m . 283
(otoño/invierno 1974/75): Per
Nielsen: «Information access at
the datafilelevel data base
inquiry process». En: SIGSOC
Bulletin, vol.6, n u m . 283
(otoño/invierno 1974/75).
16. Los propios estadounidenses
tienden a sobreestimar el papel
del cobro de derechos para el
mantenimiento de las
instituciones culturales. Los
museos y las orquestas sinfónicas
de los Estados Unidos recogen
solamente sumas marginales de
las entradas vendidas, y la gran
mayoría de las instituciones
académicas reciben cuantiosos
subsidios. Si se toman en
consideración las deducciones
fiscales c o m o forma indirecta de
subvención pública, la parte de
los dineros públicos que se
destina al mantenimiento de las
instituciones culturales y
científicas ya no se diferencia
tanto de la que se asigna en los
países europeos más ricos.
17. Para m á s detalles,
compárense Ekkehard M o c h m a n n
y Paul de Guchteneire: «Data
Services for the Social Sciences».
En: Liparit Kiuzadjan, Kirsti
Thesen Saelen, Georgy Soloviev
(ed.): «Information Needs
Problems and Possibilities».
Centro Europeo de Coordinación
de Investigación y
Documentación en las Ciencias
Sociales. Viena. 1988.
18. Esta hipótesis fue confirmada
117
por un estudio empírico: Erwin K .
Scheuch y colaboradores:
«Experiments in Retrieval from
Survey Questionnaires by M a n
and Machine». En: Social Sciences
Information, vol. 6, n u m . 283
(1967), págs. 137-167.
19. Actualmente estamos
examinando una diferenciación de
estos códigos mecanolegibles. que
variarán entre un formato que
pueda distribuirse a través de
editoriales y un formato m á s
manual para uso interno de las
investigaciones. Ejemplos de los
primeros, que deberían operar
c o m o estímulo para los
investigadores que no sean
analistas experimentados de las
encuestas, son cuatro códigos para
los estudios comparados
internacionales, encargados por
ISSC: Herbert A . Asher, Bradley
M . Richardson, y Herbert
Ewisberg Political Participation.
C a m p u s . Frankfurt. 1984; Andrew
S. Haroey, Alexander Szalai y
colaboradores (Eds): Time Budget
Research. C a m p u s . Frankfurt,
1984; T h o m a s A . Herz: Social
Mobility. C a m p u s , Frankfurt,
1986; Stein Rokkan y
colaboradores: Centre-Periphery
Structures in Europe. C a m p u s ,
Frankfurt. 1987.
20. Erwin K . Scheuch: «Die
Arbeitsgemeinschaft
Sozial wissenschaftlicher Institute
und ihr Informations-zentrum für
sozialwissenschaftliche
Forschung». ASI, Bonn, 1972.
21. Ekkehard M o c h m a n n y Erwin
K . Scheuch: Infrastruktur für die
Sozialforschunf;. Colonia. 1987.
22. E n realidad deberíamos
definir el Z U M A c o m o una
variante del N O R C , con
funciones similares a las de la
sede de Chicago, pero sin personal
sobre el terreno.
118
Erwin K Scheuch
Anexo
El Programa Internacional de Encuestas Sociales (ISSP) es un programa permanente anual de
colaboración entre diversas naciones que agrupa los proyectos nacionales de ciencias sociales y
coordina los proyectos de investigación, añadiendo una perspectiva multinacional a los estudios
nacionales particulares.
El ISSP se creó a partir de la colaboración bilateral entre la Allgemeine Bevölkerungsumfrage
der Sozialwissenschaften ( A L L B U S ) administrada por el Zentrum für Umfragen, Methoden, und
Analysen ( Z U M A ) de Mannheim, República Federal de Alemania, y el General Social Survey
(GSS) del National Opinion Research Center ( N O R C ) de la Universidad de Chicago. Tanto el
A L L B U S -proyecto conjunto del Z U M A y el Zentralarchiv- c o m o el G S S son encuestas de series
cronológicas repetidas. Durante una reunión en Londres, en junio de 1984, representantes de
Z U M A , N O R C , Social and Community Planning Research ( S C P R ) de Londres y la Escuela de
Investigación de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Australia fundaron el ISSP. Se
acordó lo siguiente:
1. desarrollar conjuntamente módulos temáticos que tratasen de sectores importantes de las ciencias sociales,
2. que estos módulos fuesen un complemento de 15 minutos de duración de las encuestas nacionales regulares (o una encuesta especial, de ser necesario).
3. incluir un amplio núcleo c o m ú n de variables de base,
4. poner datos a disposición de la comunidad de ciencias sociales, lo antes posible,
5. que cada institución nacional financiara sus propias actividades de recolección de datos y
sufragara los gastos mediante la participación en el esfuerzo cooperativo.
Desde su reunión inicial en 1984. el ISSP ha aumentado el número de miembros, y en la
actualidad comprende las siguientes instituciones participantes:
RSSS
IS
ZUMA
SCPR
TARKI
EURISKO
SSUC
ISRAEL
NSD
SCP
NORC
ZA
Research School of Social Sciences. Australian National University Australia.
Institut für Soziologie, Universidad de Graz. Austria.
Zentrum für Umfragen, Methoden und Analysen, Mannheim, R F A .
Social and Community Planning Research, Londres. Reino Unido.
Tarsadalomkutatasi Informatikai Tarsulas. Budapest, Hungría.
Ricerca Sociale e di Marketing. Milán, Italia.
Department of Social Science. University College. Dublin. Irlanda.
Tel Aviv University, Depl. of Sociology and Anthropology, Ramat Aviv, Israel.
Norwegian Social Science Data Archives. Bergen. Noruega.
Sociaal en Cultured Planbureau. Rijkswijk. Países Bajos.
National Opinion Research Center, University of Chicago. E E . U U .
Zentralarchiv für empirische Sozialforschung an der Universität, Köln. R F A .
El primer tema del ISSP fue el «Papel del gobierno» ( 1985). Se trataba de examinar las actitudes acerca de las libertades civiles, la aplicación de la le\. la educación, la dirección de la economía, y el bienestar y la igualdad social. El segundo tema ( 1986) fue «Redes sociales y sistemas de
apoyo». Este tema incluía una relación detallada del contacto de las personas con diversos familiares y amigos, y una scie de preguntas acerca de a quién se pediría ayuda en diversas situaciones, c o m o una necesidad financiera, una enfermedad leve, asesoramiento sobre la carrera o angustia emocional. El tercer módulo (1987), titulado «Igualdad social», contenía preguntas sobre la
igualdad de los ingresos, la propiedad y la movilidad. Se pidió a los informantes que expusieran
sus ideas sobre el grado de desigualdad actual, y explicaciones de la desigualdad y el apoyo a los
programas gubernamentales para reducirla. El cuarto módulo ( 1988) trataba de «Las trabajadoras
y sus familias», y el quinto ( I 989) se titulará «Trabajo y tiempo libre».
/)c los archivos de t/aios a una iníraeslriiclura para las ciencia*; sociales
1 19
En 1990. el ISSP repetirá el tema sobre el papel del gobierno, y en 1991 distribuirá una serie
de preguntas sobre el papel de la religión. Al repetir partes sustanciales de anteriores módulos, el
ISSP dispondrá pues no sólo de una perspectiva plurinacional, sino también de una perspectiva
cronológica. Seremos capaces no sólo de establecer comparaciones entre las naciones sino de
comprobar si modelos similares de ciencias sociales son válidos para diferentes sociedades. Asim i s m o , podremos ver si existen tendencias internacionales comparables, y si modelos equivalentes de cambios sociales son válidos para diferentes naciones.
En una conferencia celebrada en 1985 en Cambridge (Mass), se acordó que el Zenlralarchiv
funcionase c o m o archivo central del ISSP, mientras que cada participante seguiría enviando los
datos del ISSP a los archivos nacionales. Al Zentralarchiv se le proporcionarían datos de todos los
países que producen grabaciones en cinta, con archivos del tipo SPSS. El Zentralarchiv produce
un archivo combinado para el módulo ISSP. m á s las variables demográficas convenidas, y un
libro de claves «del núcleo c o m ú n » , con lo que proporciona series de datos y documentación para
comparaciones entre los diversos países.
U n grupo de trabajo del ISSP desarrolló el núcleo c o m ú n de las variables de base, con inclusión de esquemas para combinar las variables de base en la grabación internacional, según el
principio de «equivalencia funcional» (por ejemplo, para categorías educativas). Durante la conferencia del ISSP celebrada en 1987 en Budapest se decidió que cada país enviaría al Zentralarchiv la siguiente información, en inglés:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
k.
1.
tamaño de la muestra, planeada y completada;
tipo de muestra -procedimientos detallados de muestreo, factores de estratificación, información sobre los conglomerados:
índices de respuesta y m o d o de cálculo;
propiedades sistémicas conocidas de la muestra: sesgo, desgaste diferencial, eficiencia de
muestreo e información sobre los efectos de diseño;
ponderación -detalles de la ponderación y sus efectos;
fechas de los trabajos sobre el terreno;
métodos de los trabajos sobre el terreno -entrega directa, entrega postal; respuesta autónoma
o entrevista personal;
contexto -otros temas del cuestionario, su situación en relación con el módulo del ISSP;
las desviaciones conocidas de la relación tipo de la pregunta del ISSP, que deben indicarse claramente;
una nota sobre los procedimientos de codificación y edición y un cuestionario en blanco:
nombres de los principales investigadores de cada institución.
La falta de uno cualquiera de estos detalles haría que la serie de datos fuese incompleta, lo que
significaría que no podría incluirse en la serie de datos combinada en tanto no se proporcione
información al archivo.
El procesamiento del módulo de 1985, «Papel del gobierno», y del módulo de 1986, «Redes
sociales y sistemas de apoyo», demostró que no es fácil que lo que se ha acordado coincida con la
práctica. Salieron mal. sobre todo, las cuestiones de tiempo. La primera serie de datos del módulo
de 1985 llegaron al Zentralarchiv en abril de 1986, y la última en septiembre de 1987. La cantidad
de información enviada con las series de datos varió desde unas pocas notas en una hoja de papel
a un libro de claves completo. Los idiomas comprendían desde lenguas vernáculas hasta un inglés
Pastante correcto, pasando por versiones en un ingles aproximaao. Casi tocas las senes crearon
problemas de documentación. C o m o el cuestionario autónomo del ISSP formó parte de las «encuestas sociales generales» en algunos países, y en otros se llevó a cabo con restricciones financieras, las preguntas de base empleadas tendieron a seguir la tradición de los diferentes países, en vez
de ajustarse al acuerdo sobre el núcleo c o m ú n . En algunos países faltaban preguntas de los m ó d u los ISSP, y variaba la definición de los datos omitidos.
Datos del ISSP en el Zentralarchiv (julio de 1988), listos para la distribución:
120
Erwin K. Scheuch
Módulo de 1985: «Papel del gobierno»
Estudio del Z A n ú m .
Realizado en:
Australia
1496
Austria
1495
República Federal
de Alemania
1491
Italia
1493
Reino U n i d o
1492
1494
EE.UU.
Código integrado
1490
Código integrado y serie de datos disponibles.
Módulo de 1986: «Redes sociales»
Realizado en:
Australia
Austria
República Federal
de Alemania
Hungría
Italia
Reino U n i d o
EE.UU.
Estudio del Z A n ú m .
1622
1495
1500
1498
1640
1623
1563
Código integrado
1620
Código integrado y serie de datos disponibles.
Módulo de 1987: «Desigualdad social.»
Realizado en:
Estudio
Australia
Austria
República Federal
de Alemania
Hungría
Italia
Países Bajos
Suiza
Reino U n i d o
EE.UU.
del Z A n ú m .
1682
1679
1641
1497
1640
1673
1672
1668
1636
Código integrado
1680
Código integrado y serie de datos disponibles.
Módulo
Módulo
Módulo
Módulo
de
de
de
de
Tamaño de la muestra
1528
987
1048
1580
1530
677
7350
Tamaño de la muestra
1250
1027
2809
1747
1027
1416
1470
10746
Tamaño de la muestra
1574
980
1397
2606
1027
1638
987
1212
1564
12985
1988: «La familia y la función del sexo» (en proceso de producción);
1989: «Orientación laboral»;
1990: «Papel del gobierno»;
1991 : «Religión».
La base de datos del ISSP podrá organizarse en último término con arreglo a un sistema de
gestión de las bases de datos ( D B M S ) dejando opciones para las diferentes necesidades, por
ejemplo, los análisis en línea, la recuperación en línea, las soluciones de P C ajustadas al cliente y
los conjuntos didácticos. Así pues, el ISSP puede servir c o m o prototipo para los estudios multinacionales también en lo relativo a la gestión de datos. Constituye ya u n ejemplo de cooperación y
coordinación entre los grupos de investigación nacionales e internacionales.
Servicios
profesionales
y documentales
Calendario de reuniones internacionales
La redacción de la Revista no puede facilitar ninguna información complementaria sobre estas reuniones.
1990
Marrakech
(Marruecos)
Consejo Internacional de Acción Social: X X V Conferencia Internacional
CIAS, Koestlergasse 1/29, A-1060 Viena (Austria)
Clearwater Beach
(Florida, EE.UU.)
Eastern Educational Research Association: Reunión anual
Eastern Educational Res. Association, 529 East Maple Lane,
59092 Wisconsin (EE.UU.)
5 marzo
-27 abril
La Haya
(Holanda)
Unión Internacional de las Ciudades y los Poderes Locales: Seminario
(Tema: Gestión del gobierno local).
1UV, P.O. Box 9046, 2509 LP La Haya (Holanda)
29 marzo
-1 abril
Anaheim
(California EE.UU.)
Comparative and International Education Society: Conferencia sobre
la reforma de la educación en perspectiva internacional.
CÍES, the University of Akron, College of Education, Akron. OH 44325
(EE.UU.)
14-17 febrero
7-12 abril
Mequon,
International Society for lntercultural Education, Training and R e search: X V I Congreso
SIETAR A T 7 Office. Newpark Mews, Casllecomer Rd, Kilkenny (Irlanda)
10-14 abril
Washington
(EE. UU.)
Asociación de estudios Internacionales: X X I Convención - Perspectivas y seguridad global
ISA, James F. Byrnes International Center, The University of South Carolina, Columbia. SC 29208
(EE.UU.).
24-28 abril
Leeuwarden
(Holanda)
Fryske Academy: Conferencia sobre las personas sin empleo y su entorno regional
Fryske Academy, CURE,
c/o Kees Verhaar, Doelestrjitte 8, 8911 DX
Leeuwarden (Holanda)
3-5 m a y o
Toronto
(Canadá)
Population Association of America: Reunión
PAA 1429 Duke Street. Alexandria. VA 22314-3402
Dubrovntk (?)
(Yugoslavia)
Grupo de estudio de la Asociación Internacional de Investigación sobre
la Paz: conferencia sobre los movimientos por la paz. la opinión pública y los medios de comunicación de masas
IPR-4 Study Group on Peace Movements. Prof. Nigel Young. Peace Studies Program, Colgate University. Hamilton, NY 13346 (EE.UU.)
Junio
(EE.UU.)
Servicios profesionales y documentales
122
12-14 junio
Porloroz
(Yugoslavia)
Centro Internacional de Investigaciones e Información sobre la economía pública, social y cooperativa: XVIII Congreso Internacional
Secretariu C1RITC, Rompas Jugoslavija. Congress Depl. I'razakova 4,
fiJOOÜ l.jttbliunti (Yugoslavia)
27-30 junio
Oslo
(Noruega)
Asociación Europea de Institutos de Investigación y de Formación en
materia de desarrollo: VI Conferencia General
EADI. e/o Development Research Centre. Uogeslioollaan 225, 5000 LE 777hurg (Holanda)
4-7 julio
Limerick
(Irlanda)
Asociación Internacional de Ciencia Política; Comisión de investigación sobre la política y la tecnicidad: mesa redonda
John Coack/ey. College ol Humanities. University of Limerick, Limerick
(Irlanda)
5-9 julio
(ironingeii
(Holanda)
Asociación Internacional de la Investigación sobre la paz: Conferencia
del X X V Aniversario
II'RA Secretariat, l'iiiversiiy of Colorado, P . O . Box 32?. Boulder. C O
30309
(EE.VV.j.
9-13 julio
Sydney
/Australia)
Conferencia Mundial sobre la utilización de ordenadores en la enseñanza: V Conferencia Mundial
U C C E / 90. P O Box 319, Darliiighursl, XSIV 2010 (Australia)
9-13 julio
Madrid
(España)
Asociación Internacional de Sociología: XII Congreso Mundial ( T e m a :
Sociología para un m u n d o . U n i d a d \ diversidad)
AIS, Pinar, 25. 2S006 Madrid (España)
15-20 septiembre
Egliam
(Reino Unido)
Conferencias Pugwash sobre la ciencia > los problemas internacionales:
X L Conferencia
Pugwash Conlerenees. Flat A. (i4A Ureal Russell Street. landres WC1
B.l (Remo Unido)
2-4 octubre
Trier
I REA)
Association for Terminology and Knowledge Transfer; Centro Internacional para la Terminología: II Congreso Internacional - La terminología \ la ingeniería del conocimiento
INEOTERM.
P . O . Box 130. A-1021 Viena /Austria)
I lena
I lustrín)
Centro Internacional de Información para la terminología: III Coloquio
I N F O T E R M - L a tcrminolotiía para la transferencia de conocimientos
1SEOTERM,
P . O . Box 13IK 1-1021 Mena ( lustrín)
1991
21-23 m a r z o
Washington
(EEUU)
17 m a \ o - 3 junio
septiembre
Honolulu, Hawai
IEE UU I
l-'uronn
Population Association of America: Reunion
/Jl.l, 1429 Duke Street. l/exandria, VI 22314-3403 IKE UU )
Asociación Científica del Pacífico: X V I I Congreso ( T e m a : Hacia el siglo del Pacífico: los retos del cambio)
l'S i. Bishop Museum.
P . O . Box rSOl,
Honolulu. Hawai
96<S 1 ~
IEE.UU I
Trihinvil Int^nvu'tmr;! ili'l <\aii'i- R e u n i ó n
occidental
Tribunal Internacional del Agua. Damark
(Holanda)
S3-!. 1012 L\
Denver
(EE UU.)
Population Association of America: Reunión
PAA. 1429 Duke Street. Alexandria, I'.I 22314-3402
1992
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N e w York, Pinter Publishers. 1989.
316 pp. fig. mapas-cuadros. índice.
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Acción social
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Platt, D . C . M . (ed.). Social Weifare,
1850-1950: Australia, Argentina
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Houndmills, Basingstoke. T h e MacMillan
Press Ltd.. 1989. 208 pp. cuadros
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Enseñanza
N e w Haven; London, Yale University Press, 1989. 274 pp. cuadros,
índice, rústica $18.95; encuadernado $36.
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turelles. Collectivités territorialesLe- dépistage précoce des maladies
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for Social Science Inform, and
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U R S H S L A C . 6).
C 'oncertaetùn politico-social y demointuirlo de estudios sobre par y conflictos, vol. 1 y 2. París, Unesco: Bar- cratización, c o m p . Mario R . dos
Santos. Buenos Aires, Consejo LatiIndex Irauslationiim Repertorio incelona. Fontamara. I486. 394 pp.
noamericano de Ciencias Sociales;
ternacional de traducciones, 36,
bibl.: 311 pp. tabl. Colección Paz \
París. Unesco / 1988 / . 378 pp.
1983.
París.
Unesco. 1988.
Conflictos. 65 FF. por volumen.
tabl.
I 181 pp. 320 FF.
Anuario estadístico de la Unesco 1988 París. Unesco. 1988. La CTDP en los países de América
1064 pp. 350 FF.
Laiina y el Caribe. Caracas. Unidad Regional de Ciencias Humanas
Bibliographie internationale des v Sociales para América Latina v el
de la Unesco. 1988. 153 pp.
sciences sociales: Amin apologie Caribe
!
v documentos
International Bibliography ol the(Serie estudios
U R S I L S L A C . 5).
Social
Sciences' Anthropology,
vol. 31. 1985. London: N e w York.
Routledge / for / T h e Internat.
Committee for Social Science Inform, and D o c . 1988. 623 pp. (Diffusion: Offilib. Pans). 900 F F .
La mujer en la planificación y cl desarrollo Caracas. Unidad Regional
de Ciencias H u m a n a s v Sociales para América Latina v el Caribe de la
Unesco. 1988. 194 pp.
Las noticias exlranieras en los medios de comunicación: La informaCarencia alimentaria: l Ha perspec- ción internacional en 29 países. París. Unesco. 1988. 152 pp. cuadr.
tiva antropológica París. Unesco;
Barcelona. Serbal. 1988. 312 pp. (Estudios y Documentos de C o m u nicación Social. 93). 22 F F .
gral'., mapas, cuadr. 120 FF.
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Gutiérrez y Mario R . dos Santos.
que / International Bibliography oldes cours dinlormaliou dans les
Buenos Aires. Consejo Latinoamethe Social Sciences: Economies,
sciences sociales / Repertorio de curricano de Ciencias Sociales; París.
vol. 34. 1985. London: N e w York.
sos de inloi macii'ui eu ciencias soTavistock Publications / for / The ciales. Pans. Unesco; Oxford. Berg Unesco, / 1988 / 637 pp. cuadr.
Internal. Committee
for Social
Publishers Ltd.. 1988. 167 pp.
Science Inform, and D o c . 1987. (World Social Science Information
Raices de América: El mundo Ar618 pp. (Diffusion: Offilib. Paris)
Directories / Répertoires mondiaux
mara, comp. Xavier Albo. París.
900 FF.
d'information en sciences sociales /
Unesco; Madrid. Alianza Editorial.
Repertorios mundiales de informa1988.
607 pp. il. mapas, cuadr.
1 80 FF.
Bibliographie internationale des ción sobre las ciencias sociales). Eîncuadernado
100 F F .
sciences sociales: Science politique
<
Resistencia a la innovación de sisteInternational Bibliography ol the
mas comi'lc/os: III Loro de IssykSocial Sciences: Political Science.
Dada, certeza, crisis. La evolución
vol. 34. 1985. London: N e w York.
de las ciencias sociales de América Kul. París. Unesco: Madrid, InstiRoutledge / for / T h e Internat.
Latina, por Heinz R . Sonntag. Pa- tuto de ciencias del hombre. 1989.:
I 80 pp. 98 FF.
Committee for Social Science Inris, Unesco; Caracas, Editorial
form, and D o c . 1988. 596 pp. (DifNueva Sociedad. 1988. 172 pp.
fusion: Offilib. Paris) 900 FF.
bibl.
Resumen estadístico de la Unesco
.1988 Paris. Unesco. 1988. 335 pp.
Bibliographie internationale des Estadios en el extranjero / Study cuadr. 40 FF.
Aliioad: Lindes
à l'étranger,
sciences sociales- Sociologie / InterParis.
national Bibliography id the Socialvol. VVI /. 1989-1990-1991
Selective Inventory of Social Science
Sciences:
Sociology,
vol. 35, Unesco, 1989. 1408 pp. 82 FF.
Informât ¡on
and Documentation
* Como obtener estas publicaciones: a) Las publicaciones de la Unesco que lleven precio pueden obtenerse en la
Oficina de Prensa de la Unesco, Servicio Comercial ( P U B / C ) . 7, place de Fonlenoy, 75700 París, o en los distribuidores nacionales; b) Las publicaciones de la Llnesco que no lleven precio pueden obtenerse gratuitamente en
la Unesco, División de Documentos ( C O L - D ) : c) Las co-publicaciones de la Unesco pueden obtenerse en las principales librerías o en la Oficina de Prensa citada.
128
Publicaciones recientes de la Unesco
Services, 1988. 3rd cd. /Inventaire
1st ed. / Répertoire mondial des ins- les de información sobre ciencias
sélectif des services d'information et titutions de recherche et de forma- sociales). Encuadernado 150 F F .
de documentation en sciences socia- tion sur les droits de l'homme / Reles / Inventario de servicios de infor-pertorio mundial de instituciones de U 'orld Directory of Social Science Insmación y documentación en cieninvestigación y deformación en ma- titutions. 1985, 4th ed. rev. /Répertoicias sociales. Paris,
Unesco;
teria de derechos humanos. París,
re mondial des institutions de sciences
Oxford, Berg, 1988. 680 pp. (World
Unesco; Oxford, Berg Publishers
sociales / Repertorio mundial de instiSocial Science Information DirecLtd., 1988. 216 pp. (World Social
tuciones de ciencias sociales. Paris,
tories/Repertoires mondiaux d'inScience Information Directories /
Unesco, 1985. 920 pp. (World Social
formation en sciences sociales / R e - Repertoires mondiaux d'informaScience Information Services, II / Serpertorios
mundiales
de
tion en sciences sociales / Repertovices mondiaux d'information en
información sobre las ciencias sorios mundiales de información sosciences sociales, II / Servicios m u n ciales). Encuadernado 150 F F .
bre
las
ciencias
sociales).
diales de información sobre ciencias
Encuadernado 125 F F .
sociales, II). 100 F F .
Unesco Yearbook on Peace and
Conflict Studies. 1987. Paris, Unes- World Directory of Peace Research World List of Social Science Perioco: N e w York. Greenwood Press.
and Training Institutions. 6th ed. / dicals. 1986, 7th ed. / Liste mondia1989. 327 pp. bibl. index. 280 F F .
Répertoire mondial des institutions le des périodiques spécialisés dans
de recherche et de formation sur la les sciences sociales / Lista mundial
Un nuevo proceso de referencia al paix / Repertorio mundial de insti- de revistas especializadas en cientuciones de investigación y de for- cias sociales París. Unesco, 1986.
servicio de los científicos sociales.
mación sobre la paz. París, Unesco;
818 pp. indice (World Social Scienpor Fred Riggs. París. Unesco.
Oxford. Berg Publishers Ltd., 1988. ce Information Services, I / Servi1988. 68 pp. (Informes y documences mondiaux d'information en
tos de ciencias sociales, 57). 20 F F . 271 pp. (World Social Science Information Directories / Répertoires
sciences sociales. I / Servicios m u n mondiaux d'information en sciendiales de información sobre cienWorld Directory of Human
Rights
cias sociales. I). 100 F F .
Teaching and Research Institutions. ces sociales / Repertorios mundia-
Números aparecidos
Desde 1949 hasta 1958, esta Revista se publicó con el título de International Social Science Bulletin/Bulletin international des
sciences .sociales Desde 1978 hasta 1984, la RICS se ha publicado regularmente en español y, en 1987, ha reiniciado su edición
española con el número 114. Todos los números de la Revista están publicados en francés y en inglés. Los ejemplares anteriores
pueden comprarse en la Unesco. División de publicaciones periódicas. 7. Place de Fontenoy. 75700 París (Francia).
Los microfilms y microfichas pueden adquirirse a través de la University Microfilms Inc., 300 N Zeeb Road, Ann Arbor. M l
48106 (USA), y las reimpresiones en Kraus Reprint Corporation. 16 East 46th Street. Nueva York, N Y 10017 (USA). Las microfichas también están disponibles en la Unesco. División de publicaciones periódicas.
Vol. XI, 1959
Vol. XVIII. 1966
Num.
Num.
N u m . 1 H u m a n rights in perspective*
N u m . 2 M o d e r n methods in criminology*
N u m . 3 Science and technology as development factors*
N u m . 4 Social science in physical planning*
Num.
Num.
1 Social aspects of mental health*
2 Teaching of the social sciences in the
USSR*
3 The study and practice of planning*
4 N o m a d s and nomadism in the arid zone*
Vol. XII. 1960
Vol. XIX. 1967
N u m . 1 Citizen participation in political life*
N u m . 2 T h e social sciences and peaceful co-operation*
N u m . 3 Technical change and political decision*
N u m . 4 Sociological aspects of leisure*
Num.
Num.
Num.
Num.
Vol. XIII. 1961
N u m . 1 Theory, training and practice in management*
N u m . 2 Multi-disciplinary problem-focused research*
N u m . 3 Motivational patterns for modernization*
N u m . 4 T h e arts in society*
Num.
Num.
Num.
Num.
1
2
3
4
Post-war democratization in Japan*
Recent research on racial relations*
The Yugoslav c o m m u n e *
The parliamentary profession*
Vol. XIV. 1962
Num.
Num.
Num.
Num.
I
2
3
4
Images of w o m e n in society*
Communication and information*
Changes in the family*
Economics of education*
Vol. XV 1963
Num.
Num.
Num.
Num.
1
2
3
4
Opinion surveys in developing countries*
Compromise and conflict resolution*
Old age*
Sociology of development in Latin America*
1
2
3
4
Linguistics and communication*
T h e social science press*
Social functions of education*
Sociology of literary creativity
Vol. XX. 1968
loi. XXI. 1969
Num.
Num.
Num.
Num.
1
2
3
4
Innovation in public administration
Approaches to rural problems*
Social science in the Third World*
Futurology*
Vol. XXII, 1970
Num.
Num.
Num.
Num.
1
2
3
4
Sociology of science*
Towards a policy for social research*
Trends in legal learning*
Controlling the h u m a n environment*
Vol. XVI. 1964
Vol. XXIII. 1971
N u m . 1 Data in comparative research*
N u m . 2 Leadership and economic growth*
N u m . 3 Social aspects of African resource development*
N u m . 4 Problems of surveying the social science and
humanities*
N u m . 1 Understanding aggression
N u m . 2 Computers and documentation in the social
sciences*
N u m . 3 Regional variations in nation-building*
N u m . 4 Dimensions of the racial situation*
Vol XVII. 1965
N u m . 1 M a x W e b e r today/Biological aspects of race*
N u m . 2 Population studies*
Num.
3 Peace research*
N u m . 4 History and social science*
Vol. XXIV. 1972
Num.
Num.
Num.
Num.
1
2
3
4
Development studies*
Youth: a social force?*
T h e protection of privacy*
Ethics and institutionalization in social
science*
Números aparecidos
130
Vol. XXV, 1973
Vol. XXXIII. 1981
N u m . 1/2 Autobiographical portraits*
N u m . 3 The social assessment of technology*
N u m . 4 Psychology and psychiatry at the crossroads
N ú m . 1 La información socioeconómica: sistemas,
usos y necesidades
N ú m . 2 En las fronteras de la sociología
N ú m . 3 La tecnología y los valores culturales
N ú m . 4 La historiografía moderna
Vol. XXVI, 1974
N u m . 1 Challenged paradigms in international
relations*
N u m . 2 Contributions to population policy*
N u m . 3 Communicating and diffusing social science*
N u m . 4 The sciences of life and of society*
Vol. XXXIV 1982
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
91
92
93
94
Imágenes de la sociedad mundial
El deporte
El hombre en los ecosistemas
Los componentes de la música
Vol. XXVII. 1975
Vol. XXXV. 1983
N u m . 1 Socio-economic indicators: theories and applications*
N u m . 2 The uses of geography
N u m . 3 Quantified analyses of social phenomena
N u m . 4 Professionalism in flux
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
Vol. XXVIII. 1976
Vol. XXXVI, 1984
N u m . 1 Science in policy and policy for science*
N u m . 2 The infernal cycle of armament*
N u m . 3 Economics of information and information
for economists*
N u m . 4 Towards a new international economic and
social order*
Núm.
95
96
97
98
El peso de la militarización
Dimensiones políticas de la psicología
La economía mundial: teoría y realidad
La mujer y las esferas de poder
99 La interacción por medio del lenguaje
N ú m . 100 La democracia en el trabajo
N ú m . 101 Las migraciones
N ú m . 102 Epistemología de las ciencias sociales
Vol. XXXVI1, 1985
Vol. XXIX. 1977
N u m . I Approaches to the study of international organizations
N u m . 2 Social dimensions of religion
N u m . 3 The health of nations
N u m . 4 Facets of interdisciplinary
Vol. XXX, 197Ü
N ú m . I La territorialidad: parámetro político
N ú m . 2 Percepciones de la interdependencia m u n dial
N u m . 3 Viviendas humanas: de la tradición al modernismo
N u m . 4 La violencia
Vol. XXXI. 1979
N u m . 1 La pedagogía de las ciencias sociales: algunas
experiencias
N u m . 2 Articulaciones entre zonas urbanas y rurales
N ú m . 3 Modos de socialización del niño
N ú m . 4 En busca de una organización racional
Vol. XXXII. 19X0
N ú m . I Anatomía del turismo
N ú m . 2 Dilemas de la comunicación: ¿tecnología contra comunidades?
N ú m . 3 El trabajo
N ú m . 4 Acerca del Estado
*Número agotados
Num.
Núm.
Núm.
Núm.
103 International comparisons
104 Social sciences of education
105 Food systems
106 Youth'
Vol XXXVIII, ¡986
Num.
Num.
Num.
Num.
107 Time and society
108 The study of public policy
109 Environmental awareness
110 Collective violence and security
Vol. XXXIX, 198 7
Num.
Num.
Num.
Num.
1 1 1 Ethnic phenomena
112 Regional science
113 Economic analysis and interdisciplinarity
I 14 Los procesos de transición
Vol. XL. 1988
Núm.
Num.
Num.
Núm.
115 Las ciencias cognoscitivas
116 Tendencias de la antropología
117 Las relaciones locales-mundiales
1 18 Modernidad e identidad: un simposio
Vol. XU, I989
N ú m . 119 El impacto mundial de la Revolución francesa
N ú m . 120 Políticas de crecimiento económico
N ú m . 121 Reconciliar la biosfera y la sociosfera
VOLUME-1 NÚMERO-2
ISSN 0102-6801
JAN./JUN. 1987
EDUCAÇÃO
E
FILOSOFIA
REVISTA SEMESTRAL DO DEPARTAMENTO DE
PEDAGOGIA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA
Algumas Observações à Antropologia Filosófica
Mareio Chaves-Tannús
A l g u m a s Reflexões Sobre o N o v o Currículo dos Cursos de Ciências Económicas
José Adalberto Mourão Dantas
Da Ausência à Presença da Filosofia: o Desafio da Iniciação à Reflexão Filosófica
Lídia Mana Rodrigo
"Educação Integral: Esboço de Análise a Partir de u m E s q u e m a
Mareio Chaves-Tannús
O mito da Caverna: Segundo a O r d e m das Razões e da Sensibilidade
Leosmo Bizinoto Macedo
O Retorno à Linguagem: Husserl e Merleau-Ponty
Renato Oliva
Geografia e Ensino: a Necessidade de u m Contra-Discurso
Vânia Rúbia Farias Vlach
Interdisciplinaridade: u m Conceito ainda mal definido
Maria de Lourdes Almada Prestes
Vigilância, Punição e Depredação Escolar
Áurea Maria Guimarães
Algumas Reflexões Sobre o Sistema de Avaliação
Fernando Antonio Leite de Oliveira
Avaliação: u m a questão filosófica
Osvaldo Dalbério
Filosofar: para qué?
Reinaldo Matias Fleuri
A Filosofia e Sua Motivação
Equipe de Professores de Filosofia da F A Fl de Ar aguan
Métodos e Técnicas de Pesquisa (social) ou Muito T e m p o Perdido?
(resposta à "provocação geraldina" ou "ao corpo discente"?)
Cícero José Alves Soares Neto
Nota: para qué?
Reinaldo Matias Fleuri
O s Procedimentos Idealista e Materialista do Investigador no Trabalho de C a m p o
Cícero José Alves Soares Neto
A Questão da Avaliação na Pré-Escola
Ana Maria Costa de Sousa
A Alfabetização de Adultos. In: Acção Cultural Para a Liberdade
e Outros Escritos - Paulo Freire
Mareio Chaves-Tannús
Vigilância, Punição e Depredação Escolar - Áurea Maria Guimarães
Nelson Carvalho Marcellíno
O s Apareihos Ideológicos do Estado - Louis Althusser
Roberto Akira Goto
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Convoca a participar en el primer
Certamen Internacional
"DANIEL COSÍO VILLEGAS"
de ensayos sobre economía latinoamerica
Bases*
1. Los artículos premiados se seleccionarán entre aquellos que
se hayan publicado en El Trimestre Económico en los años
1989 y 1990.
2. Los autores podrán ser de cualquier nacionalidad y escribir
en cualquier idioma, pero deberán tener menos de 40 años
de edad en el momento de recibirse sus trabajos.
3. El tema es libre, siempre que se trate de economía latinoamericana (en general o de algún país en particular). También se
admitirán estudios teóricos de especial importancia para la
región.
4. La extensión máxima de los ensayos será de 40 cuartillas (a
doble espacio) o con 12 000 palabras.
5. El jurado estará formado por miembros del Consejo Editorial
de El Trimestre Económico, que dará a conocer su fallo el
15 de abril de 1991.
• PRIMER PREMIO: 4,000 DOLARES
• S E G U N D O PREMIO: 2,000 DOLARES
• D O S MENCIONES HONORÍFICAS: 500 DOLARES
* Bases modificadas por acuerdo del Comité Dictaminador
de El Trimestre Económico del día 24 de abril de 1989
Mexico and Latin America are changing day by day.
What do you know about these changes?
Voices of Mexico
is a space for current opinion
and reflection.
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Quarterly magazine of the Mexican National Autonomous University
All publicity or subscriptions should b e sent to:
Hispanic Books Distributors, INC
1665 West Grant Road
Tucson, Arizona 85745
P h o n e (602) 882-9484
Revista Voices of Mexico
filosofía y Letras N o . 88
Colonia Copilco-Universidad
C P . 04360
México. D.F.
Tels; (905) 6-68-58-53
6-58-72-79
PASOS 6
Zafana **
REVISTA
PUJßßg
Una publicación del
Departamento Ecuménico
de Investigaciones ( DEI)
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SAN JOSE - COSTA RICA
SUSCRIPCIÓN*
(6 números al año)
América Latina . . U S S 12
Otros países
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* Esto« precio« incluyen d
envfo por vfa aérea.
Cheques a nombre de:
EDITORIAL
Departamento Ecuménico
de Investigaciones
Apartado
Postal
390-2070
©
Sabanilla
San José - Costa Rica
Teléfono 53 02 29
rt
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La Revista internacional de ciencias sociales
se publica en marzo, junio, septiembre
y diciembre.
Precio y condiciones de subscripción en 1990
Países industrializados: 5.000 ptas. o 45 $.
Países en desarrollo: 3.000 ptas. o 27 $.
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Se ruega dirigir los pedidos
de subscripción, compra de un número,
así c o m o los pagos y reclamaciones
al Centre Unesco de Catalunya:
Mallorca, 285. 08037 Barcelona
Toda la correspondencia relativa
a la presente debe dirigirse al Redactor jefe
de la Revue internationale
des seiendes sociales
Unesco, 7 place de Fontenoy, 75700 Paris.
Los autores son responsables de la elección
y presentación de los hechos que figuran
en esta revista, del mismo m o d o
las opiniones que expresan
no son necesariamente las de la Unesco
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International Social Science Journal
(ISSN 0020-8701)
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Revue internationale des sciences sociales
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lil Ulum al Ijtimaiya
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© Unesco 1990