Rafael Grasa Profesor titular de Relaciones Internacionales

«Desde el punto de vista de la política exterior, el
problema al que se ven confrontados los gobiernos individuales es el de conseguir beneficiarse del intercambio
internacional a la vez que mantener la mayor autonomía
posible. Desde la perspectiva del sistema internacional, el
problema consiste en encontrar la manera de crear y
mantener un modelo de cooperación mutuamente beneficioso ante la carrera de esfuerzos que despleganlos gobiernos
(y actores no gubernamenta les ) para manipular el sistema
en beneficio propio.» (Keohane, R./Nye, J. 1987)
Rafael Grasa
Profesor titular de Relaciones
Internacionales, Universidad
Autónoma de Barcelona.
Secretario del Centre d'Estudis
sobre la Pau i el Desarmament
de la UAB .
Profesor de la FlIl1dació
CIDOB .
La observación genérica de Keohane y ye a propósito de la interdependencia que caracteriza el sistema
internaciona l desde hace años pu ede ap li carse también a
las condiciones y problemas específicos de las nuevas y
expandidas dimensiones de la seguridad, que algunos denominan precisamente seguridad interdependiente (Buzan,
B. 1991): a l establecer estrategias o líneas de actuación
concreta se han de tomar en consideración no sólo a los
actores individuales sino también al sistema l. Tras el fin de
la Guerra Fría y la fragmentación de la URSS, el fenómeno
es aún más claro, en particular en el caso que nos ocupa, la
seguridad europea en el tercer año de la posguerra fría 2 •
Tras un intenso período de proyectos y debates a lo
largo de 1990 acerca de cómo estructurar la Nueva Europa!,
a finales de 1991 en las principales organizaciones económicas y militares de Europa Occidental se había impuesto
la conv icción de que la nueva arquitectura de seguridad
debía parti r de la comp lementariedad de una serie de instituciones interdependientes (interlocking institutions)4 -básicamente, la Organización del Tratado del Atlántico orte
(OTAN), la Conferencia de Seguridad y Cooperación
Económica (CSCE), la Comunidad Europea (CE), la Unión
Europea Occidental (UEO), y el Consejo de Europa-, todas
ellas en proceso de adaptación a la nueva situación . La
idea, surgida de la OTAN (Worner, 1992), partía de la
consideración de que no existían ni una única potencia ni
una única organización que por sí solas pudieran hacer
frente a todos los desafíos de la Nueva Europa.
Pese a esa convicción compartida, la fragmentación
de la URSS, la creación de la Comunidad de Estados
Independientes (CEI) y los problemas militares que ello
conllevaba (por ejemplo, los derivados del reparto de las
a rm as nucleares y convenciona les entre las repúblicas
herederas y sus repercusiones sobre los acuerdos de limitación de armamentos), dificultaron muy pronto la puesta
en marcha de las decisiones que organizaciones como la
OTAN habían tomado a l respecto (Rodrigo, 1992) y
reabrieron -a l menos en parte- las pugnas sobre las estrategias a tomar por los diversos Estados implicados y por las
organizaciones de las que forman parte.
227
I
LA N UEVA EUROPA
De ahí que no resulte extraño que lo sucedido en
1992 en el marco de la seguridad europea presente
elementos de continuidad respecto del período inmediatamente anterior, como veremos a continuación
con algunos ejemplos.
Elementos de conti nu idad res pecto de 1990
y 199 1
Tres son los principales elementos de continuidad singulariza bies en 1992.
El primero de ellos, afecta a los dos componentes de la expresión «seguridad europea ». Durante el
año 1992 se ha consolidado un proceso de expansión,
actualización y/o redimensión, no exenta de polémica,
de los conceptos de seguridad y de Europa.
Respecto de la noción de seguridad, lo más
notable es que el malestar constatable entre algunos
internacionalistas y peace researchers durante la década de los ochenta a propósito de la concepción
restringida de seguridad dominante durante la Guerra
Fría (casi sinónima de defensa; privilegiadora del
Estado y del poder militar), ha dado paso a una
aceptación generalizada -que incluye a la OTANJ- de
un enfoque amplio, holístico y
global de la seguridad. Ello supone prestar mayor atención a sus
"En 1992 no sólo
aspectos societales, políticos, ecocoexistían cuatro
nómicos y ambientales 6 (Buzan, B.
conceptos de Europa
1991; Booth,K./Wheeler, N. 1992;
McInnes,C.1992).Enesecontexen conflicto, sino
to, se aprecia mejor la importanque el panorama se
cia que tiene que el Documento
había complicado"
Final de la segunda cumbre de la
Conferencia sobre la Seguridad y
la Cooperación en Europa celebrada en Helsinki (Los desafíos del cambio, julio de
1992) explicite que la CSCE se basa en la noción de
seguridad global, que debe entenderse de forma cooperativa e indivisible (CSCE 1992 c: 384-385). O lo
que es lo mismo, que la seguridad «integra una multiplicidad de elementos interdependientes (Derechos
Humanos, democracia, paz, estabilidad política y
militar, libertad económica, justicia social, responsabilidad ecológica ... ) e implica cooperación coordinada
en los diversos niveles internacionales: regional,
subregional e incluso -y ello supone una innovación
real- transfonterizo » (Ghebali, V-Y 1992: 5).
Respecto de la redimensión y expansión de la
idea de Europa, durante 1992 ha proseguido la discusión acerca de la identidad europea, la forma de
228
identificarla, de trazar sus fronteras exteriores, de
deslindar quienes constituyen el ellos y el nosotros,
una tarea mucho más política que geográfica (Booth,
K./Wheeler, N. 1992). Las cuatro Europas que en
términos de seguridad había identificado Ole Waever
en 1990 7 (la Comunidad Europea, susceptible de
ampliarse ligeramente; la Europa de Polonia a Portugal, que no sería una superpotencia; la Europa del
Atlántico a los Urales; y la Europa de Vancouver a
Vladivostok o Europa de la CSCE), con sus diferentes
-y a veces contrapuestos- principios organizativos,
dimensiones y legados históricos, siguen coexistiendo.
Un ejemplo de ello serían las propuestas francesas para
reforzar el proceso de institucionalización de la CSCE
y alterar profundamente su status jurídico en ocasión
de la reunión de Helsinki 8, propuestas que se sabía que
iban a ser rechazadas (aunque algunas de ellas contaban
con el apoyo de Bélgica, Italia o Rusia), habida cuenta
de la práctica del consenso y de la aceptación tácita del
procedimiento de avanzar poco a poco.
Por si fuera poco, no sólo coexistían durante
1992 esas cuatro Europas en conflicto sino que el
panorama se había complicado, puesto que, como ha
recordado Pierre Behar desde la geopolítica, la masa
euroasiática permite entender Europa como un promontorio o saliente de Asia y a la inversa, concebir
Asia como la prolongación natural de Europa. Lo
anormal, producto de la ideologización de la geografía
derivada de la Guerra Fría era la visión de Europa
Occidental como avanzada oriental de Norteamérica.
«Reconstituida en su integridad, Europa debe restablecer con Asia las relaciones que reflejan los vínculos
geográficos que las unen » (Behar, P. 1992: 44). De
ahí la expansión de Europa en términos de seguridad,
claramente perceptible en 1992 en aspectos muy
diversos: la ampliación notable del número de
miembros de las organizaciones de composición más
paneuropea, de la que luego nos ocuparemos, por un
lado; el incremento de los enfoques, acuerdos e
iniciativas subregionales o regionales, que en casos
como el del Consejo Báltico pueden constituir embriones de complejos de seguridad regional9 , por otro.
Desde la óptica de Europa Occidental en su conjunto,
la expansión supone enfrentarse a un nuevo y mayor
arco de crisis, que -además de Europa centrorientalllega por el norte a las estepas de Asia central, a las
regiones del Mar Negro y los Balcanes, y por el sur
hasta el Cuerno de África 10.
En este punto es donde la redimensión yexpan sión de las nociones de seguridad y de Europa se
interpenetran. Desaparecida la singularidad de la
L A SEGURIDAD EUROPEA EN
1992:
amenaza -o mejor, de la percepClOn de amenazaunidimensional (militar) y unidireccional (el bloque
del Este), Estados y organizaciones internacionales
perciben un a serie de tensiones o riesgos
multidimensionales (sociales, culturales, económicos, ambientales, militares ... ) y multidireccionales
que alteran la concepción de la seguridad europea.
La multidimen sionalidad nos permite entender
la variedad de propuestas que figuran en el programa
de trabaj o ll del Consejo de Cooperación del Atlántico Norte (CCAN)l l , nacido con el objetivo inicial de
evitar el aislamiento de la URSS y, sobre todo, el
sentimiento de orfandad de los Estados de Europa
Central y Oriental del antiguo bloque del Este, deseosos de ingresar en la Alianza 13 . La multidireccionaIidad , por su parte, permite contextualizar desarrollos del proceso de la CSCE reflejados en la Declaración
de Helsinki -1992. Por ejemplo, la consideración de
la CSCE como una organización o acuerdo regional
de acuerdo con lo establecido en el capítulo VlII de la
Carta de las Naciones Unidas; o la mayor vinculación
entre el Mediterráneo y la CSCE que supone la
propuesta de organizar un Seminario mediterráneo
contenida en el apartado X de la Declaración 14. Por
último, una consecuencia directa de la multidireccionalidad, el incremento de la inestabilidad o de los
riesgos en zonas consideradas muy sensibles,
coadyuvaría la explicación de fenómenos como los
que se van a analizar en el siguiente apartado, la
rá pida evolución -en direcciones inicialmente no
previstas- de propuestas o instituciones.
El segundo elemento de continuidad es la
constatación de que el ritmo de cambio de la realidad
sigue siendo más rápido que la capacidad de las
o rganizaciones para concluir acuerdos y tratados, o
esta blecer arreglos y disposiciones institucionales que
no queden obsoletos casi desde el mismo momento de
su adopción, lo que obliga a su vez a readaptar dichos
acuerdos o disposiciones sobre la marcha, a veces de
forma precipitada o aun contradictoria. Dos acontecimientos de 1992, vinculados entre sí, pueden servirnos
de ilustración: la reforma del Tratado sobre Fuerzas
Armadas Convencionales en Europa (CFE) con anterioridad a su entrada en vigor y la evolución del
Consejo de Cooperación del Atlántico Norte (CCAN).
Durante 1992, el Tratado CFE, concebido para
ser a plicado por dos alianzas y firmado con ocasión
de la reunión especial de la CSCE de París (noviembre
de 1990), ha tenido que hacer frente a dos problemas
espinosos antes de poder entrar definitivamente en
vigor: el reparto de los techos fijados para la URSS en
C ONCEPTOS EN EXPANSiÓN E INSTITUCIONES INTERDEPENDIENTES
cada una de las cinco categorías de armas limitadas
por el Tratado 15 entre sus repúblicas herederas y los
problemas de verificación e inspección derivados de
la precaria situación de algunas de las nuevas repúblicas o de las desconfianzas y contenciosos existentes
entre estados que en 1990 eran miembros de una
misma alianza, el Tratado de Varsovia l 6 •
Pues bien, contribuir a resolver ambos problemas ha sido una de las principales tareas de un CCAN
rápidamente alejado de su objetivo inicial. En su
primera reunión (20 de diciembre de 1991) se decidió
crea r un grupo ad hoc que se ocupara de las cuestiones relativas al Tratado CFE, el llamado Grupo de
Trabajo de Alto Nivel 17, dónde, pese a no ser realmente un subgrupo del CCAN, podían participar sus
25 miembros iniciales más ocho de las repúblicas ex
soviéticas (Armenia, Azerbaidzhán, Bielorrusia,
Georgia , Kazajstán, Moldova, Rusia y Ucrania) . Muy
pronto, la creciente preocupación por la inestabilidad
en la CE! y su impacto en la seguridad europea 18
(disputas entre Ucrania y Rusia; conflictos internos
con alto potencial de extensión en Moldova, Georgia
y Azerbaidzhán, por hablar sólo de Estados sucesores
de la URSS en el tratado CFE) provocó una
interrelación fáctica entre el Grupo de Trabajo y el
Consejo de Cooperación del Atlántico Norte, que
culminaría en una rápida expansión de éste último.
Así, en su segunda reunión, de carácter extraordinario
(10 de marzo de 1992) yen la que se estableció el ya
mencionado programa de trabajo, se incorpora ron al
Consejo 10 repúblicas de la CEp 9. Con posterioridad
al acuerdo de Tashkent (mayo de 1992) sobre el
reparto de los techos fijados para la URSS en el
tratado CFE (véase tabla 1) entre los miembros de la
CEI, un paso decisivo para la reforma (Oslo, Conferencia Extraordinaria del CCAN, junio de 1992) y
ratificación del Tratad0 20 en el que influyó decisivamente el Grupo de Alto Nivel, se produjo el ingreso
de Georgia (abril) y Albania (junio).
En síntesis, al celebrarse su tercera reunión
(Oslo, junio de 1992), seis meses después de su
nacimiento, sus componentes habían pasado de 25 a
37 21 Y sus objetivos habían variado mucho de lo
previsto por el Consejo Atlántico, lo que mereció el
comentario crítico del Instituto Internacional de Estudios Estratégicos de Londres (IISS, 1992: 50-5 1).
Para analistas como Fran~ois Heisbourg, su expansión incontrolada está provocando extrañas paradojas, como la disyuntiva a propósito de su futuro
entre dejar al margen del proceso a países como
Suecia, Finlandia o Austria y dentro a « Tadzikistán
229
I
LA N UEVA EUROPA
o Turkmenistán, que tienen tanto o tan pocos méritos
para el lo como Afganistán o Irán, o acabar incluyendo
a todos los países europeos, con lo que se recrearía la
CSCE » (Heisbourg, F. 1992: 676). Lo que nos lleva
al tercer y ú ltim o elemento de continuidad, e l desarrollo o conclusión de procesos, acuerdos o negociaciones con raíces y tradición anterior.
Tabla 1. Niveles máximos para los umbrales del
equipo limitado por tratado de la CEI y Georgia(A)
(Tashkent, 15 de mayo 1992)
Categoría de armas
Tanques
VACs(B)
6.400
4.080
11.480
890
5.050
6.4 15
4.040
3.450
Ucrania
1.090
330
BielomJsla
1.800
2.600
1.615
Georgia
220
220
285
260
100
50
Armenia
220
220
285
100
50
Azerbald zhán
220
210
220
210
285
100
50
250
50
50
11150
20.000
11175
5.1 50
1.500
Rusia
Moldova
Artillerla
Aviación(C)
Helicóp.(D)
80
Su btotales
por categorías
Fuente: Arms Con trol Reporter y Nato Revlew (octubre
"El Consejo
Atlántico decidió
que la OTAN
apoyar actividades
de mantenimiento de
la paz aprobadas
por la CSCE"
1992)
(A) Kazajstán renunció a contar con umbrales dentro
del área de aplicac!ó de l t ratado eFE. Recuérdese
que s610 una pequeña parte del temtono de KazaJstán
estaba mcluldo en el área de apllcaoón del tratado.
(B) Vehfcu los acorazados de combate
(C) AViación de combate
(D) Helicópteros de ataque
y tercero, a diferencia de los
casos anteriores, resulta menos
fácil discernir los elementos de
continuidad y de cambio presentes en el desarrollo,
aplicación o conclusión de acuerdos o decisiones
anteriores tomadas en las diversas organizaciones o
procesos. De ahí que sea necesario establecer un
criterio claro, aunque posiblemente arbitrario. Descartaré, por un lado, aquellos casos de los que ya nos
hemos ocupado, al menos parcialmente, como el
desarrollo del CCAN. Por otro, aunque decididos en
1991, acuerdos como la aceptación de la necesidad
de fomentar una identidad de seguridad y defensa
europea por parte de la OTAN, la Comunidad Europea y la UEO, no se empiezan a aplicar hasta 1992.
Al hacerlo, si bien se van a manifestar tendencias ya
presentes los dos años anteriores, como la alteración
de la relación Estados Unidos-Europa en el seno de la
230
OTAN, el acercamiento de los antiguos países del
Este a Occidente o la vinculación de la seguridad
europea con áreas del sur (por ejemplo, las llamadas
«zonas fuera del área cubierta por el Tratado »), van
a ser consideradas un elemento de cambio por carecer
casi tota lm ente de antecedentes o tradición previa
más allá de las declaraciones.
Tomaremos como ejemplo la prosecución de la
transformación de la Alianza Atlántica derivada de
los acuerdos de Londres y Roma, por un lado. Por
otro, los progresos de la CSCE en la ejecución de los
acuerdos de la Carta de París y en el establecimiento
de medidas de confianza y seguridad. En el caso de la
OTAN, lo más significativo tiene que ver con los
avances en la aplicación de las directrices y objetivos
de la defensa contenidas en el Concepto Estratégico
de la Alianza que, al redefinir las misiones del Comando Aliado Europeo (ACE) en tiempo de paz,
exigía una reorganización de fuerzas, con un incremento notorio del componente multinacional. Al
mismo tiempo, el Consejo Atlántico decidió también
que la OTAN debía prepararse para apoyar, aunque
siempre sobre la base de un análisis caso por caso,
actividades de mantenimiento de la paz realizadas
bajo responsabilidad de la CSCE. El resultado ha
sido el desarrollo de una nueva estructura de fuerzas,
en la que tienen un papel crucial las Fuerzas de
Reacción Inmediata, de la que forman parte los
destructores y fragatas de la Fuerza Naval Permanente en el Mediterraneo (STANA VAFORMED), activa
desde abril de 1992.
En cuanto a la ejecución de acuerdos derivados
de la Carta de París (CSCE), pueden destacarse la
constitución de la Asamblea Parlamentaria, que celebró su primera sesión en Budapest (3 a 5 de julio)
o las mejoras de la estructura y funcionamiento
acordadas en la reunión del Consejo celebrada en
Praga en enero de 1992 (CSCE,1992a). Paralela mente, el proceso de desarrrollo de medidas de confianza y de seguridad -iniciado en Estocolmo (1984)
en su primera fase y en Viena (1989) en la segundalogró concluir el 4 de marzo un documento importante l2 (CSCE,1992b).
Un elemento de cambio: identidad europea
de seguridad y defensa
Si dejamos de lado -por razones de espacio- los
resultados de Helsinki 92 (en su doble dimensión de
reunión de seguimiento y cumbre de jefes de Estado
y de Gobierno), es decir, el final de los '18 meses de
L A SEGURIDAD EUROPEA EN
199 2:
confusión e incertidumbre, competencia institucional
y carencia de recursos operacionales que atenazaron
a la CSCE tras la firma de la Carta de París (Ghebali,
V-Y 1992: 3), el principal elemento de cambio está
ligado al proceso de puesta en marcha de la identidad
europeo-occidental en materia de seguridad y defensa .
Durante 1992 el proceso se ha movido al menos
en tres niveles: preparativos dentro de la Comunidad
Europea para poner en marcha lo previsto en el
Tratado de Maastricht; actividad de la UEO,
revitalizada por la perspectiva de la Unión Europea y
nexos entre la OTAN y la UEO.
La implementación de la Política Exterior y de
Seguridad Común (PESC) se ha visto obviamente
afectada por los problemas de ratificación del Tratado
de la Unión Europea. Pese a ello, en la reunión
Gymnich de Guimaraes (Portugal, mayo de 1992) se
discutió una primera versión del documento sobre la
PESC acordado en Maastricht. El texto intentaba
defi nir el significado de acción común, los dominios
y criterios de base que justificarían tal comportamiento
comun de los Doce y el probable desarrollo de la
PESe. De acuerdo con informaciones de la Agencia
Europe 23 , entre los criterios manejados figuraba la
proximidad geográfica, el interés directo para la
estabilidad de una región o país, el interés por desa rrollar una relación de cooperación, la necesidad
de co mbatir el terrorismo, etcétera. La aplicación
concreta de los criterios no presentaba sorpresas:
entre la s zonas geográficas consideradas figuraban
Europa Central y Oriental, Rusia y las restantes
repúblicas de la CEI, Yugoslavia, el Magreb, Oriente
Med io, Japón y Norteamérica.
En lo que respecta a la UEO, hiperactiva durante
todo el año tanto a nivel de Asamblea como de
Co nsejo, se pueden singularizar cuatro grandes áreas
de trabajo y discusión: la revisión del Tratado de
Bruselas modificado, necesaria para llegar a un protocolo firmado por los diversos Estados miembros y
ra tificado por los parlamentos nacionales; la transferencia de los órganos ministeriales a Bruselas, requisi to imprescindible para cumplir el doble compromiso de estar a disposición de la Unión Política, aplicar
las decisiones de ésta con componente militar y tener
total colaboración y transparencia con la OTAN; el
desarrollo de los aspectos operacionales; y la ampliación y mecanismos de asociación.
Respecto a las discusiones sobre la revisión del
Tratado, parece imponerse la tesis de una revisión
contenida, pese a que se apuntan polémicas venideras
so bre la conveniencia de disponer de representantes
C ONCEPTOS EN EXPANSiÓN E INSTITUCIONES INTERDEPENDIENTES
en la Asamblea diferentes de los que desempeñan
idéntica función en la Asamblea del Consejo de
Europa. Por otro lado, un informe de Charles Goerens
sobre La Unión Europea, la UEO y los desarrollos de
Maastricht ha planteado la necesidad db consultar a
los juristas si los cincuenta años de vigencia del
Tratado Constitutivo deben contarse a partir de
1948 (firma del Tratado de Brusela s), posición del
Consejo, o de 1954 (modificación que creó la UEO),
tesi s que mantiene la Asamblea 24 • La discrepancia es
políticamente significativa; lo que está en juego es si
la UEO desaparecería, absorbida por la Unión hacia
1998, o debería mantenerse pese a ser parte de ésta .
La transferencia de órganos a Bruselas (secretariado y célula de planificación) es una realidad desde
el otoño de 1992. De acuerdo con lo decidido en el
Consejo de junio de 1992 (Petersberg, Bonn)25 . La
célula de planificación ha sido la encargada de preparar planes de contingencia para el empleo de fuerzas
bajo mandato de la UEO, establecer recomendaciones para las disposiciones preci sas en materia de
mando, dirección de las operaciones y transmisiones,
así como de preparar un inventario actualizado de las
fuerzas y grupos de fuerzas susceptibles de ser asignados a la UEO para operaciones concretas.
La mejora de los aspectos operacionales, más
allá de la célula de planificación, presenta menos
novedades, si dejamos de lado lo relativo a la OTAN.
El tema más retrasado sigue siendo la creación de una
Agencia Europea de Armamentos. En cuanto al centro
de interpretación fotográfica por satélites a instalar
en Torrejón, un símbolo de la europeización, se firmó
en diciembre el acuerdo con el Gobierno español.
Por último, en la reunión de Petersberg se fijó la
diferencia de compromisos entre miembros de pleno
derecho, observadores 26 y miembros asociados 27 (los
países europeos no comunitarios de la Alianza). Así
las cosas, con ocasión de la reunión de noviembre, el
Consejo admitió a Grecia como miembro de pleno
derecho, a Dinamarca e Irlanda como observadores,
ya Turquía, Islandia y Noruega como asociados.
Llegamos, por último, a la relación entre la
OTAN Y la UEO, un caso especialmente útil porque
nos permitirá comprobar en el futuro la eficacia real
y el desarrollo concreto, del concepto de instituciones
interdependientes, habida cuenta de que la OTAN, la
UEO/CE y la CSCE son las tres piezas básicas de esa
idea (véase figura 1) . El tema, además, está totalmente imbricado con el del futuro de la s relaciones
Estados Unidos-Europa Occidental en el seno de la
Alianza Atlántica en un contexto de compromisos de
231
LA N UEVA EUROPA
reducciones significa tivas de l nivel de fuerzas estadounidenses estac io nad as en el continente.
A ni ve l de decl a rac io nes, menudean los tex tos
de la OTAN Y la UEO en que se insiste en la
complementa ri ed ad, tran spa rencia y división pactada
de funci ones entre a mbas o rga ni zaciones (la UEO
se ría el co mp o nente defensivo de la Unión Euro pea y
un in strum ento de refu erzo del pil a r europeo de la
Alia nza) 28 .
Fig ura 1. Las in stitucio nes interdepe ndi entes
bás icas seg ún la OT AN 29.
Nac io nes Unidas
Consejo de Europa OTAN/CCAN
CE/UEO
CSCE
Tambié n se ha produ cido ava nces, con va lor
simbó lico: la dec isió n del Eurogrupo de es tudi a r la
posibilidad de tran sfe rir sus ac tu a les funcion es, total
o pa rcia lmente a la UEO, la des ignació n de un
britá nico como ma nd o de las Fuerzas de Reacc ió n
Rá pidas o el rec iente ac ue rd o entre los jefes de estado
mayo r fr a nco-a lema nes y el Co ma nd a miento Supremo Aliado Euro peo (SA CEUR ) so bre las condicio nes
e n qu e e l C ue rpo d e Ejé rcito
Fra nco-Alemá n JO (al qu e quizás
se inco rp o ren o tros países) podrá
ceA estas alturas,
u sa rse e n la estructura de la
podría hablarse de
Alia nza J 1• N o obstante, siguen
conceptos
ex isti e nd o t e n s io n es, so la pa interactivos de
mientos e indefiniciones. El mejor
e je mpl o de la tensió n sigue
seguridad y de
siend o la a irada reacci ó n estadoinstituciones en
unid ense a l a nun cio franc o-a leexpansión"
má n so bre el C uerpo de Ejé rcito
(mayo de 1992).
En cua nto a los so la pa mientos, ex isten ejemplos
mu y dife re ntes . El primero, la decisió n de la UEO de
o rga nizar (juni o de 1992 ) un Fo ro de consulta con un
mínimo de dos reuni o nes a nu a les entre el Con se jo de
la UEO y los e mba jado res de los pa íses de Europa
Centra l y O ri enta l, a nti g uos miembros del Tratado
de Varsovia, a lgo sos pec hosa me nte parec id o al
CCAN . El seg und o, la dupli cac ió n de fun ciones y
unid ades en la mi sió n de vi gila ncia en el Adri á tic o del
emba rgo dec retad o co ntra Se rbi a. Respecto de la
indefi ni ció n o poca cl a rid ad en el reparto de funcio nes, qui zás sea aú n más pa tente, a l menos en la
pe rce pci ó n de l p ro ble ma : las di fic ultades co nce pt ua les, o pe ra tivas y de implementac ión de in strume ntos de coo perac ió n (refue rzo o desa rro llo del
232
CCAN, por ej emplo) que la propia Alianza está
encontra ndo en el curso de la di scusió n sobre las
eve ntua les ope rac io nes de ma ntenimie nto de la paz
qu e la OTAN ha ría por mandato o en estrec ha
co la bo raci ó n con la CSCE o la ONU.
De lo expues to hasta aqu í en el á mbito de la
seg uridad e ur o p ea se d es pr e nd e un a d o bl e
consta tació n. El fu e rte peso de los elementos de
continuidad con la eta pa inmedi a ta mente posterior a
la ca ída del muro de Be rlín , as í como el ca rácte r
tra nsitorio, indefinid o y flu ctu a nte de los pactos,
a rreglos y encaj e fun cio nal de las di ve rsas institucio nes
en Juego.
Si a ello se a ñade la confusió n so bre qu é entend er
por seg uridad, as í co mo por cada uno de los ca lificativ os qu e se le a ñaden frec uenteme nte (glo ba l,
comprehensiva, coo pe ra ti va, común .. .. ), bie n podr ía
se r qu e el subtítul o de es te a rtíc ul o se co nvirtiera e n
reve rsible. Tal como están las cosas, podría hablarse
co n pr o pi edad d e co n ce pt os inte r ac ti vos o
interpenetra dos e institucio nes en ex pa nsió n .
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Vienne de la Conférence sur la sécurité et la
coopération en Europe (4 de marzo de 1992) pp.
349.374.
CSCE (1992 c). «Les défis du changement»,
Declaración de la cumbre de Helsinki (9 y 10 de julio
de 1992) pp. 381-421
De Franchis, A. (1992). «The CFE Treaty- the
role of the Hig Level Working Group», NATO
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Dean, J.lForsberg, R.W. (1992). «CFE and
Beyond. The Future ofConventional Arms Control»,
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Ghebali, V-Y . (1992). «TheJulyCSCEHelsinki
decisions - a step in the right direction », NATO
Review, agosto 1992, pp. 3-8.
Heisbourg, F. (1992). «The European-US
Alliance: valedictory reflections on continental drift
in the post-Cold War era », International Affairs, nO
4, pp. 665-678.
C ONCEPTOS EN EXPANSiÓN E INSTITUCIONES INTERDEPENDIENTES
julio de 1990, b) la Declaración de Roma sobre la paz
y la cooperación, noviembre de 1991 y c) la Declaración sobre el concepto estratégico de la Alianza,
noviembre de 1991). Bruselas, NATO Office and
Information and Press.
NATO (1992). NATO Handbo ok, Bruselas,
NATO Office and Information and Press .
Oberg, J. (compilador) (1992). Nordic Security
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Londres, Pinter Publishers.
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tiempo », Revista Española de Defensa, nO 53-54
(julio-agosto), pp. 94-99.
Rodrigo, F. (1992). «El nuevo marco de la
seguridad europea». En: Anuario Internacional
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Rhodes Conference (6-7 de septiembre de 1991),
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nO3, pp. 230-236.
Worner, M. (1992). «A vigorous Alliance- a
motor for peaceful change in Europe», NA TO Review,
diciembre 1992, pp. 3-8.
Notas
1 Véase al respecto el capítulo final de Buzan 1991.
IISS (1992). Strategic Survey 1991-92, Londres,
Inte rnational Institute for Strategic Studies.
Keohane, R.lNye, J . (1987), «Power and
Interdependence Revisited », International
Organization, vol. XLI, nO4, pago 730
Melnnes, C. (compilador) (1992). Security and
Strategy in the New Europe, Londres, Routledge.
N ATO (1991). The Transformation of an
Alliance. The decisions of NA TO's Heads of State
and Covernment (incluye: a) la Declaración de Londres sobre una Alianza nortatlántica transformada,
2 La riqueza de acontecimientos, que supera
con creces las posibilidades y dimensiones de este
breve comentario, imponen una elección drástica :
Contar superficialmente todo lo sucedido; agotar el
espacio en un comentario pormenorizado de alguno
de los desarrollos (por ejemplo, las novedades de
Helsinki-1992 en el proceso CSCE o la reactivación
de la UEO); optar por una visión general, y pese a
todo selectiva, inserta en una pauta y período de
análisis que no se circunscriba al horizonte único de
los últimos doce meses. Como se verá, la estructura
del texto responde a la preferencia por la última de las
posibilidades.
233
I
LA N UEVA E UROPA
3 Para las discusiones sobre la Nueva Europa
entre la caída del muro de Berlín (noviembre de 1989)
y la firma de la Carta de París (noviembre de ] 990),
así como para los aspectos relativos a su triple
dimensión de modelo teórico, proyecto político-arquitectónico y realidad político-institucional, véase
el capítulo 1 de Barbé/Grasa, ] 992.
4 La expresión también se ha traducido como
instituciones interactivas. La idea se desarrolló en el
marco de la OTAN (Worner M., ]992) y fue
explicitada en la Declaración del Consejo Atlántico
sobre la paz y la cooperación (Roma, noviembre de
199]). Véase al respecto NATO (1991), pág. 17 y ss.
5 Dos citas pueden servirnos de botón de muestra.
En el Nuevo Concepto Estratégico de la Alianza
(1991) puede lee rse: «Ahora resulta posible extraer
todas las consecuencias del hecho de que la seguridad
y la estabilidad tienen elementos políticos,
económicos, sociales y ambientales así como una
dimensión defensiva indispensable. Habérselas con
la diversidad de desafíos a que se enfrenta la Alianza
exige un enfoque amplio de la seguridad » (NATO,
1991: 39). Porsu parte, en el último NATO Handbook
puede leerse que en la búsqueda de la consecución de
sus objetivos, el «enfoque global (comprehensive)
constituye la base de la política de seguridad de la
Alianza » (NATO, 1992: 65).
6 Para una visión de conjunto de la interrela-ción
entre seguridad y medio ambiente, véase Rafael Grasa,
«Seguridad y medio ambiente: acotaciones a un proceso de convergencia », prólogo al libro de Michael
Renner, Los aspectos económicos y ambientales de la
seguridad, Madrid, BakeazlLa Catarata, 1993.
7 Véase al respecto Buzan et alt 1990.
8 Las propuestas comprendían, entre otras,
iniciativas como: establecimiento de un Tratado de
seguridad que, al codificar los compromisos al respecto as umidos por los diversos miembros, funcionaría como un código de conducta de los estados europeos; creación de un Tribunal europeo de conciliación y arbitraje bajo los auspicios de la CSCE, etc.
9 Concepto desarrollado por autores como Barry
Buzan para aludir a relaciones de seguridad entre
estados de una zona determinada caracterizadas por
la existencia de percepciones y preocupaciones tan
234
interrelacionadas que has ta cierto punto resulta
inviable analizar problemas de seguridad nacional de
los respectivos estados por separado. Véase al respecto
la conceptualización y aplicación al caso nórdico
contenida en Oberg, J. (1992). Para otros casos de
pensamiento regional, véanse UNIDIR (In stituto de
la ONU para la Investigación sobre Desarme), 1992
o Béhar, P. (1991).
10 Para la aplicación de la expresión arco de
crisis, acuñada originariamente por Zbigniew
Brzezinski, a la Nueva Europa, véanse los trabajos de
Aliboni, R.( 1992) y Bonvicini, G./Silvestri, S.( 1992 ).
11 Véase « Declaration et Programm e de Tra vail
du Conseil de Cooperation Nord-Atlantique », Eurape
Documents, n° 1765 (12 de marzo de 1992 ). Tam bién, en la medida en que altera algunas cosas y pone
el énfasis en otras, la Declaración de la reunión de
dicho Consejo celebrado el18 de diciembre de 1992,
Press Communique M-NACC-2 (1992) 109, NATO
Press Service.
12 Creado el 20 de diciembre de 1991, de
acuerdo con la propuesta del Consejo Atlántico de
noviembre de 1991 que había dado luz verde a una
iniciativa germano-estadounidense de mediados de
año. Sus 25 miembros iniciales eran los 16 estados de
la Alianza Atlántica, Bulgaria, C hecoslovaqui a,
Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Ru mania y la URSS.
13 Para los objetivos iniciales del CCAN, véase
la Decla ración de Roma de la Alianza Atlántica, en
NATO (1991).
14 La fecha, orden día y lugar deberán
fijados por el Comité de Altos Funcionarios.
ser
15 Véase al respecto el Anuario CIDOB 1990,
Barcelona, Fundació CIDOB, 1991 , pp. 48 -53 y 343 347. También Dean,]./Fosberg, R.W. (1992).
] 6 El sistema de verificación inicialmente previsto reposaba sobre un acuerdo tácito entre los
miembros de ambas alianzas: que cada uno de sus
miembros respectivos renunciaría a realizar inspecciones a sus propios a liados.
17 El nombre, High Level Working Group, se
escogió por analogía con la denominación del grupo
L A S EGURIDAD EUROPEA EN
1992 :
C ONCEPTOS EN E XPANSI6N E IN STITUCIO N ES INTERDEPENDIENTES
inte rn o de la Ali a nza enca rgado de las c uesti o nes de
limitac ió n de a rmam e ntos y desa rm e, el High Level
Tas k Fo rce. Pa ra ése y o tros deta lles, véase De
Fra nc hi s, A. ( 199s); ta mbién Orti z, R. (1992 ). La
prime ra re uni ó n tuv o lugar ellO de enero de 1992
24 Seg ún inform aci o nes de la Agence Europe,
nO585, 2 6 de nov ie m bre de 1992.
18 Véase, po r e jemplo, un a ná li sis en té rmin os
de pro bl emas y ri esgos en Werri g, G.( '( 992 ).
2 6 Pu eden as istir a las reuni o nes del Conse jo ,
a un q ue en dete rmin adas condicio nes podr ían ve rse
pri va dos de ta l d erec ho, ti enen voz y de rech o a
pa rti cipa r en el grupos de tra ba jo, as í como idénti cos
de rec hos qu e los miembros res pecto de in sta ncias a
las qu e ya pe rte nece n y qu e en el futuro podría n
t ra nsfe rirse a la UEO .
19 Ade más de Ru sia , qu e hab ía ocupa do ya la
pl aza de la URSS.
20 El tra tado entró e n vi gor de fo rm a provisiona l el 17 de juli o. A fin a les de octubre de 1992,
su perados los pro blemas de ra tifi cació n de Bielo rrusia ,
los 29 mi embros del tratad o reform ado (los 16
mi e mbros de la O T AN , Armeni a, Aze rbaid zhá n,
Bi elo rru sia , Bul ga ri a, C hecos lo va qui a , Hungría,
Geo rgia, Kaza jstá n, M o ldova , Poloni a, Rumani a,
Ru sia , Ucra ni a) ha bía n ra tificado el tex to y depos ita do los in strum entos de ra tificac ió n. De a hí, qu e el
G rupo Co ns ulti vo de Conjunto (ó rgan o es ta blecido
y d efinid o en el a rtíc ul o 15 del Tra tado de 1990 )
dec idi e ra e n s u re uni ó n extrao rdin a ri a del 9 de noviembre fo rm a lizar la entra da e n vigo r definitiva del
t ra tad o y co nside ra r el 17 de juli o de 1992 co mo
fec ha ya oficia l de di c ha vige ncia . Pa ra más deta lles,
véase la deta ll ad a cro no logía y ta bla s recogida en el
A rms Co ntrol Reporter de 19 92. Pa ra un á na lisis
desde el arm s control y un a estimac ió n de los desarro ll os poste riores a l tra tado, véase Dea n, J ./Fosberg,
R.W. (1992) .
2 1 De hec ho 38 , ha bida c uenta de la presenc ia
de Finla ndi a co mo o bse rvad o ra.
22 Un primer doc umento de la segunda fase
ha bía sido prese ntado ya e n Pa rís, no viembre de
1990 .
23 Agence Europe, nO572 1, 1° de mayo de 1992.
25 Véase «Decl a ra ti o n du Pete rs be rg», Eu rape
Documents, nO ] 787, 2 3 de juni o de 1992.
2 7 Pueden pa rti cipa r en la célula de pl a neamiento
milita r y as istir a l Conse jo, pero no ti ene n ca pacidad
pa ra bloqu ea r el consenso entre los mie mbros de
pl eno de rec ho.
2 8 Véase, po r ejempl o , el co municado final del
del Consejo Atl á nti co de O slo (4 de juni o de 1992),
en Documents d 'Actualit é Internationale, 15 de juli o
de 1992. T a mbi én el co municado final del Consejo
de la UEO del 20 de No viembre (Ro ma ), el primero
a l qu e ac udi e ron como invitados el Secretari o Genera l
de la OTAN y la Pres idencia de los Doce, Europe
D ocuments, nO 18 10, 25 de nov iembre de 1992.
29 El esqu ema se de be a Da vid La w , J efe d e la
Divisió n de Pl a nificació n Po lítica, Divisió n de As un tos Políticos, de la O TAN.
30 El C ue rpo, co n vocaci ó n e uro pea (do ta r a la
Uni ó n Euro pea de ca pac ida des milita res propias),
s upon ía la co nc rec ió n d e un a ini cia ti va Ko hl Miterra nd en el te rreno militar a nun ciad a e n octubre
de 1991.
3 1 Véase " Com munique issued by th e Ministerial m eeting of the No rth A tlantic Co un cil», NA T O
Review, d iciembre de 1992, pp. 28-3 1.
235