La Tributación Indirecta

La Tributación Indirecta
Por: Oscar Vasquez, Gerente Senior, Tax Advisory, de KPMG en Perú
Febrero 2016
En la década del noventa se inicia la reducción del Estado pasando a ser un Estado
subsidiario liberal. En oposición a lo que venía ocurriendo en la década anterior, frente
a las restricciones de recursos, el Estado advierte la necesidad de iniciar ajustes en
todos los sectores para equilibrar el nivel de gasto con el nivel de ingreso del país. No
obstante, a pesar de esta concepción económica, existen obligaciones mínimas que el
Estado debe cumplir, como la atención en Salud, Educación, Seguridad, Administración
de Justicia, etc.
Para el caso de los países en desarrollo, las obligaciones que el Estado debe asumir
pueden ser aún mayores. En efecto, a las obligaciones mínimas que hemos comentado,
se suman aquéllas que sin constituir necesidades básicas, responden al interés general,
tales como el pago de la Deuda Pública y el nivel de Gasto Público (incluyendo el servicio
de la deuda externa).
Como quiera que existen compromisos que el Estado no puede eludir, éste deberá
procurarse de recursos que sirvan para la satisfacción de sus obligaciones. Por lo
general, los ingresos requeridos para tal efecto sobrepasarán los recursos con los que
cuenta el Estado, impidiendo que cumpla sus obligaciones mínimas.
Todo esto nos lleva a concluir que el primer gran problema al que se enfrenta un
Gobierno es la necesidad de lograr un nivel de ingreso suficiente para el cumplimiento
de las funciones de un Estado Moderno.
En este sentido, el sector público procura ingresos con la finalidad de atender diversos
programas de gasto, tanto corrientes, de consumo, así como como gastos de capital1.
En términos cuantitativos, los ingresos del Gobierno más importantes son los que
derivan de los tributos pagados por los contribuyentes. Bajo esta premisa y ante la
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Tipos de Gastos del Gobierno
a) Gasto Corriente por Consumo de Gobierno: gastos de salario que se paga a empleados públicos, pagos que se
hacen a proveedores del Estado que brindan bienes y servicios para consumo corriente.
b) Gasto de Capital por Inversión de Gobierno: Inversiones de capital que hace el Estado, por ejemplo construcción
de puentes y caminos.
c) Gasto Corriente debido a transferencia a otros sectores: Municipalidades, Regiones.
d) Gasto por Intereses sobre deuda pública: Pagos por deuda externa.
necesidad de mayores ingresos para cubrir la totalidad de gastos requeridos, se persigue
una mayor recaudación de tributos.
Pero, si bien es cierto que aumentar la recaudación nacional es importante, también lo
es el hacerlo al menor costo posible. Con ello nos referimos a una recaudación eficiente
que logre un equilibrio entre los costos de inversión y los ingresos recaudados.
En este sentido, los elementos de todo sistema fiscal deberían ser:
-
Neutral: Con el objeto de minimizar la interferencia en la asignación de los recursos
de la economía.
Equitativo: Distribución de la carga tributaria de acuerdo a la capacidad contributiva.
Simple: Debe ser fácil y relativamente barato de administrar.
Flexible: Debe ser capaz de responder fácilmente a los cambios y condiciones
económicas.
Transparente: Los contribuyentes deben tener acceso a la información sobre cómo,
cuándo y dónde tributar.
El artículo 58º de la Constitución Política del Perú define al Estado como un orientador
del desarrollo del país. En ese sentido, el Estado es el responsable de administrar parte
de la riqueza de los privados (particulares y empresas) que éstos ceden con la intención
de que se les procure de bienes y servicios que ellos mismos no están capacitados de
producir como particulares, o estándolo, no lo harían mejor.
Ciertamente el Estado debe incentivar conductas eficientes y permitir la salida de los
agentes económicos ineficientes. Teniendo el Estado un rol orientador del desarrollo de
la sociedad, válidamente se puede decir que cumple un rol de incentivo y/o desincentivo
de conductas sociales. Por ejemplo, el Estado desincentiva conductas que la sociedad
en consenso considera perjudiciales como el robo o el homicidio (esto mediante el
derecho penal). De la misma forma, debe incentivar o desincentivar conductas
económicas procurando que los agentes económicos sean eficientes en la búsqueda de
desarrollo económico (esto mediante la política económica, de la que es herramienta la
política fiscal).
Tal como hemos visto, la recaudación tributaria tiene la función clave de permitir el
financiamiento sostenido del proceso de desarrollo de un país. Empero, esta función
deberá ser realizada con eficiencia, es decir, de manera tal que los costos no superen
los beneficios (ingresos recaudados). Así, por ejemplo, resulta ineficiente invertir S/.
1000 para recaudar únicamente S/.100.
El Gobierno, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, es el titular de la tarea de
recaudación. En este sentido, tiene la obligación de determinar la política fiscal que
guiará al país en el incentivo de ciertas conductas económicas. La Administración
Tributaria, por su lado, es la llamada a ejecutar dicha política, en cumplimiento de las
facultades y obligaciones que la ley le confiere.
A efectos de lograr incrementar los ingresos fiscales, la administración tributaria aplica
medidas que buscan: (i) que los informales se inscriban en el RUC y, de este modo,
tributen y (ii) que los contribuyentes inscritos declaren y honren todas las obligaciones
tributarias que les corresponden. La primera de ellas busca acortar la brecha que existe
entre los agentes inscritos y la economía informal (brecha de incumplimiento en la
inscripción); la segunda, en cambio, tiene como propósito reducir la distancia entre lo
que en la realidad acontece y lo que es declarado y finalmente pagado por el
contribuyente (brecha de declaración).
BRECHAS DE INCUMPLIMIENTO TRIBUTARIO
UNIVERSO DE TRIBUTACIÓN
Inafectación
B. de Exoneración
B. de Imposición o Veracidad
B. de Inscripción
B. de Declaración
B. de Pago
Somos de la opinión que el aumento de la presión tributaria no resulta una alternativa
idónea para la solución de los problemas de nuestro país. En efecto, medidas de este
tipo podrían significar la caída de la producción, si es que se pretender perseguir a
tan solo un grupo reducido de contribuyentes. Consideramos que una salida más
eficiente, es la de buscar hacer tributar a los informales, donde se incluye a todos
aquellos agentes económicos que tienen capacidad contributiva y pese a ello no
tributan.
La cuestión, entonces, es cómo incrementar la base de contribuyentes, sobre todo
si se tiene en cuenta que la recaudación vía impuestos directos sólo ha generado que
los que siempre tributan, tributen más y que su fiscalización sea sumamente cara.
Parecería ser ineficiente continuar con programas que obliguen de modo directo a los
informales a incorporarse a la formalidad.
Las medidas descritas ya no amplían la base tributaria como antes sucedía con
campañas de detección negocio por negocio. Las técnicas actuales están orientadas
a la detección de evasiones cuantitativas realizadas por los contribuyentes inscritos,
reduciendo en cierta medida la brecha de declaración, dejando de lado su propósito
inicial, cual es disminuir la brecha de incumplimiento en la inscripción.
En este orden de ideas, nos preguntamos si conviene pensar en un sistema de
recaudación cuyo eje central sea la tributación indirecta, teniendo en consideración el
menor costo en su realización. Para tal efecto, es necesario desmitificar las supuestas
“manifestaciones negativas” que se imputan a este tipo de imposición tributaria.
Teóricamente, los impuestos directos gravan la riqueza, tanto en su obtención como
en su conservación. Sin embargo, la recaudación de este tipo de impuestos implica
necesariamente un registro ante la administración tributaria. En países como el
nuestro, la economía nos enseña que la lucha contra la informalidad vía impuestos
directos es ineficiente cuando se llega a un punto tal de recaudación, en el que “por
cada sol que se invierte en fiscalizar, se recauda menos que un sol”.
El problema del Impuesto a la Renta es que, tal como lo demuestran estadísticas
mundiales, no es el más adecuado para países en vías de desarrollo, como el nuestro,
donde la población compensa su escaso poder adquisitivo con evasión tributaria.
Investigaciones de Felipe Larraín indican que el ingreso per cápita de los países afecta
negativamente la evasión, es decir, a menor ingreso per cápita, mayor evasión. Este
modelo se explica porque las familias y empresas en tiempos de crisis, ante la
disminución del ingreso y para mantener un consumo fijo en el tiempo, optan por
evadir tributos.
De otro lado, uno de los principios tributarios que se cuestiona en los Impuestos
Indirectos, es el de Equidad. Según éste, si bien el gravamen debe ser exigible para
todos sin excepción o discriminación alguna, el sacrificio que se impone a los
contribuyentes debe guardar proporción con la situación de cada uno de los sujetos.
En ese sentido, José Juan Ferreiro Lapatza sostiene que “cuanto mayor sea la riqueza
del individuo (capacidad económica) mayor ha de ser la capacidad con la que ha de
contribuir al sostenimiento de las cargas tributarias”.
Ahora bien, la lógica de este principio se enfrenta a problemas prácticos, entre los
cuales se encuentra el de cómo determinar la capacidad económica de los
contribuyentes. Históricamente, se ha creído que la principal manifestación de
capacidad económica es la obtención o conservación de riqueza, de ahí que se
sostenga que el Impuesto a la Renta es el impuesto que grava de mejor manera la
capacidad contributiva de los sujetos.
En nuestra opinión, esta idea debe ser replanteada, ya que, tal como lo señaláramos
anteriormente, la obtención de riqueza tal cual, no es la única manifestación de una
mejor situación económica. Por el contrario, la diferencia entre un rico y un pobre se
aprecia claramente en la cantidad y calidad de bienes y servicios que consumen, es
decir cuánto un sujeto gasta en relación a otro.
Por estas consideraciones, creemos que los Impuestos Indirectos contienen en sí
mismos el principio de equidad, ya que gravan el gasto de los contribuyentes, de tal
manera que quién gasta más necesariamente tributará más. Así pues, se atiende a la
capacidad contributiva, teniendo en cuenta la variable consumo en reemplazo de la
variable ingreso.
Asimismo, la doctrina2 señala que es deseable que la tributación sea neutral. Esto
significa que la recaudación no interfiera en la localización de los recursos
productivos, en la selección de consumo por individuos y empresas, en la alternativa
entre ocio y trabajo, en las decisiones empresariales sobre grado de integración,
organización de la producción y distribución de bienes y servicios, etc.
En ese sentido, el IVA (es decir, un IVA sin exoneraciones) se configura como un
tributo neutral, en la medida que es un impuesto al consumo que abarca todas las
transacciones de bienes y servicios. Empero, debemos señalar que el IVA tiene
manifestaciones no neutrales que, a pesar de ello, las consideramos positivas, toda
vez que implican el incentivo de conductas eficientes de gasto, es decir, promueven
el ahorro y la inversión desincentivando el consumo que no genera riqueza adicional.
Por lo general, también se afirma que un sistema basado en Impuestos Indirectos es
regresivo. Es decir, que la carga fiscal afecta en mayor proporción a los sectores de
menores ingresos y de menor riqueza acumulada (porcentaje de consumo respecto
al ingreso), en comparación con los sectores pudientes.
Sobre el particular, debemos indicar que no compartimos tal argumento, por cuanto
parte de la premisa errada que el porcentaje del ingreso que una persona destina a
consumo va disminuyendo en la medida que aumenta su nivel de ingreso.
Equivocadamente, se estima que el consumo es equiparable o similar entre todos lo
sujetos, tan absurdo como sostener que el consumo del pobre y el rico puede ser
igual.
La supuesta regresividad del IVA ha ocasionado que se establezcan exoneraciones a
las transacciones de alimentos y demás artículos de primera necesidad para el
consumo de la población, tal como desde hace muchos años se ha realizado en el
Perú en el caso del Impuesto General a las Ventas, fundamentalmente en productos
comprendidos en la canasta básica familiar. Este tipo de medidas han sido dictadas
supuestamente para aliviar la afectación de este impuesto a los sectores de menores
recursos, pero en mayor medida “aliviando” a los sectores de mayores recursos, que
consumen en mayores cantidades y calidades los mismos productos exonerados.
Somos de la opinión que si la intención del legislador para crear exoneraciones de
este tipo es la de aliviar la pobreza, hubiese sido más eficiente otorgar subvenciones
directas y localizadas. Si bien el tema es sensible de ser tratado políticamente y el
costo político es elevado, creemos que este es el tema central de una reforma
tributaria, lo que exige de los especialistas el aporte de mecanismos creativos y
eficientes para atenuar el efecto económico en la población de menores recursos.
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El Impuesto al Valor Agregado: Ventajas e inconvenientes de su completa generalización: Carolina Anat, Vivian Marirossi
y Laura Uría