Estatuto del Personero. Una Guía Práctica para la Buena Gestión de

estatuto
del personero
municipal
Una guía práctica para la buena gestión
de los personeros municipales
alfr ed o m anr i q u e r eye s
segunda edición corregida, ampliada y actualizada
e s tat u to
del personero
m u n i c i pa l
Una guía práctica para la buena
gestión de los personeros municipales
segunda edición corregida, ampliada y actualizada
Alfredo Manrique Reyes
Bogotá, noviembre de 2012
Estatuto del personero municipal
© Instituto de Estudios del Ministerio Público -IEMP, 2012
© Procuraduría General de la Nación, 2012
Segunda edicion corregida, ampliada y actualizada
Autor:
Alfredo Manrique Reyes
Editor:
Instituto de Estudios del Ministerio Público -IEMP
Carrera 5 15 - 80 piso 16
Bogotá, D. C., Colombia
pbx: (1) 587 8750 ext. 11621
www.procuraduria.gov.co/iemp
Todos los derechos reservados. Se prohibe la reproducción
total o parcial del contenido de este libro sin el permiso
expreso del editor y el autor.
Carlos Humberto García Orrego
Jefe División de Capacitación IEMP
Luis Alberto Ujueta Cárdenas
Gerente Programa Nacional de Capacitación en Derechos
Humanos dirigido a personeros municipales
Diseño gráfico y coordinación editorial:
Hernán Hel Huertas O.
Diseñador gráfico iemp
Diagramación e impresión:
Imprenta Nacional de Colombia
Impreso en Colombia
Bogotá, noviembre de 2012
1500 ejemplares
Esta publicación fue editada y financiada por
el Instituto de Estudios del Ministerio Público
en asocio con la Personeria de Santiago de Cali
ISBN: 978-958-734-114-0
Alejandro Ordóñez Maldonado
Procurador General de la Nación
Martha Isabel Castañeda Curvelo
Viceprocuradora General de la Nación
Christian José Mora Padilla
Director Instituto de Estudios
del Ministerio Público
Andrés Santamaría Garrido
Personero de Santiago de Cali
Presidente de FENALPER
Contenido
presentación procuraduría general de la nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
presentación instituto de estudios del ministerio público . . . . . . . . . . . 25
buscando un mejor futuro para las personerías municipales . . . . . . . 27
introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
capítulo I | reglamento del Personero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
1. calidades para ejercer el cargo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
1.1. De la categoría de colombiano por nacimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
1.2. De la categoría de ciudadano en ejercicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
1.3. Los requisitos para ser personero según la categoría del municipio . . . . . . . . . . . 35
1.4. Categoría de abogado titulado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
1.5. Otras calidades y cualidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
2. elección y periodo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
3. posesión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3.1. El juramento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3.2. Requisitos para la posesión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
4. las inhabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
4.1. Finalidad de las inhabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
4.2. Inhabilidades previstas en la Constitución y en la Ley 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
4.3. Inhabilidades previstas en el Código Disciplinario Único . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
4.4. Inhabilidad sobreviviente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
4.5. Otras inhabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
5. incompatibilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
5.1. Incompatibilidades previstas en la Constitución y en la Ley 136 . . . . . . . . . . . . . . 58
5.2. Incompatibilidades de los alcaldes aplicables a los personeros . . . . . . . . . . . . . . . 59
6.prohibiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
7. faltas absolutas y temporales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
8. salarios, subsidios y prestaciones sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
9. régimen disciplinario aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
10.situaciones administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
11.seguros y medios de protección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
12.asistencia a juntas y consejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
[ 5 ]
procur aduría gener al de la nación
capítulo II | naturaleza de la personería . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
1. naturaleza del cargo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
2. la personería como órgano municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
3. la personería como órgano de control y vigilancia . . . . . . . . . . . . . . 74
4. la autonomía administrativa y presupuestal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
5. categorización de las personerías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
5.1. Primer grupo o de grandes municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
5.2. Segundo grupo o de municipios intermedios: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
5.3. Tercer grupo o de municipios básicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
5.4. Algunos criterios a tener en cuenta para la categorización de municipios . . . . 78
capítulo III | marco general de las funciones
del personero municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
1. definición de funciones y competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
2. tipos de funciones de los personeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
3. la función pública y sus principios orientadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
4. marco de responsabilidades del personero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
4.1. La responsabilidad política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
4.2. Responsabilidad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
4.3. Responsabilidad disciplinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
4.4. Responsabilidades civiles, patrimoniales y pecuniarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
4.5. Responsabilidad fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
4.6. Responsabilidad ética y pedagogía del buen ejemplo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
4.7. Responsabilidad penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
4.8. Delitos contra la administración pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
5. el marco de responsabilidades del personero como abogado . . . . . 94
6. los deberes de los servidores públicos para con la personería . . . 99
7. el nuevo marco legal de las funciones y competencias
de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
7.1. Objetivos generales de la legislación territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
7.2. Derechos de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
7.3. Principios del proceso de ordenamiento territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
7.4. Principios rectores del ejercicio de las competencias territoriales . . . . . . . . . . . . . 103
7.5. Diversificación de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
7.6. Programa para el fortalecimiento de capacidades institucionales para
el desarrollo territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
8. el código ético de la personería de santiago de cali . . . . . . . . . . . . . . 107
[ 6 ]
estatuto del personero municipal
capítulo IV | la gestión interna de la personería . . . . . . . . . . . . . . . 121
1. el personero como autoridad civil y administrativa . . . . . . . . . . . . . . 121
2. gestión de personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
2.1. Ejercicio de la facultad nominadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
2.2. La gestión del talento humano de la entidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
3. las personerías delegadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
4. el presupuesto de las personerías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
5. honorarios y seguro de vida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
6. la contratación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
7. el modelo estándar de control interno, meci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
8. la gestión de archivos y el centro de documentación . . . . . . . . . . . . 134
9. dirección electrónica para efectos de notificaciones . . . . . . . . . . . . 135
10.la presentación del informe de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
11.algunas entidades que prestan apoyo a las personerías . . . . . . . . . . 137
11.1. La Procuraduría General de la Nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
11.2. La Defensoría del Pueblo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
11.3. Programa presidencial de derechos humanos y DIH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
11.4. Ministerio del Interior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
11.5. Personería de Bogotá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
11.6. Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
11.7. Federación Nacional de Personeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
11.8 Ministerio de Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
11.9. La Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas . . . . . . . . . . . 146
11.10. Otras entidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
capítulo V | funciones como agente del ministerio público . . . . 151
1. vigilar el cumplimiento de las normas del estado social
de derecho e interponer las acciones y recursos
correspondientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
1.1. Interponer la acción de cumplimiento en los términos señalados
en la Ley 393 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
1.2. La acción de cumplimiento sobre los bienes de interés cultural . . . . . . . . . . . . . . 160
1.3. La acción de cumplimiento en temas urbanísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
1.4. La acción de cumplimiento y el cuidado de la descentralización
administrativa, política y fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
1.5. La acción de cumplimiento para atender los derechos de los desplazados
por la violencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
[ 7 ]
procur aduría gener al de la nación
1.6. Promoción de la participación comunitaria en el control y vigilancia
de los procesos de contratación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
1.7. Promoción de la participación ciudadana en las actividades de desarrollo
urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
1.8. La acción de repetición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
1.9. Acción de inconstitucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
1.10. La excepción de inconstitucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
1.11. La excepción de ilegalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
1.12. Acción de nulidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
1.13. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
1.14. La acción de reparación directa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
1.15. Controversias contractuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
1.16. Nulidad electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
1.17. La acción de tutela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
1.18. El amparo de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
1.19. Protección de los derechos e intereses colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
1.20. Reparación de los perjuicios causados a un grupo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
1.21. Revocación directa de los actos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
2. defender los intereses de la sociedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
2.1. Contribuir a salvaguardar los principios del Estado social de derecho . . . . . . . . 181
2.2. Cooperar para que se mantenga la unidad nacional
y la descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
2.3. Velar por la vigencia de la democracia como valor fundamental . . . . . . . . . . . . . 186
2.4. Promover la participación, el pluralismo y la paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
2.5. Garantizar el respeto a la dignidad humana y a los derechos humanos . . . . . . 189
2.6. Asegurar el cumplimiento de las responsabilidades de las autoridades
públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
2.7. Asegurar que se respete el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural 190
2.8. Proteger las riquezas culturales y naturales de la nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
2.9. Contribuir a la salvaguarda de la independencia de las ramas
del poder público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
2.10. Asegurar el cumplimiento de los derechos de los ciudadanos frente
a la administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
3. vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones
administrativas municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
3.1. Modalidades de la acción administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
3.2. Principios rectores del ejercicio de competencias de la administración
municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
[ 8 ]
estatuto del personero municipal
3.3. Funciones generales de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
3.4. Funciones específicas de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
3.5. Velar por el cumplimiento de los deberes de las autoridades en la atención
al público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
3.6. Deber de información al público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
3.7. Velar porque se cumplan las prohibiciones establecidas para las autoridades
municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
4. ejercer la función disciplinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
4.1. Deberes de los servidores públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
4.2. Derechos de los servidores públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
4.3. Prohibiciones de los servidores públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
4.4. Clasificación de las faltas y criterios para determinar su gravedad o levedad . . 232
4.5. Las faltas gravísimas de los servidores públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
4.6. Formas de iniciar un proceso disciplinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
4.7. Etapas del proceso disciplinario ordinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
4.8. Formas de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
4.9. Etapas del proceso verbal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
4.10. Clases y definición de las sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
4.11. Nulidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
4.12. El fallo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
4.13. Control disciplinario interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
4.14. Límites de la acción disciplinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
4.15. Las principales faltas de los servidores públicos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
5. ejercicio del ministerio público ante autoridades judiciales
y administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
5.1 Intervención en el proceso contractual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
5.2. Intervención en los procesos de reincorporación de miembros de grupos
armados organizados al margen de la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
5.3. Intervención ante las curadurías urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
6. intervenir en los procesos civiles y penales en la forma prevista
por las respectivas disposiciones procedimentales . . . . . . . . . . . . . . . . 260
6.1. Intervención en el proceso penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
6.2. Intervención en asuntos civiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
6.3. La conciliación en materia civil, laboral y de familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
7. intervenir en los procesos de policía cuando lo considere
conveniente o cuando lo solicite el contraventor
o el perjudicado con la contravención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
7.1. Velar por el estricto cumplimiento de la función de policía . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
[ 9 ]
procur aduría gener al de la nación
7.2. Velar por el debido proceso en las inspecciones de policía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
7.3. Especial atención al acatamiento de las normas que regulan las órdenes
de captura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
8. velar por la efectividad del derecho de petición con arreglo
a la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
8.1. La normativa internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
8.2. La normativa nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
8.3. Funciones del personero municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
8.4. Algunas acciones por desarrollar en los municipios para garantizar
este derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
8.5. Formato de un derecho de petición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
8.6. La acción de tutela por violación al derecho de petición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
9. rendir anualmente informe de su gestión al concejo
y a la comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
9.1. Fundamentos normativos de la rendición pública de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . 282
9.2. Contenido de los informes al concejo y la rendición de cuentas . . . . . . . . . . . . . . 287
9.3. La audiencia pública de rendición de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
10.exigir información necesaria para el cumplimiento
de sus funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
10.1. Acceso a documentos públicos ante posibles reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
10.2. Sistema de información para el seguimiento de las políticas públicas
sociales, económicas y culturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
10.3. Sistema de información para la transparencia de la contratación pública . . . 293
10.4. Publicidad electrónica y formas de entrega de la información . . . . . . . . . . . . . . . 295
10.5. Organización de la información por parte de la personería . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
11. presentar al concejo proyectos de acuerdo sobre la materia
de su competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
12. defender el patrimonio público interponiendo las acciones
judiciales y administrativas pertinentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
12.1. El patrimonio de las minorías étnicas y raciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
12.2. El patrimonio cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
12.3. La protección del patrimonio de las comunidades en situación
de desplazamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
12.4. La consulta previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
13.Interponer la acción popular y de grupo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
13.1. Derechos que protege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
13.2. Facilidades y requisitos de la demanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
[ 10 ]
estatuto del personero municipal
13.3. Modelo de acción popular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
14.el personero frente a los servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
14.1. Régimen de las empresas de servicios públicos en municipios menores
y zonas rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
14.2. Control social de los servicios públicos domiciliarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
14.3. Defensa del usuario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
15.funciones del personero frente a la población carcelaria . . . . . . . 315
16.obligación de la protección y del restablecimiento
de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes . . . . . . . 317
17.ejercer veeduría sobre las sesiones virtuales de los concejos
municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
18.fomentar el control social de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
18.1. Objetivos de las veedurías ciudadanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
18.2. Funciones de las veedurías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
18.3. Integración de las veedurías ciudadanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
18.4. Derechos y deberes de las veedurías ciudadanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
18.5. Instituciones y mecanismos de apoyo a las veedurías ciudadanas . . . . . . . . . . . 325
18.6. Algunos desafíos del control social de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
19.velar por el cumplimiento de los derechos ciudadanos frente
a la administración pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
capítulo VI | el municipio y los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . 329
1. derechos humanos y democracia local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
2. breve historia de los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
3. los derechos humanos en las constituciones colombianas . . . . . . . 341
4. características de los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
5. competencias municipales en materia de derechos humanos . . . . . . 347
6. los derechos humanos y el plan municipal de desarrollo . . . . . . . . 366
6.1. Los fundamentos normativos de la planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
6.2. Conformación de los planes de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380
6.3. La participación comunitaria en el proceso de planeación municipal . . . . . . . . 384
6.4. El Consejo Municipal de Planeación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
6.5. Principios del enfoque de derechos humanos según Naciones Unidas . . . . . . . . 385
6.6. Incorporación del tema de atención a las victimas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
7. el observatorio municipal de derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
7.1. Componentes principales del Observatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
7.2. La organización de la información del Observatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
[ 11 ]
procur aduría gener al de la nación
capítulo VII | ell personero como defensor
de los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
1. contexto y desafíos de la vigencia de los derechos humanos
en colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
2. funciones misionales del personero en materia
de derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
2.1. Recibir quejas y reclamos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
2.2. Solicitar informes a las autoridades que tienen asiento en su jurisdicción . . . . . 419
2.3. Vigilancia a la situación de los derechos humanos en las cárceles . . . . . . . . . . . . . 419
2.4. Acción preventiva y de alerta temprana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420
2.5. Promoción y divulgación de políticas públicas en derechos humanos . . . . . . . . 422
2.6. Velar por el goce efectivo de los derechos de la población víctima
del desplazamiento forzado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424
2.7. Coadyuvar en la defensa y protección de los recursos naturales
y del ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438
2.8. Participar en los procesos verbales encaminados a otorgar títulos
de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales
de pequeña entidad económica y sanear la falsa tradición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442
2.9. Seguimiento a las acciones de privación de la libertad que adelanten
las autoridades competentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
2.10. Presentar informe anual al concejo municipal y a las procuradurías
regionales sobre la situación de los derechos humanos en su municipio
y recomendar las medidas pertinentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 444
2.11. Poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos que
a su juicio impliquen situaciones irregulares, a fin de que sean corregidas
o sancionadas por la administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 444
2.12. Solicitar a los funcionarios de la rama jurisdiccional sobre el estado
de los procesos por violaciones a derechos humanos en su jurisdicción . . . . . . . . . . 445
2.13. Promover la acción jurisdiccional en los casos en que exista fundamento
para ello . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
2.14. Las demás que señale la ley y le delegue el Procurador General
de la Nación y el Defensor del Pueblo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
3. el personero y los derechos civiles y políticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
3.1. Derecho a la vida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446
3.2. Derecho a la protección de la dignidad humana y de la honra . . . . . . . . . . . . . . . 448
3.3. Derecho a la libertad personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451
3.4. Derecho a la igualdad y la no discriminación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453
3.5. El derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456
[ 12 ]
estatuto del personero municipal
3.6. El libre desarrollo de la personalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456
3.7. Libertad de conciencia, de creencias y de culto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459
3.8. La libertad de expresión y el derecho a la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462
3.9. El derecho a la paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464
3.10. El derecho a la libre circulación por el territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467
3.11. La libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra . . . . . . . . . . . . . . 469
3.12. Los derechos de reunión y de asociación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470
3.13. El derecho a constituir sindicatos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472
3.14. El derecho a la participación política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473
3.15. El derecho al debido proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474
3.16 El derecho a la participación de las comunidades en situación
de desplazamiento forzado interno y a la protección de sus derechos
mediante la acción de tutela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476
4. el personero y los derechos económicos, sociales y
culturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478
4.1. Protección a la familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479
4.2. Derechos de la mujer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481
4.3. Derechos de los niños y las niñas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482
4.4. Derechos de la juventud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487
4.5. Protección a la tercera edad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488
4.6. Derecho al trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489
4.7. Derecho a la seguridad social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491
4.8. Derecho a la salud básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493
4.9. Derecho a la vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495
4.10. Derecho a la recreación, la práctica del deporte y el aprovechamiento
del tiempo libre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498
4.11. Derecho a la educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498
4.12. Derecho a la cultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503
5. el personero y los derechos colectivos y del ambiente . . . . . . . . . . . 504
5.1. Protección de los derechos e intereses colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505
5.2. Reparación de los perjuicios causados a un grupo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506
5.3. Los derechos de los consumidores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506
5.4. Derechos de los usuarios de servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 508
5.5. La protección del espacio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509
5.6. El derecho al desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510
6. algunas actuaciones especiales de los personeros . . . . . . . . . . . . . . . . 511
6.1. Especial atención a las conductas de servidores públicos que generen
desplazamiento forzado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511
[ 13 ]
procur aduría gener al de la nación
6.2. Aplicación del mecanismo de búsqueda urgente en caso
de personas desaparecidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514
6.3. Acción contra las minas antipersonal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518
6.4. Interponer la acción de tutela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519
6.5. Marco jurídico de la delegación de las facultades del Defensor del Pueblo
a los personeros municipales en materia de recursos y acciones judiciales . . . . . . . . 524
6.6. Interponer el hábeas corpus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 526
6.7. Interponer el hábeas data . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531
6.8. Protección de víctimas y testigos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534
7. atención a los derechos de las víctimas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536
7.1. Derechos de las víctimas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537
7.2. Marco normativo principal y responsabilidades de las autoridades
territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540
7.3. Coordinación y articulación nación-territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542
7.4. Los comités territoriales de justicia transicional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544
7.5. La atención al proceso de inscripción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545
7.6. Participación en el censo de hechos victimizantes masivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549
7.7. Funciones de las entidades territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549
7.8. Deberes de los funcionarios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551
7.9. Faltas disciplinarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552
7.10. Mecanismos de participación de las víctimas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552
7.11. Tareas especiales de los personeros municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554
8. el comité municipal de defensa, protección y promoción
de los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557
9. el personero y la defensoría pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558
9.1. Integración del sistema nacional de defensoría pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 559
9.2. Funciones del defensor del pueblo regional o seccional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 560
9.3. Funciones del personero municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561
9.4. Régimen de los defensores públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561
10.el personero y el proceso de restitución de tierras . . . . . . . . . . . . . . . 563
10.1. Dar trámite a las solicitudes de restitución de derechos territoriales . . . . . . . . 566
10.2. Supervisión de los procesos judiciales para otorgar títulos de propiedad . . . . 567
capítulo VIII | el personero y el derecho
internacional humanitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569
1. instrumentos del derecho internacional humanitario aplicables
en colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571
[ 14 ]
estatuto del personero municipal
2. principios del derecho internacional humanitario . . . . . . . . . . . . . . . 574
3. el artículo 3° común a los cuatro convenios
de ginebra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 575
4. el protocolo ii adicional a los convenios de ginebra . . . . . . . . . . . . . 576
4.1. Protección de la población civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 577
4.2. Protección particular a los niños . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 577
4.3. Personas privadas de la libertad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 578
4.4. Protección de la misión médica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579
4.5. Prohibición del desplazamiento forzado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579
4.6. Protección de los bienes culturales y de los lugares de culto . . . . . . . . . . . . . . . . . . 580
4.7. Protección de los bienes civiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 580
4.8. El papel del personero municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 580
5. derecho penal internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 581
capítulo IX | el personero como veedor del tesoro . . . . . . . . . . . . . 585
1. velar por el cumplimiento de los principios rectores
de la contratación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 585
1.1. Principio de transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 585
1.2. Principio de economía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 587
1.3. Principio de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 589
1.4. La ecuación contractual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 590
1.5. La selección objetiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 590
2. velar por el cumplimiento de los objetivos del control interno 592
3. realizar las visitas, inspecciones y actuaciones que estime
oportunas en todas las dependencias de la administración
municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 595
4. evaluar permanentemente la ejecución de las obras públicas
que se adelanten en el respectivo municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 597
5. exigir informes sobre su gestión a los servidores públicos
municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 598
6. coordinar la conformación democrática y el registro
de las veedurías ciudadanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 605
7. solicitar la intervención de las cuentas del municipio ante
la contraloría general de la república cuando lo considere
necesario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 607
8. promover la celebración de los cabildos abiertos para presentar
informes como veedor del tesoro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 609
[ 15 ]
procur aduría gener al de la nación
capítulo X | otras funciones del personero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 611
1. funciones del personero dentro de la jurisdicción agraria . . . . . . 611
2. el personero y la justicia de paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 611
2.1. Principios de la justicia de paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 612
2.2. Elección de los jueces de paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 612
3. el personero y la protección frente a la violencia intrafamiliar 613
4. funciones especiales del personero de bogotá, d. c. . . . . . . . . . . . . . . . 614
5. el personero y las juntas de acción comunal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 616
6. vigilancia anticorrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 618
7. acciones testamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 620
8. intervención en procesos de identificación de n.n. . . . . . . . . . . . . . . . . 621
9. intervención en los procesos de protección a menores de edad
contra cualquier forma de abuso sexual y la pornografía . . . . . . 622
10.funciones del personero en materia de promoción
de la tolerancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 623
11.el personero y la formación de los bachilleres en temas
constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 625
12.cooperación para la aplicación de las medidas especiales
de acceso a la educación de las comunidades negras previstas
en la ley 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 626
13.participar en la comisión municipal o distrital
de seguimiento electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 626
14. participación en las juntas de defensa de los terrenos
comunales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 628
15. participar en las comisiones de veeduría de las curadurías
urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 629
16. hacer parte de los cabildos verdes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 630
17. promover ante cualquier autoridad o empleado todo
lo que estime conveniente a la mejora y prosperidad
del municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 631
18. estimular a las autoridades locales a que tomen las medidas
convenientes para impedir la propagación de las epidemias y,
en general, los males que amenacen la población . . . . . . . . . . . . . . . . 632
19. supervisar los organismos locales destinados a la programación
y ejecución de planes y programas de vivienda popular, con
el fin de asegurar su justa y adecuada distribución entre
las familias de menores recursos económicos de la localidad . . . 634
[ 16 ]
estatuto del personero municipal
20. control a establecimientos comerciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 635
21. participación en encuentros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 636
22. vigilancia y control al expendio de bebidas embriagantes
a menores de edad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 637
23. atención de despachos comisorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 637
capítulo XI | el personero de los estudiantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 639
1. el manual de convivencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 642
capítulo XII | algunos desafíos de las personerías . . . . . . . . . . . . . . 647
1. necesidad de dotar a las personerías de mejores recursos
financieros, humanos y organizacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 650
2. necesidad de simplificar, sistematizar y ordenar el complejo
ordenamiento jurídico que rige la labor de las personerías
municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 651
3. las calidades y cualidades requeridas para desempeñar el cargo 651
4. la modernización tecnológica y de comunicaciones . . . . . . . . . . . . . 652
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 653
[ 17 ]
presentación
PROCURADURÍA GENERAL DE la NACIÓN
Las Personerías municipales cumplen un papel fundamental en la protección de los
derechos humanos y la guarda de los principios del Estado social de derecho, así como
para la vigencia de la moralidad administrativa y la defensa de los intereses de las comunidades locales. Es por ello que la Procuraduría General de la Nación las considera
pieza fundamental del engranaje del ejercicio del Ministerio Publico, no solo porque
así lo ordena la Constitución al definirlas como sus agentes en todos y cada uno de los
municipios, sino porque así lo amerita la larga tradición de servicio a las comunidades
de las Personerías municipales.
A la Personería como ente de control y vigilancia del gobierno local, le competen
importantes atribuciones de defensa, protección y promoción de los derechos humanos; de salvaguarda del interés general y de la prevalencia del bien común; de control
disciplinario sobre los funcionarios municipales; y, de colaborador de la justicia. Estas
tareas que se describen en detalle en el presente libro, son definitivas para que los ciudadanos perciban que en verdad viven en una democracia real y efectiva, que las leyes
no son letra muerta y que las autoridades están es para su servicio y no para salvaguardar intereses particulares.
El Personero debe asegurar que el derecho a la vida se respete de manera integra
en su municipio, así como los demás derechos fundamentales vinculados a ejercicio de
las libertades públicas y al debido proceso. Para ello debe cooperar con las autoridades
competentes y llamar la atención de los niveles regionales y nacionales del gobierno
para que en su municipio se proteja a todas las personas su integridad personal y el
ejercicio de las libertades.
Quiero referirme de manera especial al papel que deben cumplir los personeros
en la protección de los derechos económicos, sociales y culturales de los colombianos.
Como se sabe, a los municipios les compete por mandato constitucional y legal la prestación de una serie de servicios públicos fundamentales relacionados con la salud, la
educación, la vivienda, el acceso a agua potable y al saneamiento básico, a la cultura, la
recreación y el deporte y la atención a los grupos vulnerables como la niñez, las minorías étnicas, el adulto mayor y las víctimas de la violencia. Para el cumplimiento de estas
funciones, la nación transfiere una muy importante cantidad de recursos año tras año y
además, los municipios deben recaudar sus propios recursos provenientes fundamentalmente del impuesto predial, de industria y comercio y de vehículos. El Personero
debe, en lo posible de la mano de la propia comunidad mediante las veedurías ciuda[ 19 ]
procur aduría gener al de la nación
danas, vigilar el adecuado cumplimiento de estas responsabilidades y la transparente
ejecución de los recursos del presupuesto municipal. En este sentido, debe hacer informes periódicos que den cuenta al Concejo, a las autoridades nacionales y a la misma
comunidad, sobre los avances del plan de desarrollo municipal, el cumplimiento de las
funciones del municipio y la manera como todo esto contribuye al mejoramiento de
los derechos económicos, sociales y culturales.
El fortalecimiento de las Personerías en la nueva legislación municipal.
Es importante recalcar lo que este libro desarrolla más profundamente, en lo relacionado con la ley 1551 de julio 6 de 2012 “por la cual se dictan normas para modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios”. Esta norma trae una serie de disposiciones muy importantes para fortalecer las Personerías municipales y en su diseño,
la Procuraduría tuvo una activa participación. Algunas de estas disposiciones son:
••
Se establece la meritocracia como mecanismo para la elección del Personero. La
ley establece que la Procuraduría General de la Nación realizara un concurso de
meritos para seleccionar los candidatos más capaces para desempeñar el cargo
de Personero municipal, y comunicar a los Concejos Municipales y Distritales los
resultados del concurso público de méritos, indicando los respectivos puntajes
en estricto orden numérico, hasta agotar la lista de elegibles que tendrá vigencia
por el periodo institucional.
••
Tareas en derechos humanos y atención a las víctimas. Se establece que el Personero debe divulgar, coordinar y apoyar el diseño, implementación y evaluación
de políticas públicas relacionadas con la protección de los derechos humanos
en su municipio; promover y apoyar en la respectiva jurisdicción los programas
adelantados por el Gobierno Nacional o Departamental para la protección de
los derechos humanos, y orientar e instruir a los habitantes del municipio en el
ejercicio de sus derechos ante las autoridades públicas o privadas competentes,
con especial énfasis en las victimas de acuerdo con la ley 1448.
••
Capacitación y formación. La Escuela Superior de Administración Pública creará
programas gratuitos, presenciales y/o virtuales, y de acceso prioritario de capacitación y formación profesional destinados a alcaldes, concejales y miembros de
las juntas administradoras locales. La capacitación y formación académica se extenderá a personeros municipales y distritales, así como a quienes en estas instituciones, realicen judicatura o práctica laboral o profesional como requisito para
acceder a título profesional o presten el servicio de auxiliar jurídico ad honórem
en los términos de la Ley 1322 de 2009.
••
Las practicas jurídicas, profesionales o laborales en las personerías. Es importante señalar que según lo dispuesto en el artículo 35 de la ley 1551, para optar al
[ 20 ]
estatuto del personero municipal
••
título de abogado, los egresados de las facultades de Derecho, podrán prestar
el servicio de práctica jurídica (judicatura) en las personerías municipales o distritales, previa designación que deberá hacer el respectivo decano. Igualmente,
para optar al título profesional de carreras afines a la Administración Pública, se
podrá realizar en las personerías municipales o distritales prácticas profesionales
o laborales previa designación de su respectivo decano.
Subsidio de transporte. En los municipios de categoría tercera, cuarta, quinta y
sexta, cada personero municipal al inicio de su periodo y por una sola vez, tendrá
derecho a un subsidio de seis salarios mínimos mensuales legales, otorgado por
la Nación, para garantizar la movilización del personero.
Las Personerías y el gobierno abierto a la ciudadanía.
Un gobierno abierto es aquel que presenta tres características: transparencia,
accesibilidad y receptividad; éstas se obtienen a través de una óptima gestión de la
información en las entidades públicas en el marco de los principios constitucionales de
la función administrativa, en otras palabras, una gestión de la información que permita
un alto grado de fluidez de la información dentro de la organización entre las partes
interesadas (directivos, empleados y ciudadanía, entre otros), sin perjuicio de las reservas establecidas por la ley. Según el modelo de análisis sugerido por la Procuraduría
General de la Nación, para lograr una óptima gestión de la información es necesario
implementar de manera satisfactoria cuatro procesos o componentes básicos: i) control interno, ii) almacenamiento de la información, iii) exposición de la información y
iv) diálogo de la información.
Los personeros deben velar porque las administraciones municipales cumplan adecuadamente con las normas que establecen la transparencia de la gestión pública y el acceso libre y oportuno a la información por parte de todos los ciudadanos. También deben
promover la rendición publica de cuentas por parte de las autoridades municipales.
El Personero y la moralidad administrativa
Al personero como agente del ministerio público le compete el ejercicio de la
función disciplinaria. Esta función debería ser prioritariamente preventiva, es decir, encaminada a evitar que los funcionarios incurran en conductas impropias y sancionables, ya que esto genera malestar en la administración pública, pero ante todo, le resta
confianza y respeto de la ciudadanía.
La función preventiva parte de la sensibilización y la capacitación adecuada de los
servidores públicos, de la identificación de mapas de riesgo de la corrupción y del diseño de sistemas de alerta temprana para su prevención y de la implementación de una
adecuada carrera administrativa. El personero debe liderar estas tareas en el ámbito mu[ 21 ]
procur aduría gener al de la nación
nicipal y convocar con su buen ejemplo a que los servidores públicos lo sigan y a que la
comunidad en su conjunto vigile y reconozca los esfuerzos y los resultados de su gestión.
Por otra parte, el desempeño ético de las funciones públicas debe ser otra preocupación de las Personerías municipales. Todo servidor público, y en particular quienes
detentan cargos de dirección y de responsabilidad superior en la orientación de las entidades estatales, no solo debe cumplir de manera estricta con la Constitución y la Ley,
sino que su actuar debe estar orientado por los principios y valores que le subyacen al
Estado social de derecho, a los derechos humanos y a la probidad, eficiencia y eficacia
de la gestión pública. Dicho de otra manera: la ética impone a los servidores públicos
no solo cumplir bien con sus funciones y competencias, sino velar porque dichas acciones contribuyan al bienestar general, a la vigencia de los derechos humanos y a la
consolidación de los principios de la democracia.
El Personero y los derechos humanos
El Personero en la gran mayoría de los municipios es la autoridad que más confianza les genera a las personas desamparadas y necesitadas. Es por ello que debe estar
presto a atenderlas adecuadamente, a recepcionar sus quejas y reclamos y a interponer
los recursos y las acciones pertinentes, prestando especial atención a las víctimas y a
las personas en situación de vulnerabilidad. Esta tarea de intermediación entre el ciudadano y los servicios que debe ofrecerle el Estado en su conjunto es de fundamental
importancia para la consolidación de la democracia. Para ello, debe el personero estar
actualizado en las disposiciones legales y jurisprudenciales vigentes y en la aplicación de
los mecanismos de protección de los derechos humanos. En esta tarea, el Instituto de
Estudios del Ministerio Público ha venido cumpliendo una importante tarea de capacitación a los Personeros, mediante cursos ofrecidos en las regiones y cuya convocatoria
debe ser atendida de manera obligatoria por dichos funcionarios.
La presentación de informes periódicos sobre la situación de los derechos humanos en los municipios, es una tarea que debe asumirse por los Personeros con la
mayor atención. Estos informes no solo sirven para conocer los problemas y las dificultades que afrontan los derechos humanos para que las autoridades respectivas actúen
en consecuencia, sino también para poner en evidencia los avances y los desafíos que
todos los estamentos de la sociedad tienen en estas materias. Deben ser presentados
ante el Concejo municipal y procurar la realización de audiencias públicas para su difusión ante la comunidad.
Sentido de esta publicación.
Esta segunda edición del “Estatuto del Personero Municipal. Una guía práctica
para la buena gestión de los personeros municipales” incorpora la nueva normatividad
[ 22 ]
estatuto del personero municipal
que moderniza el ámbito de funciones y competencias de la entidad y las que reforman
el funcionamiento de las entidades territoriales. También trae nuevas guías y contenidos que no solo facilitaran el trabajo de los funcionarios públicos de las Personerías,
sino de los líderes comunitarios y ciudadanos que quieran acudir a sus servicios. Es un
material didáctico que el Instituto de Estudios del Ministerio Público ha promovido
dentro de su programa de capacitación a los personeros municipales de Colombia. Su
realización ha estado a cargo de Alfredo Manrique Reyes, profesor de la Universidad del
Rosario, y gran conocedor y doctrinante en temas municipales.
Esperamos con esta publicación, continuar cooperando con las Personerías municipales para que puedan cumplir de una mejor manera sus importantes funciones en
beneficio de las comunidades, y de la consolidación de la democracia local.
Alejandro Ordóñez Maldonado
Procurador General de la Nación
[ 23 ]
PRESENTACIÓN
INSTITUTO DE ESTUDIOS
DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Personería municipal en Colombia es una tradicional entidad del derecho local, heredada del derecho de Castilla y forjada durante más de 500 años como una institución
encargada de velar por el interés común de la sociedad, la vigencia de las reglas de juego
de la democracia, la transparencia de la gestión pública y la protección de las personas
más débiles y necesitadas.
En los últimos 20 años se ha fortalecido en los aspectos normativos, de funciones y competencias y se erige hoy día como un soporte fundamental para la vigencia
de los derechos humanos y de la moralidad administrativa en todos los rincones del
país. Esta misión, ha sido reforzada recientemente con la expedición de la ley 1551 y
otras normas que le determinan importantes funciones en la atención de las víctimas
y para el buen gobierno municipal.
La Personería municipal a pesar de ser una entidad del gobierno municipal, con
autonomía y financiación del presupuesto local, es también agente del Ministerio Público. Es por ello que la Procuraduría General de la Nación desde hace varias décadas
ha venido adelantando acciones encaminadas a su fortalecimiento institucional y a la
capacitación de los personeros. En los últimos diez años, esta tarea ha sido liderada por
el Instituto de Estudios del Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo.
El Instituto de Estudios del Ministerio Público se creó en 1995 (artículo 22 de la
Ley 201 de 1995). Es una Unidad Administrativa Especial de carácter académico de
la Procuraduría General de la Nación, con domicilio en Bogotá, patrimonio propio,
autonomía administrativa y capacidad de contratación. El IEMP realiza programas de
capacitación en áreas jurídicas, técnicas y de talento humano. Adelanta y apoya investigaciones científicas, económicas, históricas, políticas y de otra naturaleza, que contribuyan al cumplimiento del quehacer misional del Ministerio Público.
La segunda edición del libro “Estatuto del Personero Municipal. Una guía práctica
para la buena gestión de los personeros municipales”, ha sido posible gracias a la cooperación de la Personería de Cali y de la Federación de Personeros, FENALPER, a quienes
expresamos nuestra gratitud.
Christian José Mora Padilla
Director del Instituto de Estudios del Ministerio Publico, IEMP.
[ 25 ]
Buscando un mejor futuro
para las Personerías Municipales
Nunca sobraran los controles al ejercicio del poder, ni nunca se excederá la institucionalidad en su trabajo por la defensa, protección y promoción de los derechos humanos.
Estas son nada más ni nada menos las tareas centrales de las Personerías municipales
en Colombia: controlar que el poder en lo local se desborde por acción o por omisión
generando victimas o corrupción, y defender la dignidad humana de todos y cada uno
de los habitantes de la célula de la democracia que es el municipio.
En el anterior contexto, en la Personería de Santiago de Cali nos hemos propuesto
como visión para el 2016, ser un órgano de control moderno, reconocido en el ámbito
nacional e internacional, por el efectivo cumplimiento de la Ley en la prestación de sus
servicios a la comunidad Caleña, actuando bajo los principios de eficiencia, autonomía
y transparencia. Para ello estamos trabajando de la mano con la comunidad caleña
más vulnerable, representándola ante la administración municipal, vigilando su gestión, velando por la protección y promoción de los derechos humanos, garantizando el
cumplimiento del debido proceso, defendiendo los intereses colectivos y el patrimonio
público y asegurando la instrucción y orientación a la sociedad en el ejercicio de sus
derechos fundamentales y deberes ciudadanos.
Queremos trabajar desde la Personería de Cali para contribuir a las demás Personerías del país en el mejoramiento de sus capacidades para atender el sinnúmero
de funciones y competencias que hoy tiene esta institución. Es por ello que buscamos
la Presidencia de la Federación Nacional de Personeros, FENALPER, la cual ejercemos
desde el pasado mes de junio.
Las Personerías son de fundamental importancia para aclimatar condiciones de
paz, para transitar el posconflicto sanando las heridas de más de 50 años de un conflicto armado interno que ha generado millares de víctimas. Ya estamos cumplimento
importantes tareas en esta materia, cuando nos atribuyeron participar en el registro y
la atención de las victimas en el marco de la ley 1448 de 2011. Desde la presidencia de
FENALPER hemos dicho que la Personería Municipal es la puerta de entrada de las víctimas del conflicto armado a la reparación integral y por tal razón es el personero quien
tiene en sus manos la llave que abre la puerta al sistema nacional de atención. Para facilitar esta tarea y sobre todo, para recoger mejor información para atender a las víctimas,
hemos sugerido una serie de modificaciones a los formatos preparados por las instancias
nacionales responsables de estos procesos, las cuales han sido tenidas en cuenta.
[ 27 ]
procur aduría gener al de la nación
Es nuestra responsabilidad de asegurarnos que las víctimas sean atendidas, asesoradas, orientadas, protegidas, reparadas y garantizarles el acceso a sus derechos. La
protección de las víctimas se considera no solo como un elemento esencial para la
eficacia y efectividad de la implementación de la Ley 1448, si no como un elemento sine
qua non para el ejercicio de derechos. También es nuestra responsabilidad velar porque
los planes de desarrollo municipal y los ejercicios de rendición de cuentas y de control
social de la gestión pública, tengan un enfoque de derechos humanos, tal como lo señala la ley 1551. Y como si fueran pocas estas dos tareas genéricas, también es nuestra
responsabilidad combatir el cáncer de la corrupción y de la negligencia administrativa
que tanto daño hace a la credibilidad y confianza de la gente en sus instituciones en la
solución de las demandas ciudadanas de bienestar y prosperidad.
Nuestros desafíos futuros están en mejorar la atención a las víctimas de la violencia, el trabajo por los derechos humanos en los municipios y combatir la corrupción.
Este es nuestro aporte a la paz y a la reconciliación que anhela el pueblo colombiano.
Pero para poder lograr el anterior compromiso, también necesitamos unas mejores condiciones. La mayoría de las Personerías de los municipios de categorías 5 y 6 no
cuentan con presupuesto ni instalaciones adecuadas; cerca del 28% de los Personeros
del país están amenazados e intimidados por los violentos; la falta de recursos humanos y tecnológicos, así como de capacitación adecuada y de concientización de la comunidad sobre los servicios que prestamos, son también desafíos que debemos atender. Desde FENALPER estamos trabajando por superar estos retos y para ello hemos
realizado convenios con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD;
con la Agencia de cooperación de los Estados Unidos de América, USAID; con el IEMP
y otras entidades nacionales.
La presente coedición del libro Estatuto del Personero Municipal. Una guía práctica para la buena gestión de las Personerías Municipales” realizada por la Personería de
Cali y el Instituto de Estudios del Ministerio Publico, apunta a contribuir con los desafíos que hemos señalado. Este es un trabajo juicioso de armonización y actualización
normativa y jurisprudencial sobre el marco de competencias del Personero, acompañado de valiosos comentarios y propuestas de trabajo, realizado por Alfredo Manrique
Reyes, uno de los autores que más conoce y ha escrito sobre el tema de las Personerías
municipales en Colombia en los últimos 25 años.
Andres Santamaría Garrido
Personería de Santiago de Cali
Presidente de FENALPER
[ 28 ]
Introducción
El presente documento es la segunda edición de un trabajo realizado por el autor para
el Instituto de Estudios del Ministerio Público en el año 2010, complementándolo y
actualizándolo con el objeto de ser una guía práctica para la buena gestión de las personerías municipales. En estos últimos años se han expedido una serie de normas que
inciden de manera directa en las funciones y competencias del Personero municipal,
tales como el nuevo estatuto municipal, la ley de regalías, la ley de justicia y paz, la ley
orgánica de ordenamiento territorial, el nuevo código del proceso, el nuevo estatuto
anticorrupción, la ley de seguridad ciudadana, la ley de defensa del consumidor… etc.
Las personerías municipales en Colombia tienen una larga historia que surge en
el mismo momento del descubrimiento por parte de los españoles, se instaura durante
la conquista y se consolida durante la época de la colonia y en la república. Son más de
500 años de historia de esta institución que ha estado siempre orientada, de acuerdo a
las características de cada época, a asegurar el respeto de las reglas de juego de la democracia, la vigencia del respeto de la dignidad humana y la lucha contra la corrupción.
Paradójicamente a pesar de su importancia misional y de su presencia en la historia institucional del país, la personería municipal es hoy una institución sin el reconocimiento social y político necesario para una entidad que es pieza maestra de la democracia por las tareas que debe cumplir en materia de defensa, protección y promoción
de los derechos humanos, y como garante de la moralidad pública, no solo en el actuar
de los servidores públicos sino de todos los ciudadanos y de sus organizaciones.
Como podrá leerse en este libro, la personería cumple un sinnúmero de funciones y atribuciones que el legislador le ha encargado, relacionadas con la guarda y
protección de los intereses más elevados de la sociedad y del bien común, con la lucha
contra la corrupción administrativa y los abusos de poder de las autoridades, ya sean
cometidos por acción o por omisión, con la construcción de confianza social entre la
comunidad y sus autoridades locales y viceversa y con el cumplimiento que el Estado social de derecho le ha encargado a los municipios como célula del ordenamiento
político institucional colombiano. El lector encontrará en este libro el régimen de calidades, elección, inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones del personero y los
aspectos más relevantes del funcionamiento interno de las personerías municipales, así
como las importantes tareas que le competen como agente del ministerio público, en
particular en lo relacionado con la función disciplinaria y la facultad de interponer acciones y recursos judiciales para salvaguardar los derechos y los intereses de la sociedad.
Capítulo especial de sus funciones es el relacionado con la salvaguarda de los derechos
humanos, donde el personero se levanta como el principal aliado de las comunidades
[ 29 ]
procur aduría gener al de la nación
locales y en particular de los ciudadanos más vulnerables y desposeídos o golpeados
por las injusticias y exclusiones, para que sus derechos no se atropellen, para que su voz
se escuche y sea tenida en cuenta en la definición del destino colectivo, aliado de las
víctimas y de los desplazados por la violencia, para restituir sus derechos y combatir la
impunidad, aliado de las autoridades para buscar el desarrollo humano y la prosperidad local.
Finalmente, el lector encontrará dos capítulos relacionados con las funciones del
personero como veedor ciudadano y otro dedicado a una serie de funciones que diversas leyes le han otorgado a esta autoridad municipal.
Al terminar de analizar las páginas de este libro, con seguridad el lector se hará
muchas preguntas pero anticipamos tres: ¿Qué pasaría en Colombia si todo lo que se
señala en este manual se cumpliera? ¿Por qué tanta legislación para proteger víctimas?,
¿No es, acaso, función primordial de un estado democrático de derecho evitar que haya
víctimas? Estos interrogantes nos están poniendo de presente la grave crisis de nuestro
pacto social y la debilidad del Estado y de sus instituciones para responder a las demandas ciudadanas y, sobre todo, para construir el bien común que la misma constitución
prevé para todo el pueblo colombiano. Nos advierten de un grave divorcio entre lo que
las leyes señalan y lo que en realidad sucede en las comunidades.
Las personerías también tienen sus propios desafíos. Tal como lo señalamos al
finalizar el libro, esos desafíos no son necesariamente jurídicos, sino que están más relacionados con la actitud y el compromiso ejemplarizante de los servidores públicos
de este organismo de control y vigilancia para combatir la corrupción, la negligencia
administrativa y las violaciones a los derechos humanos. También tienen que ver con
la propia comunidad, que debe prestar mayor atención a quien va a desempeñar el
cargo de personero y al seguimiento de su actuar durante el periodo correspondiente.
Si el trabajo eficiente, eficaz y comprometido del personero municipal se realiza con la
participación y respaldo de la comunidad, gana la democracia local.
Hoy es urgente para Colombia reconstruir las reglas de juego de su democracia
formal, para que esta realmente se fundamente en la vigencia de los derechos humanos
y en el paradigma ético que los inspira; derrotar la corrupción y la rampante impunidad,
para reconstruir la confianza pública como fuente de la solidaridad social; y emprender
acciones contundentes para la superación de un gigantesco sistema de privilegios económicos, sociales y políticos consagrados para unos pocos en desmedro del bienestar
de las grandes mayorías. Alcanzar estos propósitos liberadores de la injusticia y la pobreza, deberían ser los objetivos de toda la sociedad en estos tiempos en que se inician
los diálogos de paz con la insurgencia y que también se conmemora el bicentenario del
grito de independencia del 20 de julio de 1810 y de la libertad ganada en la batalla de
Boyacá en 1819. Es evidente que estos propósitos se pueden alcanzar si se cuenta con
[ 30 ]
estatuto del personero municipal
la cooperación de todos los estamentos de la sociedad, y que serán el sustento de una
paz duradera y de un proceso de reconciliación que supere las violencias que hemos
padecido en el último medio siglo.
El libro que hoy tiene en sus manos es también la actualización de trabajos hechos por el autor bajo los títulos de “Guía del personero”, publicada por FESCOL en
1987; “El Defensor del pueblo y de los derechos humanos: el Personero municipal” publicado en 1990 por la Consejería Presidencial para los derechos humanos y el PNUD
y el “Manual del personero municipal” publicado en 1992 por la naciente Defensoría
del Pueblo. Para su realización se consultaron más de 220 obras de derecho público,
gobernabilidad democrática local y derechos humanos, se revisaron más 500 leyes y
700 sentencias de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado, se consultaron cerca de 100 sitios en la Internet, y se estudiaron los 13 libros
que sobre las personerías municipales se han escrito en Colombia en los últimos 50
años. Pese a ello, este libro no agota todos los asuntos relacionados con las personerías
municipales y muchos de los temas tratados, son susceptibles de ampliar y profundizar.
Agradezco muy especialmente la dedicada cooperación de Alexánder Sierra Rodríguez,
brillante antropólogo y jurista, por su apoyo a la preparación de esta segunda edición.
Alfredo Manrique Reyes
Octubre de 2012
[ 31 ]
Capítulo I
Reglamento del Personero
En este acápite, cuando hablamos del reglamento del personero, nos referiremos al régimen de calidades, inhabilidades, incompatibilidades, prohibiciones y demás condiciones señaladas por la ley para el ejercicio del cargo de personero municipal.
Teniendo en cuenta las trascendentales responsabilidades que le competen al
personero para asegurar la democracia local y la vigencia de los derechos humanos, el
régimen aplicable a su actuar público y privado debe caracterizarse no solo por la plena
observancia de los mandatos legales, sino por un ejemplar compromiso ético y moral
con el respeto a la dignidad humana y a los principios democráticos. Las personas que
laboran en la personería deben ser especialmente ejemplares en su conducta ética, tanto
pública como privada y en su espíritu de servicio a la comunidad, deben ser modelos que
inviten a los demás ciudadanos y servidores públicos del municipio a seguirlas. Además,
es necesario que exista una correspondencia entre las tareas que cumple el personero, el
discurso de defensa, protección y promoción de los derechos humanos, la lucha contra
las diversas formas de corrupción y el actuar de los servidores públicos que lo pregonan.
El ciudadano del común no entendería cómo un funcionario como el personero, pregone en público la defensa de los derechos humanos del niño y en su hogar sea cruel con
sus hijos y golpee a su esposa o que dicte conferencias sobre los derechos laborales y en
su casa le esquilme las prestaciones sociales a la empleada doméstica o que participe en
seminarios y se capacite en mecanismos de lucha contra la corrupción y esté inmiscuido
en los circuitos de sobornos y de la politiquería del gobierno de turno1.
1. Calidades para ejercer el cargo
Señala el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012, modificatorio del artículo 170 de la
Ley 136 de 1994, para ser elegido personero municipal se requiere: En los municipios de
categorías especial, primera y segunda títulos de abogado y de posgrado. En los municipios de tercera, cuarta y quinta categorías, título de abogado. En las demás categorías
podrán participar en el concurso de egresados de facultades de derecho; sin embargo,
1
Manrique Reyes, Alfredo. El Defensor del Pueblo y de los Derechos Humanos. Consejería Presidencial para
los Derechos Humanos (PNUD), Bogotá, 1990, págs. 17 y ss.
[ 33 ]
procur aduría gener al de la nación
en la calificación del concurso se dará prelación al título de abogado. Si en un municipio no se presentan candidatos al concurso de méritos, o ninguno de ellos lo hubiere
superado, el Procurador General de la Nación elaborará la lista con los candidatos de
los municipios vecinos que figuren en la lista de elegibles de acuerdo al puntaje, siempre y cuando los municipios pertenezcan a la misma categoría. De esa lista, el concejo
municipal o distrital respectivo elegirá personero. En el capítulo segundo de este libro,
desarrollamos lo relacionado con la categorización de los municipios.
Ha dicho la Corte Constitucional que “las normas encargadas de regular las calidades del personero municipal y en particular la exigencia de que este funcionario
sea un profesional del derecho, responden a la necesidad constitucional de procurar la
defensa jurídica de los intereses comunitarios y, en particular, la defensa de los derechos
humanos”2. También ha señalado el Consejo de Estado que la calidad es el estado de
una persona, su edad, y demás circunstancias y condiciones que se requieren para desempeñar un cargo, dignidad, empleo u oficio y que la falta de calidades, cuando sean
circunstancias anteriores y previstas en el ordenamiento legal, hacen nulo el nombramiento o la elección de que se trate3.
Además de las calidades legales, el personero debe contar con unas calidades
humanas bien particulares y caracterizadas por su vocación de servicio a la comunidad,
con gran sensibilidad hacia los derechos humanos y un profundo conocimiento de la
realidad social, económica y política del respectivo municipio. Debe tener una trayectoria profesional sin mancha de deshonestidad y su vida privada debe ser un ejemplo
para la sociedad.
1.1. De la categoría de colombiano por nacimiento
La Constitución en su artículo 96 establece que son nacionales colombianos por
nacimiento:
••
Los naturales de Colombia, con una de dos condiciones: que el padre o la madre
hayan sido naturales o nacionales colombianos o que, siendo hijos de extranjeros,
alguno de sus padres estuviere domiciliado en la República en el momento del
nacimiento y;
••
Los hijos de padre o madre colombianos que hubieren nacido en tierra extranjera y luego se domiciliaren en territorio colombiano o registraren en una oficina
consular de la República.
Ningún colombiano por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad. La
calidad de nacional colombiano no se pierde por el hecho de adquirir otra nacionali2
3
Sentencia T-509 de 1993. Magistrado Ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa.
Consejo de Estado. Radicación No. 2364 del 6 de abril del 2000.
[ 34 ]
estatuto del personero municipal
dad. Los nacionales por adopción no estarán obligados a renunciar a su nacionalidad
de origen o adopción.
La Ley 962 en su artículo 38 estableció que para todos los efectos legales se considerarán como pruebas de la nacionalidad colombiana, la cédula de ciudadanía para
los mayores de dieciocho (18) años, la tarjeta de identidad para los mayores de catorce
(14) años y menores de dieciocho (18) años o el registro civil de nacimiento para los
menores de catorce (14) años, expedidos bajo la organización y dirección de la Registraduría Nacional del Estado Civil, acompañados de la prueba de domicilio cuando sea
el caso. Sin embargo, las personas que han cumplido con las condiciones establecidas
en el artículo 96 de la Constitución Política para ser colombianos por nacimiento y
no se les haya expedido los documentos que prueban la nacionalidad, podrán, únicamente para efectos de renunciar a la nacionalidad colombiana, presentar la respectiva
solicitud acompañada de la documentación que permita constatar que la persona es
nacional colombiana y el cumplimiento de los requisitos exigidos en el citado artículo
de la Constitución Política.
1.2. De la categoría de ciudadano en ejercicio
La Constitución señala en su artículo 99 que la calidad de ciudadano en ejercicio
es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y
para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción. La ciudadanía se alcanza cuando concurren los elementos de la nacionalidad y la edad, esta última
establecida en la Carta de 1991, mientras la ley no disponga otra cosa, está en 18 años,
ha de acreditarse con la cédula que expida la Registraduría Nacional del Estado Civil. Se
pierde la ciudadanía de hecho cuando se ha renunciado a la nacionalidad “y su ejercicio
se puede suspender en virtud de decisión judicial en los casos que determine la ley”.
1.3. Los requisitos para ser personero según la categoría del
municipio
Como ya lo señalamos, la Ley 1551 de 2012 modifica los requisitos para el desempeño del cargo de personero, según la correspondiente categoría de municipios. La
Corte Constitucional en su sentencia C-1067/01 “considera que la doctrina desarrollada
en la anterior sentencia también es suficiente para mostrar que carece de fundamento
el segundo cargo, según el cual es violatorio de la igualdad que la ley consagre requisitos distintos para ser personero en las distintas categorías de municipios. Así, el actor
sostiene que el legislador no puede tomar en consideración la categoría de los municipios para determinar las calidades de los personeros, ya que en la estructura de la rama
judicial no existen magistrados o jueces según los municipios donde desempeñan sus
funciones. Sin embargo, ese argumento no tiene sustento en la Carta pues, como ya se
[ 35 ]
procur aduría gener al de la nación
señaló, el personero no tiene la calidad de agente del ministerio público en los términos
del artículo 280 superior4, por lo cual, no tiene por qué tener los mismos requisitos que
los funcionarios judiciales. Además, los personeros son funcionarios del orden municipal, mientras que los funcionarios judiciales tienen carácter nacional, a pesar de que
ejerzan sus atribuciones conforme a un reparto territorial de competencias. Por ello, es
normal que la ley establezca requisitos generales y uniformes para ser juez, por tratarse
de servidores públicos del orden nacional, mientras que ese principio no se aplica a los
personeros municipales, que son servidores de carácter local. La Corte comparte entonces los planteamientos de los intervinientes y de la vista fiscal, en cuanto consideran que
si los personeros municipales no son, en sentido estricto, agentes del ministerio público ni ejercen esencialmente funciones judiciales, tampoco puede predicarse de ellos la
aplicación de los mismos requisitos de las autoridades judiciales ante quienes actúan…
…En tal contexto, teniendo en cuenta que el artículo 320 de la Constitución reconoce la posibilidad de categorizar los municipios, es también posible que la ley establezca diferentes clases de personerías y, en consecuencia, exija calidades distintas en
esos diversos municipios. La jurisprudencia de esta Corporación ya ha tenido oportunidad de reconocer esta situación en los siguientes términos:
“Si la propia Constitución parte de la base de la falta de homogeneidad o de las diferencias
entre los municipios, basadas en circunstancias reales de orden socioeconómico y fiscal, al
permitir al legislador el establecimiento de categorías entre ellos, a través de una regulación
normativa que prevea distintos regímenes para su organización y gobierno y administración acorde con los factores antes mencionados, no puede resultar extraño ni contrario al
ordenamiento constitucional el que la ley determine igualmente diferentes categorías de
personerías y de personeros. La personería, es una institución encajada dentro de la estructura orgánica y funcional municipal; por lo tanto, no puede sustraerse a las regulaciones
que con fundamento en el artículo 320 establezca el legislador para los municipios.
…Por último, es natural que el desempeño como personero en un municipio de
primera categoría difiera, en ciertos aspectos, de la misma actividad en uno de cuarta o
quinta categoría y, sin desconocer la importancia que ambos tienen dentro del marco
constitucional, sí resulta razonable que las calidades del primero sean, relativamente,
más exigentes frente a las del segundo. Por todo lo anterior, la Corte concluye que no
viola la igualdad que el legislador establezca distintos requisitos para los personeros
4
Hay que recordar que el artículo 280 de la Constitución señala que “Los agentes del ministerio público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces
de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo”. Esto de ninguna manera quiere decir que los personeros
no hagan parte del ministerio público, en los términos del artículo 118 de la Constitución.
[ 36 ]
estatuto del personero municipal
de municipios pertenecientes a distintas categorías. La norma acusada será entonces
declarada exequible”5.
1.4. Categoría de abogado titulado
Abogado (del latín advocatus, “llamado en auxilio”) es aquella persona que ejerce
profesionalmente la defensa jurídica de una de las partes en juicio, así como en toda
clase de procesos judiciales y administrativos. El abogado es considerado una persona
que debe obtener un título profesional universitario que determine su idoneidad para
actuar en la sociedad que lo necesita para solucionar o mejor aún prevenir sus conflictos jurídicos. El Gobierno Nacional mediante decreto 2802 de 2001 estableció unos
componentes básicos mínimos para los programas de derecho, permitiéndoles a las
universidades exigir requisitos adicionales como previos para otorgar el título correspondiente6.
De la lectura de los artículos 25, 26, 27 y 69 de la Constitución de 1991, se infiere
que el abogado es el profesional del derecho que ha adelantado sus estudios en las
ciencias jurídicas en una Universidad pública o privada y que una vez ha cumplido con
todos los requisitos académicos y administrativos previos establecidos en el ordenamiento jurídico vigente7, aquella le otorga el título profesional de abogado.
Señala el doctor Libardo Orlando Riascos Gómez, que se considera abogada “la persona
que ha egresado de la facultad de derecho de una universidad, ha cumplido con los requisitos académicos y administrativos previos para obtener el título profesional de abogado
y adelanta los trámites administrativos para la inscripción en el registro nacional de abogados y conjuntamente la obtención de la tarjeta profesional mediante memorial escrito
5
6
7
Sentencia C-1067 de 2001.
Con la finalidad de que los programas académicos de pregrado en Derecho cumplan condiciones básicas
de calidad para su ofrecimiento y funcionamiento, las Instituciones de Educación Superior dispondrán y
aportarán, de acuerdo con el procedimiento establecido en este Decreto, información que se refiera a los
resultados académicos, medios y procesos empleados, infraestructura institucional, dimensiones cualitativas y cuantitativas y condiciones en que se desarrolla el programa académico en la institución.
Según el artículo 2º de la Ley 552 de 1999, se requiere que “el estudiante que haya terminado las materias
del pénsum académico [antes de la entrada en vigencia de la presente ley], elegirá entre la elaboración
y sustentación de la monografía jurídica o la realización de la judicatura”. El texto entre corchetes y en
cursiva fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1053 de 2001, por
quebrantar el derecho a la igualdad. En consecuencia, las universidades públicas o privadas en base a la
autonomía universitaria, podrán imponer o no como obligatorio los exámenes preparatorios o cualquier
otro requisito adicional para otorgar el título de abogado, además de los preceptuados en el artículo 2º. Sin
embargo, como veremos más adelante, en Colombia no siempre han operado los mismos requisitos para
ser abogado, pues la Corte en la sentencia precitada distinguió tres etapas hasta antes de la expedición de
la Ley 446 de 1998, que impuso distintos requisitos.
[ 37 ]
procur aduría gener al de la nación
dirigido a la unidad de registro nacional de abogados, de la sala administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura con sede en la capital de la República. Existe la “Licencia provisional” de abogado que se solicita al tribunal del distrito judicial del domicilio respectivo,
mientras el Consejo Superior de la Judicatura entrega la definitiva”8.
1.5. Otras calidades y cualidades
La Procuraduría General de la Nación señala como otras cualidades y calidades
de las personas a ocupar el cargo de personeros, las siguientes:
••
Honestidad. Se trata del actuar ceñido a los principios éticos del buen ciudadano
y del ejercicio profesional, con transparencia de sus actos públicos que no dejen
duda ni mancha sobre el ejercicio de sus responsabilidades y el desempeño como
ciudadano y profesional ejemplar.
••
Liderazgo. Capacidad para guiar, dirigir y controlar la conducta o las actitudes
de otras personas, inherentes a un cargo determinado, pero también para interpretar los intereses de la sociedad y para proponer soluciones a sus demandas y
requerimientos.
••
Capacidad de toma de decisiones. Elegir de manera planeada, estructurada y autónoma, entre diferentes situaciones la que más se ajuste para la optimización de
beneficios propios y comunes en el momento preciso.
••
Relaciones interpersonales. Capacidad para trabajar de forma objetiva, responsable, con colaboración, apoyo, entendimiento y sinergia en las acciones que involucran a diferentes personas.
••
Habilidades de planeación. Habilidad para organizar y preparar en un tiempo determinado los recursos necesarios para la consecución de objetivos, ordenando
por prioridades la ejecución de tareas para obtener los mejores resultados.
••
Pensamiento estratégico. Capacidad para comprender rápidamente los cambios
del entorno, las oportunidades de servicio, las amenazas competitivas y las fortalezas y debilidades de su propia organización a la hora de identificar la mejor
respuesta estratégica para la entidad.
••
Calidad humana y sensibilidad social. Hace relación al conjunto de características
del actuar, el pensar e interpretar el devenir de las personas y las comunidades,
en particular las más vulnerables, que motivan y conllevan a un ejemplar trabajo de dedicación y compromiso permanente e inquebrantable con la moral del
mandato de la personería.
8
¿Quién es abogado en Colombia? http://akane.udenar.edu.co/derechopublico/Doctrina
[ 38 ]
estatuto del personero municipal
2. Elección y periodo
A partir de 2008 y por disposición de la Ley 1031, los concejos municipales o
distritales, según el caso, para períodos institucionales de cuatro (4) años, elegirán
personeros municipales o distritales dentro de los primeros diez (10) días del mes de
enero del año siguiente a la elección del correspondiente concejo. Para ello, según
el artículo 35 de la Ley 1551 previamente deberá adelantarse un concurso público
de méritos que realizará la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con
la ley vigente. Los personeros así elegidos, iniciarán su periodo el primero de marzo
siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero del cuarto
año. Corresponde a la Procuraduría General de la Nación comunicar a los Concejos
Municipales y Distritales los resultados del concurso público de méritos, indicando
los respectivos puntajes en estricto orden numérico, hasta agotar la lista de elegibles
que tendrá vigencia por el periodo institucional. Si en un municipio no se presentan
candidatos al concurso de méritos, o ninguno de ellos lo hubiere superado, el Procurador General de la Nación elaborará la lista con los candidatos de los municipios
vecinos que figuren en la lista de elegibles de acuerdo al puntaje, siempre y cuando
los municipios pertenezcan a la misma categoría. De esa lista, el concejo municipal o
distrital respectivo elegirá personero.
El artículo 35 de la Ley 1551 sustituyó el artículo 170 de la Ley 136 y retiró la posibilidad legal que tenían los personeros de la reelección inmediata en su cargo hasta por
un periodo y que había posibilitado expresamente la Ley 1031.
El acto de elección del personero es crucial para la vida democrática de los municipios y es una de las principales responsabilidades de los concejos, que involucra también a los partidos políticos. Por esta razón, en los reglamentos de los concejos debe
establecerse un procedimiento particular para su elección una vez surtido el concurso
de méritos organizado por la Procuraduría General de la Nación, que debe contemplar
por lo menos los siguientes aspectos:
••
Sensibilización ciudadana sobre la importancia del cargo de personero municipal, que puede ser adelantada por las mismas bancadas o por el personero en
ejercicio. Se trata de alertar a la comunidad para que haga control social a este
importante proceso, de tal manera que sea lo más transparente posible y que a la
vez se inicie una comunicación de doble vía con su futuro defensor.
••
En audiencia pública, la plenaria oirá a los aspirantes con mayor puntaje del concurso público organizado por la Procuraduría General de la Nación. Cada aspirante debe tener un tiempo prudencial para exponer su trayectoria y proyectos.
••
La elección del personero es prudente que se haga al menos una semana después
de realizada la audiencia pública.
[ 39 ]
procur aduría gener al de la nación
Hay que tener presente que la Ley 974 estableció que los miembros de las corporaciones públicas, elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos, constituyen una bancada en la respectiva corporación, cada
miembro de una corporación pública pertenecerá exclusivamente a una bancada. Los
miembros de cada bancada actuarán en grupo y coordinadamente y emplearán mecanismos democráticos para tomar sus decisiones en las corporaciones públicas en todos
los temas que los estatutos del respectivo partido o movimiento político no establezcan como de conciencia.
Las bancadas tendrán derecho según la forma prevista en la Ley 974, a promover
citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las sesiones plenarias de la respectiva corporación, a intervenir de manera preferente en las sesiones
en las que se voten proyectos normativos, a presentar mociones de cualquier tipo, a
hacer interpelaciones, a solicitar votaciones nominales o por partes y a postular candidatos. Las bancadas deben en consecuencia definir sus reglamentos internos y la
manera como escogerán a sus candidatos para los cargos de elección por parte de las
corporaciones públicas.
Hay que señalar que en el remoto e irresponsable caso en que dos o más personas
alegaren haber sido elegidas contralores, personeros, tesoreros, auditores o revisores
para un mismo período, dentro de los diez (10) días siguientes a la respectiva elección deberán entregar al alcalde las pruebas, documentos y razones en que fundan
su pretensión, tal como lo señala el artículo 101 del Decreto 1333 de 1986. Si así no lo
hicieren, el alcalde reunirá la documentación que fuere del caso y dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes la remitirá al tribunal de lo contencioso administrativo
para que decida, con carácter definitivo, si la elección se realizó con el lleno de las formalidades previstas en la ley o no. El tribunal fallará dentro del término de veinte (20)
días, durante el cual podrá ordenar y practicar pruebas de oficio. Cualquier persona
puede impugnar o defender la elección, contra esta y por motivos distintos de los que
fueron objeto de pronunciamiento por parte del tribunal, proceden las demás acciones
judiciales que consagre la ley. Mientras se realiza la posesión del contralor, personero,
tesorero, auditor o revisor válidamente elegido, la persona que venía desempeñando el
cargo continuará ejerciéndolo.
Finalmente, hay que tener en cuenta que el Acto Legislativo 01 de julio de 2003,
al adicionar un parágrafo al artículo 125 constitucional, estableció que “los períodos
establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos,
en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el
cual este fue elegido”.
[ 40 ]
estatuto del personero municipal
3. Posesión
La Ley 136 en su artículo 171 establece que los personeros tomarán posesión
de su cargo ante el concejo o en su defecto ante el juez civil o promiscuo municipal,
primero o único del lugar.
3.1. El juramento
El artículo 122 de la Constitución establece que ningún servidor público entrará
a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. La sentencia C-616/97 que tuvo como Ponente al
doctor Vladimiro Naranjo Mesa da alcance a este mandato en los siguientes términos:
“La Constitución Política no solo no prohíbe el juramento, sino que, por el contrario, lo
contempla expresamente como una obligación en varias de sus normas. Resulta evidente que la Constitución consagra el juramento como una institución propia del sistema
jurídico colombiano. No obstante que la Constitución de 1991, en la determinación de
los principios sobre los cuales se organiza el Estado colombiano, opta por un modelo no
confesional, no por ello puede decirse que el constituyente colombiano hubiera hecho
profesión de ateísmo. La invocación a la protección de Dios que se hace en el Preámbulo
de la Carta, tiene un significado pietista imposible de soslayar, que viene a ser complementado por la obligación de jurar por Dios que el constituyente impuso al presidente,
como ‘símbolo de la unidad nacional’. Cabe afirmar que el constituyente no descartó el
juramento como acto sagrado, como acto que pone por testigo a Dios respecto de las
afirmaciones o promesas que bajo juramento se profieren.”
Juramento y principio de buena fe. En un sentido jurídico acorde con la evolución
legal, doctrinal y jurisprudencial del concepto, correspondiente a la tradición pluralista
que se abre paso en el mundo jurídico, puede afirmarse que en la actualidad el significado religioso del juramento ha sido atenuado o, en la mayor parte de los casos, eliminado. Por ello, la mayor parte de las legislaciones europeas y americanas han suprimido las
fórmulas sacramentales que expresamente se referían a Dios poniéndolo como testigo
de la verdad de cuanto se declarara. En sentido extrajurídico tampoco puede decirse
que hoy en día, jurar implique en sí y por sí, necesariamente, la expresión de principios
religiosos. Más bien podría afirmarse que, para la convicción popular, el juramento es,
simplemente, la afirmación que un sujeto hace, procurándoles a sus destinatarios la
convicción de que dice la verdad. Atenuado o eliminado el contenido religioso del juramento en las normas legales, actualmente el sustento filosófico-jurídico de las normas
que lo consagran, sin imponer el pronunciamiento de fórmulas sagradas que expresamente mencionen a Dios, se encuentra simplemente en el deber general de conducirse
[ 41 ]
procur aduría gener al de la nación
de buena fe. En las normas que prescriben así la obligación de jurar, puede decirse que
la intención del legislador no es otra que la de exhortar de manera especial al juramentado, para que su buena fe en la declaración de la verdad sea especialmente observada.
Juramento como medio de prueba. Desvinculado entonces del sentido religioso,
en la actualidad el juramento se estudia y se trata en ciertos casos como un medio
de prueba y con este significado se mantiene en la mayor parte de las legislaciones
contemporáneas. Simplemente es un arbitrio que propende a aumentar la garantía de
veracidad en las declaraciones de las partes vinculadas a las causas judiciales, o, en general, de aquellas declaraciones de los individuos que los vinculan jurídicamente frente
a terceros. Esta garantía se ve reforzada por las sanciones penales que se derivan para
quien falta a la verdad mediando la referida formalidad. Nuestro sistema procesal expresamente lo consagra como medio probatorio.
Juramento como garantía de veracidad. “La garantía de veracidad por la que propende el juramento como medio de prueba, encuentra su concreción en los tipos penales que sancionan el faltar a la verdad en las afirmaciones que se profieran bajo este
ritualismo. Todas las normas demandadas se refieren a un simple rito o solemnidad procesal, a un mero formalismo ajeno a todo contenido religioso, que es empleado como un
simple arbitrio legislativo para poner al juramentado de presente la obligación de observar una buena fe especialísima en la manifestación de la verdad y para derivar una responsabilidad penal en caso de que se llegue a faltar a ella. Muchas de las normas demandadas regulan un juramento “presunto”, en el cual, obviamente, no está contemplada la
obligación de emplear fórmulas pietistas o religiosas. Por ello la Corte Constitucional ha
considerado que la obligación de jurar impuesta o regulada por las normas sub exámine
violente las libertades antes estudiadas. Simplemente porque ella no tiene el alcance que
le atribuye el demandante, en cuanto no involucra para nada las creencias, ideologías o
juicios morales del juramentado. Ajena a todo significado religioso, ideológico o moral,
esa obligación no puede violentar al individuo en estos aspectos”9.
3.2. Requisitos para la posesión
El artículo 122 de la Carta señala que antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando la autoridad competente se lo solicite, el personero deberá
declarar bajo juramento el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración solo podrá
ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público. De la misma manera, la Ley 190 establece que todo aspirante a ocupar un cargo
o empleo público o a celebrar un contrato de prestación de servicios con la administración, deberá presentar ante la unidad de personal de la correspondiente entidad o
9
Sentencia C-616 de 1997.
[ 42 ]
estatuto del personero municipal
ante la dependencia que haga sus veces, el formato único de hoja de vida debidamente
diligenciado en el cual consignará la información completa que en ella se solicita:
••
Su formación académica, indicando los años de estudio cursados en los distintos
niveles de educación y los títulos y certificados obtenidos.
••
Su experiencia laboral, relacionando todos y cada uno de los empleos o cargos
desempeñados, tanto en el sector público como en el privado, así como la dirección, el número del teléfono o el apartado postal en los que sea posible verificar
la información.
••
Inexistencia de cualquier hecho o circunstancia que implique una inhabilidad o
incompatibilidad del orden constitucional o legal para ocupar el empleo o cargo
al que se aspira o para celebrar contrato de prestación de servicios con la administración.
Quien fuere nombrado para ocupar un cargo o empleo público o celebre un
contrato de prestación de servicios con la administración deberá, al momento de su
posesión o de la firma del contrato, presentar certificado sobre antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de la Nación y sobre antecedentes penales
expedido por el Departamento Administrativo de Seguridad, (DAS). Solo podrán considerarse como antecedentes las providencias ejecutoriadas emanadas de autoridad
competente.
El artículo 6° de la Ley 311 de 1996 estableció que al tomar posesión de un cargo
como servidor público en todas las entidades del Estado o para laborar al servicio de
cualquier persona o entidad de carácter privado será indispensable declarar bajo la
gravedad del juramento, no tener conocimiento de procesos pendientes de carácter
alimentario y que cumplirán con sus obligaciones de familia10.
4. Las inhabilidades
Antes de conocer las inhabilidades de los personeros, es necesario saber que “el
concepto de inhabilidad está directamente relacionado con la ausencia de habilidad,
con la carencia de habilidad para ejercer o desarrollar una función”11. A su vez, una
habilidad se puede definir como “el potencial que el ser humano tiene para adquirir
10
11
El personero debe no solo observar esta elemental responsabilidad, sino que debe tener en cuenta que su
desacato por parte de los servidores públicos se constituirá en falta grave, cuando incumpla su obligación
por primera vez.
Bulla Jairo Enrique. Derecho disciplinario, 2ª edición, p. 93.
[ 43 ]
procur aduría gener al de la nación
y manejar nuevos conocimientos y destrezas”12 y/o la “habilidad de un individuo para
realizar las diversas tareas de su puesto”13.
Por su parte, la Corte Constitucional ha dicho que las inhabilidades son “aquellas
circunstancias creadas por la constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una
persona sea elegida o designada para un cargo público y, en ciertos casos, que la persona que ya viene vinculada al servicio público continúe en él […]”14.
El Consejo de Estado se ha ocupado del tema de la definición de las inhabilidades
y del alcance y efecto de las mismas, así: “[…] las inhabilidades son defectos, impedimentos o prohibiciones para ser nombrado o elegido en un cargo o empleo y para ocuparlo,
por lo que constituyen una limitación al derecho fundamental de acceso a los cargos públicos (C.N. art. 40). Por estas razones, esas restricciones solamente están expresamente
reguladas en la Constitución o en la ley y, en consecuencia, no procede la aplicación
analógica, ni extensiva de las mismas. De hecho, aunque si bien es cierto, en principio,
todos los ciudadanos gozan de la garantía de acceso a la función pública, no es menos
cierto que este derecho no es absoluto y puede ser limitado por el constituyente o por
el legislador cuando se trata de preservar los principios de moralidad, transparencia e
imparcialidad de la función administrativa y de garantizar el derecho de igualdad de
oportunidades (C.N. arts. 209 y 13). Por consiguiente, solamente puede restringirse el
derecho de acceso a la función pública si la ley y la Constitución señalan en forma expresa las inhabilidades para ser elegido o nombrado en un determinado empleo público y
en los precisos términos de la norma que se trate. Así las cosas, se entiende que los regímenes de excepción, más en tratándose de aquellos referidos a la limitación del ejercicio
de los derechos políticos, son por esencia taxativos, de manera que el fallador solo podrá
considerar en su juicio, los que previamente ha consagrado el legislador”15.
“Estar inhabilitado significa que no tiene o no cuenta con la capacidad legal plena para poder desempeñar una función pública, para ejercer un cargo, para desarrollar un contrato”16.
4.1. Finalidad de las inhabilidades
La Corte Constitucional mediante sentencia C-483 de 1998, M. P. José Gregorio
Hernández Galindo, expresó:
“La inaplazable necesidad de purificar los procesos de acceso a la función pública, ha
dado lugar a la consagración de inhabilidades, entendidas como hechos o circunstancias
12
13
14
15
16
www.uv.mx/Universidad/doctosofi/nme/glos.htm
portafoliodigitalco.bligoo.com/content/view/322725/Glosario.html
Sentencia C-558 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
Consejo de Estado, Sección Quinta, Expediente 3635, M. P. Darío Quiñones Pinilla, 25 de agosto de 2005.
Bulla, Jairo Enrique, ibíd.
[ 44 ]
estatuto del personero municipal
antecedentes, predicables de quien aspira a un empleo, que, si se configuran en su caso
en los términos de la respectiva norma, lo excluyen previamente y le impiden ser elegido
o nombrado (…) Claro está, las inhabilidades deben ser contempladas en relación con el
cargo del que se trata, según las peculiaridades de su ejercicio y el tipo de responsabilidades, atribuciones y competencias que asume el servidor público correspondiente”.
En otro pronunciamiento, esta Corporación señaló que las inhabilidades “tienen
como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y
eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”17.
4.2. Inhabilidades previstas en la Constitución y en la Ley 136
El artículo 4° del Acto Legislativo No. 1 de 2009, modificatorio del artículo 122 de
la Carta, estableció que:
“sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como
candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten
el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con
la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior. Tampoco quien haya dado lugar,
como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por
sentencia ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño”.
El artículo 174 de la Ley 136 dispone las inhabilidades para ser Personero y señala
que no podrá ser Personero quien:
a) Esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde
municipal, en lo que le sea aplicable
La Corte Constitucional declaró la constitucionalidad de este literal en la sentencia C-483 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En esta providencia se señaló:
“En efecto, el Congreso es competente para establecer inhabilidades e incompatibilidades y la atribución constitucional del legislador es clara a ese respecto en el caso de
los personeros municipales. El artículo 118 de la Carta Política señala que el ministerio
público será ejercido, entre otros funcionarios, por los personeros municipales, quienes
serán elegidos por los concejos para el período que fije la ley (art. 313 C.P.).
17 Sentencia C-558 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[ 45 ]
procur aduría gener al de la nación
Por su parte, el artículo 150, numeral 23 de la Constitución Política establece que
corresponde al Congreso
“expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas”, lo cual implica que, a
falta de norma específica de rango constitucional que defina quién habrá de establecer el
régimen de incompatibilidades e inhabilidades de un cierto empleo, ello atañe al legislador”.
En cuanto al hecho de que el personero municipal tenga el mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades que el alcalde, la Corte expresó: “El literal acusado hace parte
del artículo 174 de dicha Ley y su objeto consiste en determinar las causas por las cuales
una persona no puede ser elegida para ejercer el cargo de personero municipal y en este
sentido, independientemente del contenido de cada una de ellas –que no es el momento
de examinar por no haber sido todas acusadas–, no encuentra la Corte que el legislador
haya vulnerado la Constitución por el solo hecho de consagrar, en calidad de tales, las
circunstancias y motivos de inelegibilidad que configuran el régimen correspondiente,
basándose en los hechos o circunstancias que él mismo, en el aludido estatuto, ha previsto para los alcaldes. No hay allí ruptura de principios superiores ni ofensa alguna a las
normas constitucionales.
Siendo evidente que al legislador corresponde establecer las razones de inhabilidad de las dos modalidades de servicio público –alcaldías y personerías–, nada se opone
a que, plasmadas las referentes a uno de tales cargos, al enunciar las relativas al otro considere la ley que los mismos hechos son válidos en lo que por su naturaleza y funciones
aparezca pertinente, para los fines de estatuir tales requisitos negativos. Y con tal forma
de expresar la voluntad legislativa ningún derecho de los aspirantes se quebranta, como
tampoco se afectaría el sistema jurídico si se optara por establecer regímenes comunes,
es decir, una enumeración de inhabilidades o incompatibilidades que cobijara varios cargos. Satisfaría el legislador la necesidad de predeterminar los motivos correspondientes,
sin necesidad de repetir la lista con respecto a cada empleo, y sin contemplar –no está
obligado a hacerlo– causas diferentes e irrepetibles para cada uno de ellos”.
La inconstitucionalidad de este literal a) volvió a ser demandada, frente a lo cual
la Corte Constitucional en sentencia C-767 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero,
declaró “Estarse a lo resuelto en la sentencia C-483 de 1998, que declaró la exequibilidad
del artículo 174 numeral a) de la Ley 136 de 1994”. En este caso se presentó el fenómeno
de cosa juzgada constitucional.
Ahora bien, las inhabilidades de los alcaldes están previstas en el artículo 95 de la
Ley 136 de 1994. Este artículo fue modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000,
el cual fue declarado exequible por la por la Corte Constitucional mediante sentencia
C-837 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería, “en relación con el cargo por violación del
principio de unidad de materia”.
El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000
[ 46 ]
estatuto del personero municipal
No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal
o distrital:
1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena
privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la Ley 617, la de diputado o concejal o
excluido del ejercicio de una profesión o se encuentre en interdicción para el ejercicio
de funciones públicas.
2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya
ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa
o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la
ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o
cumplirse en el respectivo municipio.
3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de
negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con
entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Así mismo, quien dentro
del año anterior a la elección, haya sido representante legal de entidades que administren
tributos, tasas o contribuciones o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.
4. Quien tenga vínculos por matrimonio, unión permanente o de parentesco hasta
el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios
que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil,
política, administrativa o militar en el respectivo municipio o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas
o contribuciones o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio. Este numeral,
que normalmente sería aplicable a los personeros, solo es válido para los alcaldes, ya que
el literal f) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 es norma especial y prevalece.
Respecto a este numeral el Consejo de Estado expresó:
“reiterada jurisprudencia de la Sección ha sostenido la tesis de que las inhabilidades previstas para los alcaldes no se aplican a los personeros si dentro de las establecidas para
estos, existe una especial, excluyéndose en consecuencia la remisión legal del literal a) del
artículo 174 de la Ley 136 de 1994, por existir al tenor del mismo precepto el literal f) que
regulaba el asunto concreto”18.
18
Consejo de Estado en fallo de Segunda instancia, Radicado interno No. 3595 de fecha 13 de mayo de 2005
con Ponencia de la Consejera María Noemí Hernández Pinzón.
[ 47 ]
procur aduría gener al de la nación
“[…]de manera alguna el Personero se somete a un proceso de inscripción de su candidatura, como ocurre con los alcaldes, ni mucho menos su elección proviene del voto
popular, sino de un cuerpo colegiado y que en ese orden de ideas el cargo de personero
no está supeditado a la voluntad del electorado, solo así se explica que la inhabilidad se
da en relación con los concejales que intervienen en su elección como lo estatuye el literal
f) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
La Sala recogió el principio de especialidad que en su oportunidad asumió también la Corte Constitucional19 como principio hermenéutico de interpretación y determinó que con base en la aplicación de dicho principio, si dentro de las causales previstas para los Personeros, existía alguna que en detalle atendiera el asunto y fuera tomada
de las inhabilidades previstas para los alcaldes, debe estarse a ella; pues el cotejo que
rige no debe ser de carácter literal, sino material”20.
En la sentencia C-767 de 1998 la Corte para darle alcance al aparte “en lo que le
sea aplicable” (literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994) acudió a los principios
hermenéuticos de interpretación para encontrar, no solo el sentido que al Legislador
inspiró, sino porque la Corporación estimaba que debía realizarse un cotejo de los contenidos materiales inmersos en las causales encontradas, por ello acertadamente advirtió que “(…) entre dos interpretaciones alternativas posibles de una norma que regula
una inhabilidad, se debe preferir aquella que menos limita el derecho de las personas
para acceder igualitariamente a los cargos públicos (…)”21.
“La Corte Constitucional en una interpretación sistemática otorgó al numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, un criterio especial de inaplicabilidad frente a la norma
especial prevista por el literal f) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, adquiriendo tal
pronunciamiento un poder coercitivo similar al de la ley, por tratarse del Máximo Órgano
Judicial que guarda la integridad y supremacía de la Constitución”22.
5. Haber desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un periodo de doce (12) meses antes de la fecha de la elección.
19
20
21
22
Sentencia C-767 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Revocatoria directa de los fallos de primera y segunda instancia por parte del Procurador General de la
Nación. Expediente número 089-2697-05. Fecha 6 de julio de 2006.
Sentencia C-767 de 1998 ya citada.
Revocatoria directa de los fallos de primera y segunda instancia por parte del Procurador General de la
Nación. Expediente número 089-2697-05. Fecha 6 de julio de 2006.
[ 48 ]
estatuto del personero municipal
Legislación anterior
El texto original del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, antes que fuera modificado
por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, era del siguiente tenor:
No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:
1. Haya sido condenado por más de dos años a pena privativa de la libertad entre
los diez años anteriores a su elección, excepto cuando se trate de delitos políticos y
culposos, siempre que no hayan afectado el patrimonio del Estado.
Este numeral fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-194 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
2. Se halle en interdicción judicial, inhabilitado por una sanción disciplinaria, suspendido en el ejercicio de su profesión o haya sido excluido de esta.
3. Haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar o cargos de dirección
administrativa en el respectivo municipio, dentro de los seis meses anteriores a la elección.
4. Se haya desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres
(3) meses anteriores a la elección.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-767 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero,
resolvió “inhibirse de conocer de la demanda del ciudadano Pedro Pablo Parra contra el
artículo 95 numeral 4 de la Ley 136 de 1994, por inexistencia de la norma acusada en el
ordenamiento legal colombiano”. Al respecto, la Corte expresó: “En efecto, el literal b) del
artículo 174 de la Ley 136 de 1994 establece la inhabilidad específica para los Personeros,
según la cual no podrá ser personero quien “haya ocupado durante el año anterior, cargo
o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio”.
Se puede observar entonces que tanto el numeral 4 del artículo 95 como el literal b) del
artículo 174 consagran inhabilidades referidas a que el aspirante al cargo se haya desempeñado en la administración pública en un determinado período anterior a la elección. Ahora
bien, la pregunta natural que surge es si la ley quiso establecer una doble inhabilidad en
este campo para los personeros o si, por el contrario, la existencia del literal b) del artículo
174 implica que a los personeros no es aplicable la inelegibilidad prevista para los alcaldes
por el numeral 4 del artículo 95. […] [E]n la medida en que la propia ley previó una inhabilidad específica para ser personero cuando la persona ocupó previamente un cargo en la
administración, la cual está contenida en el literal b) del artículo 174, no parece razonable
extender a los personeros la inhabilidad sobre el mismo tema prevista para el alcalde. Debe
entenderse entonces que la inhabilidad establecida por el numeral 4 del artículo 95 no es
aplicable a los personeros, no solo debido a la interpretación estricta de las causales de
inelegibilidad sino también en virtud del principio hermenéutico, según el cual la norma
especial (la inhabilidad específica para personero) prima sobre la norma general (la remisión global a los personeros de todas las inhabilidades previstas para el alcalde)”.
[ 49 ]
procur aduría gener al de la nación
5. Durante el año anterior a su inscripción haya intervenido en la celebración de
contratos con entidades públicas en interés propio o en el de terceros o haya celebrado
por sí o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u
organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que
deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
Este numeral fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia
C-618 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en los términos del fundamento jurídico No. 5 de la sentencia: “5. Por lo anterior, la Corte encuentra que la inhabilidad establecida por la norma impugnada no restringe en forma irrazonable o desproporcionada
el derecho de los ciudadanos a ser elegido, pues establece que no pueden ser alcaldes
aquellas personas que durante el año anterior a su inscripción hayan intervenido en contratos con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel
administrativo, siempre y cuando tales contratos deban ejecutarse o cumplirse con el respectivo municipio. Con todo, la Corte considera que una interpretación puramente literal
de la norma suscita problemas constitucionales, por lo cual será necesario condicionar
su alcance a fin de ajustar su sentido a la Constitución. En efecto, el ordinal no solo no
distingue los tipos de contratos que generan la inhabilidad sino que expresamente señala
que esta surge de contratos de “cualquier naturaleza”, con lo cual podría entenderse que la
inelegibilidad opera en casos en donde su aplicación sería manifiestamente inconstitucional. Así, sería absurdo que se señalara que no puede ser alcalde una persona por cuanto en
el año anterior suscribió con el municipio un contrato para la prestación del servicio de
luz, pues estos contratos son ofrecidos a todos los habitantes de la localidad, como lógica
consecuencia del papel que juega el municipio en la prestación de los servicios públicos
(CP. art. 311).
Por ello la propia Constitución, al definir el régimen de incompatibilidades de los
congresistas, y señalar que estos no podrán contratar o realizar gestiones ante entidades públicas o que manejen dineros públicos, expresamente señaló que esa prohibición no cobija “la adquisición de bienes y servicios que se ofrecen a los ciudadanos en
igualdad de condiciones” (CP. art. 180 ord. 4). Conforme a lo anterior, la Corte entiende
que la disposición acusada no se aplica a aquellos contratos por medio de los cuales la
administración ofrece, en igualdad de condiciones, a todos los ciudadanos y personas,
un determinado bien o servicio, en desarrollo de sus funciones constitucionales y legales, tal y como sucede por ejemplo con la prestación de los servicios públicos, pues en
tal caso la inhabilidad sería totalmente irrazonable. Así interpretada la norma, la Corte
considera que ella no desconoce el derecho de participación política y por ende es
constitucionalmente admisible”.
[ 50 ]
estatuto del personero municipal
6. Haya sido representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales en el municipio dentro de los tres (3) meses anteriores a los de la
elección.
7. Tenga doble nacionalidad, con excepción a los colombianos por nacimiento.
Este numeral fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia
C-151 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
8. Tenga vínculo de matrimonio, unión permanente o de parentesco en segundo
grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil con funcionarios del respectivo municipio que dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección estuvieron
ejerciendo autoridad civil, política, administrativa o militar.
9. Esté vinculado por matrimonio, unión permanente o parentesco dentro del
tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con personas que
se hubieren inscrito por el mismo partido o movimiento para la elección de miembros
al concejo municipal respectivo.
Este numeral fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-329 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. El aparte subrayado también fue
declarado exequible mediante Sentencia C-373 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
10. Haya perdido la investidura de congresista, de diputado o de concejal en razón del artículo 291 de la Constitución Política, dentro de los diez años anteriores a la
inscripción.
11. Haya sido condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, de acuerdo
con el artículo 122 de la Constitución Política.
Parágrafo. Nadie podrá ser elegido simultáneamente alcalde o miembro de una
corporación o cargo público, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea
parcialmente.
b) Haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio
La Corte Constitucional declaró exequible este literal mediante sentencia C-617 de
1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, con base en las siguientes consideraciones:
“El legislador […] goza de autorización constitucional para establecer causales de inhabilidad e incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al hacerlo, en tanto no
contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme reglas razonables y proporcionales,
le es posible introducir o crear los motivos que las configuren, según su propia verificación
acerca de experiencias anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto
de garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas costumbres
en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés público y el privado de los
servidores estatales, sin que necesariamente los fenómenos que decida consagrar en la
[ 51 ]
procur aduría gener al de la nación
dicha calidad tengan que estar explícitamente contemplados en el texto de la Constitución. Exigirlo así significaría quitar a la ley toda iniciativa en materias que son propias de
su papel en el plano de la conformación del orden jurídico, despojando de contenido la
función legislativa misma”.
Por otra parte,
“[l]a extensión de las incompatibilidades en el tiempo no está prohibida por la Constitución Política y, por el contrario, ella misma utiliza esa modalidad de prescripción de conductas, llevando el término de la incompatibilidad más allá del lapso de ejercicio del cargo, tal como lo hace en su artículo 181, cuando al estipular la vigencia de las que afectan a
los congresistas ordena que, en caso de renuncia, se mantengan durante el año siguiente a
su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.
Adicionalmente, nada hay en la Carta Política que impida al legislador ampliar el
término de las incompatibilidades que consagra”.
c) Haya sido condenado, en cualquier época, a pena privativa de la libertad,
excepto por delitos políticos o culposos
La pena privativa de la libertad es la “medida dispuesta por la autoridad judicial
al encontrar responsabilidad penal del sentenciado”23.
En cuanto a los delitos culposos, es pertinente anotar que “el artículo 23 de la Ley
599 de 2000 define la culpa como una modalidad de conducta punible que se configura
cuando el resultado típico es producto de la infracción al deber objetivo de cuidado,
y el agente debió haberlo previsto por ser previsible, o habiéndolo previsto confió en
poder evitarlo”24.
d) Haya sido sancionado disciplinariamente por faltas a la ética profesional
en cualquier tiempo
“La ética es la conducta que se ajusta a lo bueno, lo honesto, lo justo, al deber ser de las
cosas y a la disciplina en cada una de nuestras acciones. La ética es el fundamento esencial
del trabajo profesional de todos y cada uno de los abogados”25.
La Ley 1123 del 22 de enero de 2007, constituye el Código Disciplinario del Abogado. Las faltas de que trata esta ley son aquellas por las cuales el abogado puede ser
sancionado disciplinariamente, tal como más adelante se señala en este documento.
23
24
25
www.consejerolegal.info/diccionario.html
http://gavillan5.blogspot.com/2006/08/delito-culposo-y-el-deber-objetivo-de.html
Código de ética, Cavelier abogados. Disponible en: http://intranet.cavelier.com/Library/documents
[ 52 ]
estatuto del personero municipal
Este literal fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-617 del 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Las consideraciones más
importantes que se tuvieron en cuenta fueron:
“La Corte Constitucional debe reiterar que cuando el legislador prohíbe la elección de una
persona para un cargo por el hecho de haber sido ella sancionada penal o disciplinariamente, sin establecer un término máximo hacia el pasado, alusivo al momento en el cual
se impuso la sanción, no establece una pena irredimible, sino que se limita a prever un
requisito adecuado a la índole y exigencias propias de la función pública que se aspira a
desempeñar. No se trata de aplicar a quien ya fue sancionado una sanción, castigo o pena
adicional, sino de subrayar que la confianza pública en quien haya de cumplir determinado destino o de ejercer cierta dignidad exhiba unos antecedentes proporcionados a la
responsabilidad que asumiría si fuera elegido, en guarda del interés colectivo. […]
Que el legislador exija a los aspirantes al cargo una hoja de vida sin mancha, específicamente en el plano disciplinario –que es primordialmente el que correrá a cargo del Personero en el municipio o distrito– en modo alguno significa una sanción irredimible para
quien fue ya sancionado, sino la garantía para el conglomerado acerca del adecuado comportamiento anterior de quien pretende acceder a la gestión pública correspondiente”.
e) Se halle en interdicción judicial
“La interdicción se concibe como una forma de privar al interdicto de la administración
de sus bienes, y así protegerlo de las consecuencias de sus actos, de los cuales él no es
responsable. El proceso judicial de interdicción se rige por lo establecido en el artículo 659
del Código de Procedimiento Civil, el cual puede terminar en un decreto de interdicción
provisoria o definitiva”26.
El artículo 1504 del Código Civil señala que son absolutamente incapaces las personas con discapacidad mental, los impúberes y los sordomudos que no puedan darse
a entender. Por otra parte, dispone que son incapaces relativos los disipadores que se
hallen bajo interdicción, cuyos “actos pueden tener valor en ciertas circunstancias y
bajo ciertos respectos determinados por las leyes”. De este modo, la persona que se
encuentre en interdicción judicial es un incapaz relativo que está inhabilitado para ser
personero.
26
Instrucción administrativa No. 29 de 6 de diciembre 2004, Superintendencia de Notariado y Registro. Disponible en: http://www.ubiquando.com.co
[ 53 ]
procur aduría gener al de la nación
f) Sea pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil o tenga vínculos por matrimonio o unión permanente con
los concejales que intervienen en su elección, con el alcalde o con el procurador
departamental
El numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 es inaplicable frente a lo previsto en este numeral, pues prevalece la norma especial.
g) Durante el año anterior a su elección, haya intervenido en la celebración
de contratos con entidades públicas en interés propio o en el de terceros o haya
celebrado por sí o por interpuesta persona contrato de cualquier naturaleza con
entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel
administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio
Este literal señala lo mismo que el numeral 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994
(texto original), que establecía las inhabilidades para ser alcalde y que fue modificado
por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, aunque dicho numeral 5 del artículo 95 de la
Ley 136 de 1994 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-618 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en los términos del fundamento
jurídico No. 5 de la sentencia.
h) Haya sido representante legal de entidades que administren tributos o
contribuciones parafiscales en el municipio dentro de los tres meses anteriores a
su elección
Este literal señala lo mismo que el numeral 6 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994
(texto original), que establecía las inhabilidades para ser alcalde. Respecto a este tema
es importante mencionar la sentencia de 20 de mayo de 1999, Consejo de Estado sección quinta, M.P. Mario Alario Méndez Rad. 2217:
“Según lo establecido en el artículo 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional,
según fue compilado mediante el Decreto 111 de 1996, los ingresos corrientes de la Nación son tributarios y no tributarios; son ingresos tributarios los impuestos, directos e
indirectos, e ingresos no tributarios las tasas y las multas. Y son contribuciones parafiscales, dice el artículo 29, gravámenes obligatorios establecidos por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio de ese grupo.
Entonces, el artículo 95, numeral 6, de la Ley 136 de 1994 está referido a tributos, que son
tales, según lo expuesto, los impuestos, directos e indirectos, no a ingresos no tributarios,
como las tasas y las multas; también está referido a contribuciones parafiscales”. Para mayor claridad, se expone a continuación una breve explicación de los impuestos directos e
indirectos, que corresponde a la principal clasificación de los impuestos:
“Los impuestos directos son aquellos que recaen directamente sobre la persona, empresa,
sociedad, etc. Entre los impuestos directos se pueden clasificar: los impuestos a la renta, al
[ 54 ]
estatuto del personero municipal
enriquecimiento, o aquellos que se cobran por trámites personales como la obtención de
documentos, pagos de derechos y licencias, etc.
Los impuestos indirectos, de otra parte, se le imponen a bienes y servicios y a las transacciones que se realizan con ellos; es decir, las personas, indirectamente, a través de la compra de bienes y servicios, pagan el impuesto, aun cuando el Estado no les está cobrando
directamente el impuesto a estas. Los impuestos indirectos, entonces, se cobran en la
compra y venta de bienes y servicios y al realizar otro tipo de transacciones comerciales
como la importación de bienes (traer bienes desde otros países). Un caso típico de este
tipo de impuesto es el impuesto al valor agregado (IVA)”27.
4.3. Inhabilidades previstas en el Código Disciplinario Único
Las causales específicas de inhabilidad de los personeros están establecidas en la
Ley 136 de 1994, sin embargo, hay otra serie de inhabilidades señaladas en la Ley 734.
En el mismo sentido que el antiguo Código, en el libro I (Parte general), Título IV
(De los derechos, deberes, prohibiciones, incompatibilidades, impedimentos, inhabilidades y conflicto de intereses del servidor público), Capítulo cuarto (Inhabilidades,
impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses), encontramos el artículo 36
que señala: “Se entienden incorporadas a este código las inhabilidades, impedimentos,
incompatibilidades y conflicto de intereses señalados en la Constitución y en la ley”.
Lo anterior indica que las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y
conflicto de intereses señalados en la constitución y la ley para los servidores públicos
(en este caso los personeros), están incorporados en el Código Disciplinario Único.
El artículo 38 de la ley 734 de 2002 dispone:
“También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes:
1. Además de la descrita en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política,
haber sido condenado a pena privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito
doloso dentro de los diez años anteriores, salvo que se trate de delito político.
2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años
por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres
años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción.
3. Hallarse en estado de interdicción judicial o inhabilitado por una sanción disciplinaria
o penal, o suspendido en el ejercicio de su profesión o excluido de esta, cuando el cargo a
desempeñar se relacione con la misma.
27 http://www.lablaa.org/blaavirtual/ayudadetareas/economia/econo102.htm
[ 55 ]
procur aduría gener al de la nación
4. Haber sido declarado responsable fiscalmente.
Parágrafo 1°. Quien haya sido declarado responsable fiscalmente será inhábil para el
ejercicio de cargos públicos y para contratar con el Estado durante los cinco (5) años
siguientes a la ejecutoria del fallo correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la
Contraloría competente declare haber recibido el pago o, si este no fuere procedente, cuando la Contraloría General de la República excluya al responsable del boletín de
responsables fiscales. Si pasados cinco años desde la ejecutoria de la providencia, quien
haya sido declarado responsable fiscalmente no hubiere pagado la suma establecida en
el fallo ni hubiere sido excluido del boletín de responsables fiscales, continuará siendo
inhábil por cinco años si la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad
fiscal, fuere superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años
si la cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales mensuales
vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios mínimos legales mensuales
vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la cuantía fuere igual o inferior a 10 salarios
mínimos legales mensuales vigentes.
Parágrafo 2°. Para los fines previstos en el inciso final del artículo 122 de la Constitución
Política a que se refiere el numeral 1 de este artículo, se entenderá por delitos que afecten
el patrimonio del Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida,
uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, producida por una conducta
dolosa, cometida por un servidor público. Para estos efectos la sentencia condenatoria
deberá especificar si la conducta objeto de la misma constituye un delito que afecte el
patrimonio del Estado”.
4.4. Inhabilidad sobreviviente
Las inhabilidades sobrevinientes se presentan, de acuerdo al artículo 37 del Código Disciplinario Único, cuando al quedar en firme la sanción de destitución e inhabilidad general o la de suspensión e inhabilidad especial o cuando se presente el hecho
que las generan el sujeto disciplinable sancionado se encuentra ejerciendo cargo o función pública diferente de aquel o aquella en cuyo ejercicio cometió la falta objeto de la
sanción. En tal caso, se le comunicará al actual nominador para que proceda en forma
inmediata a hacer efectivas sus consecuencias.
4.5. Otras inhabilidades
La Ley 1454, por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del
[ 56 ]
estatuto del personero municipal
control de la gestión pública, establece unas inhabilidades genéricas a los servidores
públicos que también deben ser observadas por el Personero:
••
Inhabilidad para que ex empleados públicos contraten con el Estado. Directa o
indirectamente las personas que hayan ejercido cargos en el nivel directivo en
entidades del Estado y las sociedades en las cuales estos hagan parte o estén vinculados a cualquier título, durante los dos (2) años siguientes al retiro del ejercicio
del cargo público, cuando el objeto que desarrollen tenga relación con el sector al
cual prestaron sus servicios. Esta incompatibilidad también operará para las personas que se encuentren dentro del primer grado de consanguinidad, primero de
afinidad, o primero civil del ex empleado público.
••
Inhabilidad para contratar de quienes financien campañas políticas. Según el artículo
2° de la ley 1454, las personas que hayan financiado campañas políticas a la Presidencia de la República, a las gobernaciones o a las alcaldías con aportes superiores
al dos punto cinco por ciento (2.5%) de las sumas máximas a invertir por los candidatos en las campañas electorales en cada circunscripción electoral, quienes no
podrán celebrar contratos con las entidades públicas, incluso descentralizadas, del
respectivo nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato. La inhabilidad
se extenderá por todo el período para el cual el candidato fue elegido. Esta causal
también operará para las personas que se encuentren dentro del segundo grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil de la persona que ha financiado la campaña política. Esta inhabilidad comprenderá también a las sociedades existentes o que llegaren a constituirse distintas de las anónimas abiertas, en las cuales el
representante legal o cualquiera de sus socios hayan financiado directamente o por
interpuesta persona campañas políticas a la Presidencia de la República, a las gobernaciones y las alcaldías. La inhabilidad contemplada en esta norma no se aplicará
respecto de los contratos de prestación de servicios profesionales.
••
Inhabilidad para contratar de quienes incurran en actos de corrupción. Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la Administración Pública cuya pena sea privativa de la
libertad o que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados
por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos
ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotráfico en Colombia o en el exterior, o
soborno transnacional, con excepción de delitos culposos. Esta inhabilidad se
extenderá a las sociedades en las que sean socias tales personas, a sus matrices y
a sus subordinadas, con excepción de las sociedades anónimas abiertas. La inhabilidad se extenderá por un término de veinte (20) años.
[ 57 ]
procur aduría gener al de la nación
5. Incompatibilidades
Una incompatibilidad consiste en el “impedimento o tacha legal para ejercer una
función determinada, o para ejercer dos o más cargos a la vez”28. Por su parte, la Ley 5ª o
reglamento del Congreso señala que “Las incompatibilidades son todos los actos que no
pueden realizar o ejecutar los Congresistas durante el período de ejercicio de la función”.
La incompatibilidad ha sido definida por la Corte Constitucional como “aquellas
circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una
persona sea elegida o designada en un cargo público, y en ciertos casos, impiden el ejercicio del empleo a quienes ya se encuentran vinculados al servicio, y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad de quienes
van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”29.
La regulación de las incompatibilidades busca preservar el “interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado”30.
5.1. Incompatibilidades previstas en la Constitución y en la Ley 136
••
••
••
28
29
30
La Constitución señala las siguientes incompatibilidades:
Artículo 126. Los servidores públicos no podrán nombrar como empleados a
personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente. Tampoco podrán designar a personas vinculadas
por los mismos lazos con servidores públicos competentes para intervenir en su
designación. Se exceptúan los nombramientos que se hagan en aplicación de las
normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos.
Artículo 127. Los servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuesta
persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o
con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las
excepciones legales.
Artículo 1° del Acto Legislativo 1 de 2004. A los empleados del Estado que se desempeñen en la rama judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad
les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos
y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=incompatibilidad
Sentencia C-329 de 1995. M. P., doctor Vladimiro Naranjo Mesa.
Sentencia C-181 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.
[ 58 ]
estatuto del personero municipal
••
••
sufragio. A los miembros de la fuerza pública en servicio activo se les aplican las
limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.
Artículo 127. La utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política constituye causal de mala conducta.
Artículo 129. Los servidores públicos no podrán aceptar cargos, honores o recompensas de gobiernos extranjeros u organismos internacionales, ni celebrar
contratos con ellos, sin previa autorización del gobierno.
El artículo 175 de la Ley 136 de 1994 establece que “además de las incompatibilidades y prohibiciones previstas para los alcaldes en la Ley en lo que corresponda a su
investidura, los personeros no podrán:
a. Ejercer otro cargo público o privado diferente;
b. Ejercer su profesión, con excepción de la cátedra universitaria.
Las incompatibilidades de que trata este artículo se entienden sin perjuicio de las
actuaciones que deba cumplir el personero por razón del ejercicio de sus funciones”.
La Corte Constitucional declaró exequible el apartado “ley en lo que corresponda a su investidura” mediante sentencia C-200 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. En esta providencia la Corte señaló que “si el objetivo constitucional
de las incompatibilidades es la protección de la moralidad y transparencia públicas,
el acceso a los cargos de alcalde y personero municipal pueden tratarse como iguales, puesto que las dos investiduras suponen el ejercicio de autoridad local y de la
máxima responsabilidad social. Así las cosas, es válido constitucionalmente que el
legislador equipare las causales de incompatibilidad para acceder a los cargos de alcalde y personero municipal si se tiene en consideración la finalidad propuesta con
las restricciones para acceder y permanecer en la función pública”. Igualmente, la
Corporación hace un estudio de la razonabilidad y proporcionalidad de la extensión
de las incompatibilidades del alcalde al personero (test).
5.2. Incompatibilidades de los alcaldes aplicables a los personeros
El artículo 96 de la Ley 136 de 1994 señala que los alcaldes, así como los que lo
reemplacen en el ejercicio del cargo no podrán:
1. Celebrar en su interés particular por sí o por interpuesta persona o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas
que manejen o administren recursos públicos.
2. Tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.
3. La Corte Constitucional declaró exequible este numeral mediante sentencia
C-231 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[ 59 ]
procur aduría gener al de la nación
4.
Intervenir en cualquier forma, fuera del ejercicio de sus funciones, en la celebración de contratos con la administración pública.
5. Intervenir, en nombre propio o ajeno, en procesos o asuntos, fuera del ejercicio
de sus funciones, en los cuales tenga interés el municipio, distrito o sus entidades
descentralizadas.
6. Ser apoderado o gestor ante entidades o autoridades administrativas o jurisdiccionales o que administren tributos.
Las incompatibilidades señaladas anteriormente se entienden sin perjuicio de
las actuaciones de todo orden que deba cumplir el alcalde por razones del ejercicio
de sus funciones.
Para efectos de lo dispuesto en el numeral 3°, al alcalde le son aplicables las excepciones a las incompatibilidades de que tratan los literales a), b), c) y d) del artículo
46 de la Ley 136.
Corresponde ahora conocer las excepciones mencionadas, pues también son extensibles a los personeros. El artículo 46 de la Ley 136 de 1994 establece que “lo dispuesto en los artículos anteriores no obsta para que los concejales puedan ya directamente
o por medio de apoderado, actuar en los siguientes asuntos:
a. En las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las cuales
conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos, tengan interés;
b. Formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y de multas
que graven a las mismas personas;
c. Usar los bienes y servicios que las entidades oficiales de cualquier clase ofrezcan
al público, o condiciones comunes a todos los que lo soliciten.
(Adicionado por el artículo 42 de la Ley 617 de 2000). Usar los bienes y servicios que las
entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de
seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones comunes a todos los que lo soliciten;
d. Ser apoderados o defensores en los procesos que se ventilen ante la rama jurisdiccional. Sin embargo, los concejales durante su período constitucional no podrán
ser apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto
gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y
las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más
del cincuenta por ciento (50%) del capital”.
6. Prohibiciones
Las prohibiciones son todas aquellas actuaciones que el personero no puede
realizar, so pena de incurrir en faltas sancionables hasta con su destitución si dichas
[ 60 ]
estatuto del personero municipal
prohibiciones también son calificadas como faltas gravísimas por el Código Disciplinario Único. El artículo 175 de la Ley 136 de 1994 señala que además de las incompatibilidades de los alcaldes, a los personeros también les son aplicables las prohibiciones
previstas para aquellos. El artículo 97 de la Ley 136 de 1994 señala que está prohibido
a los alcaldes:
1. Inmiscuirse en asuntos de actos oficiales que no sean de su competencia.
2. Decretar en favor de cualquier persona o entidad, gratificaciones, indemnizaciones o pensiones que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley, los acuerdos y las decisiones jurisdiccionales.
3. Decretar por motivos políticos, actos de proscripción o persecución contra personas o corporaciones o decretar insubsistencias masivas. Los retiros masivos de
personal solamente podrán realizarse en los casos autorizados por la ley o cuando se ordene la supresión, fusión o restauración de entidades, con arreglo a los
acuerdos que lo regulen.
El artículo 1° de la Ley 1148 de 2007 señala que los cónyuges o compañeros permanentes y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y
primero civil de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos
de entidades del sector central o descentralizados del correspondiente departamento,
distrito o municipio, ni miembros de juntas directivas, representantes legales, revisores
fiscales, auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio.
Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales y sus parientes no
podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio
o de sus entidades descentralizadas.
Por su parte, el artículo 1° de la Ley 1296 de 2009 establece que los cónyuges o
compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales, concejales municipales y distritales y sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil no podrán ser contratistas del respectivo departamento, distrito o municipio o de sus entidades descentralizadas, ni directa, ni indirectamente. Se exceptúan de lo previsto en este artículo los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre carrera administrativa31.
31 Las prohibiciones para el nombramiento, elección o designación de servidores públicos y tra-
bajadores también se aplicarán en relación con la vinculación de personas a través de contratos de prestación de servicios.
[ 61 ]
procur aduría gener al de la nación
De la misma manera, el personero debe observar las prohibiciones previstas en el
artículo 35 de la Ley 734 o Código Disciplinario Único aplicables a todos los servidores
públicos y que más adelante se señalan en este libro.
Finalmente, el artículo 51 de la Ley 617 estableció que las incompatibilidades de
los contralores departamentales, distritales y municipales y de los personeros distritales
y municipales tendrán vigencia durante el período para el cual fueron elegidos y hasta
doce (12) meses posteriores al vencimiento del período respectivo o la aceptación de
la renuncia.
Prohibición para que ex servidores públicos gestionen intereses privados. Según el
artículo 4° de la Ley 1474, está prohibido a los ex servidores públicos prestar, a título
personal o por interpuesta persona, servicios de asistencia, representación o asesoría
en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo, o permitir que ello ocurra,
hasta por el término de dos (2) años después de la dejación del cargo, con respecto del
organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus servicios, y para la prestación
de servicios de asistencia, representación o asesoría a quienes estuvieron sujetos a la
inspección, vigilancia, control o regulación de la entidad, corporación u organismos al
que se haya estado vinculado. Esta prohibición será indefinida en el tiempo respecto
de los asuntos concretos de los cuales el servidor conoció en ejercicio de sus funciones.
Se entiende por asuntos concretos de los cuales conoció en ejercicio de sus funciones
aquellos de carácter particular y concreto que fueron objeto de decisión durante el
ejercicio de sus funciones y de los cuales existen sujetos claramente determinados.
7. Faltas absolutas y temporales
De conformidad con el artículo 176 de la Ley 136, son faltas absolutas y temporales del personero las previstas en los artículos 98 y 99 de dicha norma para el alcalde
en lo que corresponda a la naturaleza de su investidura.
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
Son faltas absolutas:
La muerte;
La renuncia aceptada;
La incapacidad física permanente;
La declaratoria de nulidad por su elección;
La interdicción judicial;
La destitución;
La revocatoria del mandato;
La incapacidad por enfermedad superior a 180 días.
[ 62 ]
estatuto del personero municipal
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
Son faltas temporales:
Las vacaciones;
Los permisos para separarse del cargo;
Las licencias;
La incapacidad física transitoria;
La suspensión provisional en el desempeño de sus funciones dentro de un proceso disciplinario, fiscal o penal;
La suspensión provisional de la elección, dispuesta por la jurisdicción contencioso-administrativa;
La ausencia forzada e involuntaria.
De conformidad con el artículo 35 de la Ley 1551, en caso de falta absoluta de
personero municipal o distrital, el respectivo concejo designará como tal a la persona
que siga en lista del concurso público de méritos realizado por la Procuraduría General de la Nación, y si no hubiere lista para hacerlo, designará un personero encargado,
quien desempeñará el cargo hasta tanto la Procuraduría General de la Nación realice el
concurso correspondiente.
Las faltas temporales del personero serán suplidas por el funcionario de la personería que le siga en jerarquía siempre que reúna las mismas calidades del personero.
En caso contrario, lo designará el concejo y si la corporación no estuviere reunida, lo
designará el alcalde. En todo caso, deberán acreditar las calidades exigidas por la ley
para el desempeño del cargo.
Compete a la mesa directiva del concejo lo relacionado con la aceptación de
renuncias, concesión de licencias, vacaciones y permisos al personero.
Teniendo en cuenta los niveles de riesgo que corren los personeros municipales
y que en algunas ocasiones estos funcionarios han sido secuestrados, es importante
señalar que la Corte Constitucional ha dicho que “La decisión de la Sala será amparar
efectivamente los derechos del personero secuestrado y los de su familia. Procederá
entonces a ordenar directamente al Alcalde del Municipio, que realice las gestiones
pertinentes para poder continuar cancelando los salarios y prestaciones del personero
y su familia, durante el tiempo que siga secuestrado y hasta la finalización de su periodo
como personero. Lo anterior lo realizará aun cuando con este hecho tenga que destinar
un pago doble sobre el cargo público, pues se entenderá que realiza una excepción a
la regla general. En este orden se previene al Alcalde para que, en uso de su iniciativa,
incluya en el presupuesto anual del 2004 las partidas necesarias para continuar con
la cancelación de los salarios y prestaciones sociales del personero, en cabeza de su
familia. No obstante, la Sala estima pertinente prevenir a la autoridad encargada de
[ 63 ]
procur aduría gener al de la nación
la investigación, para que en virtud de lo señalado en esta providencia, estudie el caso
para determinar si es procedente el pago de los salarios del personero, no solo hasta
que finalice el periodo como personero, sino hasta su libertad, en el evento de que el
secuestro se haya producido como consecuencia de las funciones ejercidas en su cargo,
de acuerdo a lo señalado por la sentencia C-400 de 2003”32.
8. Salarios, subsidios y prestaciones sociales
Establece el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que constituye salario
no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador
en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la
forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días
de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
Los viáticos permanentes constituyen salario en aquella parte destinada a proporcionar al trabajador manutención y alojamiento, pero no en lo que solo tenga por finalidad proporcionar los medios de transporte o los gastos de representación. Siempre
que se paguen debe especificarse el valor de cada uno de estos conceptos. Los viáticos
accidentales no constituyen salario en ningún caso. Son viáticos accidentales aquellos que
solo se dan con motivo de un requerimiento extraordinario, no habitual o poco frecuente.
Según la Sentencia C-510 de 1999, existe una competencia concurrente en materia de salarios de los empleados territoriales, la cual asigna responsabilidades al Congreso de la República, el Presidente, los Concejos y el Alcalde Municipal, en cada una de sus
órbitas. Señaló la Corte Constitucional: “En estos términos, para la Corte es claro que
existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado
única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de
tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, es
al Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar solo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador.
Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde
determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar
los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales,
32
Sentencia T-1135 de 2003.
[ 64 ]
estatuto del personero municipal
en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso,
pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional”33.
A partir la vigencia de dicha sentencia corresponde al Gobierno Nacional fijar el
límite máximo y mínimo de reajuste de salario para los empleados públicos territoriales, límite que servirá de fundamento a los Concejos Municipales para fijar cada año el
salario del Alcalde, Personero y Contralor Municipal y funcionarios de las Personerías,
Contralorías y del mismo Concejo.
De conformidad con el artículo 159 de la Ley 136 (modificado por el artículo
22 de la Ley 617), el monto de los salarios asignados a los contralores y personeros de
los municipios y distritos en ningún caso podrá superar el ciento por ciento (100%)
del salario del alcalde. Como lo señalamos más adelante, estos salarios dependen de la
categoría en que se encuentre el respectivo municipio.
El artículo 22 de la Ley 617 de 2000 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-579 de 2001, Magistrado Ponente doctor Eduardo Montealegre Lynett, “Por los cargos estudiados en la sentencia”, esto es por violar el artículo
150-19 de la Constitución. Mediante Sentencia C-1513 de 2000, Magistrado Ponente
doctor Álvaro Tafur Galvis, la Corte Constitucional declaró estarse a lo resuelto en las
Sentencias C-590/95 y C-035/96. En relación con las expresiones “El monto de los salarios asignados a los contralores” y “La asignación aquí establecida tendrá vigencia a
partir del primero (1º) de enero de 1994” contenidas en esa misma disposición, la Corte
se declaró inhibida para fallar.
Por su parte, el artículo 177 de la Ley 136 establece que los salarios y prestaciones
de los personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto del municipio.
Sin embargo, ha dicho la Dirección de Apoyo Fiscal – DAF- del Ministerio de
Hacienda que en la elaboración del presupuesto de las entidades territoriales deberá
tenerse en cuenta el principio de especialidad o especialización, consagrado en el artículo 14 de la Ley 38 de 1.989 (art. 18 Estatuto Orgánico del Presupuesto, según el cual
las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objetivo y
funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas ). Complementariamente hay que tener en cuenta que el presupuesto público debe
elaborarse en forma detallada o específica y no en forma global y general, teniendo
en cuenta las diferentes secciones presupuestales contra las cuales deba registrarse el
respectivo gasto o erogación.
El presupuesto general del municipio está conformado por el presupuesto del
municipio y el presupuesto de los establecimientos públicos; el presupuesto del mu33
Sentencia C-510 de 1999.
[ 65 ]
procur aduría gener al de la nación
nicipio está conformado por el presupuesto del Despacho del Alcalde, el presupuesto
de las secretarías, el de las unidades administrativas especiales y el presupuesto de los
organismos de control, los cuales a su vez, constituyen dentro del Presupuesto del Municipio, las diferentes secciones presupuestales.
Así las cosas en aplicación del principio de especialización presupuestal, los salarios,
prestaciones sociales y la seguridad social del personero, se pagarán por el municipio con
cargo al órgano o sección presupuestal – Personería, por lo tanto, en el presupuesto de esta
sección deberán acreditarse las respectivas apropiaciones o partidas presupuestales con
cargo a sus ingresos, es decir, a las transferencias que efectúe el nivel central, de conformidad
con lo preceptuado en el artículo 10 de la Ley 617 de 2000. Finalmente, no puede perderse de vista que el objetivo de la Ley 617 de 2000, es generar condiciones estructurales de
saneamiento fiscal limitando el crecimiento irracional de los gastos de funcionamiento que
ha predominado en las entidades territoriales
La Corte Suprema de Justicia, en sentencia de julio 18 de 1985, precisó lo siguiente respecto de la diferencia que existe entre los conceptos de prestación social
y de salario:
“Prestación social es lo que debe el patrono al trabajador en dinero, en especie, servicios u
otros beneficios, por ministerio de la Ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas o en pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecidos en el reglamento
interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono para cubrir los riesgos o necesidades que se originan durante la relación de trabajo; se diferencia
del salario en que no es retributiva de los servicios prestados, y de las indemnizaciones
laborales en que no repara perjuicios causados por el patrono. En ocasiones, la Ley califica
de prestación social lo que no lo es por naturaleza, y no lo hace de lo que sí la tiene, dándole en este último caso una denominación diferente”. (Corte Suprema de Justicia, Sala
Laboral, Sentencia de julio 18 de 1985).
Es importante señalar que según el artículo 36 de la Ley 1551, en los municipios
de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, cada personero municipal al inicio de su
periodo y por una sola vez, tendrá derecho a un subsidio de seis salarios mínimos mensuales legales, otorgado por la Nación, para garantizar la movilización del personero.
9. Régimen disciplinario aplicable
Para la investigación y juzgamiento de las faltas disciplinarias en que incurra el
personero, se seguirá el procedimiento aplicable a quienes en general desempeñan funciones públicas. En primera instancia conocerá el procurador departamental respectivo y, en segunda, el procurador delegado para personerías.
[ 66 ]
estatuto del personero municipal
Las procuradurías provinciales tienen como facultad conocer en primera instancia,
salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría, los procesos disciplinarios que se adelanten contra los alcaldes de municipios que no sean capital de
departamento, los concejales de estos, los personeros, personeros delegados, ediles de juntas administradoras locales, rectores, directores o gerentes de las entidades y organismos
descentralizados del orden distrital o municipal, los miembros de sus juntas o consejos
directivos y contra servidores públicos del orden distrital o municipal, según el caso.
Los contralores, personeros, tesoreros, auditores y revisores que ejerzan el cargo
en propiedad, solo podrán ser removidos o suspendidos antes del vencimiento de su
período por decisión judicial o de la Procuraduría General de la Nación.
Es importante señalar que el artículo 29 del Código Penitenciario establece que
cuando el hecho punible haya sido cometido por personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, funcionarios y empleados de la justicia penal, cuerpo de policía
judicial y del ministerio público, servidores públicos de elección popular, por funcionarios
que gocen de fuero legal o constitucional, ancianos o indígenas, la detención preventiva
se llevará a cabo en establecimientos especiales o en instalaciones proporcionadas por
el Estado. Esta situación se extiende a los ex servidores públicos respectivos. La autoridad judicial competente o el director general del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, según el caso, podrá disponer la reclusión en lugares especiales, tanto para la
detención preventiva como para la condena, en atención a la gravedad de la imputación,
condiciones de seguridad, personalidad del individuo, sus antecedentes y conducta.
10. Situaciones administrativas
Los funcionarios y empleados pueden hallarse en una de las siguientes situaciones administrativas:
En servicio activo:
••
En comisión de servicio.
••
En comisión especial.
••
••
••
••
Separados temporalmente del ejercicio de sus funciones:
En licencia
En uso de permiso
En vacaciones
Suspendidos por medida penal o disciplinaria.
La comisión de servicio se confiere por el superior, bien para ejercer las funciones
propias del empleo en lugar diferente al de la sede o para cumplir ciertas misiones,
[ 67 ]
procur aduría gener al de la nación
como asistir a reuniones, conferencias o seminarios o realizar visitas de observación
que interesen a la administración de justicia, al ministerio público o a sus organismos
auxiliares. En el acto administrativo que confiere la comisión deberá expresarse su duración, que podrá ser hasta por treinta (30) días, prorrogables por razones del servicio
y por una sola vez hasta por treinta (30) días más. Prohíbese toda comisión de servicio
de carácter permanente.
Licencias. Los funcionarios y empleados tienen derecho a licencia no remunerada
hasta por tres (3) meses por cada año calendario en forma continua o discontinua,
según lo solicite el interesado. Esta licencia no es revocable ni prorrogable por quien
la concede, pero es renunciable por el beneficiario. También tienen derecho a licencia
cuando hallándose en propiedad o siendo titulares pasen a ejercer interinamente otro
cargo en la rama jurisdiccional, el ministerio público o las direcciones de instrucción
criminal. En este caso la licencia podrá concederse por el tiempo que falte para completar el periodo del cargo que venían desempeñando, cuando se trate de funcionarios
nombrados en propiedad.
Permisos. Los funcionarios y empleados tienen derecho a permisos remunerados
en un (1) mes, por causa justificada, hasta por tres (3) días calendario. El permiso deberá solicitarse y concederse siempre por escrito. A la solicitud deberá acompañarse la
prueba que lo justifique, salvo los casos de calamidad doméstica, cuya justificación se
presentará a más tardar al reintegrarse.
11. Seguros y medios de protección
El artículo 177 de la Ley 136 ha señalado que los personeros tendrán derecho a
un seguro por muerte violenta, el cual debe ser contratado por el alcalde respectivo.
La Corte Constitucional ha señalado que (…) “si bien es cierto que el seguro de vida autorizado por norma legal debe cubrir todo el período para el cual fueron elegidos, o en el caso
de los reemplazos por el período de la vacancia, no lo es menos que dicha protección resulta inherente al ejercicio del cargo y, por ende, solo puede tener como cobertura los riesgos
relacionados con la actividad que desempeñan, y no cualquier hecho que pueda causar la
muerte, como sería el caso de una riña callejera por cuestión de tragos, un delito pasional
o un mero accidente de tránsito, o una venganza por el cobro de una deuda particular”.
“Tal deducción se infiere de la filosofía de la protección a los servidores públicos, cuya
pretendida extensión a cualquier evento causante de la muerte conduciría a que el erario
terminara cancelando el valor por concepto de las primas para una cobertura de protección que nada tiene que ver con la prestación del servicio público y, en el caso de los
concejales municipales, creando una distinción odiosa respecto con los demás servidores
públicos, incluidos los empleados y funcionarios de la rama judicial y del ministerio pú[ 68 ]
estatuto del personero municipal
blico y quienes transitoriamente desempeñen funciones jurisdiccionales, en virtud de lo
estipulado en la Ley 16 de 1988, tienen derecho a la protección mediante el amparo de un
seguro de vida cuando pierdan la vida en hechos violentos en eventos relacionados con
la prestación del servicio”.
“Si bien es cierto, el artículo 68 de la Ley 136 de 1994 al consagrar el derecho al seguro
de vida y de salud para los concejales no hizo, en principio y en relación con el primero,
ninguna restricción al respecto, ello no quiere decir que tal precepto pueda interpretarse
con una amplitud tal que cobije casos como el planteado en este proceso, en donde la
causa de la muerte está calificada como natural, pues a la interpretación restrictiva del
derecho de los concejales al seguro de vida, contribuye el que en el inciso 3 del artículo
al que se hace referencia, se precisa que solo pueden disfrutar de tal prerrogativa quienes
concurran ordinariamente a las sesiones de la Corporación y ‘en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio o distrito’ , lo que conduce
a concluir que, no por el hecho de ostentar la investidura de concejal municipal, la prerrogativa consistente en el seguro de vida deba ser extensiva a cualquier evento, relacionado
o no con el servicio público”.
“Al respecto de la restricción en comento, vale la pena citar que para el caso de los personeros
municipales, la Ley 136 de 1994 en el artículo 177, al tratar sobre los salarios, prestaciones y
seguros de tales servidores, incluye el derecho a ‘seguro por muerte violenta’ sin dar oportunidad para considerar que cualquier evento debe ser cubierto por el seguro de vida”34.
El Decreto 2742 de 2002 estableció que el Ministerio del Interior debe brindar
protección a alcaldes, diputados, concejales y personeros que por razón del ejercicio
de sus cargos se encuentren en situación de riesgo contra su vida, integridad, seguridad
o libertad. Este programa es coordinado por la dirección general para los Derechos
Humanos del Ministerio del Interior. Las medidas de protección son: suministro de
chalecos antibalas, suministro de equipos de comunicación y esquemas de protección.
12. Asistencia a juntas y consejos
Establece el artículo 291 de la Constitución en su inciso segundo, que los contralores y personeros solo asistirán a las juntas directivas y consejos de administración que
operen en las respectivas entidades territoriales, cuando sean expresamente invitados
con fines específicos. Con esta medida se trata de prevenir eventuales acciones de coadministración y de participación del organismo de control en la toma de decisiones
del gobierno local, a las cuales deberá luego vigilar y controlar.
34
Sentencia T-073 de 2002. Magistrada Ponente, doctora Clara Inés Vargas Hernández.
[ 69 ]
Capítulo II
Naturaleza de la personería
De conformidad con la Constitución de 1991, las personerías municipales tienen una
doble ubicación dentro de la estructura del Estado colombiano en la denominada rama
del control y vigilancia, como parte del ministerio público y dentro de la organización
de las entidades territoriales como un órgano del gobierno de los distritos y municipios
elegido por el respectivo concejo.
El artículo 113 de la Constitución señala que son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros,
autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
De la misma manera, el artículo 117 estable que el ministerio público y la Contraloría General de la República son órganos de control. Luego, en el artículo 118 la Constitución señala que el ministerio público será ejercido por el Procurador General de la
Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del
ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales
y por los demás funcionarios que determine la ley. Al ministerio público corresponde
la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la
vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
Podemos decir que el personero municipal representa la personificación de la
defensa de los intereses generales de las comunidades locales y de los derechos humanos de los habitantes de los municipios, para lo cual adelanta tareas de control y
vigilancia encaminadas a asegurar el cumplimiento de las normas y de los fines del
estado social de derecho con transparencia y moralidad de todos y cada uno de los
servidores públicos municipales.
1. Naturaleza del cargo
Señala el artículo 169 de la Ley 136 que “Corresponde al personero municipal
o distrital en cumplimiento de sus funciones de ministerio público la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de
la conducta de quienes desempeñan funciones públicas”. Al respecto, el Consejo de
[ 71 ]
procur aduría gener al de la nación
Estado señaló: “Los personeros municipales si bien ejercen funciones propias del ministerio público, no están adscritos orgánicamente al mismo, como si ocurre en el caso del
Defensor del Pueblo que desempeña sus funciones bajo la suprema dirección de Procurador General de la Nación. Evidentemente los personeros son servidores públicos de
los niveles locales y por tanto enmarcados dentro de la estructura orgánica y funcional
de las respectivas Personerías. Ahora bien, desde el punto de vista funcional, los personeros son verdaderos agentes del ministerio público, sujetos a las reglas previstas en la
Constitución y la ley”35.
Es importante reiterar, que si bien el artículo 280 de la Constitución señala que
“Los agentes del ministerio público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes
ejerzan el cargo”, la Corte Constitucional ha precisado que esta condición no es extensiva
a los Personeros. “El personero no tiene la calidad de agente del ministerio público, en los
términos del artículo 280 superior, por lo cual, no tiene por qué tener los mismos requisitos que los funcionarios judiciales. Además, los personeros son funcionarios del orden
municipal, mientras que los funcionarios judiciales tienen carácter nacional, a pesar de
que ejerzan sus atribuciones conforme a un reparto territorial de competencias. Por ello,
es normal que la ley establezca requisitos uniformes nacionalmente para ser juez, por
tratarse de servidores públicos del orden nacional, mientras que ese principio no se aplica
a los personeros municipales, que son servidores de carácter local”36.
De la misma manera, la Sentencia C-223 de 1995 explicó que “el ministerio público, en tanto órgano de control del Estado, en virtud de lo dispuesto por los artículos
113 y 117 de la Carta, es ejercido por el Procurador General de la Nación, el Defensor
del Pueblo, los Procuradores Delegados y los agentes del ministerio público ante las
autoridades jurisdiccionales, los personeros municipales y los demás funcionarios que
establezca la ley. “El personero municipal, aun cuando puede considerarse como agente
del ministerio público, en el sentido de que actúa o funge como tal al desarrollar funciones que pertenecen a la órbita de dicha institución, no es en sentido estricto y en los
términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado inmediato, como lo son
los procuradores delegados, ni agente permanente del Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales, no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente
a la estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a su planta de personal; es
un funcionario del orden municipal, aun cuando se encuentra sujeto a la dirección
suprema del Procurador General de la Nación y, por lo tanto, sus funciones se desa35
36
Consejo de Estado, Sentencia de julio 10 de 1997, Expediente 14311.
Sentencia C-1067 de 2001. Magistrado sustanciador, doctor Eduardo Montealegre Lynnet.
[ 72 ]
estatuto del personero municipal
rrollan dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de
alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al control de la Procuraduría y del
Defensor del Pueblo consecuente con lo expresado, si bien la personería y el personero
son órganos institución y persona del nivel municipal que forman parte del ministerio
público, no se puede asimilar al personero a la condición de delegado o agente del ministerio público dependiente del Procurador General de la Nación, en los términos de
los artículos 118, 277 y 280 de la C.P. En este orden de ideas, la norma del artículo 280
de la C.P. se aplica única y exclusivamente a quienes tienen el carácter de agentes del
ministerio público dependientes del Procurador, los cuales actúan de manera permanente con fundamento en las atribuciones señaladas en la Constitución y en la ley ante
los magistrados y jueces que ejercen la función jurisdiccional”37.
2. La Personería como órgano municipal
La personería es un ente municipal no solo porque el origen de los nombramientos está en el concejo municipal sino porque sus funciones se desarrollan en la jurisdicción del respectivo municipio y su funcionamiento y operación son sufragados con el
presupuesto municipal.
La Corte Constitucional ha reiterado que la Personería y la Contraloría son órganos
municipales. “Sin embargo, la Carta confiere a esas entidades autonomía e independencia,
a fin de que puedan ejercer adecuadamente las funciones de control que les competen.
Así, la Contraloría ejerce la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la
administración (CP arts. 119 y 267), por lo cual, tanto en el plano nacional como a nivel
municipal, goza de autonomía administrativa y presupuestal (CP arts. 267 y 272). Por su
parte, el personero, si bien es elegido por el concejo municipal (CP art. 313 ord. 8º), en
manera alguna es un servidor público dependiente de esta entidad, pues ejerce funciones
de ministerio público a nivel local, por lo cual le corresponde, entre otras atribuciones, la
guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de los otros servidores públicos (CP art. 118).
Como vemos, el contralor municipal y el personero, si bien son órganos municipales, no dependen directamente del alcalde ni del concejo, ya que son organismos de
control que gozan de autonomía administrativa y presupuestal, precisamente para poder ejercer adecuadamente sus funciones de control. La personería es una institución
encajada dentro de la estructura orgánica y funcional municipal, por tanto, no puede
sustraerse a las regulaciones que con fundamento en el artículo 320 de la Constitución
37 Sentencia C-223 de 1995. Magistrado Ponente, doctor Antonio Barrera Carbonell.
[ 73 ]
procur aduría gener al de la nación
ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO
Organismos de control
y vigilancia
Ramas del Poder
Público
Ejecutivo
Legislativo
Judicial
Poder
Central
Gobernador
Corporación
Administrativa
ASAMBLEA
Tribunales
Superiores
Ministerio
Público
Contraloría
Procuraduría
General de la
Nación
Defensoría
del Pueblo
Procuraduría
Regional
Defensoría
Regional
Departamentos
Auditoría
Sistema
electoral
Consejo
Electoral
Registraduría
Registradurías
Departamentales
Contraloría
Departamental
Procuraduría
Provincial
Alcalde
Concejo
Juzgados
Municipios
y Distritos
Contraloría
Municipal
Registraduría
Municipal
Personería
establezca el Legislador para los municipios”38. De la misma manera, es necesario tener en cuenta, que no es exigible constitucionalmente que el alcalde deba coordinar el
cumplimiento de sus funciones, que son de naturaleza administrativa, con el personero, que tiene a su cargo funciones de control. Por ser disímiles no podrán ser objeto de
coordinación39.
3. La Personería como órgano de control y vigilancia
Como lo señalamos al iniciar este capítulo, la personería municipal es un órgano
de control y vigilancia dentro de la estructura municipal40.
(…) ”En ese mismo orden de ideas, la labor de los personeros tampoco es extraña a las
competencias de los concejos municipales, pues ambos existen en gran parte para fiscalizar la labor de la administración local a fin de que esta cumpla adecuadamente sus
labores, esto es, que las alcaldías actúen en beneficio del interés común, sin que sus funcionarios infrinjan las leyes o abusen de sus atribuciones. Es cierto que la función de control del concejo y el personero tienen cada una su especificidad, pues la fiscalización de los
concejos es eminentemente política, por las características de este cuerpo representativo,
38
39
40
Sentencia C-223 de 1995, ya citada anteriormente.
Sentencia C-822 de 2004.
Originalmente, el artículo 168 de la Ley 136 establecía que la Personería era una entidad encargada de
ejercer el control administrativo en el municipio. Esta norma fue modificada por la Ley 177 de 1994 y luego
derogada por la Ley 617 del 2000. Sin embargo, del análisis Constitucional citado al comenzar el capítulo, se
infiere que la Personería es un órgano de control y vigilancia. En concordancia con lo anterior, por ejemplo,
el Decreto ley 1421 de 1993, define a la Personería de Bogotá como un organismo de control y vigilancia.
[ 74 ]
estatuto del personero municipal
mientras que la tarea del personero tiene otro carácter, por cuanto este ejerce funciones
de ministerio público. Sin embargo, en ambos casos existe el interés de fiscalizar la gestión
de la administración. Por ello históricamente la figura del ombudsman, que corresponde
en gran medida, en otros países, al ministerio público en nuestro régimen constitucional,
se encuentra tan íntimamente ligada a la labor de fiscalización de los cuerpos representativos, que se considera que estos funcionarios son una suerte de agentes de esas corporaciones. El sistema colombiano acoge otro modelo, ya que el ministerio público es un
órgano de control autónomo, pero no por ello se encuentra separado de las actividades
del Congreso, en el plano nacional, ni de los concejos, en el ámbito local, lo cual explica
que estos cuerpos representativos tengan una incidencia directa en su elección (CP arts.
276 y 313 ord. 8). Además, en el caso específico de los personeros municipales, el artículo
178 de la Ley 136 de 1994 señala que fuera de las funciones que determinen la Constitución y las leyes, este funcionario ejercerá también las atribuciones que le fijen los respectivos acuerdos municipales. Por ende, si el concejo, mediante acuerdo, puede señalar al
personero del respectivo municipio nuevas responsabilidades, resulta razonable que esa
corporación pueda ejercer un especial control sobre la manera como este funcionario ha
desarrollado esos cometidos”41.
4. La autonomía administrativa y presupuestal
Las personerías gozan de autonomía administrativa y presupuestal42. La autonomía presupuestal consiste en la capacidad para ordenar el gasto en función de la ejecución del presupuesto (decreto 360 de 1995 artículo 98). Por autonomía administrativa
debe entenderse el desempeño de sus funciones de manera independiente y sin injerencia extraña de otra entidad, órgano o funcionario.
De esta forma compete a los personeros distritales y municipales la elaboración
de los proyectos de presupuesto de su entidad, los que deberán ser presentados al alcalde para su incorporación en el proyecto de presupuesto del municipio o distrito; ello
no obsta para que los alcaldes puedan presentar oportunamente a consideración del
concejo el correspondiente proyecto de acuerdo, sobre presupuesto anual de rentas
y gastos (artículos 315 numeral 5 de la Constitución). De otra parte, al elaborarse y
41
42
Sentencia C-405 de 1998, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Estando claro que los órganos de control del nivel local no hacen parte de la administración municipal,
porque se trata de entidades que por mandato superior gozan de la debida autonomía administrativa y
presupuestal para el cumplimiento de su función de fiscalización de la actividad administrativa, es fácil
inferir que el alcalde carece de competencia para ordenar sus gastos como si se tratara de instituciones que
conforman la infraestructura administrativa del municipio. Sentencia C-365 de 2001.
[ 75 ]
procur aduría gener al de la nación
aprobarse los presupuestos municipales se tendrá en cuenta que las apropiaciones para
las contralorías y personerías no podrán ser inferiores a lo presupuestado, aprobado y
ajustado para la vigencia en curso e incrementado en un porcentaje igual al índice de
precios al consumidor (artículo 2º Ley 166 de 1994) o al salario mínimo legal43.
El artículo 37 de la Ley 1551 establece que los gastos de las personerías de municipios de categorías tercera (3ª), cuarta (4ª), quinta (5ª) y sexta (6ª), siempre se fijarán
por el aporte máximo que en salarios mínimos legales mensuales establece la ley para
cada vigencia.
Las prácticas jurídicas, profesionales o laborales en las personerías.
Es importante señalar que según lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 1551, para
optar al título de abogado, los egresados de las facultades de Derecho, podrán prestar
el servicio de práctica jurídica (judicatura) en las personerías municipales o distritales,
previa designación que deberá hacer el respectivo decano. Igualmente, para optar al
título profesional de carreras afines a la Administración Pública, se podrá realizar en las
personerías municipales o distritales prácticas profesionales o laborales previa designación de su respectivo decano. Con esta autorización, las personerías podrán contar
con un importante soporte humano para cumplir sus funciones y responsabilidades y
solo deberá surtir las peticiones correspondientes y adecuar las locaciones físicas de la
entidad para poder albergar a los estudiantes.
5. Categorización de las personerías
De conformidad con la categorización de los municipios, también se determina
la categorización de las personerías y ello está previsto en el artículo 7° de la Ley 1551
que prevé que los municipios se clasifican en tres grupos y seis categorías. Los municipios pertenecientes a cada uno de los tres grupos establecidos, tendrán distinto
régimen en su organización, gobierno y administración. El régimen correspondiente
a cada categoría será desarrollado por la ley que para el efecto expida el Congreso de
la República en el término de dos años contados a partir de la entrada en vigencia de
la Ley 1551. Las comisiones especiales de ordenamiento territorial del Congreso de la
República tendrán activa participación en el proceso de formación. Esta clasificación
también se aplica a las respectivas personerías, así:
43 Consejo de Estado, radicación No. 676 del 10 de marzo de 1995, Consejero Ponente Roberto Suárez Franco, absolviendo una consulta del Ministro de Hacienda.
[ 76 ]
estatuto del personero municipal
5.1. Primer grupo o de grandes municipios
Categoría especial. Todos aquellos distritos o municipios con población superior
o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales superen cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales
mensuales44 y su nivel de importancia económica sea grado 145.
Primera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de
cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales y su nivel de importancia económica sea grado 2.
Segunda categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cincuenta mil (50.000)
y hasta de cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales y su nivel de importancia económica sea grado 3.
5.2. Segundo grupo o de municipios intermedios:
Tercera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales sean superiores a treinta mil (30.000) y hasta de
cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales y su nivel de importancia
económica sea grado 4.
Cuarta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales sean superiores a veinticinco mil (25.000) y hasta treinta mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales y su nivel de importancia
económica sea grado 5
5.3. Tercer grupo o de municipios básicos
Quinta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales sean superiores a quince mil (15.000) y hasta
44
45
El salario mínimo legal mensual que servirá de base para la conversión de los ingresos, será el que corresponda al mismo año de la vigencia de los ingresos corrientes de libre destinación.
Se entiende por importancia económica el peso relativo que representa el Producto Interno Bruto de cada
uno de los municipios dentro de su departamento. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), será responsable de calcular dicho indicador.
[ 77 ]
procur aduría gener al de la nación
veinticinco mil (25.000) salarios mínimos legales mensuales y su nivel de importancia
económica sea grado 6.
Sexta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales
no superiores a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales y su nivel de
importancia económica sea grado 7.
5.4. Algunos criterios a tener en cuenta para la categorización de
municipios
Los municipios que de acuerdo con su población deban clasificarse en una determinada categoría, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre destinación
anuales señalados para esta en el artículo 7° de la Ley 1551 y que mencionamos anteriormente, se clasificarán en la categoría inmediatamente superior. Los municipios cuya
población corresponda a una categoría determinada, pero cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales no alcancen el monto señalado para la misma, se clasificarán
en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales.
Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados, cuando
un distrito o municipio destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los
límites que establece la ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior. Ningún
municipio podrá aumentar o descender más de dos categorías entre un año y el siguiente.
Los alcaldes determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del
treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año
siguiente, el respectivo distrito o municipio. Para determinar la categoría, el decreto
tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República
sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los
ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)
sobre población para el año anterior y sobre el indicador de importancia económica.
El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y el Contralor
General de la República remitirán al alcalde dicha certificación, a más tardar, el treinta
y uno (31) de julio de cada año. Si el respectivo Alcalde no expide el decreto en el término señalado, dicha categorización será fijada por el Contador General de la Nación
en el mes de noviembre.
Los municipios de frontera con población superior a setenta mil (70.000) habitantes, por su condición estratégica, se clasificarán como mínimo en la cuarta categoría, y en ningún caso los gastos de funcionamiento de dichos municipios podrán
superar el ochenta por ciento de sus ingresos corrientes de libre destinación.
[ 78 ]
estatuto del personero municipal
Toda norma que tenga injerencia en la vida municipal para los municipios con
población de 30.000 habitantes o menos, tendrá tratamiento especial como mínimo en
los siguientes aspectos.
••
Organización: Estos municipios no estarán obligados más que a la implementación de la estructura mínima que imponga la Constitución, de modo; que no
podrá norma alguna imponer la creación de dependencia o cargo, salvo que la
norma prevea la asignación de recursos suficientes para su funcionamiento.
••
Funcionamiento: En materia de planes de ordenamiento territorial, bastará con la
elaboración de esquemas mínimos de ordenación, previendo especialmente los
usos del suelo.
[ 79 ]
Capítulo III
Marco general de las funciones
del personero municipal
En la actualidad existe un fútil debate alrededor del número de funciones y competencias de las personerías municipales. Unos hablan que son 85, otros que son 147 y
algunos han llegado a decir que el personero cumple 1.435 funciones46. Quien escribe
estas notas no puede decir con exactitud quién tiene la razón porque no cuenta con
una cifra exacta del número de funciones vigentes de los personeros. Lo cierto es que
son muchas y que sobrepasan las capacidades de la institución en las condiciones actuales, que son complejas, en algunos casos contradictorias y, en otros, anacrónicas, o,
reiteramos, son simplemente incumplibles en el marco de los escasos recursos humanos, financieros y organizacionales con que cuentan la mayoría de los personeros para
actuar47.
Esta caótica proliferación normativa para lo que sirve es para que exista la corrupción, la negligencia y la distracción de la energía de los servidores públicos en cumplir “tareas de papel” y así evitar que no “los empapelen” los organismos de control,
para perder la credibilidad, la confianza y el respeto de los ciudadanos en sus instituciones públicas.
En este extraño reino de papel, el que pierde es el solitario ciudadano de carne y
hueso, a quien sí le toca padecer las injusticias y los atropellos. Hoy es urgente ordenar
el estatuto de las personerías, para lo cual el Congreso de la República, el ministerio
46
47
Nadie sabe a ciencia cierta cuantas leyes están vigentes en Colombia. Hace unos años una Universidad hizo
el ejercicio y encontró que eran cerca de 17.500 las leyes que sumaban algo más de tres millones de artículos, parágrafos e incisos. A gracia de discusión, si al Personero le corresponde la guarda de la Constitución y
la ley, le tocaría actuar sobre este universo en la órbita municipal. De otra parte, si se desagregan las tareas
que debe cumplir el Personero para cumplir con sus funciones, también encontraríamos otro universo
incumplible en las actuales condiciones. Como si fuera poco, también hay una profusa, difusa y no poco
confusa jurisprudencia de las Cortes y los Tribunales que coadyuvan a este complejo enjambre normativo
regulatorio de las tareas de las Personerías.
En un CD anexo se encuentran las principales normas que rigen las funciones de los Personeros acompañadas de la jurisprudencia respectiva.
[ 81 ]
procur aduría gener al de la nación
público y los propios personeros tienen la palabra. En este documento se trata de hacer
una organización de dichas funciones y competencias con fines didácticos tanto para
los personeros como para la ciudadanía que debe acudir a sus servicios y para las otras
autoridades que deben actuar de consuno para cumplir con los fines del estado social
de derecho.
1. Definición de funciones y competencias
El diccionario de María Moliner define la función como la acción o servicio que
corresponde a una cosa cualquiera: “La función de la fuerza pública es mantener el
orden” (asumir, desempeñar, realizar; arrogarse, atribuirse, detentar, invadir, suplantar,
usurpar). También señala que “es una actividad o papel desempeñados por alguien en
un cargo, oficio o profesión; se usa más en plural que en singular: “Dio la orden en el
ejercicio de sus funciones”. Las funciones de los cargos públicos están ordenadas por
la ley, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos y los reglamentos. Ningún servidor
público puede invadir la órbita de las funciones de otro servidor. Al respecto, la Corte
Constitucional ha señalado que: “cualquier acción que ejecute un órgano del Estado
sin estar previamente indicada en las normas mencionadas constituye una acción inconstitucional, ilegal o irreglamentaria por falta de competencia. Igualmente, cualquier
acción que provenga de un desbordamiento de la función asignada constituye una
extralimitación de la función pública”48. Los actos administrativos producidos en circunstancias de extralimitación de funciones no solamente son nulos, sino que pueden
acarrear sanciones a quien los ejecuta.
De la misma manera, el diccionario anteriormente citado define la competencia como la “circunstancia de ser una persona, empleado o autoridad la competente
en cierto asunto. Asunto en el que es competente determinada persona, entidad”; se
aplica al que tiene aptitud legal o autoridad para resolver cierto asunto: “El juez competente” “(…) También hace referencia a que es conocedor de cierta ciencia o materia,
o experto o apto en la cosa que se expresa o a la que se refiere el nombre afectado por
“competente”: “Es muy competente en historia de América. Un profesor competente.
Una persona competente para un cargo directivo”. “Las competencias son aquellas atribuciones específicas que, en su conjunto, configuran el ámbito material de las funciones que han sido asignadas por el ordenamiento jurídico a una autoridad determinada;
tal y como lo establece el diccionario de la real academia de la lengua, la competencia,
en este sentido, es la atribución legítima a un juez u otra autoridad para el conocimiento o resolución de un asunto. Se trata de la principal manifestación del principio
48
Sentencia C-396 de 2006; Magistrado Ponente, Jaime Araújo Rentería.
[ 82 ]
estatuto del personero municipal
de legalidad (C.P. artículos 6° y 122), en virtud de la cual las autoridades públicas solo
podrán efectuar aquellas actuaciones para las cuales hayan sido expresamente autorizadas por la ley”49.
Respecto al término atribución, señala que es la acción de atribuir (…) cosa que
está dentro de lo que una persona puede hacer o disponer por el empleo o función
que ejerce: “Eso no está dentro de mis atribuciones. El nombramiento de personal no
es atribución suya” (…) autoridad, facultad, poder, jurisdicción, potestad. Autorización
dada por una persona a otra para obrar en algo con autonomía como representante
suyo: “Tiene atribuciones mías para tratar de la venta”.
2. Tipos de funciones de los personeros
De cara a ordenar o clasificar el gran número de funciones que debe cumplir el
personero municipal, a nuestro juicio estas se pueden clasificar de la siguiente manera:
Funciones misionales. Aquellas previstas en la Ley 136 y las normas del régimen
municipal y del ministerio público. Se clasifican en funciones como agente del ministerio público, funciones como defensor de los derechos humanos y funciones como
veedor ciudadano.
Funciones complementarias. Aquellas que surgen de leyes y decretos nacionales que de manera particular le han encargado el cumplimiento de tareas específicas,
como por ejemplo la Ley 617, que le encarga funciones como veedor del tesoro o la Ley
387 en materia de atención a la población desplazada por la violencia.
Funciones delegadas. Son todas aquellas que de manera expresa le ha delegado el
Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y otras autoridades, como por
ejemplo las relacionadas con la facultad de interponer la acción de tutela o las relacionadas con la defensoría pública.
Funciones accesorias. Aquellas que se derivan de la moral del mandato de la personería y que pueden ser asumidas de manera voluntaria y discrecional por el personero, de acuerdo con las situaciones sociales y coyunturales de su entorno.
3. La función pública y sus principios orientadores
En el marco de sus actuaciones, el personero debe tener en cuenta que la función
pública “implica el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes
cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines. La función pública, por
49
Sentencia C-579 de 2001, Magistrado Ponente, Eduardo Montealegre Lynnet.
[ 83 ]
procur aduría gener al de la nación
lo tanto, se dirige a la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad en sus diferentes órdenes y, por consiguiente, se exige de ella que se desarrolle con
arreglo a unos principios mínimos que garanticen la igualdad, la moralidad, la eficacia,
la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad (art. 209 C.P.), que permitan
asegurar su correcto y eficiente funcionamiento y generar la legitimidad y buena imagen de sus actuaciones ante la comunidad”50.
La Constitución en sus artículos 6°, 121.2 y 123 señala que: “Los particulares solo
son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio
de sus funciones… Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de
las que le atribuyen la Constitución y la ley… No habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en ley o reglamento… Los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
Según la constitución política y la ley, la actuación administrativa debe sujetarse a los siguientes principios orientadores: legalidad, economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad, contradicción, moralidad, buena fe, confianza legítima, debido
proceso, defensa, audiencia, doble instancia, informalidad, proporcionalidad, razonabilidad, autotutela, responsabilidad y rendición de cuentas. Por su parte, la Ley 489
en su artículo 2° señala que “Las reglas relativas a los principios propios de la función
administrativa sobre delegación y desconcentración, características y régimen de las
entidades descentralizadas, racionalización administrativa, desarrollo administrativo,
participación y control interno de la administración pública se aplicarán en lo pertinente a las entidades territoriales, sin perjuicio de la autonomía que les es propia de
acuerdo con la Constitución Política”51. Así mismo, en el desarrollo de sus funciones,
el personero debe tener en cuenta los principios de la función administrativa que son:
Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración,
las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. En consecuencia, el personero debe prestar su colaboración a las demás entidades para facilitar el
50
51
Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997. Corte Constitucional. Magistrado Ponente doctor Antonio
Barrera Carbonell.
El Personero debe tener en cuenta que el parágrafo del artículo 3° de la Ley 489 señala que “Los principios
de la función administrativa deberán ser tenidos en cuenta por los órganos de control y el Departamento
Nacional de Planeación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 343 de la Constitución Política, al
evaluar el desempeño de las entidades y organismos administrativos y al juzgar la legalidad de la conducta
de los servidores públicos en el cumplimiento de sus deberes constitucionales, legales o reglamentarios,
garantizando en todo momento que prime el interés colectivo sobre el particular”.
[ 84 ]
estatuto del personero municipal
ejercicio de sus funciones y abstenerse de impedir o estorbar su cumplimiento por los
órganos, dependencias, organismos y entidades titulares.
Descentralización administrativa. El personero debe ser especialmente cuidadoso
en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales. Por tanto, procurará
observar que el gobierno nacional y departamental desarrollen disposiciones y normas
que profundicen en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la
administración siguiendo en lo posible el criterio de que la prestación de los servicios
corresponda a los municipios, el control sobre dicha prestación a los departamentos
y la definición de planes, políticas y estrategias a la nación. Igualmente, la personería
velará por que se establezcan disposiciones de delegación y desconcentración de funciones, de modo tal que sin perjuicio del necesario control administrativo, la gestión de
la entidad se acerque a los ciudadanos.
Desconcentración administrativa. La desconcentración es la radicación de competencias y funciones del personero en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, como por ejemplo la recepción de quejas
y reclamos, el ejercicio de la conciliación, la atención a grupos vulnerables, etc., sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer
al personero. En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para
su adecuado cumplimiento. Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa solo serán susceptibles del recurso de reposición en los
términos establecidos en las normas pertinentes.
Delegación. El personero, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política,
puede mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores. El acto de delegación debe regirse siguiendo los preceptos de la Ley 489.
4. Marco de responsabilidades del personero
El personero y los servidores públicos en general tienen una serie de responsabilidades en el desempeño de sus cargos, como son:
4.1. La responsabilidad política
La responsabilidad política está relacionada con el compromiso ineludible que
tiene el personero como servidor público al servicio del Estado y de la comunidad, es
decir, en el cumplimiento de la Constitución y en particular de sus principios básicos
y fundamentales. Esto no ocurre, por ejemplo, cuando se valen de su investidura para
obtener un provecho propio o cuando actúan de manera negligente o faltando a la
ética pública generando malestar social y perjudicando a la comunidad, la legitimidad
[ 85 ]
procur aduría gener al de la nación
y credibilidad de las instituciones que representan. La responsabilidad política compromete primordialmente la cabeza de una institución o a quien se ha confiado una cierta
función o tarea de gran importancia que, si fracasa por negligencia o incompetencia
propias, por causa de errores de sus subalternos, de operaciones o actuaciones de su
organismo por haber hecho un nombramiento equivocado o implementado una estrategia errónea o por sus vínculos particulares, familiares o económicos con personas sub
judice o condenadas, no pueden dejar de correr con las consecuencias de lo ocurrido.
El personero asume una responsabilidad política, en cuanto le corresponde la
defensa del bien común en el municipio, tiene una misión muy delicada en relación
con los derechos humanos y la moralidad administrativa y además dirige u orienta una
institución en la que el Estado o la colectividad tienen un gran interés ya que ejecuta
dineros públicos. El personero debe asumir esta responsabilidad no solamente de palabra, como tantas veces lo hemos oído sino de verdad y primordialmente renunciando
al cargo o entregando la misión fracasada, o cuando se pueden confundir los intereses
propios o familiares, con los generales del Estado. El personero tiene una responsabilidad política que debe asumir ante el concejo que lo nombra como máximo representante de la comunidad local y también, frente a la misma sociedad, instancias a las que
les debe rendir informes periódicos. Pero si por el contrario, el personero es atinado en
su trabajo, transparente y comprometido con resultados efectivos con la comunidad
y no se deja permear por la corrupción y la politiquería, también merece el aplauso y
todos los honores por parte de la comunidad y de las instituciones públicas.
4.2. Responsabilidad administrativa
Se deduce en relación con aspectos tales como la eficiencia, la eficacia y el buen
servicio y es calificada por las jerarquías superiores del correspondiente organismo o
institución. El personero debe dar buen ejemplo a toda la administración municipal en
cuanto al uso transparente, eficiente y eficaz de los recursos humanos, organizacionales, financieros y técnicos a su cargo. En este aspecto, compete a la instancia superior de
la Procuraduría verificar o calificar tales factores para deducir consecuencias internas
en el campo administrativo, con miras a asegurar la excelencia en el servicio.
4.3. Responsabilidad disciplinaria
También tiene un carácter administrativo y puede deducirse tanto al interior
como al exterior de la personería. La responsabilidad disciplinaria interna se tiene dentro de la misma institución y la ejerce el personero como jefe de la entidad, dando lugar
a que previo proceso en el que el servidor de la Personería tenga todas las garantías y
posibilidades de defensa, establezca su responsabilidad y en caso de merecerlo, imponga la sanción respectiva que puede ser de amonestación, suspensión e incluso desti[ 86 ]
estatuto del personero municipal
tución. La externa se concreta en el ejercicio propio de las atribuciones del ministerio
público, previo proceso también en el que puede llegarse a la destitución, fijación de
inhabilidades para desempeñar cargos públicos o aplicar sanciones menores como la
amonestación o la suspensión, de todas las cuales queda constancia en la hoja de vida
del empleado.
4.4. Responsabilidades civiles, patrimoniales y pecuniarias
Resulta ilustrativo para el personero, como servidor público, el concepto de la
sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado52, en el cual se precisa el marco
constitucional y legal de la responsabilidad de los servidores públicos. “Como se sabe,
estos responden por infracción de la Constitución y de la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones y la ley define el mecanismo de control
destinado a evitar la arbitrariedad, brindar seguridad jurídica, garantizar la integridad
del patrimonio público y el debido cumplimiento de las funciones públicas, y a obtener
el resarcimiento de los perjuicios, si ellos se ocasionaren. El desconocimiento, culposo
o doloso, de estas obligaciones, al desbordar el ordenamiento jurídico, puede generar
responsabilidad penal, fiscal, patrimonial y disciplinaria. Los particulares o entidades
que manejen fondos o bienes del Estado, conforme al artículo 267 ibídem, también
responden fiscalmente.
El marco de la responsabilidad es amplio pues, además del principio consagrado
en el artículo 6° constitucional, corresponde a la ley determinar la responsabilidad de
los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva (art. 124); “el Estado responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por
la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el
Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia
de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir
contra este” (art. 90); “cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar de la autoridad competente la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la
conducta de las autoridades públicas” (art. 92); “ninguna autoridad del Estado podrá
ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley (art. 121);
“no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento (…)
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y
defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben (…) Sin perjuicio
de las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado
por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño
de funciones públicas”, y “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
52
Radicado N°. 1522 el 4 de agosto de 2003, Consejero ponente doctor Flavio Rodríguez Arce.
[ 87 ]
procur aduría gener al de la nación
comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el
reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”53.
4.5. Responsabilidad fiscal
Se deduce en relación con quienes tienen a su cargo el manejo de dineros públicos, la ejecución del presupuesto, el ordenamiento del gasto, como es el caso del personero. De conformidad con la ley 610 es el conjunto de actuaciones administrativas
adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad
de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal
o con ocasión de esta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un
daño al patrimonio del Estado. Se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades
económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas
de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos tendientes
a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición
de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en
orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia,
publicidad y valoración de los costos ambientales.
Como la gestión fiscal implica la de la administración y custodia de bienes del
Estado por servidor público o persona privada, las reglas que sobre responsabilidad le
son aplicables son las pertinentes consagradas en el Código Civil. En materia de contratación estatal, el artículo 26 numeral 4º de la Ley 80 de 1993, prevé que las actuaciones
de los servidores públicos están presididas por las reglas sobre administración de bienes
ajenos, es decir, por las consagradas en los artículos 63, 104 y 2155 del Código Civil, que
establecen la responsabilidad hasta de la culpa leve.
4.6. Responsabilidad ética y pedagogía del buen ejemplo
El personero como vocero y defensor de la comunidad debe ser el líder de la
moralidad, de la defensa del bienestar general, del compromiso y de la vocación de
servicio a los ciudadanos, en particular a los más débiles y vulnerables. El personero
53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, Consejero Ponente: Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, 26 de agosto de 2004, radicación N°. 05001-23-31-000-1997-2093 01, actores: Luis Carlos Ochoa y Norma Amparo Valencia Osorio, demandado: Contraloría General de Antioquia,
referencia: recurso de apelación contra la sentencia de 10 de octubre de 2002, proferida por el tribunal
administrativo de Antioquia.
[ 88 ]
estatuto del personero municipal
deber ser diáfano en su actuar y convocar con su buen ejemplo al cambio de actitudes
de los servidores públicos y de los ciudadanos hacia “lo público” y el desarrollo de sus
actividades públicas y privadas deben estar enmarcadas por una serie de principios y
valores fundamentados en el respeto a la dignidad humana y los derechos humanos.
Ética es un conjunto de principios y valores que guían y orientan las relaciones
humanas. Esos principios deben tener características universales, requieren ser válidos
para todas las personas y para siempre. El primer código de ética del cual se tiene noticia, principalmente para quienes poseen formación cristiana, son los diez mandamientos. Reglas como “no matar”, “no robar”, son presentadas como propuestas fundadoras
de la civilización cristiana occidental y desde la perspectiva de los derechos humanos,
por ejemplo, encontramos la Declaración Universal que nos recuerda que: “Todos los
hombres (y las mujeres) nacen libres e iguales en dignidad y derechos”. La ética es mucho más amplia, general y universal de lo que lo es la moral. La ética tiene que ver con
principios más incluyentes, mientras que la moral se refiere más a determinados campos de la conducta humana. Cuando la ética desciende de su generalidad, de su universalidad, se habla de una moral, por ejemplo, una moral sexual, una moral comercial.
Podemos decir que la ética dura mucho más tiempo y que la moral y las costumbres
corresponden más a determinados períodos (y culturas), aunque una nace de la otra. Es
como si la ética fuese algo mayor y la moral algo más limitado, restringido, circunscrito.
La ética de los derechos humanos tiene como propósitos: a) contribuir al desarrollo integral de la persona; b) delimitar, para todas las personas, una esfera de autonomía dentro de la cual puedan actuar libremente, protegidas contra los abusos de
autoridades, servidores públicos y de particulares; c) establecer límites a las actuaciones
de todos los servidores públicos, sin importar su nivel jerárquico o institución gubernamental, sea nacional, departamental o municipal, siempre con el fin de prevenir los
abusos de poder, negligencia o simple desconocimiento de los fines el estado social de
derecho previsto en la constitución y, d) restituir confianza entre los diversos estamentos de la sociedad en sus instituciones públicas y privadas de cara a un ejercicio práctico
y real de la solidaridad y de la búsqueda del bien común.
El personero debe ejercer en el municipio una magistratura ética, que cuando
hable el personero la comunidad sienta que lo hace su conciencia. El trabajo por los
derechos humanos que lidera el personero en el municipio, requiere un liderazgo ético
que asuma como filosofía de vida el respeto a la dignidad humana y a la cosa pública,
un paradigma ético fundamental para que junto con la ciudadanía se pueda combatir
la barbarie en que está sumergido nuestro país, donde matanzas, asesinatos, secuestros,
crimen organizado, corrupción, tráfico de drogas, ley del avivato, injusticia en todas
sus formas, impunidad, analfabetismo, desempleo, trabajo infantil, exclusión, parecen
cosas normales en una sociedad que se pretende democrática.
[ 89 ]
procur aduría gener al de la nación
4.7. Responsabilidad penal
Es deducida por los jueces y tribunales competentes, previa acusación de la Fiscalía, por regla general o por un tribunal en especial, señalado en la constitución según
el tipo de fuero, para quienes en razón de su jerarquía o tipo específico de funciones,
están cobijados por un trato judicial especial, como ocurre con el Presidente de la República, los magistrados de altas corporaciones de justicia, el Fiscal General, los congresistas, los ministros y directores de departamentos administrativos, entre otros, quienes
son investigados y juzgados en materia de delitos solo por la corporación o tribunal que
se erige en su juez natural. El Código Penal define los delitos contra la administración
pública tal como a continuación se reseña.
4.8. Delitos contra la administración pública
Al personero no solo le corresponde dar buen ejemplo en el manejo de la cosa
pública y no incurrir en faltas penales, disciplinarias o a la ética, sino también denunciar
a los servidores públicos que lo hagan y emplear todos los recursos legales para combatir la impunidad y la corrupción. En este sentido hay que tener en cuenta cuáles son los
delitos contra la administración pública previstos en el Título XV del Código Penal, así:
Peculado por apropiación. Es cuando el servidor público se apropia en provecho
suyo o de un tercero de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que este tenga parte o de bienes o fondos parafiscales o de bienes de particulares cuya administración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funciones.
Peculado por uso. Se presenta cuando el servidor público indebidamente use o
permita que otro use bienes del Estado o de empresas o instituciones en que este tenga
parte o bienes de particulares cuya administración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funciones.
Peculado por aplicación oficial diferente. Es cuando el servidor público da a los
bienes del Estado o de empresas o instituciones en que este tenga parte, cuya administración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funciones, aplicación oficial diferente de aquella a que están destinados o comprometa sumas
superiores a las fijadas en el presupuesto o las invierta o utilice en forma no prevista en
este, en perjuicio de la inversión social o de los salarios o prestaciones sociales de los
servidores.
Peculado culposo. Se presenta cuando el servidor público, respecto a bienes del
Estado o de empresas o instituciones en que este tenga parte o bienes de particulares
cuya administración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión
de sus funciones, por culpa, dé lugar a que se extravíen, pierdan o dañen.
Omisión del agente retenedor o recaudador. Es cuando el agente retenedor o autorretenedor no consigna las sumas retenidas o autorretenidas por concepto de reten[ 90 ]
estatuto del personero municipal
ción en la fuente dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha fijada por el gobierno
nacional para la presentación y pago de la respectiva declaración de retención en la
fuente o quien, encargado de recaudar tasas o contribuciones públicas, no las consigna
dentro del término legal.
Destino de recursos del tesoro para el estímulo o beneficio indebido de explotadores
y comerciantes de metales preciosos. Es cuando el servidor público destina recursos del
tesoro para estimular o beneficiar directamente o por interpuesta persona, a los explotadores y comerciantes de metales preciosos, con el objeto de que declaren sobre el
origen o procedencia del mineral precioso.
Fraude de subvenciones. Es cuando una persona obtiene una subvención, ayuda
o subsidio proveniente de recursos públicos mediante engaño sobre las condiciones
requeridas para su concesión o callando total o parcialmente la verdad.
Concusión. Es cuando el servidor público abusa de su cargo o de sus funciones
para constreñir o inducir a alguien a dar o prometer al mismo servidor o a un tercero,
dinero o cualquier otra utilidad indebidos, o los solicite.
Cohecho propio. Es cuando el servidor público recibe para sí o para otro, dinero
u otra utilidad o acepta promesa remuneratoria, directa o indirectamente, para retardar u omitir un acto propio de su cargo o para ejecutar uno contrario a sus deberes
oficiales.
Cohecho impropio. Es cuando el servidor público acepta para sí o para otro, dinero u otra utilidad o promesa remuneratoria, directa o indirecta, por acto que deba
ejecutar en el desempeño de sus funciones.
Cohecho por dar u ofrecer. Es cuando alguien da y ofrece dinero u otra utilidad a
servidor público, en los casos previstos en las dos formas de cohecho señaladas anteriormente.
Violación del régimen legal o constitucional de inhabilidades e incompatibilidades.
Se presenta cuando el servidor público en ejercicio de sus funciones interviene en la
tramitación, aprobación o celebración de un contrato con violación al régimen legal
o a lo dispuesto en normas constitucionales sobre inhabilidades o incompatibilidades.
Interés indebido en la celebración de contratos. Es cuando el servidor público se interesa en provecho propio o de un tercero, en cualquier clase de contrato u operación
en que deba intervenir por razón de su cargo o de sus funciones.
Contrato sin cumplimiento de requisitos legales. Es cuando el servidor público por
razón del ejercicio de sus funciones tramita un contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales o lo celebra o liquida sin verificar su cumplimiento.
Acuerdos restrictivos de la competencia. Es cuando una persona en un proceso de
licitación pública, subasta pública, selección abreviada o concurso se concertare con
otro con el fin de alterar ilícitamente el procedimiento contractual.
[ 91 ]
procur aduría gener al de la nación
Tráfico de influencias de servidor público. Es cuando el servidor público utiliza
indebidamente, en provecho propio o de un tercero, influencias derivadas del ejercicio
del cargo o de la función, con el fin de obtener cualquier beneficio de parte de servidor
público en asunto que este se encuentre conociendo o haya de conocer.
Tráfico de influencias de particular. Es cuando un particular ejerce indebidamente
influencias sobre un servidor público en asunto que este se encuentre conociendo o
haya de conocer, con el fin de obtener cualquier beneficio económico.
Enriquecimiento ilícito. Es cuando un servidor público, o quien haya desempeñado funciones públicas, que durante su vinculación con la administración o dentro de
los cinco (5) años posteriores a su desvinculación, obtenga, para sí o para otro, incremento patrimonial injustificado.
Prevaricato por acción. Es cuando el servidor público profiere resolución, dictamen o concepto manifiestamente contrario a la ley.
Prevaricato por omisión. Es cuando el servidor público omite, retarda, rehúsa o
deniega un acto propio de sus funciones.
Abuso de autoridad por acto arbitrario e injusto. Se presenta cuando el servidor
público fuera de los casos especialmente previstos como conductas punibles, con ocasión de sus funciones o excediéndose en el ejercicio de ellas, comete acto arbitrario e
injusto.
Abuso de autoridad por omisión de denuncia. Cuando el servidor público que teniendo conocimiento de la comisión de una conducta punible cuya averiguación deba
adelantarse de oficio, no da cuenta a la autoridad, incurrirá en multa y pérdida del
empleo o cargo público.
Revelación de secreto. Es cuando el servidor público indebidamente da a conocer
documento o noticia que deba mantener en secreto o reserva.
Utilización de asunto sometido a secreto o reserva. Es cuando el servidor público
utiliza en provecho propio o ajeno, descubrimiento científico, u otra información o
dato llegados a su conocimiento por razón de sus funciones y que deban permanecer
en secreto o reserva.
Utilización indebida de información oficial privilegiada. Se presenta cuando el
servidor público como empleado o directivo o miembro de una junta u órgano de
administración de cualquier entidad pública, hace uso indebido de información que
haya conocido por razón o con ocasión de sus funciones y que no sea objeto de conocimiento público, con el fin de obtener provecho para sí o para un tercero, sea este
persona natural o jurídica.
Asesoramiento y otras actuaciones ilegales. Es cuando el servidor público ilegalmente representa, litiga, gestiona o asesora en asunto judicial, administrativo o policivo.
[ 92 ]
estatuto del personero municipal
Intervención en política. Es cuando el servidor público que ejerza jurisdicción, autoridad civil o política, cargo de dirección administrativa, o se desempeñe en los órganos
judicial, electoral, de control, forme parte de comités, juntas o directorios políticos, utilice
su poder para favorecer o perjudicar electoralmente a un candidato, partido o movimiento político. Se exceptúan los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.
Empleo ilegal de la fuerza pública. Se presenta cuando el servidor público obtiene el concurso de la fuerza pública o emplee la que tenga a su disposición para consumar acto arbitrario o injusto, o para impedir o estorbar el cumplimiento de orden
legítima de otra autoridad.
Omisión de apoyo. Se presenta cuando un agente de la fuerza pública rehúse o
demore indebidamente el apoyo pedido por autoridad competente, en la forma establecida por la ley.
Usurpación de funciones públicas. Es cuando un particular sin autorización legal
ejerce funciones públicas. En la misma conducta incurrirá el que con fines ilícitos porte
o utilice uniformes o distintivos de una persona jurídica.
Simulación de investidura o cargo. Es cuando alguien únicamente simula investidura o cargo público o finge pertenecer a la fuerza pública.
Abuso de función pública. Se presenta cuando el servidor público abusando de su
cargo realiza funciones públicas diversas de las que legalmente le correspondan.
Violencia contra servidor público. Se presenta cuando alguien ejerce violencia
contra servidor público, para obligarlo a ejecutar u omitir algún acto propio de su cargo
o a realizar uno contrario a sus deberes oficiales.
Perturbación de actos oficiales. Cuando una persona simulando autoridad o invocando falsa orden de la misma, o valiéndose de cualquier otra maniobra engañosa,
trate de impedir o perturbar la reunión o el ejercicio de las funciones de las corporaciones o autoridades legislativas, jurisdiccionales o administrativas, o de cualquier otra
autoridad pública, o pretenda influir en sus decisiones o deliberaciones.
Utilización indebida de información obtenida en el ejercicio de función pública. Es
cuando una persona habiéndose desempeñado como servidor público durante el año
inmediatamente anterior utiliza, en provecho propio o de un tercero, información obtenida en calidad de tal y que no sea objeto de conocimiento público.
Soborno transnacional. Es cuando una persona da u ofrece a un servidor público extranjero, en provecho de este o de un tercero, directa o indirectamente, cualquier dinero,
objeto de valor pecuniario u otra utilidad a cambio de que este realice, omita o retarde
cualquier acto relacionado con una transacción económica o comercial. Se considera servidor público extranjero toda persona que tenga un cargo legislativo, administrativo o
judicial en un país extranjero, haya sido nombrada o elegida, así como cualquier persona
[ 93 ]
procur aduría gener al de la nación
que ejerza una función pública para un país extranjero, sea dentro de un organismo público o de una empresa de servicio público. También se entenderá que ostenta la referida
calidad cualquier funcionario o agente de una organización pública internacional.
Utilización indebida de influencias derivadas del ejercicio de función pública. Es cuando
una persona habiéndose desempeñado como servidor público durante el año inmediatamente anterior utiliza, en provecho propio o de un tercero, influencias derivadas del ejercicio del cargo o de la función cumplida, con el fin de obtener ventajas en un trámite oficial.
Asociación para la comisión de un delito contra la administración pública. Es cuando el servidor público se asocia con otro, o con un particular, para realizar un delito
contra la administración pública.
5. El marco de responsabilidades del personero
como abogado
La Ley 1123 mediante la cual se establece el código disciplinario del abogado,
tiene una serie de consecuencias para los personeros, ya que como se sabe, para el desempeño de este cargo se requiere haber terminado estudios de derecho o ser abogado
titulado según la categoría de los municipios. El personero como abogado que es, no
solo debe observar las disposiciones que contempla esta ley, algunas de las cuales a
continuación se mencionan, sino que debe velar porque todos los abogados que ejercen la profesión en su municipio las cumplan:
Deberes profesionales de los abogados:
••
Observar la Constitución Política y la ley.
••
Defender y promocionar los derechos humanos, entendidos como la unidad integral de derechos civiles y políticos, económicos, sociales y culturales y de derechos colectivos, conforme las normas constitucionales y los tratados internacionales ratificados por Colombia.
••
Conocer, promover y respetar las normas consagradas en la Ley 1123.
••
Actualizar los conocimientos inherentes al ejercicio de la profesión.
••
Conservar y defender la dignidad y el decoro de la profesión.
••
Colaborar leal y legalmente en la recta y cumplida realización de la justicia y los
fines del Estado.
••
Observar y exigir mesura, seriedad, ponderación y respeto en sus relaciones con
los servidores públicos, colaboradores y auxiliares de la justicia, la contraparte,
abogados y demás personas que intervengan en los asuntos de su profesión.
••
Obrar con lealtad y honradez en sus relaciones profesionales. En desarrollo de
este deber, entre otros aspectos, el abogado deberá fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo
[ 94 ]
estatuto del personero municipal
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba
dineros, cualquiera sea su concepto.
Asimismo, deberá acordar con claridad los términos del mandato en lo concerniente al objeto, los costos, la contraprestación y forma de pago.
Guardar el secreto profesional, incluso después de cesar la prestación de sus servicios.
Atender con celosa diligencia sus encargos profesionales, lo cual se extiende al
control de los abogados suplentes y dependientes, así como a los miembros de
la firma o asociación de abogados que represente al suscribir contrato de prestación de servicios, y a aquellos que contrate para el cumplimiento del mismo.
Proceder con lealtad y honradez en sus relaciones con los colegas.
Mantener en todo momento su independencia profesional, de tal forma que las
opiniones políticas propias o ajenas, así como las filosóficas o religiosas no interfieran en ningún momento en el ejercicio de la profesión, en la cual solo deberá
atender a la Constitución, la ley y los principios que la orientan.
Prevenir litigios innecesarios, inocuos o fraudulentos y facilitar los mecanismos
de solución alternativa de conflictos.
Respetar y cumplir las disposiciones legales que establecen las incompatibilidades para el ejercicio de la profesión.
Tener un domicilio profesional conocido, registrado y actualizado ante el registro
nacional de abogados para la atención de los asuntos que se le encomienden,
debiendo además informar de manera inmediata toda variación del mismo a las
autoridades ante las cuales adelante cualquier gestión profesional.
Abstenerse de incurrir en actuaciones temerarias de acuerdo con la ley.
Exhortar a los testigos a declarar con veracidad los hechos de su conocimiento.
Informar con veracidad a su cliente sobre las siguientes situaciones:
‒‒
Las posibilidades de la gestión, sin crear falsas expectativas, magnificar las
dificultades ni asegurar un resultado favorable.
‒‒
Las relaciones de parentesco, amistad o interés con la parte contraria o
cualquier situación que pueda afectar su independencia o configurar un
motivo determinante para la interrupción de la relación profesional.
‒‒
La constante evolución del asunto encomendado y las posibilidades de
mecanismos alternos de solución de conflictos.
Renunciar o sustituir los poderes, encargos o mandatos que le hayan sido confiados, en aquellos eventos donde se le haya impuesto pena o sanción que resulte
incompatible con el ejercicio de la profesión.
Abstenerse de aceptar poder en un asunto hasta tanto no se haya obtenido el
correspondiente paz y salvo de honorarios de quien venía atendiéndolo, salvo
causa justificada.
[ 95 ]
procur aduría gener al de la nación
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
Aceptar y desempeñar las designaciones como defensor de oficio. Solo podrá excusarse por enfermedad grave, incompatibilidad de intereses, ser servidor público, o
tener a su cargo tres (3) o más defensas de oficio, o que exista una razón que a juicio
del funcionario de conocimiento pueda incidir negativamente en la defensa del imputado o resultar violatoria de los derechos fundamentales de la persona designada.
Constituyen faltas contra la dignidad de la profesión:
Intervenir en actuación judicial o administrativa de modo que impida, perturbe
o interfiera su normal desarrollo.
Encontrarse en estado de embriaguez o bajo el efecto de sustancias estupefacientes o de aquellas que produzcan dependencia, alteren la conciencia y la voluntad
al momento de realizar las actuaciones judiciales o administrativas en calidad de
abogado o en el ejercicio de la profesión.
Provocar o intervenir voluntariamente en riñas o escándalo público originado en
asuntos profesionales.
Obrar con mala fe en las actividades relacionadas con el ejercicio de la profesión.
Utilizar intermediarios para obtener poderes o participar en honorarios con
quienes lo han recomendado.
Patrocinar el ejercicio ilegal de la abogacía.
Obtener clientes aprovechándose de una situación de calamidad que afecte gravemente la libertad de elección.
Son faltas contra el decoro profesional:
Utilizar propaganda distinta al nombre del abogado, sus títulos y especializaciones académicas, los cargos desempeñados, los asuntos que atiende de preferencia o con exclusividad y los datos relativos a su domicilio profesional.
Solicitar o conseguir publicidad laudatoria para sí o para los servidores públicos
que conozcan o hayan conocido de los asuntos concretos a cargo del abogado.
Constituyen faltas contra el respeto debido a la administración de justicia y a las
autoridades administrativas injuriar o acusar temerariamente a los servidores públicos,
abogados y demás personas que intervengan en los asuntos profesionales, sin perjuicio
del derecho de reprochar o denunciar, por los medios pertinentes, los delitos o las faltas
cometidas por dichas personas.
••
Son faltas contra la recta y leal realización de la justicia y los fines del Estado:
Emplear medios distintos de la persuasión para influir en el ánimo de los servidores públicos, sus colaboradores o de los auxiliares de la justicia.
[ 96 ]
estatuto del personero municipal
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
Promover una causa o actuación manifiestamente contraria a derecho.
Promover la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, caso en el cual se aplicarán las sanciones previstas en el artículo
38 del Decreto 2591 de 1991.
Recurrir en sus gestiones profesionales a las amenazas o a las alabanzas a los funcionarios, a sus colaboradores o a los auxiliares de la justicia.
Invocar relaciones personales, profesionales, gremiales, políticas, culturales o religiosas con los funcionarios, sus colaboradores o los auxiliares de la justicia.
Valerse de dádivas, remuneraciones ilegales, atenciones injustificadas o insólitas
o de cualquier otro acto equívoco que pueda ser interpretado como medio para
lograr el favor o la benevolencia de los funcionarios, de sus colaboradores o de
los auxiliares de la justicia.
Aconsejar, patrocinar o intervenir en cualquier acto que comporte el desplazamiento de las funciones propias de los auxiliares de la justicia. También incurre
en esta falta el abogado que de cualquier modo acceda a los bienes materia del
litigio o involucrados en este mientras se encuentre en curso.
Proponer incidentes, interponer recursos, formular oposiciones o excepciones,
manifiestamente encaminados a entorpecer o demorar el normal desarrollo de
los procesos y de las tramitaciones legales y, en general, el abuso de las vías de
derecho o su empleo en forma contraria a su finalidad.
Aconsejar, patrocinar o intervenir en actos fraudulentos en detrimento de intereses ajenos, del Estado o de la comunidad.
Efectuar afirmaciones o negaciones maliciosas, citas inexactas, inexistentes o descontextualizadas que puedan desviar el recto criterio de los funcionarios, empleados
o auxiliares de la justicia encargados de definir una cuestión judicial o administrativa.
Usar pruebas o poderes falsos, desfigurar, amañar o tergiversar las pruebas o poderes con el propósito de hacerlos valer en actuaciones judiciales o administrativas.
Infringir las disposiciones legales sobre la reserva sumarial.
Infringir el deber relacionado con el domicilio profesional.
Efectuar desgloses, retirar expedientes, archivos o sus copias, sin autorización,
consignar glosas, anotaciones marginales en ellos o procurar su destrucción.
Constituyen faltas a la honradez del abogado:
Acordar, exigir u obtener del cliente o de tercero remuneración o beneficio desproporcionado a su trabajo, con aprovechamiento de la necesidad, la ignorancia
o la inexperiencia de aquellos.
Acordar, exigir u obtener honorarios que superen la participación correspondiente al cliente.
[ 97 ]
procur aduría gener al de la nación
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
Exigir u obtener dinero o cualquier otro bien para gastos o expensas irreales o
ilícitas.
No entregar a quien corresponda y a la menor brevedad posible dineros, bienes
o documentos recibidos en virtud de la gestión profesional, o demorar la comunicación de este recibo.
No rendir, a la menor brevedad posible, a quien corresponda, las cuentas o
informes de la gestión o manejo de los bienes cuya guarda, disposición o administración le hayan sido confiados por virtud del mandato, o con ocasión
de este.
No expedir recibos donde consten los pagos de honorarios o de gastos.
Constituyen faltas a la lealtad y honradez con los colegas:
Realizar directamente o por interpuesta persona, gestiones encaminadas a desplazar o sustituir a un colega en asunto profesional de que este se haya encargado, u ofrecer o prestar sus servicios a menor precio para impedir que se confiera
el encargo a otro abogado.
Aceptar la gestión profesional a sabiendas de que le fue encomendada a otro
abogado, salvo que medie la renuncia, paz y salvo o autorización del colega reemplazado, o que se justifique la sustitución.
Negociar directa o indirectamente con la contraparte, sin la intervención o autorización del abogado de esta.
Eludir o retardar el pago de los honorarios, gastos o expensas debidos a un colega
o propiciar estas conductas.
Constituyen faltas a la debida diligencia profesional:
Demorar la iniciación o prosecución de las gestiones encomendadas o dejar de
hacer oportunamente las diligencias propias de la actuación profesional, descuidarlas o abandonarlas.
Omitir o retardar la rendición escrita de informes de la gestión en los términos
pactados en el mandato o cuando le sean solicitados por el cliente, y en todo
caso al concluir la gestión profesional.
Obrar con negligencia en la administración de los recursos aportados por el
cliente para cubrir los gastos del asunto encomendado.
Omitir o retardar el reporte a los Juzgados de los abonos a las obligaciones que se
están cobrando judicialmente.
[ 98 ]
estatuto del personero municipal
6. Los deberes de los servidores públicos para con la
personería
El artículo 179 de la Ley 136 establece que todas las autoridades públicas deberán
suministrar la información necesaria para el efectivo cumplimiento de las funciones
del personero, sin que le sea posible oponer reserva alguna. La negativa o negligencia
de un servidor público a colaborar o que impida el desarrollo de las funciones del personero constituirá causal de mala conducta sancionada por la destitución del cargo.
Es importante que el personero documente muy bien estos procesos de solicitud de
información, de cara a que si se presenta una negativa en el acceso a la información o
a la cooperación que solicita y esto perjudica a la comunidad o la buena marcha de la
personería, se puedan iniciar los procesos disciplinarios y judiciales pertinentes.
El personero está obligado a guardar la reserva de los informes que le suministren
en los casos establecidos por la ley.
7. El nuevo marco legal de las funciones y competencias de
los municipios
En los últimos años el Congreso de la Republica a instancias del gobierno nacional ha producido una serie de leyes que modifican sustancialmente el régimen municipal y que determinan un nuevo ámbito para el ejercicio de las funciones y competencias de las Personerías. Estas reformas están relacionadas con el marco general de
competencias y responsabilidades, los mecanismos de financiación del desarrollo local,
la administración municipal y la participación ciudadana, así como con instrumentos
de lucha contra la corrupción.
7.1. Objetivos generales de la legislación territorial
El artículo 21 de la ley orgánica de ordenamiento territorial establece que la ley
promoverá una mayor delegación de funciones y competencias del nivel nacional hacia
el orden territorial, la eliminación de duplicidades de competencias entre la administración central y descentralizada y los entes territoriales, el fortalecimiento de las Regiones
de Planeación y Gestión y las Regiones Administrativas y de Planificación, el fortalecimiento del departamento como nivel intermedio de gobierno, el fortalecimiento del
municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado,
la acción conjunta y articulada de los diferentes niveles de gobierno a través de alianzas,
asociaciones y convenios de delegación, el diseño de modalidades regionales de admi-
[ 99 ]
procur aduría gener al de la nación
nistración para el desarrollo de proyectos especiales y el incremento de la productividad y la modernización de la Administración Municipal.
Así mismo, establece que con el propósito de democratizar y hacer más eficiente
y racional la Administración municipal, la ley, con fundamento en el artículo 320 de
la Constitución Política, establecerá categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalará, a
los municipios pertenecientes a cada categoría, distinto régimen en su organización,
gobierno y administración. En todo caso, la superación de la pobreza y el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes, será parámetro para todas las políticas sociales.
7.2. Derechos de los municipios
De conformidad con el artículo 2° de la Ley 1551, los municipios tienen una serie
de derechos. En efecto, los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. Tendrán los siguientes derechos:
••
Elegir a sus autoridades mediante procedimientos democráticos y participativos
de acuerdo con la Constitución y la ley.
••
Ejercer las competencias que les correspondan conforme con la Constitución y
a la ley.
••
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
••
Participar en las rentas nacionales, de acuerdo a las normas especiales que se
dicten en dicha materia.
••
Adoptar la estructura administrativa que puedan financiar y que se determine
conveniente para dar cumplimiento a las competencias que les son asignadas
por la Constitución y la ley.
7.3. Principios del proceso de ordenamiento territorial
Es importante que la personera vigile el cumplimiento del artículo 3° de la Ley
1454 o LOOT, que establece que son principios del proceso de ordenamiento territorial
entre otros los siguientes:
Soberanía y unidad nacional. El ordenamiento territorial propiciará la integridad
territorial, su seguridad y defensa, y fortalecerá el Estado Social de Derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales.
Autonomía. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.
Descentralización. La distribución de competencias entre la Nación, entidades
territoriales y demás esquemas asociativos se realizará trasladando el correspondiente
[ 100 ]
estatuto del personero municipal
poder de decisión de los órganos centrales del Estado hacia el nivel territorial pertinente, en lo que corresponda, de tal manera que se promueva una mayor capacidad
de planeación, gestión y de administración de sus propios intereses, garantizando por
parte de la Nación los recursos necesarios para su cumplimiento.
Integración. Los departamentos y los municipios ubicados en zonas fronterizas
pueden adelantar programas de cooperación dirigidos al fomento del desarrollo comunitario, la prestación de los servicios públicos, la preservación del ambiente y el desarrollo productivo y social, con entidades territoriales limítrofes de un Estado.
Regionalización. El ordenamiento territorial promoverá el establecimiento de Regiones de Planeación y Gestión, regiones administrativas y de planificación y la proyección de Regiones Territoriales como marcos de relaciones geográficas, económicas,
culturales y funcionales, a partir de ecosistemas bióticos y biofísicos, de identidades
culturales locales, de equipamientos e infraestructuras económicas y productivas y de
relaciones entre las formas de vida rural y urbana, en el que se desarrolla la sociedad
colombiana y hacia donde debe tender el modelo de Estado Republicano Unitario. En
tal sentido la creación y el desarrollo de Regiones de Planeación y Gestión, Regiones
Administrativas y de Planificación, y la regionalización de competencias y recursos públicos se enmarcan en una visión del desarrollo hacia la complementariedad, con el fin
de fortalecer la unidad nacional.
Sostenibilidad. El ordenamiento territorial conciliará el crecimiento económico,
la sostenibilidad fiscal, la equidad social y la sostenibilidad ambiental, para garantizar
adecuadas condiciones de vida de la población.
Participación. La política de ordenamiento territorial promoverá la participación,
concertación y cooperación para que los ciudadanos tomen parte activa en las decisiones que inciden en la orientación y organización territorial.
Solidaridad y equidad territorial. Con el fin de contribuir al desarrollo armónico
del territorio colombiano, la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial de mayor capacidad política, económica y fiscal, apoyarán aquellas entidades de menor desarrollo relativo, en procura de garantizar el acceso equitativo a las
oportunidades y beneficios del desarrollo, para elevar la calidad de vida de la población.
Diversidad. El ordenamiento territorial reconoce las diferencias geográficas, institucionales, económicas, sociales, étnicas y culturales del país, como fundamento de la
unidad e identidad nacional, la convivencia pacífica y la dignidad humana.
Gradualidad y flexibilidad. El ordenamiento territorial reconoce la diversidad de
las comunidades y de las áreas geográficas que componen el país, por tanto, ajustará las
diferentes formas de división territorial. Las entidades e instancias de integración territorial se adaptarán progresivamente, para lo cual podrán asignárseles las competencias
y recursos que les permitan aumentar su capacidad planificadora, administrativa y de
[ 101 ]
procur aduría gener al de la nación
gestión. En el caso de las instancias de integración, las competencias y recursos serán
asignados por las respectivas entidades territoriales que las componen.
Prospectiva. El ordenamiento territorial estará orientado por una visión compartida de país a largo plazo, con propósitos estratégicos que guíen el tipo de organización
territorial requerida.
Paz y convivencia. El ordenamiento territorial promoverá y reconocerá los esfuerzos de convivencia pacífica en el territorio e impulsará políticas y programas de desarrollo para la construcción de la paz, el fortalecimiento del tejido social y la legitimidad
del Estado.
Asociatividad. El ordenamiento territorial propiciará la formación de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integración territorial para producir
economías de escala, generar sinergias y alianzas competitivas, para la consecución de
objetivos de desarrollo económico y territorial comunes.
Responsabilidad y transparencia. Las autoridades del nivel nacional y territorial
promoverán de manera activa el control social de la gestión pública incorporando
ejercicios participativos en la planeación, ejecución y rendición final de cuentas, como
principio de responsabilidad política y administrativa de los asuntos públicos.
Equidad social y equilibrio territorial. La ley de ordenamiento territorial reconoce
los desequilibrios en el desarrollo económico, social y ambiental que existen entre diferentes regiones geográficas de nuestro país y buscará crear instrumentos para superar
dichos desequilibrios. Por ello la Nación y las entidades territoriales propiciarán el acceso equitativo de todos los habitantes del territorio colombiano a las oportunidades
y beneficios del desarrollo, buscando reducir los desequilibrios enunciados. Así mismo,
los procesos de ordenamiento procurarán el desarrollo equilibrado de las diferentes
formas de división territorial.
Economía y buen gobierno. La organización territorial del Estado deberá garantizar
la planeación y participación decisoria de los entes territoriales en el desarrollo de sus
regiones, autosostenibilidad económica, el saneamiento fiscal y la profesionalización de
las administraciones territoriales, por lo que se promoverán mecanismos asociativos que
privilegien la optimización del gasto público y el buen gobierno en su conformación y
funcionamiento. La ley determinará los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán garantizar los departamentos, los distritos, los municipios, las áreas
metropolitanas, sus descentralizadas, así como cualquiera de las diferentes alternativas
de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la ley.
Multietnicidad. Para que los pueblos indígenas, las comunidades afrodescendientes, los raizales y la población rom ejerzan su derecho de planeación y gestión dentro de
la entidad territorial respectiva en armonía y concordancia con las demás comunidades
y entidades territoriales.
[ 102 ]
estatuto del personero municipal
7.4. Principios rectores del ejercicio de las competencias territoriales
De conformidad con el artículo 26 de la Ley 1454, se entiende por competencia
la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras
de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales.
El personero, en desarrollo de sus funciones de salvaguarda de la legalidad, debe tener
en cuenta qué municipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitución y
la ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de ordenamiento territorial
y la ley de distribución de recursos y competencias que desarrolla el artículo 356 de la
Constitución Política, y en especial con sujeción a los siguientes principios previstos en
las Leyes 1551 y 1454:
Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles. Así mismo, la Ley 1454 en su artículo 27 establece
que la Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera
articulada, coherente y armónica. En desarrollo de este principio, las entidades territoriales y demás esquemas asociativos se articularán, con las autoridades nacionales y
regionales, con el propósito especial de garantizar los derechos fundamentales de los
ciudadanos como individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente establecidos en la Constitución Política.
Concurrencia. Los municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras
de conseguir el fin para el cual surgieron estas. Las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que
coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal. Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar
convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de
ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la
actividad administrativa. Los municipios de categoría especial y primera podrán asumir
la competencia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la
entidad correspondiente. Las entidades nacionales podrán transferir las competencias
regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades territoriales. La Nación y las
entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca de
un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de su autonomía
Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su
imposibilidad de ejercerlas debidamente. Es importante señalar que la LOOT prevé que
la Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán
[ 103 ]
procur aduría gener al de la nación
en forma transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de
menor categoría fiscal, desarrollo económico y social, dentro del mismo ámbito de la
jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente
determinadas competencias. El desarrollo de este principio estará sujeto a evaluación
y seguimiento de las entidades del nivel nacional rectora de la materia. El Gobierno
Nacional desarrollará la materia en coordinación con los entes territoriales.
Complementariedad. Para complementar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso
de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios. La LOOT establece que
para completar o perfeccionar la prestación de servicios a su cargo, y el desarrollo de
proyectos regionales, las entidades territoriales podrán utilizar mecanismos como los
de asociación, cofinanciación, delegación y/o convenios.
Eficiencia. Los municipios garantizarán que el uso de los recursos públicos y las
inversiones que se realicen en su territorio produzcan los mayores beneficios sociales,
económicos y ambientales; la LOOT establece que la Nación, las entidades territoriales
y los esquemas de integración territorial garantizarán que el uso de los recursos públicos y las inversiones que se realicen en su territorio, produzcan los mayores beneficios
sociales, económicos y ambientales.
Responsabilidad y transparencia. Los municipios asumirán las competencias a su
cargo, previendo los recursos necesarios sin comprometer la sostenibilidad financiera
de su entidad territorial, garantizando su manejo transparente. En desarrollo de este
principio, las autoridades municipales promoverán el control de las actuaciones de la
Administración, por parte de los ciudadanos, a 2 o a través de ejercicios que los involucren en la planeación, ejecución y rendición final de cuentas, como principio de
responsabilidad política y administrativa de los asuntos oficiales, a fin de prevenir la
ocurrencia de actos de corrupción relacionados con la ejecución del presupuesto y la
contratación estatal, en cumplimiento de la legislación especial que se expida en la
materia. La LOOT establece como principio de responsabilidad el que la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial asumirán las competencias a
su cargo previendo los recursos necesarios sin comprometer la sostenibilidad financiera
del ente territorial, garantizando su manejo transparente.
Participación. Las autoridades municipales garantizarán el acceso de los ciudadanos a lo público a través de la concertación y cooperación para que tomen parte
activa en las decisiones que inciden en el ejercicio de sus derechos y libertades políticas,
con arreglo a los postulados de la democracia participativa, vinculando activamente en
estos procesos a particulares, organizaciones civiles, asociaciones residentes del sector
y grupos de acción comunal.
[ 104 ]
estatuto del personero municipal
Equilibrio entre competencias y recursos. Las competencias se trasladarán, previa
asignación de los recursos fiscales para atenderlas de manera directa o asociada.
Gradualidad. La asunción de competencias asignadas por parte de las entidades
territoriales se efectuará en forma progresiva y flexible, de acuerdo con las capacidades
administrativas y de gestión de cada entidad.
Es importante tener en cuenta que el artículo 28 de la LOOT o Ley 1454, estable
que los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura
interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de
sus deberes constitucionales. Sin perjuicio de su control de constitucionalidad o de
legalidad, estos actos no estarán sometidos a revisión, aprobación o autorización de
autoridades nacionales.
Los municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación. Cuando el respectivo municipio no esté
en capacidad de asumir dicha competencia solicitará la concurrencia del departamento y la Nación.
Los departamentos y municipios a pesar de su autonomía e independencia podrán asociarse entre ellos para procurar el bienestar y desarrollo de sus habitantes.
7.5. Diversificación de competencias
El personero al vigilar la actuación de la administración municipal debe tener en
cuenta que el artículo 8° de la Ley 1551 establece que habrá competencias obligatorias
y competencias voluntarias. Se entiende por competencias obligatorias: aquellas que le
son asignadas a cada municipio por la constitución y la ley. Se entiende por voluntarias:
aquellas que los municipios manifiestan interés en asumirlas y para ello demuestran
tener capacidad administrativa y técnica.
El Gobierno Nacional podrá delegar mediante contrato plan atribuciones y funciones a cada municipio según su tipología y categoría especial. En todo caso la delegación de atribuciones, funciones y competencias que se adelante por parte del gobierno
nacional o departamental siempre estará acompañada de la respectiva asignación y
ajuste presupuestal que garantice el pleno cumplimiento de dicha competencia.
En los Municipios y Distritos, que sean capital de Departamento, tendrán sede entidades e institutos descentralizados por servicios del orden nacional, de acuerdo con el
criterio de distribución geográfica que para tal efecto establezca una Comisión que estará integrada por: dos Senadores de la Comisión Primera del Senado de la República, dos
Representantes de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, dos Ministros
designados por el Presidente de la República y un delegado del Departamento Adminis-
[ 105 ]
procur aduría gener al de la nación
trativo de la Presidencia de la República (DAPRE), la cual será instalada por el Gobierno
Nacional dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia de la Ley 1451.
La distribución que establezca la Comisión, dentro de los seis meses siguientes a
su instalación, deberá tener en cuenta la equidad entre las diferentes secciones geográficas del País. La sede de las que se creen con posterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 1451, se fijarán atendiendo estos criterios. Una vez la Comisión allegue al Gobierno
Nacional la distribución de que trata, señalada anteriormente, este dispondrá de seis
meses para presentar los correspondientes Proyectos de Ley donde se fije el domicilio y
sede de las entidades e institutos descentralizados por servicios del orden nacional que
haya definido a la Comisión.
El artículo 10 de la Ley 1451 define los factores para la delegación y asignación de
atribuciones y funciones. Para efectos de la delegación y asignación de competencias y
funciones se tendrán en cuenta los siguientes factores:
••
Recursos naturales.
••
Niveles de Necesidades Básicas Insatisfechas.
••
Medios de subsistencia y capacidad económica de su población.
••
Índices de crecimiento demográfico y la proporción en que se encuentran los
sectores urbanos y rurales de su población.
••
Tasa de desarrollo económico, desarrollo industrial y comercial.
••
Situación geográfica y económica, extensión del territorio y la infraestructura vial
y de comunicaciones que posea.
••
Tasa de presupuesto-gasto por habitante-año.
••
Servicios públicos municipales.
••
Grado de educación de sus habitantes y la capacidad técnico-operativa de la administración municipal.
••
Necesidad y posibilidad económica, social y administrativa de estimular el desarrollo local y regional.
••
Apoyo, promoción y fortalecimiento de los organismos de acción comunal y, de
participación democrática.
Con base en estos factores, el gobierno nacional, en coordinación con los municipios, determinará una tabla de Factores que será el instrumento de medición para la
asignación de atribuciones y funciones, la cual podrá ser diferente según las distintas
regiones del país y deberá ser revisada cuando se considere conveniente.
7.6. Programa para el fortalecimiento de capacidades institucionales
para el desarrollo territorial
El artículo 16 de la Ley 1450 señala que el Departamento Nacional de Planeación
coordinará el diseño y ejecución de un “Programa para la generación y fortalecimien[ 106 ]
estatuto del personero municipal
to de capacidades institucionales para el desarrollo territorial”, del que se beneficiará a alcaldías, gobernaciones, grupos étnicos, cuerpos colegiados y a la sociedad civil.
Como acciones inmediatas de este Programa se contempla la asistencia técnica a las
entidades territoriales en materia de: formulación de planes municipales, distritales y
departamentales de desarrollo para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
atención integral a las Víctimas del Desplazamiento Forzado por la Violencia, gestión
del riesgo por cambio climático, planes de desarrollo de las entidades territoriales y
formulación de proyectos regionales estratégicos.
En el marco de este Programa y como una de sus acciones prioritarias e inmediatas, se conformará y operará el equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica Territorial en materia de formulación, ejecución, articulación y seguimiento de la política
dirigida a las Víctimas del Desplazamiento Forzado por la Violencia. Este Equipo estará
integrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional
de Planeación, el Ministerio del Interior y de Justicia y la Agencia Presidencial para la
Acción Social y Cooperación Internacional. Para el logro de los propósitos de este equipo cada una de las entidades involucradas asignará los recursos humanos y financieros
necesarios para tal fin.
8. El código ético de la Personería de Santiago de Cali
Los compromisos éticos asumidos por la personería no se orientan solo al conocimiento y a la razón, sino también al afecto y a los sentimientos de los servidores públicos. Es cierto que los humanos somos seres racionales, pero también somos seres que
sentimos y que necesitamos dar y sentir afecto, reconocimiento y respeto. El entender
que así operamos conduce a aceptar que un cambio cultural pasa necesariamente por
cambios emocionales, para que en su interacción con los otros dominios de la razón
y la actuación, se den transformaciones efectivas en el modo de vivir, de actuar y de
asumir las responsabilidades.
Un estudio hecho por el doctor Oswaldo Arias, funcionario de la Defensoría del
Pueblo, encontró inquietantes percepciones de los personeros en temas sensibles a la
ética y al conocimiento de sus funciones. Mediante encuestas aplicadas a más de 350
personeros sobre casos concretos a los que ellos se enfrentan en el ejercicio cotidiano
de sus atribuciones, se encontraron altos niveles de permisividad y justificación con los
abusos de poder, con modalidades de corrupción administrativa, con la exclusión de
grupos vulnerables y el maltrato a la dignidad de las personas en situación de indefensión, con el atropello a la dignidad de personas que han optado por opciones políticas
o religiosas diferentes. Muchos de ellos, por ejemplo, consideran normal referirse a un
ser humano como “desechable” por el solo hecho de vivir en la calle, o consideran lógi[ 107 ]
procur aduría gener al de la nación
co que una patrulla de soldados dispare y mate personas que viajan en un vehículo que
no observa la orden de pare en un retén militar o que detengan a una persona por el
solo hecho de protestar de manera enérgica porque considera que están abusando de
la autoridad. Estas circunstancias ponen de presente la necesidad de que el personero
y los funcionarios de la entidad cultiven y promuevan una actitud fundamentada en la
ética de los derechos humanos y no en el pragmatismo autoritario, tal como lo hacen
muchos Personeros de Colombia, y honrando la memoria de algunos que incluso llegaron a ofrendar su vida por el servicio a la comunidad y a los ideales de un país en paz y
con plena vigencia de los derechos humanos.
Como un recurso pedagógico y de promoción y divulgación de los principios
éticos que deben orientar la función de las personerías de todo el país, en este acápite
transcribimos el código de ética de la Personería de Santiago de Cali, adoptado en 2008
y que no pueden ser solo enunciados retóricos, sino una práctica cotidiana de los funcionarios de las personerías municipales:
I. Presentación
“El presente Código de Ética, formulado y adaptado en consenso por los servidores públicos de la Personería Municipal de Santiago de Cali, se constituye en una guía
práctica y fundamental para promover dentro de su accionar diario, prácticas saludables que generen confianza y responsabilidad social frente a los grupos con los que interactúa. Pretende el Código de Ética promover un activo compromiso con la puesta en
práctica de los principios y valores, en procura de generar un adecuado ambiente para
la gestión íntegra, transparente y eficiente del órgano de control, lo que redundará en
la prestación de servicios de calidad que satisfagan las necesidades de nuestros clientes.
La concepción ética del funcionario de la Personería Municipal de Santiago de
Cali, debe constituirse entonces, en la preocupación por el bienestar del otro en términos de responsabilidad y cuidado. De ahí que la ética tiene que ver fundamentalmente
con la vida, con las interacciones y no con los discursos y las normas. Es así como este
Código debe ser una guía de actuación por excelencia para cada una de las personas
que hacen parte de nuestra entidad; para los grupos con los que interactúa constituye
el marco ético de su relación con nosotros, y para la comunidad debe ser la norma
contra la cual evalúe nuestro comportamiento.
Conscientes de la responsabilidad social que nos corresponde como servidores públicos de la Personería Municipal de Santiago de Cali, en la construcción de una cultura
ética, corresponde a cada uno de nosotros adelantar las acciones necesarias para asegurar
su conocimiento, apropiación, difusión y cumplimiento entre nuestros compañeros de trabajo, como principios básicos de convivencia en el ejercicio de la función pública.
[ 108 ]
estatuto del personero municipal
II. Ámbito de Aplicación
Este Código de Ética tiene por objeto ser el referente que oriente la gestión pública de los servidores de la Personería Municipal de Santiago de Cali. En consecuencia, aplicará en las actuaciones y decisiones de los funcionarios. Todos los servidores
públicos de la Entidad, sin perjuicio de las normas consagradas en el ámbito jurídico,
asumirán y cumplirán de manera consciente y responsable, los principios, valores y
directrices éticas, establecidas a continuación.
III. Marco conceptual
Los principios rectores consignados en este código de ética representan un ideario ético y moral que simboliza a su vez, una agenda ideológica, un compromiso para
que quienes trabajan en la Personería Municipal de Santiago de Cali procuren la puesta
en marcha de conductas que ejemplifiquen y realcen estos valores. A continuación se
definen los siguientes conceptos para efectos del contenido en este Código de Ética:
Compromiso: El compromiso ético de los servidores públicos se inscribe dentro
de un esfuerzo individual y colectivo orientado a la consecución de un conocimiento,
interiorización y vivencia de los principios y políticas consignados en este Código Ético.
Ética: La ética es la reflexión y aplicación de los valores y principios considerados
válidos en una cultura, en un contexto real y un comportamiento responsable, consciente de los conceptos del bien o del mal.
Moral: Podemos entender que moral es un conjunto de normas y reglas de acción, destinadas a regular las relaciones de los individuos en una comunidad social
dada. Esta relación entre ética y moral es lo que se llama la determinación de la sustancia ética, es decir la manera como el hombre se debe dar forma a sí mismo, como
materia principal de su conducta.
Principios: Normas internas y creencias básicas sobre las formas correctas como
debemos relacionarnos con los otros y con el mundo.
Los valores Institucionales: Constituyen la fuerza que moviliza a la organización en
cumplimiento de los principios. Los valores son ideales humanos que indican un deber
ser, más que un ser. Responden a necesidades de la organización para el mejoramiento
continuo y permanente, pero en constante dinamismo. Se modifican con el tiempo, alrededor de un núcleo básico sustancialmente constante. Cada organización crea y vive
sus propios valores; relacionados con la vida del grupo. Los valores organizacionales son
creencias fundamentadas que dan sentido noble y ético a toda actividad y relación (al
interior, hacia el interior y desde el interior de la organización), además que sirven de
referencia básica del comportamiento de los miembros de una Entidad, para la convivencia y la construcción conjunta.
[ 109 ]
procur aduría gener al de la nación
Función pública: Para efectos de este Código de Ética se entiende por función
pública toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada en
nombre del Estado o al servicio del mismo o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos. El fin de la función pública de administrar el Estado es el bien común,
ordenado por las disposiciones de la Constitución Política, los tratados Internacionales
ratificados por Ley de la República, la ley y el reglamento que la regula.
Servidor público: De acuerdo con la definición de la Constitución Política de
Colombia, artículo 123: Son servidores públicos los miembros de las Corporaciones
Públicas, los trabajadores y empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y
de la comunidad; ejercerán funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y
el reglamento. La Ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.
IV. Principios
Los principios se refieren a las normas o ideas fundamentales que rigen el pensamiento o la conducta. Son las creencias básicas desde las cuales se rige el sistema de
valores al que la persona o los grupos se adscriben. Dichas creencias se presentan como
postulados que el individuo y el colectivo asumen como las normas rectoras que orientan sus actuaciones y que no son susceptibles de trasgresión o negociación. Se requiere
entonces que las actuaciones y decisiones de las personas se enmarquen dentro de
principios y valores tal vez no expresados por la Ley.
La Constitución y la Ley dirigen los derechos y objetivos de la comunidad, la ética
siempre es cuestión de una persona o un grupo de personas y de las acciones correctas
de los seres, por ello la Personería Municipal de Santiago de Cali ha definido en la presente declaración los siguientes principios:
••
El interés general prevalece sobre el interés particular. La Personería de Santiago
de Cali, actúa teniendo en cuenta que el interés general prima sobre el particular;
lo que garantiza el respeto, la solidaridad y el compromiso institucional en el cuidado y protección de la comunidad.
••
El cuidado de la vida en todas sus formas y valores asociados son un imperativo
de la función pública en la Personería de Santiago de Cali. La protección de la
vida, es un principio de actuación fundamentado en el respeto y el compromiso
por parte de todos sus servidores. La principal finalidad del Estado es contribuir
al mejoramiento de las condiciones de vida de toda la población. La Personería de
Santiago de Cali actúa en todas sus manifestaciones en el logro de esta finalidad.
••
Los bienes públicos son de la comunidad y debemos garantizar su buen uso para
beneficio de la comunidad. La Personería de Santiago de Cali actúa teniendo
[ 110 ]
estatuto del personero municipal
••
••
••
••
••
••
••
••
como principio que los recursos a su cargo constituyen bienes sagrados, por lo
cual es fundamental su manejo honesto, responsable y transparente.
La administración de recursos públicos implica rendir cuentas a la sociedad sobre su utilización y los resultados de la gestión. La Personería de Santiago de
Cali da a conocer y coloca a disposición de la comunidad la información de su
gestión, garantizándole el derecho a informarse permanentemente, lo cual implica un compromiso claro con la rendición de cuentas de manera transparente
y oportuna.
Los ciudadanos tienen derecho a participar en las decisiones públicas que los
afecten. La participación en las decisiones públicas es un derecho de los ciudadanos. La Personería de Cali garantiza la participación en las decisiones públicas
de manera oportuna.
La buena fe. Incorpora el valor ético de la confianza, del respeto por el otro y de
credibilidad para que las libertades de ambos se den en sentido de lo humano
como posibilidad de restaurar lo público como el espacio de interacción social
y no de conflicto. Es la firme creencia de que quien interactúa con la Personería
Municipal de Santiago de Cali lo hace dentro de la legalidad y en ausencia de
actuaciones fraudulentas que viciarían el contenido de la relación.
La eficiencia. En cada actuación de la Personería de Cali se velará por el cumplimiento oportuno, útil y efectivo de los objetivos institucionales, en aras de una
productividad y un mejor uso de los recursos disponibles.
Celeridad. Las actuaciones administrativas de la Personería de Cali se caracterizan
por el impulso oficioso de los procedimientos, la supresión de trámites innecesarios, la capacidad de respuesta oportuna por parte de la entidad en sus relaciones
con los usuarios, clientes, proveedores, servidores públicos, acreedores, las entidades públicas y privadas y el medio social en el que se desarrolla, al igual que su
agilidad y oportunidad.
Imparcialidad. Todas las personas naturales o jurídicas que tengan o aspiren a
tener relaciones con la Personería de Cali, no podrán sentirse tendenciosamente
afectados en sus intereses o ser objeto de discriminación y sin privilegios otorgados a grupos especiales.
Lealtad. El funcionario público de la Personería Municipal de Santiago de Cali se
consagrará voluntariamente a su trabajo, a sus colaboradores, superiores y a la
institución.
Humanidad. El funcionario público de la Personería Municipal de Santiago de
Cali procederá con nobleza, reconociendo sus aciertos o sus equivocaciones,
mostrando disposición para corregir lo que sea necesario y vaya en beneficio de
la persona y la entidad.
[ 111 ]
procur aduría gener al de la nación
••
Compañerismo. El funcionario público de la Personería Municipal de Santiago
de Cali mantendrá el deseo y la motivación de aportar, construir, ser responsable
y trascender. Tener responsabilidad social y contribuir al bien común, trabajar en
equipo y buscar el cumplimiento de los objetivos misionales de la entidad.
V. Valores Institucionales
1. Responsabilidad. Es hacernos cargo de las consecuencias de las palabras, las decisiones, los compromisos y, en general, de los actos libre y voluntariamente realizados,
no solo cuando sus resultados son buenos y gratificantes, sino también cuando nos son
adversos o indeseables. Responsabilidad es también hacer de la mejor manera lo que
nos corresponde, con efectividad, calidad y compromiso, sin perder de vista el beneficio colectivo. El servidor público debe hacer un esfuerzo honesto para cumplir con sus
deberes. Cuanto más elevado sea el cargo que ocupa, mayor es su responsabilidad para
el cumplimiento de las disposiciones de este Código.
Comportamientos:
Para que la responsabilidad se fortalezca como un valor efectivo en la Personería
Municipal de Santiago de Cali, los funcionarios y funcionarias:
••
Reconocemos el valor y las repercusiones sociales de nuestro trabajo.
••
Nos comprometemos con los problemas que padecen los habitantes más pobres
y vulnerables de la ciudad.
••
Garantizamos la calidad de nuestros servicios.
••
Contribuimos a la preservación de los ecosistemas y a reciclar en el lugar que ha
sido asignado para ello.
2. Honestidad. Es expresarnos con coherencia y sinceridad, de acuerdo con los valores de verdad y justicia. En su sentido más evidente la honestidad puede entenderse
como el simple respeto a la verdad en relación con el mundo, los hechos y las personas;
en otros sentidos, la honestidad también implica la relación entre el sujeto y los demás.
El funcionario de la Personería de Santiago de Cali, actuará con pudor, decoro y recato
en cada una de sus actuaciones.
••
••
••
Comportamientos:
Construimos un ambiente organizacional que nos permita expresarnos con franqueza, sinceridad y relacionarnos sin manipulaciones de ninguna índole.
Hacemos un uso honrado y efectivo de los recursos públicos.
Evitamos la parcialidad y el tráfico de influencias en el ejercicio de la función
pública.
[ 112 ]
estatuto del personero municipal
••
Utilizamos la información proporcionada por los ciudadanos solo para los fines
establecidos por las normas legales.
3. Justicia. Es la concepción que cada época y civilización tienen acerca del bien
común. Es un valor determinado por la sociedad que nació de la necesidad de mantener la autonomía entre sus integrantes. Es además el conjunto de reglas y normas que
establecen un marco adecuado para las relaciones entre personas e instituciones, autorizando, prohibiendo y permitiendo acciones especificas en su interacción.
••
••
••
Comportamientos:
Tratamos por igual a nuestros compañeros de trabajo y a los ciudadanos, sin distingo de raza, sexo, edad, cargo o condición social.
Rechazamos la arbitrariedad y somos justos en nuestras decisiones.
Contribuimos a hacer más iguales a los desiguales, incluir a los excluidos y a impedir que los más vulnerables enfrenten situaciones de exclusión.
4. Compromiso: Comprometerse es poner al máximo nuestras capacidades para
sacar adelante todo aquello que se nos ha confiado. El compromiso es hacer lo que se
hace de corazón para ir más allá de la firma de un documento o un contrato. Cuando
nos comprometemos es porque conocemos las condiciones que estamos aceptando y
las obligaciones que estas conllevan. Un funcionario comprometido es aquel que cumple con sus obligaciones haciendo un poco más de lo esperado al grado de sorprendernos, porque vive, piensa y sueña con sacar adelante su familia, su trabajo, su estudio y
todo aquello en que ha empeñado su palabra. Así mismo, es generoso, busca cómo dar
más afecto, cariño, esfuerzo y bienestar, en otras palabras va más allá de lo que supone
en principio el deber contraído. Es feliz con lo que hace hasta el punto de no ver el
compromiso como una carga, sino como el medio ideal para perfeccionar su persona a
través del servicio a los demás.
Comportamientos:
Para que el compromiso se fortalezca como un valor efectivo en nuestro ente de
control, los servidores buscaremos:
••
••
••
Entregar y colocar a disposición de la Personería y de nuestros compañeros de
trabajo, el 100% de nuestras capacidades con amor, entrega y creatividad.
Generar un ambiente de mutuo apoyo, donde reine el respeto y la solidaridad
para lograr nuestros objetivos.
Alcanzar cada una de las metas propuestas con entusiasmo y dedicación.
[ 113 ]
procur aduría gener al de la nación
5. Solidaridad. Surge del reconocimiento de que todos los seres humanos somos
iguales y podemos comprender el dolor, la pena y la desventura de los demás. Estamos
capacitados para asumir como propias, las justas y razonables demandas de los otros.
Es reconocer la dignidad humana.
••
••
••
••
Comportamientos:
El Funcionario de la Personería Municipal de Santiago de Cali:
Cultivará sus relaciones con las diferentes personas buscando alcanzar un objetivo común.
Mantendrá el deseo y la motivación de aportar, ser responsable y trascender.
Tener responsabilidad social y contribuir al bien común.
Trabajar en equipo y buscar permanentemente, la solidaridad y la colaboración.
6. Respeto. Respeto es tratar humanamente a las personas, reconocer que el
otro desde el punto de vista de la especie, es tan real y semejante a nosotros y a la
vez, si se lo considera como individuo, bastante diferente. El respeto se da cuando
en la interacción se valoran las opiniones, las creencias, los estilos de vida y la autonomía de los demás. Excluye, por lo tanto el maltrato, la discriminación, la agresión,
la humillación, la indiferencia y el desconocimiento de las personas, cualquiera que
sea su condición.
Comportamientos:
Para que el respeto se convierta en una realidad grata en el seno del ente de control, los servidores públicos:
••
Honramos la vida en todas sus manifestaciones.
••
Somos cordiales y promovemos la camaradería y el compañerismo.
••
Somos justos con los ciudadanos y con nuestros compañeros de trabajo.
••
Propiciamos un ambiente organizacional en el que impere la confianza y se propicie la autoestima y el autodesarrollo.
7. Servicio. El servicio es una actitud de vida, es dar para facilitar el cumplimiento de un proceso, resolver una necesidad, demanda o satisfacer una expectativa de
alguien, de modo que tanto quien da como quien recibe puedan sentirse agradados.
Servir supone una franca actitud de colaboración hacia los demás. Por esto la persona
servicial lo es en todas partes, con acciones que aunque parezcan insignificantes, contribuyen a hacer más ligera y placentera la vida de los otros.
[ 114 ]
estatuto del personero municipal
••
••
Comportamientos:
Para que sea efectivo este valor los servidores debemos compartir responsabilidades, integrarnos con otros y respetar las normas acordadas en nuestros equipos de trabajo.
Asumir las relaciones con nuestros compañeros y compañeras como una escuela
de convivencia democrática, de desarrollo personal y colectivo.
VI. Principios éticos de la Personería de Cali
Directrices éticas
En la práctica, la gestión ética de la Personería consiste en asumir su responsabilidad social frente a los grupos con los que interactúa, encaminando sus acciones hacia
el establecimiento de estilos de trabajo que le permitan consolidar la ética pública y
ajustar su plan estratégico y su estructura organizacional hacia la búsqueda de los fines
sociales que le ordena la Constitución y la Ley. La Personería debe ser confiable para la
ciudadanía, lo cual resulta de responder efectivamente a los requisitos del cliente. Así
mismo, la entidad tiene clientes internos conformados por sus propios directivos y funcionarios, siendo importante involucrar los contratistas y proveedores. Frente a estos
grupos de interés, la entidad tiene unas responsabilidades básicas, como formas concretas de operar dentro de una gestión ética y que se exponen para mejor ilustración:
Con los directivos
La Personería debe estudiar el perfil ético de los directivos, establecer reglas claras, precisas y públicas acerca de cómo resolver conflictos de interés que puedan presentarse en el ejercicio de la función pública del directivo. La probidad es la señal más
clara del compromiso ético y de la integridad de los directivos. El directivo debe tener
una conducta ejemplar que lo haga confiable para los clientes internos y externos de la
Personería, lo cual está estrechamente conectado con sus actuaciones cotidianas en el
ejercicio de sus funciones.
Depende de la voluntad política de cada directivo el que se puedan construir estrategias de prevención y control de la corrupción, dando cuerpo a un ente de control
que se destaque por su rectitud y por su alta responsabilidad social. El sentido moral de
la acción directiva se logra mediante un proceso de integración comunicativa, donde el
directivo genere espacios para el diálogo y el intercambio de expectativas, promueva un
estilo de dirección que facilite la circulación de la información en todos los sentidos y especialmente en que mantenga transparencia y coherencia entre lo que dice y lo que hace.
[ 115 ]
procur aduría gener al de la nación
Un directivo con autoridad es un auténtico líder que, desde la lógica de la responsabilidad y bajo una perspectiva democrática del ejercicio del poder, anima al grupo a fijar sus procedimientos y responsabilidades, acompaña los procesos de diálogo,
esclarece dudas y orienta las deliberaciones.
En este sentido, los directivos son un factor decisivo para que el órgano de control se convierta en un espacio ético, puesto que tienen el poder para promover acciones y prácticas que hagan viable la integridad en la gestión de la Personería.
Con los funcionarios
La Personería debe permitir el desarrollo integral de las necesidades y capacidades de los funcionarios. El trabajo promueve el desarrollo humano integral cuando se
da crédito a la iniciativa y participación de los servidores en la toma de decisiones, a la
vez que se coloca en función del crecimiento de las personas en los niveles profesional,
personal y familiar.
Como seres humanos, los servidores públicos tienen derechos que deben ser garantizados y respetados, y necesidades que deben ser resueltas. Es necesario contar con
un sistema de evaluación del desempeño que no tenga favoritismos y juicios apresurados o errados sobre el trabajo de las personas y su potencial.
Con los contratistas
Los contratistas aportan a la Personería los bienes o servicios que esta necesita
para cumplir su objeto social. Juegan un papel fundamental como colaboradores de la
entidad, con la que establecen acuerdos de cooperación de mutuo beneficio.
La Personería debe cumplir frente a ellos los compromisos contractuales y establecer una política de información, pagar oportunamente las obligaciones, para que los
proveedores puedan desarrollar eficientemente su labor y así puedan responder a su
vez con sus responsabilidades laborales y sociales.
Las entidades públicas deben establecer mecanismos para la prevención del
uso de sobornos, de prácticas desleales tales como la difamación, la manipulación de
precios, la celebración de pactos ilícitos para monopolizar a los proveedores, la violación de la propiedad intelectual, el contrabando, la construcción de monopolios en
el mercado y el abuso de información confidencial. Es importante que la Personería
establezca sistemas para garantizar el acceso equitativo y transparente de sus contratistas, absteniéndose de emplear cualquier forma de comisión o presión que lesione las
condiciones de justicia en que todas las demás entidades tienen derecho a ofrecer sus
productos. La construcción de cadenas éticas es una tarea fundamental a la que está
llamada la entidad, lo cual significa aprobar contratistas que apliquen políticas éticas y
de responsabilidad social empresarial.
[ 116 ]
estatuto del personero municipal
Con otras entidades públicas
La gestión ética compromete a la Personería a fomentar la colaboración con otras
entidades. En este sentido, es vital la coordinación de las acciones para evitar repeticiones, establecer criterios de integralidad y responsabilidad social para que no sean
interpretados de manera arbitraria y conlleve a construir acciones y políticas comunes.
En caso de conflicto entre los intereses y funciones de diversas entidades, estas se
deben comprometer a resolver las diferencias sin emplear la autoridad, poder e influencia del superior para obligar al otro(s) actor(es) a hacer algo que va en contra de sus
principios. Por el contrario, las entidades emplearán su documento ético para establecer los criterios y llegar a acuerdos. Para el buen desarrollo de culturas éticas dentro de
las entidades públicas, es conveniente la celebración de convenios con otras entidades
públicas, con el fin de compartir las experiencias de construcción de culturas marcadas
por la probidad y de motivar a los funcionarios con el ejemplo de las mejores prácticas
que se encuentren en los diversos campos de las organizaciones.
Con los Órganos de Control
La Personería está legalmente obligada a cumplir las responsabilidades que tiene
frente a los órganos de control político (Concejo Municipal), control fiscal (Contralorías
Municipales, Contraloría General de la República), control disciplinario (Procuraduría
General de la Nación) y control administrativo (Oficina de Control Interno), en cuanto
al suministro oportuno, veraz y suficiente de la información que los órganos competentes requieran para cumplir sus funciones, así como al acopio y procesamiento en
forma previa y sistemática de la información que la normativa jurídica le ordena para
dar cuenta de su gestión. Igualmente, la entidad debe tomar las medidas necesarias y
pertinentes para atender las sugerencias y recomendaciones que hagan los órganos de
control conducentes al mejoramiento de su gestión.
Con las comunidades organizadas
La ciudadanía tiene el derecho constitucional de organizarse y participar de diversos modos en la gestión pública, y los servidores públicos tienen el deber de abrir espacios para la participación auténtica de la ciudadanía, más allá de la simple formalidad
para cumplir el requisito legal, aceptando esta participación como el ejercicio de un derecho, y no como una molestia u obstáculo para la administración. En los procesos de
planeación, la ciudadanía debe ser consultada a través de sus organizaciones, y sus opiniones y propuestas tenidas en cuenta para la formulación y adopción de programas y
proyectos. El derecho de veeduría debe ser respetado y aceptado en los términos que
ordena la ley, suministrando oportunamente la información requerida para garantizar
el ejercicio de la vigilancia y la efectiva participación ciudadana.
[ 117 ]
procur aduría gener al de la nación
Con los gremios económicos
El cambio cultural hacia una gestión ética en las entidades del Estado es un proceso altamente complejo y difícil. Y mucho más lo será si las entidades públicas intentan y
persisten en abordar el grave problema de la corrupción en forma aislada, sin incluir en
el proceso de cambio a los demás actores que intervienen en este criminal fenómeno.
La corrupción es una problemática de orden social que trasciende al Estado, por lo cual
se requiere de acciones concomitantes y complementarias en los sectores público y
privado para poderla combatir y derrotar. En este sentido, es de vital importancia que
las entidades públicas genuinamente interesadas en la construcción de una gestión ética promuevan y suscriban pactos de probidad con los gremios económicos, en donde
se adquieran compromisos de divulgación, reflexión, control y sanciones para quienes
violen estos acuerdos en las relaciones contractuales que establezcan las empresas privadas con las entidades públicas.
Con los medios de comunicación
Teniendo en cuenta la importancia de los medios de comunicación para la Personería de Santiago de Cali, como canales de difusión de la información generada desde la
entidad y de la realidad nacional, así como generadores de opinión entre la ciudadanía
caleña, es primordial establecer los mecanismos apropiados para suministrarles la información requerida y apoyarlos en su labor de generar conocimiento y pensamiento
crítico entre sus receptores. En tal sentido, sin discriminaciones de ninguna índole, se
les proporcionará información clara, veraz y oportuna sobre los servicios que prestamos, los resultados de nuestra gestión, así como de todas las temáticas que nos competen y debamos pronunciarnos. La correcta y oportuna relación con todos los medios de
comunicación, radiales, escritos, televisivos e interactivos, nos permitirá crear un puente directo con la comunidad, lo que conllevará al reconocimiento y posicionamiento de
la entidad, así como a la generación de confianza entre los ciudadanos al mostrar una
gestión transparente y oportuna.
Con el medio ambiente
Las entidades públicas deben tomar conciencia de sus propios gastos y costos
ambientales, de manera que se comprometan a llevar a cabo sus funciones con el menor gasto ambiental posible. En este sentido, la Personería es responsable de su influencia ambiental específica, para lo cual debe minimizar el impacto directo de sus actividades frente al medio ambiente, tales como introducir prácticas de reciclaje, disposición
integral de los residuos sólidos, establecer mecanismos para reducir los gastos de energía y privilegiar el uso de insumos reciclables. De la misma forma, es importante que
apoye proyectos ecológicos comunitarios, que contribuyan a la protección y cuidado
[ 118 ]
estatuto del personero municipal
del medio ambiente. Todas estas prácticas suponen una fuerte y permanente educación ambiental para los funcionarios de la entidad y quienes visiten las instalaciones. El
desarrollo de campañas institucionales de sensibilización, el diseño de proyectos que
refuercen las prácticas ambientales y la Implantación de programas, es responsabilidad
de la entidad.
Con la ciudadanía en general
La Personería tiene como finalidad última garantizar y proteger los derechos que
la Constitución otorga a todos los ciudadanos. Por otra parte, la naturaleza de la función administrativa radica en servir a la sociedad en general y a cada ciudadano en particular, para hacer posibles los fines sociales que sustentan la existencia del Estado. Adicionalmente, el ente estatal financia sus actividades con los aportes que la ciudadanía
hace a través del pago de tributos, tasas y pago de servicios prestados. Por lo tanto, la
relación de la Personería con la ciudadanía tiene unas pautas específicas. En esta línea,
lo primero que debería señalarse es que si las entidades públicas toman sus recursos
de la sociedad, deben retribuirla con servicios de excelente calidad, que se constituyan
en verdaderos beneficios sociales. La atención a los ciudadanos debe hacerse bajo el
enfoque del servicio público, es decir, en términos respetuosos, corteses y oportunos, y
garantizando que la información suministrada al público sobre los servicios ofrecidos
y sobre la misma entidad, sea veraz y pertinente. Esto implica estructurar la comunicación de la Personería de manera que se consulte a la ciudadanía y se la mantenga
informada de manera permanente sobre los asuntos que la afectan, permitiendo procesos de circulación de la comunicación que retroalimenten a las diferentes instancias
y hagan transparente y confiable el órgano de control”.
[ 119 ]
Capítulo IV
La gestión interna
de la personería
El personero, como jefe de una entidad que goza de autonomía administrativa y presupuestal, tiene una serie de tareas y responsabilidades administrativas, financieras y de
gerencia pública. Ellas son de vital importancia para poder cumplir con las importantes
funciones que la constitución y la ley le atribuyen a la personería. En tal virtud, el personero emite actos administrativos54 que se denominan resoluciones.
El personero, desde que se propuso aspirar a tal dignidad, ha debido prepararse
con mayor dedicación en los temas de gerencia pública y del adecuado desempeño de
sus funciones. Para ello ha podido acudir a la Escuela Superior de Administración Pública, al Instituto de Estudios del ministerio público y a la Defensoría del Pueblo. Es un
error posesionarse del cargo sin haber dedicado un tiempo prudencial a la profundización de los conocimientos, habilidades y destrezas para desempeñarlo adecuadamente
o no preocuparse por adelantar durante su gestión, un proceso de formación continua
para sí mismo, y para los servidores públicos de la entidad.
1. El Personero como autoridad civil y administrativa
La autoridad es el poder o la potestad de mandar, disponer, prohibir o sancionar
de conformidad con la ley, dentro de las respectivas competencias. Como lo ha dicho
el Consejo de Estado: “(…) la autoridad implica la potestad del mando y el ejercerla
por determinación de la ley sobre la generalidad de las personas, y la autoridad política
la que ejercen los que gobiernan y mandan ejecutar las leyes. Ampliando más estos
conceptos podría decirse que la autoridad civil es aquella en que el Estado tiene poder
de orden, dirección o imposición sobre los ciudadanos, ya para los fines puramente
54
En sentencia de Consejo de Estado de 24 de febrero de 1995 se expresa “…se entiende por acto
administrativo la expresión de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de
funciones administrativas, que modifique el ordenamiento jurídico, es decir, que por sí misma
cree, extinga o modifique una situación jurídica…”.
[ 121 ]
procur aduría gener al de la nación
privados de su mutua conveniencia, ya para el cumplimiento de las obligaciones esenciales del mismo. La autoridad civil lleva implícita la potestad de mando y de imperio
que tiene su expresión más clara, característica y acentuada en el ejercicio del poder
ejecutivo, sin que ello impida que en otros campos de la actividad estatal haya también
funcionarios envueltos dentro de la órbita de los que conoce como autoridad civil”
(Expedientes Nos. 895, 897, 899, Consejero Ponente, doctor Carmelo Martínez Conn).
El Consejo de Estado, sección quinta, en providencia del 27 de noviembre de
1988 y bajo la radicación N° 2103 expresó que “(…) De acuerdo a lo señalado en el
artículo 188 de la Ley 136 en concordancia con los artículos 118 de la Carta y 178 de
la misma ley, el Personero municipal es un funcionario que ejerce autoridad civil. Para
efectos de lo previsto en la Ley 136, artículo 188, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostente un empleado oficial para cualquiera de las
siguientes atribuciones:
1. Ejercer poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta
ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con
facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública.
2. Nombrar o remover libremente los empleados de su dependencia, por sí o por
delegación.
3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones”.
Dirección administrativa. En este sentido, el artículo 190 de la Ley 136 señala: “Esta
facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes
de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes
servicios municipales. También comprende a los empleados oficiales autorizados para
celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para
trasladar horizontal o verticalmente a los funcionarios subordinados reconocer horas
extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a
los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o
reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias”.
Es muy importante que el personero tenga en cuenta que en cumplimiento de
las Leyes 87 y 190, como director de la entidad y en ejercicio de la autoridad civil y administrativa, debe definir y ejecutar un conjunto de planes, métodos, principios, normas e
indicadores de verificación para el debido control y evaluación de las labores asignadas
a la personería en la Constitución y las leyes. Esto se materializa en un plan de gestión
o un plan estratégico de la entidad, que debe elaborarse para el periodo respectivo con
propósitos bien definidos para cada uno de los años del mismo.
[ 122 ]
estatuto del personero municipal
2. Gestión de personal
De conformidad con el artículo 181 de la Ley 136, sin perjuicio de las funciones
que les asigne la Constitución y la ley, los personeros tienen la facultad nominadora del
personal de su oficina, la función disciplinaria, la facultad de ordenador del gasto y la
iniciativa en la creación, supresión y fusión de los empleos bajo su dependencia, señalarles funciones especiales y la fijación de los emolumentos con arreglo a los acuerdos
correspondientes.
2.1. Ejercicio de la facultad nominadora
En la escogencia de su equipo de gestión el personero debe cumplir no solo con
los mandatos legales de selección de los servidores públicos y de la carrera administrativa, sino también debe tener en cuenta las calidades humanas, el compromiso social y
con los derechos humanos, la experiencia de trabajo con las comunidades y con el sistema judicial, la honestidad y el compromiso ético de sus futuros colaboradores. Debe
evitar la injerencia del clientelismo y de otras mañas que hoy entorpecen la gestión
pública y que impiden el logro de los resultados que la ley le asigna a las entidades
oficiales.
Si bien la gran mayoría de personerías del país se encuentran en categorías 6 y en
su despacho regularmente apenas cuentan con una secretaria, el personero debe tener
en cuenta que todo aspirante a ocupar un cargo o empleo público o a celebrar un contrato de prestación de servicios con la personería debe presentar el formato único de
hoja de vida debidamente diligenciado en el cual consignará la información completa
que en ella se solicita y además debe tener en cuenta los mismos procedimientos que
describimos para la posesión del personero.
2.2. La gestión del talento humano de la entidad
Se trata de las acciones que debe liderar el personero para el mejoramiento
continuo de las capacidades de los servidores públicos de la entidad para atender a la
comunidad y desempeñar con excelencia sus funciones. La gestión del desarrollo del
talento humano en la Personería habilita a los empleados a responder por la misión institucional, sus objetivos y funciones determinadas por el marco normativo que la rige,
potencia su capacidad de respuesta en términos de su conformidad con las responsabilidades y competencias exigidas para el cabal ejercicio de su empleo, contribuye a
un clima organizacional adecuado, establece parámetros que orientan las relaciones
laborales y en esa medida brinda un clima de confianza para el desarrollo profesional,
individual e institucional y contribuye a una adecuada gestión de la política pública. La
gestión del desarrollo del talento humano coadyuva al buen desempeño de los principios constitucionales de la función administrativa en términos de economía, eficiencia,
[ 123 ]
procur aduría gener al de la nación
eficacia, probidad, moralidad y transparencia. Para ello debe velar porque en la entidad
se desarrollen entre otras acciones:
••
Coordinar los planes y programas para garantizar la aplicación de las normas que
regulan procesos de selección, evaluación, capacitación y promoción de personal
de la Personería.
••
Velar por el estricto y oportuno cumplimiento de las normas que sobre remuneración y prestaciones sociales y económicas rijan para los servidores de la entidad.
••
Velar por el cumplimiento del sistema de evaluación de personal.
••
Dirigir y coordinar la capacitación y el bienestar del personal de acuerdo con las
normas vigentes y políticas adoptadas para tal efecto.
••
Realizar estudios sobre la actualización de la nomenclatura y elaborar los proyectos de normas y manuales de requisitos y funciones a nivel de cargo.
••
Orientar, coordinar y controlar las actividades relacionadas con el manejo y aplicación de las normas sobre carrera administrativa.
••
Llevar los registros, el control, estadísticas y las hojas de vida del personal al servicio de la personería.
••
Preparar los planes y programas de capacitación y adiestramiento de los empleados de la personería. Proyectar medidas para garantizar su cumplimiento.
••
Promover y adelantar los programas de bienestar social en coordinación con las
entidades públicas o privadas competentes.
3. Las personerías delegadas
El artículo 180 de la Ley 136 establece que los concejos, a iniciativa de los personeros, podrán crear personerías delegadas de acuerdo con las necesidades del municipio. Los personeros delegados ejercen bajo la modalidad de delegación, las facultades
que tiene el personero para intervenir en los diferentes conflictos y procesos que son de
su competencia, cuando considere conveniente y pertinente para la mejor protección
del interés social.
Los personeros delegados son de libre nombramiento y remoción del personero
y no hacen parte de la carrera administrativa, de conformidad con el artículo 5° de la
Ley 909. Algunas de las personerías delegadas que con mayor frecuencia se crean en los
municipios son las siguientes:
••
Personería delegada para la vigilancia administrativa y el derecho de petición.
••
Personería delegada en lo policivo.
••
Personería delegada para la niñez y la adolescencia.
••
Personería delegada en lo penal.
••
Personería delegada para la defensa del consumidor.
[ 124 ]
estatuto del personero municipal
••
••
••
••
••
••
••
••
Personería delegada para la vigilancia de los servicios públicos y entidades descentralizadas.
Personería delegada para la protección del medio ambiente.
Personería delegada para los derechos humanos.
Personería delegada para la participación ciudadana y el control social.
La Ley 489 en su artículo 11 señala que sin perjuicio de lo que sobre el particular
establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación:
La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley.
Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación.
Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son
susceptibles de delegación.
Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y
serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo
211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las
disposiciones del Código Contencioso Administrativo. En todo caso relacionado con la
contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal.
4. El presupuesto de las personerías
El Decreto 111 de 1996 “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994
y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, en lo atinente a
las entidades territoriales establece diversas pautas en relación con las personerías:
••
Los alcaldes y los concejos distritales y municipales, al elaborar y aprobar los presupuestos, respectivamente, tendrán en cuenta que las apropiaciones para gastos
de funcionamiento de las contralorías y personerías, no podrán ser superiores a
las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal55.
55
Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones
de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones
[ 125 ]
procur aduría gener al de la nación
••
La programación, preparación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución de las apropiaciones de las contralorías y personerías distritales
y municipales se regirán por las disposiciones contenidas en las normas orgánicas
del presupuesto de los distritos y municipios que se dicten de conformidad con
la Ley Orgánica del Presupuesto.
En igual sentido, el numeral 3º del literal a) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994
establece que dentro de las funciones de los alcaldes está “presentar dentro del término
legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos. Y el numeral
4 del literal d) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 establece la prohibición a los alcaldes
para crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en
el presupuesto inicialmente aprobado. Lo anterior en directa relación con el principio
de especialidad o especialización: consagrado en el artículo 14 de la Ley 38 de 1989, según el cual el presupuesto público debe elaborarse en forma detallada o específica y no
en forma global y general, teniendo en cuenta las diferentes secciones presupuestales
contra las cuales deba registrarse el respectivo gasto o erogación.
Los presupuestos de las personerías municipales tienen un límite máximo establecido en el artículo 10 de la Ley 617 de 2000. Para las entidades territoriales clasificadas en categorías segunda, primera y especial, dicho límite está establecido como un
porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación; para las entidades territoriales clasificadas en categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, el límite máximo presupuestal está determinado en salarios mínimos. Durante cada vigencia fiscal, los gastos
de los concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los honorarios
que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20 de la Ley 617, más
el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación.
Los gastos de personerías, contralorías distritales y municipales, donde las hubiere, no
podrán superar los siguientes límites:
PERSONERÍAS
CATEGORÍA
Aportes máximos en la vigencia porcentaje de los ingresos
corrientes de libre destinación
Especial
1.6%
Primera
1.7%
Segunda
2.2%
de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto
en lo que fuere pertinente.
[ 126 ]
estatuto del personero municipal
PERSONERÍAS
CATEGORÍA
Aportes máximos en la vigencia porcentaje de los ingresos
corrientes de libre destinación
Aportes máximos en la vigencia
en salarios mínimos legales mensuales
Tercera
350
Cuarta
280
Quinta
190
Sexta
150
En los municipios de categorías tercera (3ª), cuarta (4ª), quinta (5ª) y sexta (6ª),
cada personero municipal al inicio de su periodo, y por una sola vez, tendrá derecho a
un subsidio de seis salarios mínimos mensuales legales, otorgado por la Nación, para
garantizar la movilización del personero.
El artículo 37 de la Ley 1551 establece que los gastos de las personerías de municipios de categorías tercera (3ª), cuarta (4ª), quinta (5ª) y sexta (6ª), siempre se fijarán
por el aporte máximo que en salarios mínimos legales mensuales fija la ley para cada
vigencia.
Los ingresos corrientes de libre destinación que se deben utilizar como base para
el cálculo del límite máximo al gasto de las personerías municipales están definidos en
el artículo 3° de la Ley 617 de 2000 que señala que los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional y financiar, al menos parcialmente, la
inversión pública autónoma de ellas56. En todo caso, no se podrán financiar gastos de
funcionamiento con recursos de:
••
La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación, de forzosa inversión.
••
Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales estén encargadas de administrar, recaudar o
ejecutar.
••
Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados
con recursos de destinación específica.
56
Para efectos de lo dispuesto en la Ley 617 se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley
o acto administrativo a un fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios,
de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.
[ 127 ]
procur aduría gener al de la nación
••
••
••
••
••
Los recursos de cofinanciación.
Las regalías y compensaciones.
Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en
las leyes especiales sobre la materia.
Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio.
Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.
Hay que tener en cuenta que si con el presupuesto asignado para la personería
municipal no es posible cubrir los gastos de esta, la entidad territorial deberá proceder
a la disminución del gasto de la sección presupuestal, como quiera que las transferencias por encima de los límites establecidos en el programa de saneamiento o en
el acuerdo de reestructuración computan para el gasto de funcionamiento del nivel
central, pero si las transferencias superan el límite máximo del artículo 10 de la Ley
617, la entidad territorial estará incursa en un incumplimiento a la ley con los correspondientes efectos señalados en el artículo 84 de la Ley 617 de 2000.
El presupuesto de las personerías puede ser modificado por el concejo y a iniciativa del alcalde se podrán efectuar traslados y créditos adicionales cuando sea indispensable aumentar el monto de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no
comprendidas en el presupuesto. Para efectuar adiciones al presupuesto de las personerías se debe tener en cuenta que estas no pueden sobrepasar el límite máximo de
apropiaciones autorizadas para estos órganos de que tratan los artículos 10 y 11 de la
Ley 617 de 2000. Igualmente, los alcaldes en el transcurso de la vigencia fiscal pueden
reducir las apropiaciones presupuestales incluidas las de la Personería, previo concepto
del consejo de gobierno municipal o quien haga sus veces57.
Ha dicho la Corte Constitucional que “en el orden territorial las personerías, al ser
ordenadoras del gasto en principio deben disponer los traslados internos necesarios para
garantizar los gastos mencionados. Sin embargo, de no ser posible tales traslados, en la
medida en que su presupuesto se compone de las transferencias que el Alcalde efectúa
periódicamente en cumplimiento del acuerdo municipal que señale las apropiaciones
y gastos del municipio, es a este a quien corresponde realizar las diligencias necesarias
para obtener esta adición. Si bien las personerías gozan de autonomía presupuestal –son
ordenadoras del gasto–, es claro que por no tener la potestad legal y reglamentaria para
efectuar decisiones presupuestales, no son las llamadas a presentar proyectos de acuer-
57
Según concepto emitido por la Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial, Dirección General de Apoyo Fiscal. Radicación 030036-26-10-07.
[ 128 ]
estatuto del personero municipal
do o decretos de adición presupuestal, ya que su autonomía presupuestal, administrativa y financiera se supedita a las transferencias efectuadas por el Alcalde”58.
5. Honorarios y seguro de vida
Los salarios y prestaciones de los personeros, como empleados de los municipios,
se pagarán con cargo al presupuesto del municipio. La asignación mensual de los personeros en ningún caso podrá ser superior al cien por ciento (100%) del salario mensual
aprobado por el concejo para el alcalde.
Los personeros municipales tienen derecho a que se les reconozca y contrate el
seguro de vida por muerte violenta de acuerdo al artículo 177 de la Ley 136 de 1994. De
acuerdo al principio de especialización establecido por la Ley Orgánica de Presupuesto
este es un gasto que debe presupuestarse en la personería. En aplicación al artículo 110
del Decreto 111 de 1996 el único que tiene la capacidad de contratación es el jefe del
órgano, es decir, el personero municipal.
En consecuencia, el gasto de los seguros a que tienen derecho los personeros
municipales debe estar en el presupuesto municipal apropiado en la sección personería. Computan para el cálculo del indicador de gastos de la personería (límites a los
gastos de personería establecidos en la Ley 617 de 2000) y se financian con ingresos
corrientes de libre destinación.
6. La contratación
La Ley 80 y las normas que la complementan y desarrollan regulan los procesos
contractuales que adelanten las personerías. En consecuencia, el personero como re58
Sentencia T-1135 de 2003. Magistrado Ponente, doctor Marco Gerardo Monroy Cabra. Esta sentencia
además agrega “La decisión de la Sala será amparar efectivamente los derechos del personero secuestrado y los de su familia. Procederá entonces a ordenar directamente al Alcalde del Municipio que realice
las gestiones pertinentes para poder continuar cancelando los salarios y prestaciones del personero y su
familia, durante el tiempo que siga secuestrado y hasta la finalización de su periodo como personero. Lo
anterior lo realizará aun cuando con este hecho tenga que destinar un pago doble sobre el cargo público,
pues se entenderá que realiza una excepción a la regla general. En este orden se previene al Alcalde para
que en uso de su iniciativa, incluya en el presupuesto anual del 2004 las partidas necesarias para continuar con la cancelación de los salarios y prestaciones sociales del personero en cabeza de su familia. No
obstante, la Sala estima pertinente prevenir a la autoridad encargada de la investigación, para que en
virtud de lo señalado en esta providencia, estudie el caso para determinar si es procedente el pago de los
salarios del personero, no solo hasta que finalice el periodo como personero, sino hasta su libertad, en el
evento de que el secuestro se haya producido como consecuencia de las funciones ejercidas en su cargo,
de acuerdo a lo señalado por la Sentencia C-400 de 2003.
[ 129 ]
procur aduría gener al de la nación
presentante legal de la entidad tendrá en consideración que al celebrar y ejecutar contratos, la entidad debe buscar el cumplimiento de los fines estatales y de sus funciones
específicas, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad
de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. Para ello:
••
Exigirán del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado.
Igual exigencia podrán hacer al garante.
••
Adelantarán las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar.
••
Solicitarán la actualización o la revisión de los precios cuando se produzcan fenómenos que alteren en su contra el equilibrio económico o financiero del contrato.
••
Adelantarán revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o
bienes suministrados, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas y promoverán las acciones de responsabilidad
contra estos y sus garantes cuando dichas condiciones no se cumplan.
••
Exigirán que la calidad de los bienes y servicios adquiridos por las entidades estatales se ajuste a los requisitos mínimos previstos en las normas técnicas obligatorias, sin perjuicio de la facultad de exigir que tales bienes o servicios cumplan con
las normas técnicas colombianas o, en su defecto, con normas internacionales
elaboradas por organismos reconocidos a nivel mundial o con normas extranjeras aceptadas en los acuerdos internacionales suscritos por Colombia.
••
Adelantarán las acciones conducentes a obtener la indemnización de los daños
que sufran en desarrollo o con ocasión del contrato celebrado.
••
Sin perjuicio del llamamiento en garantía, repetirán contra los servidores públicos, contra el contratista o los terceros responsables, según el caso, por las indemnizaciones que deban pagar como consecuencia de la actividad contractual.
••
Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al
momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación o de
contratar en los casos de contratación directa. Para ello utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán a los procedimientos de revisión y
corrección de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hipótesis para la ejecución y pactarán intereses moratorios. Sin perjuicio de la actualización o revisión
de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa
equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado.
••
Actuarán de tal modo que por causas a ellas imputables, no sobrevenga una mayor onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista.
Con este fin, en el menor tiempo posible, corregirán los desajustes que pudieren
[ 130 ]
estatuto del personero municipal
••
••
••
presentarse y acordarán los mecanismos y procedimientos pertinentes para precaver o solucionar rápida y eficazmente las diferencias o situaciones litigiosas que
llegaren a presentarse.
Respetarán el orden de presentación de los pagos por parte de los contratistas.
Solo por razones de interés público, el jefe de la entidad podrá modificar dicho
orden dejando constancia de tal actuación.
Para el efecto, las entidades deben llevar un registro de presentación, por parte
de los contratistas, de los documentos requeridos para hacer efectivos los pagos
derivados de los contratos, de tal manera que estos puedan verificar el estricto
respeto al derecho de turno. Dicho registro será público.
Lo dispuesto anteriormente no se aplicará respecto de aquellos pagos cuyos soportes hayan sido presentados en forma incompleta o se encuentren pendientes
del cumplimiento de requisitos previstos en el contrato del cual se derivan.
Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de
conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se
aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos,
las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los
particulares del derecho administrativo.
7. El Modelo Estándar de Control Interno, MECI
La Constitución Política en su artículo 209, establece: “la administración pública,
en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que
señale la Ley”. A su vez, el artículo 269 establece que: “En las entidades públicas, las
autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza
de sus funciones, métodos y procedimientos de Control Interno, de conformidad con
lo que disponga la Ley”. Estas disposiciones fueron desarrolladas por la Ley 87 de 1993
“por la cual se establecen normas para el ejercicio del Control Interno en las entidades
y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones”, la cual dispuso en el artículo 6°
que: “El establecimiento y desarrollo del Sistema de Control Interno en los organismos
y entidades públicas, será responsabilidad del representante legal o máximo directivo
correspondiente. No obstante, la aplicación de los métodos y procedimientos al igual
que la calidad, eficiencia y eficacia del Control Interno, también será responsabilidad
de los jefes de cada una de las distintas dependencias de las entidades y organismos”.
Por otra parte, el Código Disciplinario Único o Ley 734 de 2002, en su artículo
34, numeral 31 entre los deberes del servidor público señala: “Adoptar el Sistema de
[ 131 ]
procur aduría gener al de la nación
Control Interno y la función independiente de auditoría interna de que trata la Ley
87 de 1993 y demás normas que la modifiquen o complementen”. En consecuencia, el
personero debe adoptar el modelo estándar de control interno.
Sus principios son: autocontrol, autorre