CONCILIACION PREJUDICIAL – Debe exigirse su agotamiento

CONCILIACION PREJUDICIAL - Debe exigirse su agotamiento después de la
expedición del decreto reglamentario / ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA - Vulneración por exigir conciliación prejudicial antes de expedición
del decreto reglamentario
Frente al artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, se debe precisar que cuando en ella se
establece que la conciliación judicial y extrajudicial en materia contenciosoadministrativa, “siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones
previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las
normas que lo sustituyan”, no consagra, por sí solo, una regulación básica o
materialidad esencial a partir de la cual los ciudadanos conocieran de antemano si
su proceso podía ser objeto de conciliación en materia administrativa y en dado
caso, cuál funcionario del Ministerio Público es competente para conocer la solicitud
conciliatoria, las oportunidades para postular y pedir pruebas en la audiencia, o el
término de duración de la misma. En ese sentido, se advierte que este presupuesto
procesal aún no había sido reglamentado por parte del Ejecutivo para la fecha (6 de
febrero de 2009), en que la Sociedad actora instauró la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante el juez accionado, aspecto que modifica
sustancialmente la decisión de primer grado, y que conmina a la Sala a proteger el
derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de la parte tutelante.
Cabe destacar que tal vacío sólo fue colmado con la expedición del Decreto 1716 de
mayo 14 de 2009, en donde el Ejecutivo estableció los asuntos susceptibles de
conciliación extrajudicial en materia contencioso-administrativa, el contenido de la
petición de conciliación, las audiencias, las pruebas, entre otros aspectos. De
manera que, a juicio de la Sala, es a partir de la expedición de este Decreto, que a
los ciudadanos se les debe exigir el agotamiento de este requisito, so pena de
quebrantar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. Así las
cosas, concluye la Sala que en situaciones como la presente, en donde se
instauraron acciones de nulidad y restablecimiento del derecho con anterioridad a la
reglamentación de la conciliación prejudicial, se les debe garantizar a los ciudadanos
el acceso pleno a la administración de justicia. En consecuencia, se revocarán los
Autos de fechas 9 de marzo de 2009 proferido por el Juez Quinto (5º) Administrativo
del Circuito de Bogotá y 13 de septiembre de dicha anualidad, emitido por el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca que confirmó el proveído anterior. En
su lugar, se ordenará al titular del Juzgado Quinto, que en ejercicio de sus
competencias legales y constitucionales, profiera el correspondiente auto de
admisión de la demanda y le otorgue el trámite respectivo.
FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 13
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION “A”
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil diez (2010)
Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00116-00(AC)
Actor: B.P. EXPLORATION COMPANY COLOMBIA LIMITED
Demandado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
DE
BOGOTA
Y
Decide la Sala, la acción de tutela presentada por la Sociedad B.P.
EXPLORATION COMPANY (COLOMBIA) LIMITED contra el Juzgado Quinto
Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la
presunta violación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia.
I. SINTESIS DE LA ACCION
En ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política, la Sociedad extranjera B.P. EXPLORATION COMPANY
(COLOMBIA) LIMITED, por intermedio de apoderado judicial, deprecó la protección
de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia que a su juicio fueron vulnerados por las autoridades judiciales atrás
señaladas, al proferir los autos interlocutorios de 9 de marzo y 13 de agosto de 2009.
Como consecuencia de la protección de sus derechos fundamentales,
la demandante solicitó:
Declarar que los autos de fechas 09 de marzo y 13 de agosto de 2009,
proferidos por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera, respectivamente,
que
rechazaron la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la
sociedad extranjera B.P. Exploration Company (Colombia) Limited, contra el
Ministerio de Ambiente y Vivienda y Desarrollo Territorial, por no haberse agotado la
conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, constituyen una vía de
hecho y que por lo mismo carecen de validez.
Así mismo, solicitó tutelar los derechos al acceso a la administración
de justicia y al debido proceso, ordenando la revocatoria de los autos mencionados.
Los hechos más relevantes que fundamentan el escrito de tutela, se
resumen a continuación:
La Sociedad extranjera B.P. Exploration Company (Colombia) Limited,
por conducto de apoderado judicial, instauró acción de nulidad y restablecimiento del
derecho el día 6 de febrero 2009, encaminada a obtener la nulidad de las
Resoluciones No. 0142 del 29 de enero de 2008 y 1716 del 30 de septiembre de
2008, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por
las cuales dicha entidad le modificó la licencia ambiental otorgada mediante la
Resolución No. 407 del 28 de abril de 1996, para la construcción y operación del
Área de Pozos Múltiples Buenos Aires DD. Así mismo solicitó la suspensión
provisional de los actos acusados.
Presentada la demanda, mediante auto de 9 de marzo de 2009, el
Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá, rechazó la acción por no
haberse agotado el requisito de procedibilidad correspondiente a la conciliación
prejudicial ante el Ministerio, según la Ley 1285 de 2009.
Inconforme con la decisión adoptada, el apoderado de la actora
formuló recurso de apelación ante los Magistrados del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca. Al efecto expresó que para el caso debió aplicarse la excepción
establecida en el artículo 35 de la Ley 640 de 2001, que señala que cuando se
formule dentro de la demanda una medida cautelar, no es necesario acudir el
requisito de la conciliación prejudicial.
Añadió, que si bien la ley 1285 de 2009, dispone que la conciliación
prejudicial es requisito de procedibilidad en materia contenciosa administrativa,
siempre que se trate de asuntos conciliables, es decir, aquellos de carácter particular
y de contenido económico, debe tenerse en cuenta que para el caso, se trata de una
controversia eminentemente jurídica.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 13
de agosto de 2009, confirmó el auto recurrido, señalando que el asunto es de
aquellos conciliables, dado que lo que se pretende es la nulidad de las Resoluciones
que establecen una obligación de carácter económico y particular.
Frente a la anterior decisión, la Sociedad demandante presentó
solicitud de adición y revocatoria, en razón a que en su parecer el Tribunal omitió
pronunciarse sobre todos los argumentos propuestos en el escrito de apelación, esto
es, sobre el carácter de medida cautelar que tiene la suspensión provisional y la
medida exceptiva que frente a ello establece el artículo 36 del Decreto 640 de 2009,
y que habilita el acceso directo a la jurisdicción contenciosa administrativa.
Mediante auto del 10 de diciembre de 2009, el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, no accedió a dicha solicitud, en razón a que la medida de
suspensión que puede proponerse en las acciones de nulidad y restablecimiento del
derecho, no es equiparable a las medidas cautelares que se solicitan en los
procesos de conocimiento de la jurisdicción ordinaria.
De acuerdo con lo anterior, la demandante considera que las
decisiones judiciales van en contravía del derecho al debido proceso y de acceso a
la administración de justicia, en ocasión a que las mismas resultan arbitrarias e
infundadas al rechazar la demanda exigiendo el cumplimiento de un requisito que no
se encuentra establecido en disposiciones legales, obstruyendo el acceso a la
administración de justicia.
DERECHOS FUNDAMENTALES
Citó como vulnerados los derechos al debido proceso y de acceso a
la administración de justicia.
OPOSICIÓN
Notificada en debida forma la admisión del recurso de amparo, El
Jugado Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, por
conducto del Juez Dr., Jorge Humberto Gartner López, se opuso a las
pretensiones de la accionante, bajo los mismos argumentos que esbozo dentro del
auto de 9 de marzo de 2009.
Así mismo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “A”, por conducto De los Magistrados Claudia
Elizabeth Lozzi Moreno, Luís Manual Lasso Lozano y Felipe Alirio Solarte Maya,
se opuso a lo pretendido por la sociedad tutelante.
Manifestó que con la decisión proferida no se incurrió en una vía de
hecho puesto que los fundamentos de orden jurídico que dieron lugar a mantener el
rechazo de la demanda no constituye una falacia frente a la naturaleza de la medida
de la suspensión provisional.
Al efecto, señaló que el artículo 13 de la ley 1285 de 2009, dispuso la
obligatoriedad de de agotar como requisito de procedibilidad para incoar las acciones
previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A., el adelantamiento de la conciliación
extrajudicial ante el Ministerio Público.
Respecto de tal normatividad, indicó que por tener carácter procesal su
aplicación debía ser inmediata.
Señaló, que debía tenerse en cuenta que si bien la jurisprudencia ha
venido haciendo una asimilación de la medida de suspensión provisional como una
medida cautelar, lo cierto es que no existe en el ordenamiento jurídico norma con
rango legal que la haya catalogado como tal.
Señaló, que de exceptuarse el requisito de la conciliación extrajudicial
por el hecho de presentarse la medida de la suspensión de los actos demandados,
daría lugar no solo a inobservar la ley, sino a encontrar un esguince para hacer
inoperante la ley que obliga a otorgar previamente dicho requisito, cuando sin mayor
sustento jurídico se invoque en la demanda la medida de la suspensión provisional.
V. CONSIDERACIONES
La Constitución Política de 1991, en su artículo 86, establece la
posibilidad de impetrar la acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante
un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos
fundamentales en los casos en que éstos resultaren vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública; siempre y cuando el
afectado, conforme lo establece el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, no
disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que concurra la existencia de
un perjuicio irremediable, el cual deberá probarse.
El problema Jurídico.
La presente acción se encamina a establecer, si con los autos de
fechas 9 de marzo y 13 de agosto de 2009, proferidos por el Juzgado Quinto
Administrativo del Circuito y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que
rechazaron la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho
incoada por no haberse agotado la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad, establecido en el artículo 13 de la ley 1285 de 2009; vulneraron los
derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
Para solucionar el sub lite, es necesario señalar que el artículo 13 de la
Ley 1285 de 2009, consagra lo siguiente:
“…Conciliación judicial y extrajudicial en materia contenciosoadministrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos
sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de
las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código
Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el
adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”.
Frente a la norma transcrita, se debe precisar que cuando en ella se
establece que la conciliación judicial y extrajudicial en materia contenciosoadministrativa, “siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones
previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las
normas que lo sustituyan”, no consagra, por sí solo, una regulación básica o
materialidad esencial a partir de la cual los ciudadanos conocieran de antemano si
su proceso podía ser objeto de conciliación en materia administrativa y en dado
caso, cuál funcionario del Ministerio Público es competente para conocer la solicitud
conciliatoria, las oportunidades para postular y pedir pruebas en la audiencia, o el
término de duración de la misma.
En ese sentido, se advierte que este presupuesto procesal aún no
había sido reglamentado por parte del Ejecutivo para la fecha (6 de febrero de
2009), en que la Sociedad actora instauró la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho ante el juez accionado, aspecto que modifica sustancialmente la decisión de
primer grado, y que conmina a la Sala a proteger el derecho fundamental al acceso a
la administración de justicia de la parte tutelante.
Cabe destacar que tal vacío sólo fue colmado con la expedición del
Decreto 1716 de mayo 14 de 2009, en donde el Ejecutivo estableció los asuntos
susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso-administrativa, el
contenido de la petición de conciliación, las audiencias, las pruebas, entre otros
aspectos. De manera que, a juicio de la Sala, es a partir de la expedición de este
Decreto, que a los ciudadanos se les debe exigir el agotamiento de este requisito, so
pena de quebrantar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia.
Así las cosas, concluye la Sala que en situaciones como la presente,
en donde se instauraron acciones de nulidad y restablecimiento del derecho con
anterioridad a la reglamentación de la conciliación prejudicial, se les debe
garantizar a los ciudadanos el acceso pleno a la administración de justicia. En
consecuencia, se revocarán los Autos de fechas 9 de marzo de 2009 proferido por
el Juez Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Bogotá y 13 de septiembre de
dicha anualidad, emitido por el Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca que confirmó el proveído anterior. En su lugar, se ordenará al titular
del Juzgado Quinto, que en ejercicio de sus competencias legales y
constitucionales, profiera el correspondiente auto de admisión de la demanda y le
otorgue el trámite respectivo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
REVOCAR los Autos de fechas 9 de marzo de 2009 proferido por el
Juez Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Bogotá y 13 de agosto de dicha
anualidad, emitido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca
que confirmó el proveído anterior.
En su lugar se dispone: TUTELAR el derecho fundamental de
acceso a la administración de justicia de la Sociedad Extranjera B.P.
EXPLORATION COMPANY COLOMBIA LIMITED.
Se ORDENA al Juez Quinto (5º) Administrativo del Circuito de
Bogotá, para que en ejercicio de sus competencias legales y constitucionales
profiera el correspondiente auto de admisión de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho instaurada por la demandante; decida sobre la
solicitud de suspensión provisional de los actos acusados, y le dé el trámite
respectivo. Término tres (3) días, contados a partir de la notificación de la
presente providencia.
LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el articulo 30° del
Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta
providencia remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su
eventual revisión.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en
sesión de la fecha.
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN
ALFONSO VARGAS RINCÓN