tema ii- la unin europea

TEMA II- LA UNIÓN EUROPEA
1. Los fundamentos jurídicos de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea (creación por
tratado internacional; modificación) ......................................................................................................... 1
2. La participación en las Comunidades Europeas y en la Unión Europea. Admisión, salida y
suspensión de derechos. ............................................................................................................................. 3
A. La admisión en la Unión. ................................................................................................................... 4
B. La salida de la Unión ......................................................................................................................... 6
C. La suspensión de derechos................................................................................................................. 6
3. La estructura de la UE. .......................................................................................................................... 8
4. Los fines de la Unión Europea............................................................................................................... 9
5. El sistema de competencias de las CCEE. ........................................................................................... 11
A. Principios generales......................................................................................................................... 12
a. Principio de especialidad o de competencias de atribución ...........................................................................12
b. Principios de “preempción”, de fidelidad comunitaria, de subsidiariedad y de proporcionalidad .................13
B. Reparto de competencias entre las Comunidades Europeas/la Unión Europea y los Estados
miembros .............................................................................................................................................. 15
6. La cooperación reforzada..................................................................................................................... 19
1. Los fundamentos jurídicos de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea
(creación por tratado internacional; modificación)
Cada una de las tres Comunidades fue creada por un tratado internacional elaborado
conforme a las reglas habituales del Derecho Internacional Público. Proceden, por tanto, de la
voluntad de los Estados, que actúan conforme a sus reglas constitucionales, y no de la voluntad
directa de los pueblos, quienes habrían podido elaborar, por medio de representantes designados
para ello, por ejemplo, la Constitución de un Estado federal.
La creación de la Unión Europea resulta igualmente de un tratado internacional. La
fórmula del Art. 1 del TUE es clara: “Por el presente Tratado, las Altas Partes Contratantes
constituyen entre sí una Unión Europea...”. El Tratado se concluye, como los de Roma, por un
período de tiempo ilimitado (Art. 51 TUE). El mismo agrupa al conjunto de ámbitos que hasta
ahora dependían, de un lado, de los Tratados comunitarios y, de otro, de los mecanismos de
cooperación entre Estados Miembros.
En cuanto al procedimiento de modificación o revisión (o reforma), cada uno de los
Tratados comunitarios tenía un procedimiento distinto. El Tratado de Maastricht deroga las
disposiciones de los tres Tratados e instituye un procedimiento de revisión único y común al
conjunto de las disposiciones de los Tratados sobre los que se funda la Unión Europea (Art. 48
TUE). Además de ese procedimiento general, existen algunos procedimientos particulares
aplicables sólo a determinadas disposiciones concretas.
Veamos el procedimiento general. Las propuestas de revisión pueden provenir de la
Comisión o de uno o varios Estados miembros. Las mismas deben ser sometidas al Consejo,
quien tiene el poder de hacer continuar o detener el procedimiento. Hace falta un dictamen
favorable por su parte (adoptado por mayoría simple) para que el Presidente de esta institución
pueda convocar una Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados
miembros, conocida habitualmente como CIG (Conferencia Intergubernamental). Antes de
emitir ese dictamen, el Consejo debe consultar al Parlamento Europeo y puede hacerlo con la
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Comisión, lo que hace en la práctica. En caso de modificaciones institucionales en el ámbito
monetario, se consultará también al Consejo del Banco Central Europeo. La Conferencia adopta
de común acuerdo las disposiciones de revisión, que tomarán la forma de un tratado sometido a
la ratificación de los Estados miembros. Como puede comprobarse, lo esencial del poder de
revisión está en las manos de los Estados.
El párrafo 2 del Art. N TUE preveía la convocatoria en 1996 de una Conferencia para
examinar una serie de disposiciones que el propio TUE en su versión original establecía que
debían ser sometidas a revisión. En este caso, no hizo falta, pues, ni propuesta ni dictamen
favorable del Consejo.
De cara a la reforma que ha concluido con la adopción del “Tratado por el que se
establece una Constitución para Europa”, el Consejo Europeo de Laeken celebrado en
diciembre de 2001 introdujo una novedad “extralegal” en ese procedimiento. En las
Conclusiones de la Presidencia se puede leer: “Para garantizar una preparación lo más amplia
y transparente posible de la próxima Conferencia Intergubernamental, el Consejo Europeo ha
decidido convocar una Convención, (...)”. Esa Convención1 se encargó de presentar propuestas
a fin de llevar a cabo las reformas necesarias. Sobre la base del texto que presentó, se llevaron a
cabo las oportunas discusiones en el seno de la CIG.
El texto del “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa” incluye la siguiente
disposición sobre el procedimiento general de reforma:
ARTÍCULO IV-443
Procedimiento de revisión ordinario
1. El Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión podrán presentar al
Consejo proyectos de revisión del presente Tratado. El Consejo remitirá dichos proyectos al Consejo
Europeo y los notificará a los Parlamentos nacionales.
2. Si el Consejo Europeo, previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión, adopta por mayoría
simple una decisión favorable al examen de las modificaciones propuestas, el Presidente del Consejo
Europeo convocará una Convención compuesta por representantes de los Parlamentos nacionales, de
los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, del Parlamento Europeo y de la Comisión.
Cuando se trate de modificaciones institucionales en el ámbito monetario, se consultará también al
Banco Central Europeo. La Convención examinará los proyectos de revisión y adoptará por consenso
una recomendación a una Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros
según lo dispuesto en el apartado 3.
El Consejo Europeo podrá decidir por mayoría simple, previa aprobación del Parlamento Europeo, no
convocar una Convención cuando la importancia de las modificaciones no lo justifique. En este último
caso, el Consejo Europeo establecerá un mandato para una Conferencia de los representantes de los
Gobiernos de los Estados miembros.
3. Una Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros será convocada
por el Presidente del Consejo con el fin de que se aprueben de común acuerdo las modificaciones del
presente Tratado.
Las modificaciones entrarán en vigor después de haber sido ratificadas por todos los Estados miembros
de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
1
El Consejo Europeo nombró a D. Valéry Giscard d'Estaing Presidente de la Convención y a D. Giuliano Amato y
D. Jean-Luc Dehaene Vicepresidentes.
Además de su Presidente y de sus dos Vicepresidentes, la Convención ha estado formada por:
•
15 representantes de los jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros (1 por Estado miembro),
•
13 representantes de los jefes de Estado o de gobierno de los países candidatos a la adhesión (1 por país
candidato),
•
30 representantes de los parlamentos nacionales de los Estados miembros (2 por Estado miembro),
•
26 representantes de los parlamentos nacionales de los Estados miembros (2 por país candidato),
•
16 representantes miembros del Parlamento Europeo,
•
2 representantes de la Comisión Europea.
Cada uno de los miembros titulares de la Convención tuvo un suplente.
El Comité Económico y Social (tres representantes), el Comité de las Regiones (seis representantes), los
interlocutores sociales (tres representantes) y el Defensor del Pueblo Europeo asistieron en calidad de observadores.
Aunque la Declaración de Laeken disponía que los países candidatos a la adhesión participarían plenamente en las
deliberaciones, éstos no podían impedir el consenso que pudiera alcanzarse entre los Estados miembros.
2
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4. Si, transcurrido un plazo de dos años desde la firma del Tratado por el que se modifica el presente
Tratado, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo han ratificado y uno o varios Estados
miembros han encontrado dificultades para proceder a dicha ratificación, el Consejo Europeo
examinará la cuestión.
ARTÍCULO IV-444
Procedimiento de revisión simplificado
1. Cuando la Parte III disponga que el Consejo se pronuncie por unanimidad en un ámbito o en un caso
determinado, el Consejo Europeo podrá adoptar una decisión europea que autorice al Consejo a
pronunciarse por mayoría cualificada en dicho ámbito o en dicho caso.
El presente apartado no se aplicará a las decisiones que tengan repercusiones militares o en el ámbito
de la defensa.
2. Cuando la Parte III disponga que el Consejo adopte leyes o leyes marco europeas por un
procedimiento legislativo especial, el Consejo Europeo podrá adoptar una decisión europea que
autorice a adoptar dichas leyes o leyes marco por el procedimiento legislativo ordinario.
3. Cualquier iniciativa tomada por el Consejo Europeo en virtud de los apartados 1 o 2 se transmitirá a
los Parlamentos nacionales. En caso de oposición de un Parlamento nacional notificada en un plazo de
seis meses a partir de esta transmisión, no se adoptará la decisión europea contemplada en los
apartados 1 o 2. A falta de oposición, el Consejo Europeo podrá adoptar la citada decisión.
Para la adopción de las decisiones europeas contempladas en los apartados 1 y 2, el Consejo Europeo
se pronunciará por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo, que se pronunciará por
mayoría de los miembros que lo componen.
ARTÍCULO IV-445
Procedimiento de revisión simplificado relativo a las políticas y acciones internas de la Unión
1. El Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión podrán presentar al
Consejo Europeo proyectos de revisión de la totalidad o parte de las disposiciones del Título III de la
Parte III relativas a las políticas y acciones internas de la Unión.
2. El Consejo Europeo podrá adoptar una decisión europea que modifique la totalidad o parte de las
disposiciones del Título III de la Parte III. El Consejo Europeo se pronunciará por unanimidad previa
consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión, así como al Banco Central Europeo en el caso de
modificaciones institucionales en el ámbito monetario.
Dicha decisión europea sólo entrará en vigor después de haber sido aprobada por los Estados
miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
3. La decisión europea contemplada en el apartado 2 no podrá aumentar las competencias atribuidas a
la Unión por el presente Tratado.”
La Parte III del Tratado lleva por título “De las Políticas y el funcionamiento de la Unión”. El título III
de dicha parte se ocupa de “Políticas y acciones internas”.
Además de éste, hay otros procedimientos análogos que no son estrictamente de
revisión sino más bien de desarrollos previstos por los mismos Tratados: por ejemplo, el Art. 22
TCE que prevé la posibilidad de completar los derechos atribuidos a los ciudadanos de la
Unión. En este caso, la decisión del Consejo que establezca nuevos derechos debe ser adoptada
por los EM conforme a sus reglas internas.
Finalmente, dejemos constancia de la existencia de algunos procedimientos
simplificados de revisión, en los cuales la decisión de adopción la adoptan por sí mismas las
instituciones comunitarias. Pero estos procedimientos sólo se aplican para disposiciones
concretas y determinadas. El caso más paradigmático era el del Art. 95 TCECA. Ejemplo en el
TCE es el Arts. 222. En estos procedimientos las instituciones participan en distinta medida.
2. La participación en las Comunidades Europeas y en la Unión Europea. Admisión,
salida y suspensión de derechos.
Como hemos visto, la UE se basa en tratados internacionales. En consecuencia, en la
materia que nos ocupa serán aplicables los mecanismos del Derecho Internacional Público, si
bien existen peculiaridades específicas.
3
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A. La admisión en la Unión.
Antes de la entrada en vigor del TUE, cada una de las Comunidades tenía unas
disposiciones propias sobre la admisión de nuevos miembros, puesto que se entraba en tres
organizaciones. De hecho, el procedimiento en el caso de la CECA era diferente al de las otras
Comunidades, puesto que las condiciones de adhesión a la CECA se fijaban en una Decisión
del Consejo sin participación de los Estados miembros mientras que las condiciones del ingreso
en las otras dos Comunidades era objeto de un Tratado entre los Estados miembros y el
candidato.
El TUE simplifica la cuestión puesto que a partir de él se produce una adhesión a una
estructura, que es la Unión, lo que implica adherirse tanto a las dos Comunidades subsistentes
como a las dos cooperaciones establecidas. Los Tratados originarios, así como el TUE, sólo
contienen reglas sobre el procedimiento de adhesión (en concreto, el Art. 49 TUE). En cuanto a
las condiciones que los candidatos deben cumplir, éstas no se encuentran establecidas en
ninguna norma como tales. Las mismas se desprenden de la propia naturaleza de la
construcción comunitaria y se han consolidado en la práctica.
Condiciones que deben cumplir los candidatos2:
a) ser un Estado (reconocido como tal por la comunidad internacional) y ser europeo. Las
fronteras que separan a los Estados europeos de los que no lo son no han sido fijadas de forma
explícita por el momento. No obstante, ya se ha dado un caso de rechazo por no cumplir esa
condición y es el de Marruecos, que había planteado su solicitud en 1987. De cualquier forma,
se trata de algo más que de una cuestión estrictamente geográfica. Combina aspectos
geográficos, históricos y culturales. Es, en cualquier caso, un concepto dinámico. Está
expresamente recogido en el Art. 49 TUE.
b) respetar los principios democráticos y los derechos humanos. Ha sido una condición de
hecho desde el primer momento. El Art. 6 del TUE exige que los Estados miembros respeten
tales principios y derechos, por lo que cabe considerarlos como requisito de ingreso.
El nuevo apartado 1 del Art. 6 en su versión tras el Tratado de Ámsterdam establece que “la
Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de
las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados
miembros”. Al tiempo la nueva redacción dada al Art. 49 TUE establece que “cualquier Estado
europeo que respete los principio enunciados en el apartado 1 del artículo 6 podrá solicitar el
ingreso como miembro en la Unión”. Con respecto a las últimas adhesiones, el Consejo Europeo
de Copenhague incluyó además como criterio expreso “el respeto de las minorías y su
protección”.
c) se exige así mismo la aceptación de los derechos y obligaciones, actuales y potenciales, del
sistema de la Unión y de su marco institucional, el acervo comunitario, que incluye:
− el contenido, los principios y los objetivos políticos de los Tratados, incluido el Tratado de
la Unión (y por tanto, también la política exterior y de seguridad común, sector que puede
plantear problemas a Estados con un carácter neutral más o menos marcado);
− la legislación aprobada en cumplimiento de los Tratados y la jurisprudencia del Tribunal.
Con respecto a las últimas adhesiones, se hace especial mención a la Unión Económica y
Monetaria.
− las declaraciones y resoluciones aprobadas en el marco comunitario;
− los acuerdos internacionales y los acuerdos entre Estados miembros relacionados con las
actividades comunitarias.
d) disponer de una economía de mercado eficiente y competitiva y un marco legal y
administrativo adecuado en los sectores público y privado. Con respecto a las últimas
2
Sobre las condiciones para los nuevos miembros, ver Europa y el reto de la ampliación, Informe de la Comisión al
Consejo Europeo de Lisboa (26-27 de Junio de 1992). Boletín de las Comunidades Europeas, Suplemento 3/92. Ver
así mismo, las conclusiones del Consejo Europeo de Copenhague (21-22 de Junio de 1993), Boletín de las CCEE
6/1993 y SAURON, J.L., “Élargissement à l’Est: 1848.1998, le printemps des peuples”, Europe, nº 19, octubre 1997,
pp. 5-9.
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adhesiones, el Consejo Europeo de Copenhague habla de la existencia de una economía de
mercado viable y de la capacidad de hacer frente a la presión de la competencia y a las fuerzas
del mercado en el interior de la Unión.
No obstante, no debemos perder de vista que los Estados miembros hacen una
evaluación de los aspectos positivos y negativos que, para las Comunidades, pueda tener una
adhesión y en función de ese análisis deciden.
El procedimiento de adhesión (Art. 49 TUE). Podemos distinguir una fase
comunitaria seguida de una fase internacional y una tercera fase interna en cada Estado.
El Estado tercero presenta su solicitud de ingreso al Consejo, quien, tras consulta a la
Comisión y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, se pronunciará sobre la
solicitud por unanimidad. El PE adopta su dictamen conforme por mayoría absoluta de los
miembros que lo componen. Ostenta, desde el AU, el poder de bloquear una adhesión.
Tras la decisión del Consejo debe concluirse entre los EM (no la Comunidad) y el o los
Estados candidatos un tratado internacional, al que acompaña un acta de adhesión, en el que se
establecen las condiciones de adhesión y las adaptaciones que esa admisión suponga para los
tratados sobre los que se funda la Unión.
Finalmente, ese acuerdo debe ser ratificado, tras su firma, por todos los Estados
contratantes.
El Acta de Adhesión contiene: a) unos principios sobre la recepción de acervo
comunitario; b) las disposiciones de adaptación de los Tratados comunitarios (miembros de las
instituciones, condiciones de voto en el Consejo o determinación del ámbito territorial de
aplicación de los tratados) y c) una serie de disposiciones sobre el período transitorio que
prevén derogaciones temporales a las reglas generales del Derecho comunitario establecen.
En la práctica la negociación del Acta de adhesión se produce antes del dictamen de la
Comisión y de la decisión del Consejo. También en la práctica la negociación con los
candidatos no la llevan a cabo los Estados miembros sino el Consejo, mientras que la Comisión
cumple el papel de "mediador" entre los Estados miembros y los candidatos.
El texto del “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa” incluye la siguiente
disposición al respecto:
“Artículo I-58
Requisitos de pertenencia y procedimiento de adhesión a la Unión
1. La Unión está abierta a todos los Estados europeos que respeten los valores mencionados en el
artículo I-2 y se comprometan a promoverlos en común.
2. Todo Estado europeo que desee ser miembro de la Unión dirigirá su solicitud al Consejo. Se
informará de esta solicitud al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. El Consejo se
pronunciará por unanimidad, previa consulta a la Comisión y previa aprobación del Parlamento
Europeo, que se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen. Las condiciones y el
procedimiento de admisión se establecerán por acuerdo entre los Estados miembros y el Estado
candidato. Este acuerdo deberá ser sometido a ratificación por todos los Estados contratantes, de
conformidad con sus respectivas normas constitucionales.”
Esos valores son: dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto a los
derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías.
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B. La salida de la Unión
Nada se dice en los Tratados respecto a la salida de la Unión, ni por abandono
voluntario ni por expulsión. Parece claro que no se trata de un olvido sino de una ausencia
intencionada, para reforzar la seriedad del compromiso adquirido con el ingreso.
La práctica tampoco ofrece ningún ejemplo. En algún momento se ha amenazado con la
retirada (GB para forzar la renegociación de su adhesión) pero no se ha llegado a concretar. Lo
más parecido a un abandono fue el caso de Groenlandia. Como provincia de Dinamarca, se le
aplicaban las normas comunitarias desde la adhesión de ésta. Pero en 1979 adquirió su
autonomía interna y solicitó quedar al margen de las Comunidades, lo cual se plasmó en un
Tratado (DOCE nº L 29/1 de 1 de febrero de 1985). En cualquier caso, no se trata de una
retirada.
Sin embargo, no cabe descartar la posibilidad jurídica de que un Estado solicite su
salida. Es menos claro cuál sería el régimen jurídico de una retirada no negociada.
El texto del “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa” incluye la siguiente
disposición al respecto:
“Artículo I-60
Retirada voluntaria de la Unión
1. Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la
Unión.
2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las
orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que
establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión.
Este acuerdo se negociará de conformidad con el apartado 3 del artículo III-325. El Consejo lo
celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.
3. La Constitución dejará de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor
del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación a que se refiere el apartado 2,
salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho
plazo.
4. A efectos de los apartados 2 y 3, el miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al
Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones europeas del
Consejo Europeo o del Consejo que le afecten.
La mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 72% de los miembros del Consejo que
represente a Estados miembros participantes que reúnan como mínimo el 65% de la población de
dichos Estados.
5. Si el Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se
someterá al procedimiento establecido en el artículo I-58.”
C. La suspensión de derechos3.
El Tratado de Ámsterdam incorporó una novedad relevante en un aspecto de la
participación de los Estados miembros en la Unión Europea, quizás pensando esencialmente en
las nuevas adhesiones que van a producirse. Esta novedad, recogida en el Art. 7 TUE, consiste
en el establecimiento de un procedimiento de constatación de violaciones graves y persistentes
de principios fundamentales para la Unión que puede desembocar en la suspensión, para el
Estado declarado infractor, de derechos derivados de los Tratados (tanto del TUE como de los
previstos en los Tratados fundacionales de cada Comunidad, tal y como establecen los Arts. 309
3
Sobre la cuestión la Comisión ha presentado en octubre de 2003 una comunicación al Consejo y al Parlamento
Europeo: Com (2003) 606. http://europa.eu.int/eur-lex/es/com/cnc/2003/com2003_0606es01.pdf
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TCE y 204 TCEEA, y antes el 96 TCECA). El Tratado de Niza ha introducido un mecanismo
preventivo en el mismo sentido.
El mecanismo preventivo se desarrolla de la siguiente forma: a propuesta motivada de
un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por
mayoría cualificada de 4/5 de sus miembros y previa audiencia al Estado en cuestión y
dictamen conforme del PE (mayoría de 2/3 de los votos emitidos, que representen la mayoría de
los miembros que lo componen), constatará la existencia de un riesgo claro de violación grave
por parte de algún Estado de los principios establecidos en el ap. 1 del Art. 6 TUE. A tal fin, el
Consejo puede solicitar a personalidades independientes que presenten en un plazo razonable
un informe sobre la situación en dicho Estado miembro4. El Consejo puede dirigir al Estado
recomendaciones adecuadas.
El procedimiento de sanción puede incluir tres fases. La primera fase del procedimiento
es la constatación de la violación grave y persistente de alguno o algunos de los principios de
libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el
Estado de Derecho. La propuesta proviene de un tercio de los Estados o de la Comisión. Dicha
propuesta debe obtener el dictamen conforme del PE (por mayoría de dos tercios de los votos
emitidos, que representen la mayoría de los miembros que lo componen). Obtenido éste, el
Consejo, reunido en su composición de Jefes de Estado o de Gobierno y tras invitar al Gobierno
del Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones, podrá constatar, por
unanimidad, la existencia de la violación grave y persistente por parte de un Estado miembro.
Cuando se haya efectuado dicha constatación, el Consejo podrá decidir, por mayoría
cualificada5, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los
Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del
gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo
tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las
personas físicas y jurídicas. Sin embargo, las obligaciones del Estado miembro en cuestión
derivadas de los Tratados continuarán, en cualquier caso, siendo vinculantes para el mismo.
El Consejo podrá decidir posteriormente, por mayoría cualificada, la modificación o
revocación de las medidas adoptadas como respuesta a cambios en la situación que motivó su
imposición.
A la hora de adoptar esas decisiones, el Consejo decidirá obviamente sin tener en
cuenta el voto del representante del gobierno del Estado miembro de que se trate. Las
abstenciones de miembros presentes o representados no impedirán la adopción de las decisiones
de constatación y sanción. La mayoría cualificada se definirá guardando la misma proporción
de los votos ponderados de los miembros del Consejo concernidos que la establecida en el
apartado 2 del Art. 205 TCE.
4
Como consecuencia de la entrada en el Gobierno austríaco del Partido Liberal Austríaco (FPÖ) de Jörg Haider, el
resto de Estados miembros –no la UE- optaron por aplicar medidas de sanción reduciendo al mínimo los contactos
con los representantes de ese país. A fin de decidir si se levantaban tales medidas, se encargó a un “grupo de sabios”
formado por el ex presidente de Finlandia Martti Ahtisaari, el director del Instituto Max Planck de Derecho Público
de Heidelberg (Alemania) Jochen Frowein y el ex Comisario español Marcelino Oreja la elaboración de un informe
sobre el comportamiento del Gobierno austríaco, que fue presentado en septiembre de 2000. A raíz de dicho informe,
se puso fin a las medidas previamente adoptadas. El texto del Informe puede consultarse en el Instituto de Estudios
Europeos de la Universidad San Pablo-CEU, http://www.ceu.es/idee/INFORMEAUSTRIA.pdf, (consultado el 8noviembre-2004). Esta situación es probablemente la que indujo a incluir el mecanismo preventivo a través del
Tratado de Niza.
5
La mayoría cualificada en el Consejo de la UE aparece regulada en el Art. 205 TCE.
7
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Todo este procedimiento está bajo el control del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas sólo en lo que afecta a los aspectos procedimentales y no en cuanto a
las condiciones de fondo (Art. 46 e) TUE).
El texto del “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa” incluye la siguiente
disposición al respecto:
ARTÍCULO I-59
Suspensión de determinados derechos derivados de la pertenencia a la Unión
1. El Consejo, por iniciativa motivada de un tercio de los Estados miembros, por iniciativa motivada del
Parlamento Europeo o a propuesta de la Comisión, podrá adoptar una decisión europea en la que haga
constar que existe un riesgo claro de violación grave de los valores enunciados en el artículo I-2 por
parte de un Estado miembro. El Consejo se pronunciará por mayoría de las cuatro quintas partes de sus
miembros, previa aprobación del Parlamento Europeo.
Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo
procedimiento podrá dirigirle recomendaciones.
El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que han dado lugar a dicha constatación
siguen siendo válidos.
2. El Consejo Europeo, por iniciativa de un tercio de los Estados miembros o a propuesta de la
Comisión, podrá adoptar una decisión europea en la que haga constar que existe una violación grave y
persistente de los valores enunciados en el artículo I-2 por parte de un Estado miembro, tras invitar a
dicho Estado miembro a que presente sus observaciones al respecto. El Consejo Europeo se
pronunciará por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo.
3. Cuando se haya efectuado la constatación contemplada en el apartado 2, el Consejo podrá adoptar,
por mayoría cualificada, una decisión europea que suspenda determinados derechos derivados de la
aplicación de la Constitución al Estado miembro de que se trate, incluido el derecho a voto del miembro
del Consejo que represente a dicho Estado. El Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de
tal suspensión para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas.
En cualquier caso, este Estado seguirá vinculado por las obligaciones que le incumben en virtud de la
Constitución.
4. El Consejo podrá adoptar, por mayoría cualificada, una decisión europea que modifique o derogue
las medidas adoptadas en virtud del apartado 3, como respuesta a cambios en la situación que motivó la
imposición de las mismas.
5. A efectos del presente artículo, el miembro del Consejo Europeo o del Consejo que represente al
Estado miembro de que se trate no participará en la votación y el Estado miembro de que se trate no
será tenido en cuenta en el cálculo de la tercera parte o de las cuatro quintas partes de los Estados
miembros contemplado en los apartados 1 y 2. La abstención de los miembros presentes o
representados no obstará a la adopción de las decisiones europeas contempladas en el apartado 2.
Para la adopción de las decisiones europeas contempladas en los apartados 3 y 4, la mayoría
cualificada se definirá como un mínimo del 72% de los miembros del Consejo que represente a Estados
miembros participantes que reúnan como mínimo el 65% de la población de dichos Estados.
Cuando, a raíz de una decisión de suspensión del derecho a voto adoptada de conformidad con el
apartado 3, el Consejo se pronuncie por mayoría cualificada con arreglo a una de las disposiciones de
la Constitución, esta mayoría cualificada se definirá de la misma manera que en el segundo párrafo o,
si el Consejo actúa a propuesta de la Comisión o del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, como
un mínimo del 55% de los miembros del Consejo que represente a Estados miembros participantes que
reúnan como mínimo el 65% de la población de dichos Estados. En este último caso, una minoría de
bloqueo estará compuesta al menos por el número mínimo de miembros del Consejo que represente más
del 35% de la población de los Estados miembros participantes, más un miembro, a falta de lo cual la
mayoría cualificada se considerará alcanzada.
6. A efectos del presente artículo, el Parlamento Europeo se pronunciará por mayoría de dos tercios de
los votos emitidos que representen la mayoría de los miembros que lo componen.
3. La estructura de la UE.
En un origen, existían tres Comunidades, fundadas cada una sobre un Tratado, dotadas
de personalidad jurídica propia. En un momento dado apareció la CPE, que encontró
fundamento jurídico en el AU. Pero esto no supone modificación de la estructura global: de un
lado, las tres Comunidades; del otro, un mecanismo de cooperación sin personalidad jurídica
propia.
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El Tratado de Maastricht crea la UE. El Art. A (actual Art. 1 TUE) dice que por medio
de ese Tratado "las Altas Partes Contratantes constituyen entre sí una Unión Europea (...)". Lo
que no ha hecho el Tratado es transformar las Comunidades existentes en otra entidad única ni
siquiera parece querer crear otra entidad al lado de aquéllas. Ninguna disposición del TUE
reconoce expresamente personalidad jurídica a la Unión. Tampoco goza de presupuesto propio,
lo cual es una importante desventaja para afirmar su identidad. En principio, es considerada
como una creación política sin un respaldo en una realidad jurídica, si bien algunas
disposiciones insertadas por el Tratado de Ámsterdam parecen indicar un cierto grado de
capacidad jurídico-internacional de la Unión6.
Esa Unión Europea engloba componentes heterogéneos. Según el Art. 1, la Unión tiene
su fundamento en las Comunidades Europeas completadas con las políticas y formas de
cooperación establecidas por el presente Tratado. Se habla de una estructura de tres pilares: el
formado por las Comunidades, la Política Exterior y de Seguridad Común y la Cooperación
Policial y Judicial en Materia Penal. Vemos que se abandona de forma bastante clara la
oposición que tradicionalmente se daba entre el método de integración funcionalista y la
cooperación intergubernamental, como ya se había empezado a hacer con el Acta Única, pero
intentando hacerlos converger.
A pesar de esa evidente heterogeneidad, se ha intentado tender puentes entre los pilares
de mera cooperación y el pilar comunitario. Así, el Art. 3 TUE establece que la Unión tendrá un
marco institucional único que garantizará la coherencia y la continuidad de las acciones
llevadas a cabo para alcanzar sus objetivos, dentro del respeto y del desarrollo del acervo
comunitario. Ciertamente, el Consejo Europeo tiene una misión global: dar a la Unión los
impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones políticas generales (Art. 4
TUE). Por su parte, las instituciones comunitarias en general intervienen también en los dos
nuevos pilares. Pero no ocurre así con el Tribunal de Justicia, quien prácticamente no tiene
competencia en el ámbito de la PESC y la tiene mermada en el ámbito del tercer pilar (Art. 46
TUE)7. Además, el resto de instituciones tienen competencias en los tres pilares pero las ejercen
según procedimientos fundamentalmente diferentes a los procedimientos comunitarios.
4. Los fines de la Unión Europea
Una formulación amplia de los objetivos, fines y valores de la Unión Europea en
general y de las Comunidades Europeas se encuentra en los Preámbulos y los primeros artículos
de los Tratados.
Esos Tratados se enmarcan en el “proceso creador de una unión cada vez más estrecha
entre los pueblos de Europa” (Art. 1 TUE). La instauración de la Unión Europea es una nueva
etapa en ese proceso, en la que se pretende que “las decisiones sean tomadas de la forma más
abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible (Art. 1 TUE).
6
Los Arts. 23 y 24 TUE tal y como han quedado redactados tras el Tratado de Ámsterdam establecen la posibilidad
de que el Consejo de la UE concluya, por unanimidad, acuerdos con terceros Estados o con organizaciones
internacionales en el ámbito de la PESC. El propio artículo 24, junto con el Art. 38 TUE, hace extensiva esta
posibilidad al nuevo tercer pilar. La doctrina discrepa sobre si el Consejo actúa en nombre de la Unión o en nombre
del conjunto de los Estados miembros. El propio Art. 24 TUE recoge la posibilidad de que un Estado miembro no
quede vinculado por tal acuerdo en la medida en que declare que tiene que ajustarse a las exigencias de su propio
ordenamiento constitucional. La discusión puede entenderse zanjada una vez que la Unión ha hecho por primera vez
uso del Art. 24 firmando con la República Federativa de Yugoslavia un Acuerdo sobre las actividades de la Misión
de Observación de la Unión Europea (MOUE) en aquel territorio (DOCE L 125, de 5 de mayo de 2001, p. 2). Por su
parte, el Tratado de Niza, evitando el reconocimiento expreso de personalidad jurídica a la UE, ha modificado el Art.
24 TUE, dejando claro que los acuerdos que se firmen sobre esa base vincularán a las instituciones de la Unión.
7
La situación que estableció en su día el Tratado de Maastricht era incluso más restrictiva para el Tribunal de Justicia
en la medida en que, salvo una mínima excepción en el tercer pilar, no era en absoluto competente en estas
cooperaciones.
9
Derecho Comunitario 2004-2005
José Ramón Canedo Arrillaga
La misión de la Unión es “organizar de modo coherente y solidario las relaciones entre
los Estados miembros y entre sus pueblos”. Los objetivos en que se concreta esa misión se
recogen en el Art. 2 TUE:
−
−
−
−
−
promover el progreso económico y social y un alto nivel de empleo y conseguir un desarrollo
equilibrado y sostenible, principalmente mediante la creación de un espacio sin fronteras interiores,
el fortalecimiento de la cohesión económica y social y el establecimiento de una unión económica y
monetaria que implicará, en su momento, una moneda única, conforme a las disposiciones del
presente Tratado;
afirmar su identidad en el ámbito internacional, en particular mediante la realización de una política
exterior y de seguridad común que incluya la definición progresiva de una política de defensa común
que podría conducir a una defensa común, de conformidad con las disposiciones del artículo 17;
reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros,
mediante la creación de una ciudadanía de la Unión;
mantener y desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté
garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al
control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la
delincuencia;
mantener íntegramente el acervo comunitario y desarrollarlo con el fin de examinar la medida en que
las políticas y formas de cooperación establecidas en el presente Tratado deben ser revisadas, para
asegurar la eficacia de los mecanismos e instituciones comunitarios.
Los objetivos de corte socio-económico están desarrollados en los Arts. 2, 3, 4 y 6 TCE. El
Art. 2 TCE establece la misión de la Comunidad Europea:
“promover, (...), un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas
en el conjunto de la Comunidad, un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre
el hombre y la mujer, un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad
y de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de protección y de mejora de la
calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica
y social y la solidaridad entre los Estados miembros.”
El propio artículo consigna los dos medios para conseguir dichos objetivos: el
establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria (que se describe
de forma básica en el Art. 4 TCE), y la realización de las políticas o acciones comunes
contempladas en el Art. 3 TCE. El establecimiento del mercado interior (entendido como
“espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios
y capitales estará garantizada”, Art. 14 TCE) implica esencialmente medidas negativas, de
eliminación de obstáculos (integración negativa). La integración positiva la constituyen las
políticas comunes, como la agrícola o la de transportes. Implican una voluntad más
intervencionista por parte del poder público, como lo demuestra el hecho de que se prevea la
aproximación o armonización de las legislaciones de los Estados miembros en la medida
necesaria para el funcionamiento del mercado común (Art. 3.1. h TCE, desarrollado en los Arts.
94 a 97 TCE). Sin embargo, hay casos en los que la voluntad de intervención no es muy
profunda, como pueda ser la política social o de empleo, o los ámbitos en los que la Comunidad
tiene como función estimular o complementar la acción de los Estados (investigación y
desarrollo tecnológico, protección de la salud, educación, cultura...).
En todo caso, la puesta en práctica de todas esas políticas y acciones deben tener en
consideración dos objetivos horizontales: la igualdad entre el hombre y la mujer (Art. 3.2 TCE)
y la protección del medio ambiente (Art. 6 TCE).
Los objetivos específicos de la Política Exterior y de Seguridad Común se establecen en
el Art. 11 TUE:
−
−
la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia e integridad
de la Unión, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas;
el fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus formas;
10
Derecho Comunitario 2004-2005
José Ramón Canedo Arrillaga
−
−
−
el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de conformidad con los
principios de la Carta de las Naciones Unidas, con los principios del Acta final de Helsinki8 y con los
objetivos de la Carta de París9, incluidos los relativos a las fronteras exteriores;
el fomento de la cooperación internacional;
el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales.
Por su parte, el Art. 29 TUE fija el objetivo de las Disposiciones relativas a la cooperación
policial y judicial en materia penal:
“ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad
y justicia elaborando una acción en común entre los Estados miembros en los ámbitos de la
cooperación policial y judicial en materia penal y mediante la prevención y la lucha contra el
racismo y la xenofobia.”
El texto del “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa” incluye la siguiente
disposición al respecto
ARTÍCULO I-3
Objetivos de la Unión
1. La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.
2. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras
interiores y un mercado interior en el que la competencia sea libre y no esté falseada.
3. La Unión obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico
equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente
competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora
de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico.
La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección
sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de
los derechos del niño.
La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados
miembros.
La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la conservación y el
desarrollo del patrimonio cultural europeo.
4. En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses.
Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo
entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los
derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del
Derecho internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
5. La Unión perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las competencias que
se le atribuyen en la Constitución.
5. El sistema de competencias de las CCEE.
8
El Acta Final de Helsinki es el texto adoptado en la primera cumbre (reunión de los jefes de estado o de gobierno)
que celebró la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa. Se trataba de un foro paneuropeo que se
inició en 1973 en el que 35 Estados (incluyendo a Estados Unidos y Canadá) decidieron estudiar desde un punto de
vista multilateral el problema de la seguridad en Europa. En la referida Acta se formularon tres bloques de
recomendaciones relativas a aspectos político-militares de la defensa, a la cooperación en diversos ámbitos
(economía, ciencia y tecnología, medio ambiente) y cooperación en el ámbito humanitario. El texto del Acta puede
consultarse en:
Hhttp://www.osce.org/docs/spanish/1990-1999/summits/helfa75s.htmH
Hhttp://www.osce.org/docs/spanish/1990-1999/summits/helfa75s.pdfH
9
La Carta de París es el texto elaborado en una cumbre de la CSCE llevada a cabo tras la caída del muro de Berlín.
En ella se decidió institucionalizar la CSCE a través de un mecanismo de consultas políticas y de instituciones
permanentes. Se trataba de pasar de un proceso a una organización. Así se constituyó a partir del 1 de enero de 1995
la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), que cuenta actualmente (octubre 2002) con
55 miembros. El texto de la Carta de París puede consultarse en:
Hhttp://www.osce.org/docs/spanish/1990-1999/summits/paris90s.htmH
Hhttp://www.osce.org/docs/spanish/1990-1999/summits/paris90s.pdfH
11
Derecho Comunitario 2004-2005
José Ramón Canedo Arrillaga
La construcción comunitaria arrancó con la creación de la CECA, Comunidad muy
especializada en cuanto al ámbito material del que se ocupaba. La creación de la CEE provocó
una ampliación y una diversificación muy importante de las competencias comunitarias. El AU
y los Tratados de Maastricht y de Ámsterdam han atribuido de nuevo competencias
suplementarias a esas organizaciones. La tendencia es, pues, hacia la ampliación continua de las
competencias comunitarias.
Sin embargo, la delimitación de los ámbitos de competencia y de los poderes que sobre
esos ámbitos ostentan las Comunidades no es fácil. La razón esencial es que no existe, como
ocurre por ejemplo en los sistemas federales o en nuestro sistema autonómico, una lista de
materias atribuidas a las Comunidades ni una delimitación de los poderes que, sobre las
diversas materias, pueden ejercer las mismas. En el sistema comunitario, las competencias se
definen en forma de objetivos a alcanzar (Art. 2 CECA y CE y 1 CEEA) y de categorías de
acciones necesarias para llegar a esos objetivos (Art. 3 CECA y CE y 2 CEEA).
Una vez fijados esos objetivos y esas acciones, habrá que estudiar las disposiciones
materiales de los Tratados, que determinan caso por caso y de forma más o menos precisa los
poderes y formas de ejercicio de los mismos así como la participación de las instituciones en
ese ejercicio.
Además de los poderes recogidos en los artículos de los Tratados para cada materia
concreta, el Tratado CE contempla otro instrumento que es de uso común para todas las
materias, en virtud del cual el Consejo está habilitado para llevar a cabo la "armonización de las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que incidan
directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado común" (Art. 94 TCE) o "que
tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior" (Art. 95 TCE).
Todo lo anterior hace bastante difícil la delimitación de las competencias comunitarias.
No obstante, pueden formularse algunos principios generales.
A. Principios generales
a. Principio de especialidad o de competencias de atribución
Las Comunidades sólo gozan de una competencia de atribución; es decir, que sus
actividades sólo pueden desplegarse en cierto número de campos limitativamente determinados
por los Tratados. Este principio se aplica no sólo a las organizaciones internacionales, sino
también a los Estados de estructura federal, en contraposición a lo que ocurre en los Estados
unitarios, que tienen frente a sí un campo de acción teóricamente ilimitado. La formulación
general ha sido recogida en el Art. 5 TCE introducido por el TUE: "La Comunidad actuará
dentro de los límites de las competencias que le atribuyen el presente Tratado y de los objetivos
que éste le asigna".
Ese principio, referido a la Comunidad, se concreta en el Art. 7.1 in fine TCE con
respecto a las instituciones, que sólo podrán actuar con los poderes y los medios de acción
previstos en los Tratados: "Cada institución actuará dentro de los límites de las competencias
atribuidas por el presente Tratado".
Es claro que ese principio supone un límite para la actuación de las Comunidad. Por
otro lado, es también evidente que, modificando el Tratado, se puede atribuir nuevas
competencias a una Comunidad y a sus instituciones. No obstante, en el sistema comunitario, el
principio de especialidad está dulcificado gracias a un mecanismo particular que está recogido
en el Art. 308 TCE (203 CEEA y antiguo 95/1 CECA).
12
Derecho Comunitario 2004-2005
José Ramón Canedo Arrillaga
En virtud de ese artículo las instituciones comunitarias pueden intervenir para lograr
uno de los objetivos de la Comunidad aun cuando el Tratado no haya previsto los poderes de
acción necesarios.
"Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del
mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto
los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la
Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes".
Este mecanismo permite a las instituciones comunitarias por sí mismas ampliar
sensiblemente las competencias comunitarias sin necesidad de revisar los Tratados. Podemos
pensar que, por ello, los Estados miembros tendrían reticencias a la hora de aplicarlo, pero ello
no ha sido así dado que la decisión se adopta en el Consejo por unanimidad. En cualquier caso,
se ha hecho un uso intenso de esta disposición, lo cual ha supuesto críticas por parte de alguna
doctrina.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha interpretado las
disposiciones de los Tratados con criterios finalistas y dinámicos. Como consecuencia, el TJCE
ha entendido que, siendo cierto que las Comunidades sólo disponen de competencias de
atribución, esa atribución puede derivar tanto de disposiciones explícitas de los Tratados
constitutivos como implícitamente de la economía del sistema que los mismos establecen. Esta
vía ha permitido, por ejemplo, el desarrollo de las competencias de las Comunidades en el
ámbito de las relaciones internacionales, haciendo posible que las mismas hayan firmado
tratados con terceros cuando los mismos han sido considerados necesarios para el ejercicio de
las competencias conferidas en el ámbito interno.
b. Principios de “preempción”, de fidelidad comunitaria, de subsidiariedad y de proporcionalidad
El principio de “preempción” resulta de aplicación en las materias en las que tanto las
Comunidades como los Estados miembros son competentes. Supone que, en esos ámbitos, los
Estados miembros pueden ejercer su competencia en tanto en cuanto las Comunidades no hayan
ejercido la suya. En todo caso, esa competencia es solamente provisional y no puede ser
ejercida de forma que ponga en peligro el ejercicio futura de la misma por las Comunidades y
debe respetar el marco jurídico existente.
El principio de lealtad comunitaria está recogido en el Art. 10 TCE. Implica dos
obligaciones impuestas a los Estados miembros en el ejercicio de sus competencias: una
negativa, de abstenerse de adoptar cualquier medida que pueda poner en peligro la realización
de los objetivos de los Tratados, y una positiva, de facilitar a las instituciones el cumplimiento
de sus misiones.
El principio de subsidiariedad es en sí mismo suficientemente ambiguo como para
poder ser interpretado de maneras sustancialmente diferentes.
Para los euroescépticos, permite proclamar la competencia de principio de los Estados
miembros y limitar las competencias comunitarias a los ámbitos en los que la actuación
conjunta de los Estados es necesaria para la satisfacción de una necesidad común.
Pero al tiempo, y partiendo de la base de que la competencia de las Comunidades
Europeas es de atribución, el principio de subsidiariedad extendería la determinación de esas
atribuciones a todos los ámbitos de acción que se considere son susceptibles de ser mejor
tratados en la esfera comunitaria que por los Estados miembros.
13
Derecho Comunitario 2004-2005
José Ramón Canedo Arrillaga
En cuanto principio general, ha sido introducido en el Tratado CE por el TUE. El Acta
Única introdujo la noción claramente en el ámbito de la política de medio ambiente (Art. 130 R
4 TCEE: La Comunidad actuará en los asuntos de medio ambiente en la medida en que los
objetivos contemplados en el apartado 1 puedan conseguirse mejor en el plano comunitario que
en el de los Estados miembros considerados aisladamente). Ahora aparece como principio
general en el Preámbulo y en los Art. 1 y 2 TUE y está descrito en el Art. 5 par. 2 TCE, según el
cual:
“En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al
principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no
puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente,
puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel
comunitario.”
Esa redacción suscita varias consideraciones. Por un lado, el principio de subsidiariedad
recogido en ese artículo se aplica a las relaciones entre las Comunidades y los Estados
miembros. Por otro lado, ese principio sólo se aplica a los ámbitos que no son de competencia
exclusiva de las Comunidades. Lógicamente, la subsidiariedad sólo puede jugar en los ámbitos
en los que la Comunidad tiene vocación de intervenir pero en los que los Estados miembros
pueden todavía actuar. Además debe quedar claro que ese principio no se aplica como criterio
para otorgar competencias nuevas, sino para ejercer las que ya han sido atribuidas a las
Comunidades10.
¿Cuál es la clave que permite decidir si son los Estados miembros o la Comunidad
quien debe intervenir en esa materia? Existirían en teoría dos posibilidades potenciales. De un
lado, podríamos pensar en factores objetivos: la Comunidad actúa en la medida en que la acción
prevista, por sus dimensiones transfronterizas o por la solidaridad que implica y que exige
sacrificios de los más prósperos, no puede ser llevada a cabo por los Estados. De otro lado,
podría imponerse un criterio subjetivo: la Comunidad podría intervenir en la medida en que la
acción prevista pudiera llevarse a cabo de forma más eficaz por ella que por los Estados
miembros.
¿Cuál es la opción del Tratado? No está claro. Aparecen las nociones de dimensión y de
efectos que nos acercan al criterio objetivo, pero el recurso a términos como de manera
suficiente o lograrse mejor parece que nos acerca al criterio subjetivo. No es nada fácil de
definir un concepto que es más político que jurídico, más subjetivo que objetivo, más evolutivo
que estable. En todo caso, el Protocolo nº 7 “sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad” anejo al TCE y establecido por el Tratado de Ámsterdam,
ofrece tres directrices para comprobar si se cumplen esos criterios de corte subjetivo:
−
−
−
el asunto presenta aspectos transnacionales que no pueden ser regulados
satisfactoriamente mediante la actuación de los Estados;
la actuación de los Estados únicamente o la ausencia de actuación comunitaria
entraría en conflicto con las disposiciones de los Tratados o perjudicaría
considerablemente los intereses de los Estados;
la actuación comunitaria proporcionaría claros beneficios debido a su escala o a sus
efectos en comparación con la actuación de los Estados miembros.
En cualquier caso, es evidente que existirá un control a posteriori sobre la correcta
aplicación por parte de las instituciones de ese principio, control que será ejercido por el
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas11. Aunque Pero, como ya hemos dicho, se
10
Así en conclusiones del Consejo Europeo de Edimburgo, 11-12 de diciembre de 1992, en principios básicos.
En un primer asunto, el Tribunal se limitó a controlar si las instituciones habían motivado suficientemente su
actuación a la luz del principio de subsidiariedad. Se trata de la sentencia dictada el 13 de mayo de 1997, en el asunto
11
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Derecho Comunitario 2004-2005
José Ramón Canedo Arrillaga
trata de un principio más político que jurídico ¿cómo se puede determinar jurídicamente si una
acción concreta puede o no ser llevada a cabo de forma suficiente por los Estados miembros?
Se trata más bien de una cuestión de oportunidad, cuando el Tribunal ejerce un control de
legalidad. En todo caso, el Tribunal controlará el respeto de las reglas de procedimiento e
incluso la suficiencia de la motivación que las instituciones comunitarias den para justificar su
actuación.
El principio de proporcionalidad (Art. 5, par. 3 TCE) no es una novedad en el derecho
comunitario puesto que ha sido una condición exigida por el Tribunal de Justicia para la
legislación comunitaria. Su formulación es la siguiente: ninguna acción de la Comunidad
excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado. Aquí ya no se trata de
repartir las competencias entre la Comunidad y los Estados miembros. Se trata de delimitar las
condiciones de ejercicio de las competencias de la Comunidad, incluso las exclusivas.
B. Reparto de competencias entre las Comunidades Europeas/la Unión Europea y los Estados
miembros12
A efectos de intentar simplificar la cuestión, vamos a analizar sucesivamente el reparto
de competencias en dos ámbitos: a la hora de adoptar las normas y a la hora de aplicarlas.
• Reparto de competencias a la hora de adoptar las normas. A fin de dar una imagen lo más
exacta posible de la realidad de ese reparto, puede ser útil presentar la cuestión en una escala
que va desde la pérdida total de competencia por los Estados miembros hasta el mantenimiento
por éstos de competencia exclusiva.
Ahora bien, antes de presentar los distintos niveles, hay que constatar que, como consecuencia
del ingreso en la Unión Europea, se produce el fenómeno de abolición de determinadas
competencias; se hace referencia aquí a ámbitos en los cuales las competencias de los Estados
miembros han desaparecido, pero que no han sido atribuidas a las Comunidades Europeas o a la
Unión. Se trata de prohibiciones de hacer impuestas a los Estados a fin de asegurar el
funcionamiento de las libertades básicas: cláusulas de “stand still”, prohibiciones de introducir
o mantener aranceles o exacciones de efecto equivalente, prohibición de mantener obstáculos
discriminatorios a la libertad de circulación de personas o a la de establecimiento...
El reparto de competencias sería el siguiente:
−
Competencias exclusivas, siendo así las únicas competentes para legislar en esos ámbitos,
salvo que expresamente autoricen a los Estados. Se encontrarían aquí la política comercial
común, los recursos biológicos marinos en las zonas previstas en el Tratado; el
establecimiento del arancel aduanero común; la política monetaria en los países de la zona
euro.
233/94, Alemania/Parlamento y Consejo, Rec. p. 2405.
Con posterioridad, el Tribunal ha entrado a analizar si los Estados hubiesen podido alcanzar por sí solos el objetivo
pretendido por las normas comunitarias en cuestión y si dicho objetivo podía alcanzarse mekor por la acción
comunitarias. Ejemplos son la sentencia dictada el 22 de mayo de 2003 en el asunto C-103/01, Comisión/República
Federal de Alemania, Rec. p. 5369; la de 10 de diciembre de 2002, dictada en el asunto C-491/01, The Queen contra
Secretary of State for Health, ex parte British American Tobacco (Investments) Ltd y Imperial Tobacco Ltd., Rec. p.
11.453, (en la que el Tribunal analiza igualmente si la competencia en virtud de la cual se ha legislado es exclusiva
de la Comunidad o no); la de 9 de octubre de 2001, dictada en los asuntos 377/98, Países Bajos/Parlamento y
Consejo, Rec. p. 7079,
12
Sobre esta cuestión, ver SIMON, D. Le système juridique communautaire, PUF, París, 1997, pp. 72-104; Nota de
reflexión del Praesidium a la Convención de 15 de mayo de 2002, Delimitación de competencias entre la Unión
Europea y los Estados miembros – Sistema actual, problemas y vías de reflexión, CONV 47/02:
http://register.consilium.eu.int/pdf/es/02/cv00/00047es2.pdf
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Derecho Comunitario 2004-2005
José Ramón Canedo Arrillaga
−
−
−
En lo que hace a los pilares de cooperación, sólo sería de competencia exclusiva de la
Unión la creación de órganos como Europol o Eurojust.
Competencias compartidas, en las que los Estados mantienen la capacidad para adoptar
normas en tanto no lo hagan las Comunidades o la Unión. Una vez que éstas han
intervenido, los Estados sólo pueden actuar en el marco fijado por las normas europeas. La
competencia de las Comunidades o la Unión puede convertirse en exclusiva por ejercicio,
en el supuesto de que agoten la competencia. Aquí resultan de aplicación tanto el principio
de subsidiariedad como el de proporcionalidad.
Se encuentran en esta categoría la mayoría de las competencias comunitarias: ciudadanía,
agricultura y pesca, las cuatro libertades básicas, visados, asilo e inmigración, transporte,
competencia, fiscalidad, política social, medio ambiente, protección de consumidores, redes
transeuropeas (interoperabilidad y normas), cohesión económica y social, energía,
protección civil, turismo. En cada uno de estos ámbitos, la capacidad de intervención es
distinta y viene fijada en el propio Tratado. Encajarían aquí tanto la política exterior y de
seguridad común –exceptuando lo relativo a la defensa- como la generalidad de la
cooperación policial y judicial en materia penal.
Competencias complementarias. La acción comunitaria o de la Unión debe limitarse a
complementar o apoyar la acción de los Estados, o bien a adoptar medidas de fomento o de
coordinación. Se incluyen aquí la política económica, el empleo, la cooperación aduanera,
la educación, la formación profesional y la juventud, la cultura, la sanidad pública, las redes
transeuropeas (salvo lo referido en la categoría anterior), la industria, al investigación y el
desarrollo, la cooperación al desarrollo y la política de defensa.
Competencias de los Estados miembros. Se incluyen aquí los ámbitos a los que no afectan
los Tratados; los ámbitos que los propios Tratados reservan a la competencia estatal, o
ámbitos en los que los Tratados prohíben a las Comunidades o a la Unión intervenir.
•
Reparto de competencias a la hora de ejecutar las normas adoptadas por las Comunidades.
Tras la adopción de las normas en el ámbito comunitario quedan otras fases en las que tienen
vocación de intervenir tanto las instituciones comunitarias como sobre todo las autoridades de
los Estados miembros. Se trata del complemento normativo (en caso de que sea necesario), de
la aplicación administrativa y de la sanción efectiva de los incumplimientos de normas
comunitarias. Esta cuestión parte de la constatación de dos hechos fundamentales. De un lado,
que las autoridades nacionales son, en la mayor parte de los casos, quienes aplican las normas
comunitarias. De otro, es imprescindible para la propia existencia de las Comunidades como
tales el que las reglas se apliquen de manera uniforme en el conjunto de los Estados miembros.
La ejecución de las normas comunitarias puede ser normativa. Esto supone, por tanto,
que algunas normas comunitarias van a exigir la adopción de otras normas complementarias
que tienen carácter general. Esto es algo consustancial a la noción misma de directiva, pero no
está excluido en el caso de otras normas como el reglamento.
La ejecución puede ser así mismo administrativa. Este grado de ejecución pueden así
mismo llevarlo a cabo las propias instituciones comunitarias (frecuente en el caso de la CECA y
casi exclusivamente en el ámbito de las reglas sobre la libre competencia en el caso del TCE)
pero lo más frecuente es que lo deban hacer las autoridades nacionales.
Cabe así mismo hacer referencia a la ejecución represiva de las normas comunitarias.
También aquí existe la posibilidad de que los Tratados concedan competencias sancionadoras a
las instituciones comunitarias (reglas de libre competencia -Art. 83 TCE- o penalizaciones a
empresas en el ámbito monetario -Art. 110 TCE-) pero una vez más la regla general es que el
poder sancionador sea confiado a los Estados miembros. A la hora de hacerlo, éstos deberán
sancionar de manera equivalente a como lo hacen en el supuesto de infracciones a normas de su
propio ordenamiento y además las sanciones deben ser efectivas, proporcionadas y disuasorias.
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Derecho Comunitario 2004-2005
José Ramón Canedo Arrillaga
Finalmente hay que dejar constancia de que la obligación de ejecutar las normas de
derecho comunitario se impone así mismo a las autoridades judiciales de los Estados miembros.
Para asistirles en el cumplimiento de tal tarea existe un mecanismo de cooperación
jurisdiccional con el Tribunal de Justicia de las Comunidades que es la llamada cuestión
prejudicial.
En la tarea de ejecutar las normas comunitarias, resultan de aplicación dos principios: el
ya referido de cooperación leal o de lealtad comunitaria y el principio de autonomía de los
estados miembros. Como ya se ha dicho, el principio de lealtad comunitaria, recogido en el art.
10 TCE, supone una doble obligación: de adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar el
cumplimiento de las obligaciones derivadas de la existencia de las Comunidades y de
abstenerse de adoptar cualquier medida que pueda poner en peligro la consecución de los fines
del Tratado. Así mismo, y en virtud del principio de autonomía, los Estados miembros, a la hora
de ejecutar las normas comunitarias son plenamente competentes para aplicar las previsiones de
sus propios ordenamientos. Serán ellos, conforme a sus ordenamientos, quienes decidan qué
autoridades deben llevar a cabo esa actividad y conforme a qué procedimientos deberán
hacerlo. Sin embargo, la aplicación de tal principio debe respetar la necesidad de aplicación
uniforme de las normas comunitarias. De igual manera, se exige que el respeto a dos exigencias
más: que se apliquen las mismas reglas de procedimiento a los asuntos que se basen en normas
comunitarias que a los que se basen en normas internas (principio de equivalencia) y que, en
todo caso, tales reglas no hagan imposible o excesivamente difícil la efectividad de las normas
comunitarias.
El texto del “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa” incluye las siguientes
disposiciones al respecto:
ARTÍCULO I-12
Categorías de competencias
1. Cuando la Constitución atribuya a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado,
sólo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados
miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar
actos de la Unión.
2. Cuando la Constitución atribuya a la Unión una competencia compartida con los Estados miembros
en un ámbito determinado, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos
jurídicamente vinculantes en dicho ámbito. Los Estados miembros ejercerán su competencia en la
medida en que la Unión no haya ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla.
3. Los Estados miembros coordinarán sus políticas económicas y de empleo según las modalidades
establecidas en la Parte III, para cuya definición la Unión dispondrá de competencia.
4. La Unión dispondrá de competencia para definir y aplicar una política exterior y de seguridad
común, incluida la definición progresiva de una política común de defensa.
5. En determinados ámbitos y en las condiciones establecidas en la Constitución, la Unión dispondrá de
competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de
los Estados miembros, sin por ello sustituir la competencia de éstos en dichos ámbitos.
Los actos jurídicamente vinculantes de la Unión adoptados en virtud de las disposiciones de la Parte III
relativas a esos ámbitos no podrán conllevar armonización alguna de las disposiciones legales y
reglamentarias de los Estados miembros.
6. El alcance y las condiciones de ejercicio de las competencias de la Unión se determinarán en las
disposiciones de la Parte III relativas a cada ámbito.
ARTÍCULO I-13
Ámbitos de competencia exclusiva
1. La Unión dispondrá de competencia exclusiva en los ámbitos siguientes:
a) la unión aduanera;
b) el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del
mercado interior;
c) la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro;
d) la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común;
e) la política comercial común.
2. La Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo
internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea
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necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas
comunes o alterar el alcance de las mismas.
ARTÍCULO I-14
Ámbitos de competencia compartida
1. La Unión dispondrá de competencia compartida con los Estados miembros cuando la Constitución le
atribuya una competencia que no corresponda a los ámbitos mencionados en los artículos I-13 y I-17.
2. Las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros se aplicarán a los siguientes
ámbitos principales:
a) el mercado interior;
b) la política social, en los aspectos definidos en la Parte III;
c) la cohesión económica, social y territorial;
d) la agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recursos biológicos marinos;
e) el medio ambiente;
f) la protección de los consumidores;
g) los transportes;
h) las redes transeuropeas;
i) la energía;
j) el espacio de libertad, seguridad y justicia;
k) los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública, en los aspectos definidos en la
Parte III.
3. En los ámbitos de la investigación, el desarrollo tecnológico y el espacio, la Unión dispondrá de
competencia para llevar a cabo acciones, en particular destinadas a definir y realizar programas, sin
que el ejercicio de esta competencia pueda tener por efecto impedir a los Estados miembros ejercer la
suya.
4. En los ámbitos de la cooperación para el desarrollo y de la ayuda humanitaria, la Unión dispondrá
de competencia para llevar a cabo acciones y una política común, sin que el ejercicio de esta
competencia pueda tener por efecto impedir a los Estados miembros ejercer la suya.
ARTÍCULO I-15
Coordinación de las políticas económicas y de empleo
1. Los Estados miembros coordinarán sus políticas económicas en el seno de la Unión. Con este fin, el
Consejo de Ministros adoptará medidas, en particular las orientaciones generales de dichas políticas.
Se aplicarán disposiciones particulares a los Estados miembros cuya moneda es el euro.
2. La Unión tomará medidas para garantizar la coordinación de las políticas de empleo de los Estados
miembros, en particular definiendo las orientaciones de dichas políticas.
3. La Unión podrá tomar iniciativas para garantizar la coordinación de las políticas sociales de los
Estados miembros.
ARTÍCULO I-16
Política exterior y de seguridad común
1. La competencia de la Unión en materia de política exterior y de seguridad común abarcará todos los
ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la
definición progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una defensa común.
2. Los Estados miembros apoyarán activamente y sin reservas la política exterior y de seguridad común
de la Unión, con espíritu de lealtad y solidaridad mutua, y respetarán la actuación de la Unión en este
ámbito. Se abstendrán de toda acción contraria a los intereses de la Unión o que pueda mermar su
eficacia.
ARTÍCULO I-17
Ámbitos de las acciones de apoyo, coordinación o complemento
La Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones de apoyo, coordinación o
complemento. Los ámbitos de estas acciones serán, en su finalidad europea:
a) la protección y mejora de la salud humana;
b) la industria;
c) la cultura;
d) el turismo;
e) la educación, la juventud, el deporte y la formación profesional;
f) la protección civil;
g) la cooperación administrativa.
ARTÍCULO I-18
Cláusula de flexibilidad
1. Cuando se considere necesaria una acción de la Unión en el ámbito de las políticas definidas en la
Parte III para alcanzar uno de los objetivos fijados por la Constitución, sin que ésta haya previsto los
poderes de actuación necesarios a tal efecto, el Consejo de Ministros adoptará las medidas adecuadas
por unanimidad, a propuesta de la Comisión Europea y previa aprobación del Parlamento Europeo.
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2. La Comisión Europea, en el marco del procedimiento de control del principio de subsidiariedad
mencionado en el apartado 3 del artículo I-11, indicará a los Parlamentos nacionales las propuestas
que se basen en el presente artículo.
3. Las medidas basadas en el presente artículo no podrán conllevar armonización alguna de las
disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros cuando la Constitución excluya dicha
armonización.
6. La cooperación reforzada
El Tratado de Ámsterdam incorpora un mecanismo novedoso que puede ser entendido
como un avance o como un retroceso en el proceso de construcción europea. Se trata de lo que
se conoce como cooperación reforzada. Se trata de regular el modo en que un grupo de EM
puede avanzar en algunas políticas de forma más rápida que otros.
Como sabemos, esto es algo que ya se había producido con el Tratado de Maastricht.
Recordemos que ese Tratado había permitido a los Estados que cumpliesen con los criterios de
convergencia pasar a una fase más avanzada de la integración monetaria, como era la de
establecimiento de una moneda única. Se trataba de permitir que los Estados pudiesen acogerse
a ritmos diferentes en función de su situación. Por otro lado, también en ese Tratado se habían
recogido regímenes especiales para algunos Estado concretos, pero en estos casos el
planteamiento es diferente, porque no se trata de establecer ritmos diferentes sino de excluirse
de la aplicación de algunas políticas recogidas en los Tratados. Es el caso de las excepciones
admitidas al Reino Unido y a Dinamarca.
El régimen jurídico de este mecanismo está recogido, por un lado, en los Art. 43 a 45
TUE, en los que se establecen las pautas generales; y, por otro, en los Arts. 11 TCE en lo que
afecta a la Comunidad Europea; 27A-27E TUE para la PESC y 40-40B TUE con respecto al
tercer pilar. De lo dicho se deriva que este mecanismo no resulta aplicable a EURATOM o en
su día a la CECA. Tampoco lo era en un principio a la PESC pero el Tratado de Niza cambió
esta situación.
La aplicación de este mecanismo debe ser un último recurso ante la imposibilidad de
conseguir los objetivos de los Tratados aplicando los procedimientos ordinarios previstos en los
mismos en un plazo razonable (Art. 43A TUE). El objetivo perseguido al aplicar una
cooperación reforzada, en la que deberán participar un mínimo de ocho Estados miembros (Art.
43 g), debe ser por lo tanto uno de los asignados a la Unión (Art. 43 a), por lo que debe respetar
el acervo de la Unión en un sentido amplio, incluyendo el acervo comunitario (Art. 43 c) y los
principios por los que se rige la propia Unión Europea (Art. 43 b). Por otro lado, esa
cooperación debe respetar a los Estados que no participan en la misma (Art. 43 h) y debe estar
abierta a la participación de todos en cualquier momento (Art. 43B).
Además de esas condiciones generales, existen condiciones específicas tanto para los
pilares de cooperación como para la Comunidad Europea. Las condiciones propias de la CE
incluyen algunas significativas, dado que, según el Art. 43 TUE, no se puede aplicar una
cooperación reforzada a ámbitos que sean de competencia exclusiva de la Comunidad (letra d).
Por otro lado, no puede afectar negativamente al mercado interior ni a la cohesión económica y
social (letra e) ni constituir un obstáculo ni una discriminación a los intercambios entre Estados
miembros ni provocar distorsiones de competencia (letra f). Con respecto a la PESC, sólo se
puede usar la cooperación reforzada para aplicar una acción común o una posición común y no
puede referirse a cuestiones con repercusiones militares o en el ámbito de la defensa (Art. 27B
TUE). Con respecto al tercer pilar, las condiciones recogidas en el Art. 40 TUE no aportan nada
nuevo (respetar las competencias de las Comunidades y los objetivos de los Tratados y buscar
una aceleración en la consecución del objetivo de establecer un espacio de libertad, de
seguridad y de justicia).
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Vamos a analizar el procedimiento de implantación de una cooperación reforzada en la
Comunidad Europea. La iniciativa parte de los Estados que quieran implantar la cooperación,
quienes se lo comunican a la Comisión. Ésta puede elevar una propuesta al Consejo. Si no lo
hace, informará a los Estados afectados de sus razones. La propuesta de la Comisión pasa al
Consejo, quien, tras recabar el dictamen del PE, concederá la autorización por mayoría
cualificada. Si la cooperación se refiere a un ámbito en el que el Tratado impone el
procedimiento de codecisión, será necesario el dictamen conforme del Parlamento. Si bien la
versión creada por el Tratado de Ámsterdam reconocía a cada Estado la posibilidad de vetar el
establecimiento de una cooperación reforzada, ahora sólo se concede la posibilidad de solicitar
que el asunto se someta al Consejo Europeo.
En el caso de la PESC, la solicitud se dirige directamente al Consejo. Éste solicitará un
dictamen a la Comisión e informará al Parlamento Europeo. Tras ello, decidirá por mayoría
cualificada, pero si un Estado declara su intención de oponerse a la concesión por motivos
importantes y explícitos de política nacional, no se votará la concesión de la autorización. Sin
embargo, el Consejo puede, por mayoría cualificada, solicitar que se remita el asunto al Consejo
en su formación de jefes de Estado o de Gobierno, el cual decidirá por unanimidad.
El procedimiento referido al tercer pilar presenta una diferencia con respecto al de la
Comunidad Europea: si la Comisión decide no presentar la propuesta, los Estados miembros
pueden presentar una iniciativa al respecto y el Consejo decidirá sobre ella.
En este procedimiento pueden destacarse dos elementos: a) el poder de bloqueo
concedido a la Comisión en el ámbito de la CE; b) la posibilidad de bloqueo que se concede a
un solo Estado miembro en el ámbito de la PESC.
El texto del “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa” incluye las siguientes
disposiciones sobre la cooperación reforzada:
CAPÍTULO III
COOPERACIONES REFORZADAS
ARTÍCULO I-44
Cooperaciones reforzadas
1. Los Estados miembros que deseen instaurar entre sí una cooperación reforzada en el marco de las
competencias no exclusivas de la Unión podrán hacer uso de las instituciones de ésta y ejercer dichas
competencias aplicando las disposiciones pertinentes de la Constitución, dentro de los límites y con
arreglo a las modalidades contempladas en el presente artículo y en los artículos III-416 a III-423.
La finalidad de las cooperaciones reforzadas será impulsar los objetivos de la Unión, proteger sus
intereses y reforzar su proceso de integración. La cooperación reforzada estará abierta
permanentemente a todos los Estados miembros, de conformidad con el artículo III-418.
2. La decisión europea de autorizar una cooperación reforzada será adoptada por el Consejo como
último recurso, cuando haya llegado a la conclusión de que los objetivos perseguidos por dicha
cooperación no pueden ser alcanzados en un plazo razonable por la Unión en su conjunto, y a
condición de que participe en ella al menos un tercio de los Estados miembros. El Consejo se
pronunciará con arreglo al procedimiento establecido en el artículo III-419.
3. Todos los miembros del Consejo podrán participar en sus deliberaciones, pero únicamente
participarán en la votación los miembros del Consejo que representen a los Estados miembros que
participan en una cooperación reforzada.
La unanimidad estará constituida únicamente por los votos de los representantes de los Estados
miembros participantes.
La mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55% de los miembros del Consejo que
represente a Estados miembros participantes que reúnan como mínimo el 65% de la población de
dichos Estados.
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Una minoría de bloqueo estará compuesta al menos por el número mínimo de miembros del Consejo
que represente más del 35% de la población de los Estados miembros participantes, más un miembro, a
falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada.
No obstante lo dispuesto en los párrafos tercero y cuarto, cuando el Consejo no se pronuncie a
propuesta de la Comisión o del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, la mayoría cualificada
requerida se definirá como un mínimo del 72% de los miembros del Consejo que represente a Estados
miembros participantes que reúnan como mínimo el 65% de la población de dichos Estados.
4. Los actos adoptados en el marco de una cooperación reforzada vincularán únicamente a los Estados
miembros participantes. Dichos actos no se considerarán acervo que deban aceptar los Estados
candidatos a la adhesión a la Unión.
CAPÍTULO III
COOPERACIONES REFORZADAS
ARTÍCULO III-416
Las cooperaciones reforzadas respetarán la Constitución y el Derecho de la Unión.
Las cooperaciones reforzadas no perjudicarán al mercado interior ni a la cohesión económica, social y
territorial. No constituirán un obstáculo ni una discriminación para los intercambios entre Estados
miembros, ni provocarán distorsiones de competencia entre ellos.
ARTÍCULO III-417
Las cooperaciones reforzadas respetarán las competencias, los derechos y las obligaciones de los
Estados miembros que no participen en ellas. Éstos no impedirán que las apliquen los Estados
miembros que participen en ellas.
ARTÍCULO III-418
1. Las cooperaciones reforzadas estarán abiertas a todos los Estados miembros en el momento en que se
establezcan, siempre y cuando se respeten las posibles condiciones de participación establecidas en la
decisión europea de autorización. También lo estarán en cualquier otro momento, siempre y cuando se
respeten, además de las posibles condiciones mencionadas, los actos ya adoptados en este marco.
La Comisión y los Estados miembros que participen en una cooperación reforzada procurarán fomentar
la participación del mayor número posible de Estados miembros.
2. La Comisión y, en su caso, el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, informarán periódicamente
al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la evolución de las cooperaciones reforzadas.
ARTÍCULO III-419
1. Los Estados miembros que deseen establecer entre sí una cooperación reforzada en cualquiera de los
ámbitos contemplados en la Constitución, con excepción de los ámbitos de competencia exclusiva y de
la política exterior y de seguridad común, dirigirán a la Comisión una solicitud, en la que precisarán el
ámbito de aplicación y los objetivos de la cooperación reforzada prevista. La Comisión podrá presentar
al Consejo una propuesta en este sentido. Si no presenta ninguna propuesta, comunicará las razones a
los Estados miembros interesados.
La autorización para llevar a cabo una cooperación reforzada se concederá mediante una decisión
europea del Consejo, que se pronunciará a propuesta de la Comisión y previa aprobación del
Parlamento Europeo.
2. La solicitud de los Estados miembros que deseen establecer entre sí una cooperación reforzada en el
marco de la política exterior y de seguridad común se dirigirá al Consejo. Será transmitida al Ministro
de Asuntos Exteriores de la Unión, para que éste dictamine acerca de la coherencia de la cooperación
reforzada prevista con la política exterior y de seguridad común de la Unión, así como a la Comisión,
para que ésta dictamine, en particular, sobre la coherencia de la cooperación reforzada prevista con las
demás políticas de la Unión. Se transmitirá asimismo al Parlamento Europeo a título informativo.
La autorización de llevar a cabo una cooperación reforzada se concederá mediante una decisión
europea del Consejo, que se pronunciará por unanimidad.
ARTÍCULO III-420
1. Todo Estado miembro que desee participar en una cooperación reforzada ya existente en uno de los
ámbitos previstos en el apartado 1 del artículo III-419 lo notificará al Consejo y a la Comisión.
La Comisión confirmará la participación del Estado miembro de que se trate en un plazo de cuatro
meses a partir de la recepción de dicha notificación. Hará constar, en su caso, que se cumplen las
condiciones de participación y adoptará las medidas transitorias necesarias para la aplicación de los
actos ya adoptados en el marco de la cooperación reforzada.
No obstante, si la Comisión considera que no se cumplen las condiciones de participación, indicará las
disposiciones necesarias para ello y establecerá un plazo para reconsiderar la solicitud. Al término de
dicho plazo, reconsiderará la solicitud con arreglo al procedimiento establecido en el segundo párrafo.
Si la Comisión considera que siguen sin cumplirse las condiciones de participación, el Estado miembro
de que se trate podrá someter la cuestión al Consejo, que deberá pronunciarse sobre la solicitud. El
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Consejo se pronunciará de conformidad con el apartado 3 del artículo I-44. Podrá adoptar asimismo, a
propuesta de la Comisión, las medidas transitorias mencionadas en el segundo párrafo.
2. Todo Estado miembro que desee participar en una cooperación reforzada ya existente en el marco de
la política exterior y de seguridad común lo notificará al Consejo, al Ministro de Asuntos Exteriores de
la Unión y a la Comisión.
El Consejo confirmará la participación del Estado miembro de que se trate, previa consulta al Ministro
de Asuntos Exteriores de la Unión y después de comprobar, en su caso, que cumple las condiciones de
participación. El Consejo, a propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, podrá adoptar
asimismo las medidas transitorias necesarias para la aplicación de los actos ya adoptados en el marco
de la cooperación reforzada. No obstante, si el Consejo estima que no se cumplen las condiciones de
participación, indicará las disposiciones necesarias para ello y establecerá un plazo para reconsiderar
la solicitud de participación.
A efectos del presente apartado, el Consejo se pronunciará por unanimidad y de conformidad con el
apartado 3 del artículo I-44.
ARTÍCULO III-421
Los gastos resultantes de la aplicación de una cooperación reforzada que no sean los gastos
administrativos ocasionados a las instituciones serán sufragados por los Estados miembros
participantes, a menos que el Consejo, por unanimidad de todos sus miembros y previa consulta al
Parlamento Europeo, decida otra cosa.
ARTÍCULO III-422
1. Cuando una disposición de la Constitución que pueda aplicarse en el marco de una cooperación
reforzada establezca que el Consejo debe pronunciarse por unanimidad, éste podrá, adoptar por
unanimidad, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo I-44, una decisión europea
que establezca que se pronunciará por mayoría cualificada.
2. Cuando una disposición de la Constitución que pueda aplicarse en el marco de una cooperación
reforzada establezca que el Consejo debe adoptar leyes o leyes marco europeas con arreglo a un
procedimiento legislativo especial, el Consejo podrá adoptar por unanimidad, de conformidad con lo
dispuesto en el apartado 3 del artículo I-44, una decisión europea que establezca que se pronunciará
con arreglo al procedimiento legislativo ordinario. El Consejo se pronunciará previa consulta al
Parlamento Europeo.
3. Los apartados 1 y 2 no se aplicarán a las decisiones que tengan repercusiones militares o en el
ámbito de la defensa.
ARTÍCULO III-423
El Consejo y la Comisión velarán por la coherencia de las acciones emprendidas en el marco de una
cooperación reforzada, así como por la coherencia de dichas acciones con las políticas de la Unión, y
cooperarán a tal efecto.
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