SISTEMAS DE COMPRAS - Secretariado Permanente de

XX Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas, Órganos y
Organismos de Control Externo de la República Argentina
San Luís, 23 al 25 noviembre de 2009
Tema
Los precios testigos en la Gestión Pública desde la óptica de la
economía y la eficiencia. Hacia un sistema de costos
Precios testigos en la gestión pública. Cuestiones involucradas
Título
Autor: Dr. Héctor Alfredo Cano

Fiscal del Tribunal de Cuentas de la Provincia de San Juan
San Juan, agosto de 2009.-
INDICE
Cap.
Ap.
Qué implica trabajar con precios testigos
I
II
Aspectos técnicos involucrados
a
III
Títulos
Resumen
Los precios testigos y la programación presupuestaria
Pág.
3
5
7
7
b
Los precios testigos y la ejecución presupuestaria
10
c
La construcción de los precios testigos
14
d
Importancia y poder normativo de las estadísticas oficiales
19
Participación ciudadana y precios testigos
23
Conclusiones
27
Bibliografía y Citas bibliográficas
30
Precios testigos en la gestión pública. Cuestiones involucradas
Resumen
En materia de contrataciones y suministros para el Estado
con cierta recurrencia, se viene planteando la necesidad de lograr la
eficiencia, eficacia y razonabilidad, que permita adquirir los bienes y
servicios al menor costo posible, con la mejor calidad, para disponerlos
oportunamente,
comprometido
y
en
así
la
optimizar
acción
la
satisfacción
gubernamental.
Tal
del
interés
horizonte
público
para
las
organizaciones públicas deviene del no menos anhelado control de las 3 E.
De modo conjunto éstas metas se orientan a garantizar
mayor publicidad, transparencia, eficaces rendiciones de cuentas y control
en las contrataciones del Sector Público.
En esa línea se inscribe la idea de crear y operar un Sistema
de Precios Testigo que sea, a su vez, guía para los Servicios Administrativos
autorizados para efectuar contrataciones;
de modo que el Estado adquiera
sus bienes y servicios a precios razonables que no sean superiores a los
vigentes en plaza.
En forma concomitante un Sistema de Precios Testigo ha de
posibilitar una mayor concurrencia de proveedores en virtud de que el
proceso de selección se efectuará privilegiando el factor calidad - precio,
3
más que el mayor o menor grado de vinculación con el Estado de parte del
proveedor.
Estas motivaciones apuntan complementariamente a evitar
el despilfarro, los gastos extravagantes y los sobreprecios injustificables
cualquiera sea su origen; todos factores que van a contramano del Bien
Común, la inclusión social y la equitativa distribución de la riqueza
En términos de todos estos objetivos, el documento que acá
se presenta refiere a la esencia del sistema de precios testigos, sus efectos
sobre la programación presupuestaria, la ejecución del Gasto Público, las
responsabilidades institucionales de su construcción, administración y
difusión, su eficacia normativa y la participación ciudadana. Finalmente hay
un espacio para Conclusiones y Recomendaciones.
4
I-
Qué implica trabajar con precios testigos
Tal cometido es un instrumento que se deriva de las
intencionalidades para poder insertar el denominado Control de Gestión
por parte de los Organismos de Control Público Externo.
Instrumentar un Sistema de Precios Testigo implica la
adopción de una Guía para los Servicios Administrativos autorizados para
efectuar
contrataciones;
y
que
posibilite
concretar
las
posteriores
fiscalizaciones que resulten pertinentes a fin de preservar el interés
colectivo y la trasparencia de los actos públicos en esta materia.
La eficacia se mide por el grado de cumplimiento de los
objetivos fijados, comparando los resultados obtenidos con los previstos,
independientemente de los medios utilizados, es decir, excluyendo los
factores monetarios. Dada la necesidad de medición, es imprescindible
definir objetivos claros, pasibles de ser cuantificables, evaluables y
provenientes de una adecuada planificación. La evaluación de la eficiencia
ocurre cuando se constata la optimización en la relación habida entre
insumos contratados versus productos obtenidos.
En la misma línea, las economías se alcanzan cuando se
adquieren los recursos más adecuados en cantidad y calidad al menor
precio. Desde esta perspectiva, se requieren cuatro componentes para que
5
una operación sea considerada económica, estos son: tiempo -que deberá
ser el adecuado-, costo -que deberá ser el menor de las alternativas
posibles-, calidad -que responderá a la requerida- y cantidad -que deberá
ser considerada la cantidad normal necesaria.
Los
programaciones
precios
testigo
presupuestarias,
posibilitan
requisito
elaborar
sustancial
adecuadas
para
el
funcionamiento del Estado moderno.
Una ventaja complementaria de administrar precios testigos
se articula con la posibilidad de administrar costos en la producción de
bienes y servicios sociales destinados a los ciudadanos.
De este modo puede conocerse a priori y aún bajo hipótesis
inflacionarias cuánto habrá de costar formar educativamente en sus
distintos
niveles
a
la
sociedad,
cuánto
insumirá
la
construcción,
equipamiento y operacionalidad de colegios y Universidades.
En materia de Salud Pública cuánto habrá de costar la
construcción equipamiento y operacionalidad de Centros de Salud,
Hospitales públicos, cuánto habrá de insumir mantener el stock de
medicamentos y drogas en las farmacias hospitalarias, cuánto insumirá
programar y operar una campaña de vacunación, etc.
En términos de la Seguridad Pública, cuánto habrán de ser
los costos de equipar y mantener en óptimas condiciones a las fuerzas
policiales y penitenciarias acorde con los niveles de seguridad que las
sociedades actuales demandan.
6
En suma, administrar precios testigos a priori, significa
gobernar con costos reales y razonables, con énfasis en la prevención de
los picos de necesidad que registran las necesidades sociales; de modo
particular
sobre
Áreas
significativamente
sensibles
como
la
Salud,
Educación y Seguridad Públicas.
II-
Aspectos técnicos involucrados
a) Los precios testigos y la programación presupuestaria
Los interrogantes sobre la programación presupuestaria se
imponen, cuando se piensa, en las intencionalidades que tiene un
funcionario para manejar todo un presupuesto, sin metas, objetivos,
cuantificaciones y plazos de concreción para sus misiones y funciones.
¿ Qué límites a la discrecionalidad será necesario establecer
para dar paso a la eficacia y la eficiencia?, esto nos lleva a pensar en el
concepto de respondabilidad, al que aludía
González Malaxexhevarría,
expresando: “ …es la obligación legal y ética, que tiene un gobernante de
informar al gobernado sobre cómo utiliza y ha utilizado, el dinero y otros
recursos que le fueron entregados por el pueblo para emplearlos en
beneficio de la sociedad gobernada y no en provecho del gobernante…” 1;
en este caso aplicable a las respuestas a dar por los funcionarios y
gobernantes sobre sus
responsabilidades por las contrataciones para el
Sector Público.
1
GONZÁLEZ MALAXECHEVARRÍA, Ángel, en “Visión futurista de la Auditoría Pública como instrumento de
la comunicación con la Sociedad Civil”, anales del Banco Mundial, 1991, pág. 1
7
En términos de ello ha de ser insoslayable la proyección de
los costos para un presupuesto en el que se expliciten con precisión sus,
metas, plazos y responsabilidades
de concreción de modo tal que no
dilapide los ingresos obtenidos de los ciudadanos por vía de la tributación.
El precio testigo va a tener distintas finalidades, es uno de
los factores que determinan una pulida programación presupuestaria, aún
cuando a los presupuestos pueda cargárseles una hipótesis de inflación
esperada, para cuando ocurran las fases de su ejecución.
La acotación no es menor en tanto y en cuanto pensemos
que las economías podrán atravesar por circunstancias en que se registren
subas en los precios de los bienes y servicios a adquirir por los Estados. No
es menos cierto citar que en general la legislación positiva actual en materia
de
Administración
Financiera,
se
sustenta
en
la
adopción
de
los
Presupuestos por Programas y en la Contabilidad Gubernamental Integrada.
Por su parte las programaciones presupuestarias oportunas
y sobre bases técnicamente razonables (adecuada valuación de los
insumos a adquirir), habilitan para el control de la eficacia y la eficiencia;
es decir de que modo ha sido la evolución en el alcance de las metas
pautadas y el rendimiento de los insumos contratados frente a los productos
–satisfacción de las necesidades colectivas-obtenidos respectivamente.
Así será necesario que en los programas de las Unidades
Gubernamentales,
éstas mismas ingresen los datos conteniendo como
mínimo los siguientes datos:
8
1. Nombre Organismo Comprador
2. Unidad de Compra
3. Nombre del Proyecto o Programa
4. Contactos responsables de la adquisición
5. Descripción General del Proyecto o Adquisición
6. Propósito del Proyecto o Adquisición o Programa
7. Principales Productos/Servicios.
8. Monto Estimado de Adquisición-expresiones de sus
cantidades y precios
9. Fecha estimada de Licitación
10.Lugar Geográfico a Proveer los bienes y Servicios
Los mecanismos operativos para la confección de ésta
programaciones
deberán
diseñarlos
y
difundirlos
las
dependencias
administrativas de los Ministerios o Secretarías de Estado por vía de sus
Direcciones de Presupuesto; sin perjuicio de esto, cada Unidad reservará
sus antecedentes y documentación de apoyo de cómo confeccionó su
programación, en nuestro caso, haciendo énfasis en la valuación de los
objetivos, esto es tener pruebas fehacientes de la utilización de precios
testigos sobre bases técnicamente racionales.
Aún
cuando
las
herramientas
tecnológicas
permitan
monitorear los precios en instancias cercanas a la ejecución del Gasto, los
controles preventivos y direccionados a la eficiencia deben comenzar a
9
operar mucho antes, es decir, en la etapa de la programación o
presupuestación. Tal previsión constituye un filtro importantísimo que
enlaza
con
las
eficiencias
y
las
economías
presupuestarias
que
complementariamente harán disminuir la presión tributaria en algunos
casos.
No en vano se ha dicho que la adecuada y oportuna
programación presupuestaria en las democracias republicanas,
posibilita
que los Poderes Legislativos puedan sancionar presupuestos trasparentes y
de cara a las necesidades de la sociedad. Este podría decirse que es el
primer filtro para neutralizar a las prácticas de corrupción.
b) Los precios testigos y la ejecución del Gasto
Un equilibrado Sistema de Compras no sólo debe apuntar a
la eficiencia en las adquisiciones, sino también
a otras cuestiones
vinculadas estrechamente como son las Fases de Stock, Distribución y
Aplicación efectiva de los insumos adquiridos o servicios contratados,
en
suma resultan importantes los tres momentos; claro está si la intención es
preservar la temática de la inclusión social, la redistribución del ingreso y la
trasparencia de los actos públicos.
En otros términos, un sistema que tenga como elemento de
monitoreo únicamente a los precios testigos, de nada vale sino está
articulado con una secuencia de controles en las demás etapas del Gasto.
10
En ese orden es de suma importancia analizar el momento
de la compra-uso de trasparencia y precios testigos-la administración de los
stocks, la distribución y la efectiva aplicación.
El documento que acá se presenta, se direcciona también a
la concreción de un Control Interno integrado y articulado en las etapas de
Ejecución del Gasto Público, y más precisamente del Gasto Público Social,
es decir aquel que tiene un impacto significativo en los sectores más
necesitados de la ciudadanía.
La consigna planteada, intenta posicionarse en una visión
integradora de las compras de un Estado, en punto a la eficiencia global.
Esto es así por cuanto la responsabilidad de los funcionarios es extensiva a
toda la cadena de la ejecución, es decir hasta que la necesidad activada por
el bien común ha sido adecuadamente satisfecha. La obtención de este
cometido es la franca y legítima respuesta que esperan los ciudadanos
como contrapartida de los tributos que pagan.
Sin dudas también desde este posicionamiento, la vigilancia
de éste perfil de ejecución del Gasto Público en términos del eventual
Control de eficiencia, se facilita y complementa con el uso de nuevas
tecnologías que aporta la electrónica.
Así, existe lo que se ha dado en llamar el denominado
Gobierno Electrónico, el cual se orienta a la innovación y utilización de la
11
tecnología y permite fortalecer la participación de los habitantes y vecinos
y el control ciudadano, de modo de hacer más eficiente la administración.
Hay
administraciones
gubernamentales
que
han
implementado sitios web para que a través de esas páginas: se inscriban
quienes quieran convertirse en proveedores del Estado, formando la nómina
vigente y actualizada
de todos los proveedores,
promoviendo así la
necesaria igualdad de oportunidades y la participación masiva de nuevos
proveedores que garanticen la equilibrada competencia.
Del mismo modo se intenta la generación de programas de
compras transparentes que posibilitan la publicación de
concursos de
precios, licitaciones públicas y privadas, no solo de sus llamados sino
también sus resultados. Bajo la misma metodología es posible publicar los
precios a los cuales las administraciones adquieren sus bienes y servicios,
de manera que la sociedad pueda hacer su propia evaluación acerca de la
buena o mala utilización de los fondos públicos, estimulando así la
denominada participación ciudadana.
Sin embargo, no resulta menos cierto señalar, como lo tiene
dicho el Dr. Héctor C. Rodríguez:”… A algunos años vista de las primeras
experiencias en esta materia, los resultados en términos de control
ciudadano parecen estar lejos del primer optimismo, parece claro que no ha
existido proporción entre el volumen de información puesta en manos de
público y la capacidad de este de transformarla en control…
12
…Primero, para que la ciudadanía pueda ejercer control en
toda su capacidad, debe extremar en todo lo que le sea posible, la calidad,
accesibilidad y comprensibilidad de la información que se pone a disposición
de la ciudadanía. Para luchar contra la corrupción, es vital romper con el
secreto y la discrecionalidad administrativa…
…Segundo, garantizar la publicidad como medio para el
control ciudadano, es tan solo condición necesaria de la lucha contra la
corrupción. Pretender que todas las respuestas a esta cuestión se agoten en
la publicidad, es candidez o hipocresía…”
2
Es decir también que a esta publicidad de los actos le falta la
condición de suficiencia global que cristalice un control ciudadano efectivo.
Esto lleva a inferir,
que todavía la ciudadanía no sabe de
que modo, bajo que estrategias y en que momentos debe reclamar por la
transparencia y eficiencia de las acciones gubernamentales.
No obstante, si debe señalarse que diversas organizaciones
sociales y comunitarias han empezado a diseñar maneras de cómo controlar
de modo sistémico y oportuno a los gobernantes.
De
alguna
manera,
también,
las
consideraciones
que
anteceden habilitan a abordar el apartado que a continuación se desarrolla,
es decir, quien se hace responsable por la administración de precios testigos
o de referencia oficiales y confiables, circunstancia que no resultará
eximente y excluyente para que los ciudadanos por sí u organizados de
2
RODRÍGUEZ Héctor Constantino, Aporte para el Rediseño Institucional de la República
Buenos Aires, 31 de marzo de 2004
13
diversas formas ejecuten el control social por vía de las herramientas que
en la actualidad aporta la tecnología.
c) La construcción de los precios testigos
Aún cuando existan herramientas tecnológicas, como las que
en la actualidad se ha dado en llamar el Gobierno Electrónico, como p.ej
que existan-compras electrónicas, monitoreo a través de sitios web y
similares;
no
resulta
en
modo
alguno
admisible
que
las
Oficinas
Administrativas de los Estados no administren una base técnico estadística
confiable de los precios e los bienes y servicios que habitualmente el Estado
contrata para proveer el Bien Común.
Estas oficinas y dependencias podrían dar muchos beneficios
a los Estados y tales informaciones podrían cruzarse
y valorarse con los
datos que los propios ciudadanos puedan obtener a través de herramientas
tecnológicas.
Si bien hasta ahora estas Oficinas Estadísticas generalmente
han dependido del Poder Administrador, ya sea por vía de las Direcciones
de Estadística o por conducto de las Oficinas de Contrataciones o similares
que han previsto muchas de las legislaciones dictadas en materia de
Administración Financiera, no es menos cierto que en términos de lograr
más trasparencia podrían ser entes autónomos o en su caso depender de
los Poderes Legislativos.
14
En
términos de lo dicho las Direcciones Estadísticas del
Estado o las dependencias específicas que hagan sus veces debieran tener
por Misión y Función:

Lograr la integración analítica de los sistemas estadísticos
económicos, sociales, demográficos, medioambientales y
territoriales
como
Entes
Rectores,
consolidando
el
funcionamiento de Sistemas Estadísticos Nacionales y
Sistemas Estadísticos Regionales.

Mejorar la calidad, comparabilidad y homologación de las
estadísticas vigentes a patrones internacionales, cerrando
las brechas en los principales productos estadísticos en
relación a las mejores prácticas del OCDE, Naciones Unidas
y/o EUROSTAT.

Mejorar los estándares de los procesos estadísticos, áreas
estratégicas
y
atención
a
los
usuarios
mediante
la
implementación de Sistemas de Gestión de la Calidad.

Ampliar la oferta de productos y servicios estadísticos para
responder oportunamente a las demandas nacionales e
internacionales

Desarrollar las habilidades y competencias de las personas
con el fin de utilizar al máximo sus capacidades analíticas,
destrezas de gestión y prácticas orientadas al cumplimiento
eficaz y eficiente de los nuevos desafíos y la satisfacción de
15
los
usuarios,
para
cumplir
con
las
recomendaciones
emanadas de Organismos Internacionales.

Las precisiones aportadas no resultan poco significativas,
toda vez que debe asumirse que los precios a los que
contrata un Estado para proveer al Bien Común, deben
formar parte de un sistema de datos estadísticos dinámicos
de absoluta confiabilidad y trasparencia.
Tan importante resulta, que en varios Estados el Ente
Estadístico Oficial tiene rango constitucional, esta jerarquía asignada sin
dudas es algo que ayuda a proyectar a las naciones en el concierto de
confiabilidad internacional.
Asimismo, no resulta ocioso referir que los países de
avanzada vienen procurando integrar sus Servicios de Estadísticas Oficiales
a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico OCDE.
La
OCDE
reúne
a
gobiernos
comprometidos
con
la
democracia y la economía de mercado a nivel mundial. Sus orígenes se
remontan a 1948, cuando se fundó la Organización para la Cooperación
Económica Europea (OCEE), la cual administró la reconstrucción del “Primer
Mundo” después de la II Guerra Mundial.
Los países miembros de la OCDE. al ingresar han asumido
los
siguientes
compromisos:
a)
apoyar
el
crecimiento
económico
sustentable; b) fomentar el empleo; c) elevar los estándares de vida; d)
mantener la estabilidad financiera; e) apoyar el desarrollo económico de
otros países; f) contribuir al crecimiento del comercio mundial-
16
El perfil de confiabilidad institucional y político de estas
Oficinas, responde
a un despliegue metodológico con sustento técnico
científico, que implica un eslabonamiento de procesos, en el cual, un
proceso depende del otro, en un ambiente interdisciplinario y con un
permanente control de calidad.
Las fases metodológicas comprenden en términos genéricos:
la recopilación de datos, el procesamiento de información con el uso
adecuado de las herramientas tecnológicas y la capacitación de los recursos
humanos, la conformación de series de datos alfanuméricos o geográficos,
proceso de consistencia y finalmente la difusión entre los potenciales
usuarios.
En el mismo orden el despliegue técnico y desagregado de
procesamiento se hace extensivo más específicamente en el análisis y
valoración de aspectos como:
 Panel de informantes
 Dimensión de la Cobertura geográfica
 Clasificación de actividades y productos:
 Entrenamiento de los encuestadores:

Selección de la Muestra de Productos, Variedades, Especificaciones y Unidades Informantes: Criterios para elegir los testigos.
Criterios para determinar los principales productos, conocer las características y
dinámica de cada sector incluyendo la formación de precios
 Productos Importados
17

Criterios de flexibilidad: Las especificaciones y las variedades pueden sufrir
modificaciones ya sea por su desaparición o renovación, cambios de marca,
contenido de los envases, etc.
 Ponderaciones
 Precios: conceptos que deben excluirse
 Recolección de precios por relevamientos muestreales
 Control de calidad en campo: compatibilidades entre precios
relevados y parámetros de instrucciones
 Actualización de variedades
 Difusión de Los Índices y Periodicidad de la difusión.
De lo expuesto puede concluirse que ésta actividad de armar
series de precios y en particular series de precios testigo para las compras
del Estado, para nada puede ser una cuestión poco importante y que muy
livianamente deba depender de la visualización que hagan los habitantes
sobre cierta información que el Estado publique.
Muy por el contrario queda demostrado que un sistema de
precios
testigo,
debe
tener sustento
científico-técnico,
ser
oficial y
absolutamente confiable.
Al mismo tiempo los precios testigos oficiales además de
cumplir con:
1. estándares técnicos y metodológicos de elaboración.
2. deben reflejar valores de insoslayable confiablidad
institucional.
18
3. Obligatoriedad de difusión pública por los medios
pertinente.
4. Actualidad, vigencia y periodicidad obligatoria.
Por el contrario los precios de proveedores, conforme
con sus cotizaciones de plaza o valorizaciones de mercado, aún publicados
por medios de difusión o sitios web, están lejos de tener persuasión y
legitimidad probatoria, como sí lo han de tener los precios elaborados por
los Servicios de Estadísticas Públicas.
Estas bases oficiales, sí habrán de posibilitar concretar
merituación
para los Organismos de Control en términos de eficacia y
eficiencia y en su caso adoptarlas como bases sustentables en instancias
jurisdiccionales. Al mismo tiempo serán de utilidad para la viabilización del
control ciudadano sobre datos técnicos oficiales.
d)
Importancia y
poder
normativo de las
estadísticas
oficiales
Resulta pertinente referirse a, si la práctica de orientarse por
precios
de
referencia
o
testigo
en
las
operaciones
de
compra
y
contrataciones del Estado, en términos de lograr eficacia y eficiencia tiene
sustento normativo.
Una cosa significa que desde lo técnico aquellos valores
resulten de utilidad para hacer mediciones de eficiencia y eficacia, lo cual si
19
se trata de series elaboradas con sustentabilidad técnico-científico y de
acreditada jerarquía, han de resultar inobjetables.
Sin embargo, la óptica puede cambiar, si se piensa, en cual
es el grado de obligatoriedad o de legitimidad normativa que pueden
alcanzar
éstos
parámetros,
¿hasta
qué
punto
los
administradores
gubernamentales resultan obligados a guiarse por estas fuentes?, aún
cuando se indique sin mayores precisiones que deberán guiarse por precios
testigos del mercado o de la información electrónica que se encuentre en
sitios webs y que cada ciudadano podría monitorear.
El punto que habría que pensar es, cuales son los precios
testigo guía que los funcionarios públicos debieran tener presente en punto
a concretar las adquisiciones de bienes y servicios, mucho más allá de los
accesos informativos que provengan de sitios electrónicos, p.ej.
La respuesta debiera ser que los precios testigo en cuestión
serán aquellos que los Servicios de Estadísticas Oficiales de los Estados
tengan a su cargo la elaborar y difundir.
En efecto, los Institutos o Direcciones de Estadísticas y
Censos Oficiales son las dependencias que tiene por misión y función
elaborar datos oficiales confiables y creíbles sobre precios, producto bruto,
pobreza, indigencia, crecimiento, desigualdades sociales, etc.
En la planificación estratégica la producción estadística
interviene como un insumo básico, ya que es no resulta posible elaborar
diagnósticos que reflejen la realidad si no se cuenta información.
20
Con la elaboración de diagnósticos se da comienzo a
procesos de toma de decisiones políticas en el campo económico social,
cuyos efectos pueden impactar en los diferentes sectores sociales.
A su vez a partir de esas instancias pueden delinearse las
políticas, los planes y proyectos que se desarrollarán en orden a la atención
de los diversos matices de la realidad social o económica que se ha decidido
cambiar.
Al mismo tiempo y para que las estadísticas puedan
desempeñar una función como la descripta; el "Manual de la Organización
Estadística" de las Naciones Unidas prevé y especifica los Principios
Fundamentales de las Estadísticas Oficiales, en los que se debe apoyar la
producción estadística oficial. De tales principios se destaca que la
producción estadística debe reunir las siguientes características:

Orientación hacia el usuario

Pluralidad de usuarios

Estadísticas integradas

Comparabilidad temporal de las series

Competencia profesional y administrativa

Confidencialidad de los datos

Imparcialidad de las oficinas estadísticas

Puntualidad y oportunidad de los resultados

Difusión de resultados en tiempo y forma
21
A la luz de las características descriptas anteriormente,
puede concluirse que la Direcciones o Unidades de elaboración de
Estadísticas Oficiales debieran producir series estadísticas de precios testigo
para las adquisiciones del Sector Público. “…El pueblo espera también
conocer a través de la información oficial, cúal ha sido la verdadera
contribución de la gestión gubernamental al bienestar actual y futuro de la
sociedad civil…”3
Asimismo, el sustento normativo para su confección, difusión
y posterior uso,
les deviene de las propias normativas de creación. Aún
más, deben tener la obligación de que dichas series sean vigentes,
actualizadas y consistentes con los precios de los mercados.
Tal señalamiento no resulta una cuestión irrealizable, para
nada y de no ser así, a los funcionarios a cargo de esas Direcciones o
Institutos podría imputárseles el incumplimiento de los deberes de
funcionarios públicos.
Estas series de precios podrían ser ajustadas con hipótesis
de inflación, p.ej en ocasión de elaborar la programación presupuestaria, y
en su caso incorporar en los índices los efectos financieros esperados en
términos de un cierto rezago que pudieren tener las cobranzas de los
proveedores del Estado.
Este sería el aspecto normativo de referencia que debiera
seguir el Estado para medir el cumplimiento de las metas y la eficiencia, a
3
GONZÁLEZ MALAXECHEVARRÍA, Ángel, en “Visión futurista de la Auditoría Pública como instrumento de
la comunicación con la Sociedad Civil”, anales del Banco Mundial, 1991, pág.9
22
los Órganos de Control habría de servirles como parámetro de medición en
su Informes de Gestión y en determinadas circunstancias como bases
normativas y técnicas para la ponderación de presuntos perjuicios fiscales.
Luego, sí, por normativa complementaria y publicada en los
boletines oficiales se debiera efectuar su debida y oportuna difusión, por su
parte también en la normativa complementaria sobre contrataciones
debiera precisarse que los precios referenciales de aquellas son los índices
que elabora y publica el Servicio Oficial de Estadísticas.
A partir de esta plataforma, ahora sí, el ciudadano tendrá
una base de referencia para su comparabilidad,
independientemente de
todas las posibilidades de monitoreo personal e individual que ofrecen las
nuevas tecnologías por medio de sitios electrónicos o similares.
III- Participación ciudadana y precios testigos
De modo independiente a todas las consideraciones
técnicas para el ejercicio de la fiscalización efectiva de los actos
gubernamentales, no es menos cierto que este control se habrá de
completar con el verdadero ejercicio de la participación ciudadana.
Expresado de otro modo y desde la óptica del ejercicio de la
fiscalización por parte de los Organismos de Control Externo Público,
23
resulta acertado repensar, cuales debieran ser las “calidades de las
condiciones para el ejercicio de una amplia fiscalización”, de cara a las
exigencias actuales de la sociedad civil.
¿Qué viene a significar esto? No basta ya con que las
normativas contemplen determinadas previsiones para que exista la
trasparencia de los actos y prácticas de los hechos gubernamentales,
inclusive que éstas previsiones lleven las potencialidades del control,
más allá de las fronteras de la estricta y restringida legalidad,
posibilitando el denominado Control de Gestión o de las 3 E.
Tampoco basta con que a los Organismos de Control Externo
Público se los dote de las más amplias atribuciones constitucionales y/o
legales. No es suficiente tampoco con que los cuadros de fiscalización
estén capacitados e inclusive los Organismos de Control se hayan
insertado en marcos de Gestión de Calidad.
No
bastará,
en
tanto
operatividad de los actos públicos
y
en
cuanto
el
despliegue
y
no transcurra en un ambiente de
óptimas condiciones de fiscalización, buen Control Interno, presupuestos
por programas, utilización de precios testigos, etc.
Ahora bien,
estos cambios ocurrirán cuando la fuerza
ciudadana comprenda que para activar los cambios esperados, debe
dinamizarse de modo organizado el poder ciudadano.
En este orden de ideas, resulta oportuno, citar lo que tiene
dicho Sergio Bergman”…Es asombrosa la potencia del relato bíblico, y su
vigencia en cuanto al desafío que, como ciudadanos hoy tenemos.
24
Observemos que una tarea gigantesca como la de Moisés, se
inicia con un solo paso. Los ciudadanos debemos dar ese primer paso
para dejar de ser espectadores y escuchar el llamado que nos convierta
en actores. Nos lamentamos permanentemente, por la falta de líderes y
referentes que puedan cumplir con esta clase de cometidos…
…..Quedamos así,
lejos, para no ver, oír o involucrarnos.
Moisés respondió, no sin tener temores y dudas, es cierto, pero con
coraje, audacia y convicción. Valores necesarios que, en la ciudadanía,
se logran cultivando una permanente espiritualidad cívica…”4
Claro está, que esa práctica de comprometernos, aparece en
nuestra realidad como una cuestión pendiente y algo que pareciera poco
menos que impracticable. Ocurre que de algún modo sentimos que no
somos ciudadanos, o más bien no sabemos obrar en términos de
ciudadanía, para esto es necesario un profundo compromiso de cada uno
con el Bien Común.
Asumir ese compromiso con algo que es nuestro y debemos
protegerlo día a día con una intensa
convicción solidaria, esto y
siguiendo a Bergman asume una forma de un “sacerdocio republicano”,
y en el que cada uno de los habitantes debe asumirse como un fiel
servidor de la República, esto no es ni más ni menos que apoyarse en
los basamentos de nuestra norma fundante, la Constitución Nacional,
pero al mismo tiempo activar y concretar el pleno ejercicio de todas las
responsabilidades y obligaciones que aquella ha impuesto.
4
BERGMAN, Sergio en ARGENTINA CIUDADANA,pág.91,Ediciones B. Buenos Aires, 2008
25
Desde esta óptica el compromiso ciudadano, debe ser
fuerte, el administrado debe instalar su protagonismo republicano,
ejerciendo su participación y potenciándola; el sistema de la República
no sólo puede completarse con la labor de los Organismos de Control,
hace falta el compromiso ciudadano proactivo, organizado y permanente
de exigir trasparencia de los actos.
La dinamización del poder de los ciudadanos en los
términos planteados, sí habrá de constituir una valiosa a ayuda a los
Órganos de Control Externo; y es bueno que las sociedades sepan que
mientras no sean convergentes las condiciones referidas, habrá pocas
posibilidades para el espacio de la trasparencia y el alejamiento de las
prácticas corruptas.
Esta reflexión cabe para dejar a resguardo el prestigio
institucional de nuestros Organismos, que son un actor más en el
escenario que transcurren los actos gubernamentales.
26
Conclusiones
I. Los precios testigos configuran un instrumento que se deriva de las
intencionalidades para poder insertar el denominado Control de
Gestión por parte de los Organismos de Control Público Externo.
II. Administrar precios testigos en las contrataciones del Sector Público
abre la posibilidad de administrar costos en la producción de bienes
y servicios sociales destinados a los ciudadanos.
III. Tal sistema, significa gobernar con costos reales y razonables, con
énfasis en la prevención de la satisfacción de las necesidades
sociales.
IV. Un sistema con orientación de precios razonables, entre otras
finalidades, permite la confección de una ajustada y equilibrada
programación presupuestaria.
V. Un modo de gerenciamiento en el Sector Público que tenga como
elemento de monitoreo únicamente a los precios testigos, de nada
vale sino está articulado con una secuencia de controles en las
demás etapas de Ejecución del Gasto.
VI. La posibilidad de controles de precios de contrataciones a través de lo
que se ha dado en llamar el Gobierno Electrónico, es una condición necesaria
para el control de los actos gubernamentales, pero a esta forma de
trasparencia y publicidad, le falta la condición de suficiencia global
que cristalice un control ciudadano efectivo.
27
VII. Tal condición de suficiencia deviene en que,
aún la ciudadanía no
sabe de qué modo, bajo qué estrategias y en qué momentos debe
reclamar
por
la
transparencia
y
eficiencia
de
las
acciones
gubernamentales.
VIII. Aún cuando existan herramientas tecnológicas, como las que provee
la
Electrónica,
como
p.ej
que
existan-compras
electrónicas,
monitoreo a través de sitios web y similares; no resulta en modo
alguno admisible que las Oficinas Administrativas de los Estados no
administren una base técnico estadística confiable de los precios de
los bienes y servicios que habitualmente el Estado contrata para
proveer el Bien Común.
IX. Los Servicios Estadísticos Oficiales podrían dar muchos beneficios a
los Estados y tales informaciones podrían cruzarse y valorarse con
los datos que los propios ciudadanos puedan obtener a través de
herramientas tecnológicas.
X. A la luz de las características descriptas anteriormente, puede
concluirse que la Direcciones o Unidades de elaboración de
Estadísticas Oficiales debieran producir series estadísticas de precios
testigo para las adquisiciones del Sector Público,
vigentes,
actualizadas y consistentes con los precios de los mercados.
XI. A los funcionarios a cargo de esas Direcciones o Institutos que no
cumplan acabadamente con las Misiones y Funciones inherentes a
su competencia-entre ellas administrar
bases de precios testigo-
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podría imputárseles el incumplimiento de los deberes de
funcionarios públicos.
XII. No es menos cierto que este control se habrá de completar con el
verdadero ejercicio de la participación ciudadana.
XIII. Desde esta óptica el compromiso ciudadano, debe ser fuerte, el
administrado debe instalar su protagonismo republicano, ejerciendo
su participación y potenciándola.
XIV. El sistema de la República no sólo puede completarse con la labor de
los Organismos de Control, hace falta el compromiso ciudadano
proactivo, organizado y permanente de exigir trasparencia de los
actos.
XV. Esta reflexión cabe, para dejar a resguardo el prestigio institucional
de nuestros Organismos, que son un actor más en el escenario que
transcurren los actos gubernamentales. –
San Juan, agosto de 2009.-
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Bibliografía y Citas Bibliográficas
Bibliografía
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comunicación con la Sociedad Civil”, anales del Banco Mundial, 1991, pág. 1
2
RODRÍGUEZ Héctor Constantino, Aporte para el Rediseño Institucional de la República
Buenos Aires, 31 de marzo de 2004
3
GONZÁLEZ MALAXECHEVARRÍA, Ángel, en “Visión futurista de la Auditoría Pública como instrumento de la
comunicación con la Sociedad Civil”, anales del Banco Mundial, 1991, pág.9
4
BERGMAN, Sergio en ARGENTINA CIUDADANA, pág.91, Ediciones B. Buenos Aires, 2008
30