Jhonny A. Castro Trujillo LAS MISIONES SOCIALES COMO

Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
. Caracas, Venezuela
Año IV, Nº 10, 2012, pp. 67-97
Jhonny A. Castro Trujillo
LAS MISIONES SOCIALES COMO POLÍTICAS
PÚBLICAS EN VENEZUELA ¿UN NUEVO PARADIGMA
BUROCRÁTICO DE EJERCICIO DE GOBIERNO?
RESUMEN: En el año 2003, surgen en Venezuela las “Misiones Sociales,”
un conjunto de iniciativas gubernamentales en forma de programas de corte
social, que representan una nueva concepción y accionar del gobierno nacional
como administrador de los servicios públicos, teniendo por objetivo reducir las
brechas sociales saldar la deuda social acumulada en la atención a la población,
en el marco de un Estado definido como ¨Social, Democrático, de Derecho y de
Justicia” y en lo que constituye la redefinición de las relaciones Estado-Sociedad.
Un modelo de gestión, que naciendo para la atención de lo social, transcendió,
impactando, otras áreas de acción pública, instituciones, funcionarios, prácticas,
en síntesis, la cultura administrativa nacional.
Palabras clave: Políticas Públicas, Estado, Gestión, Burocracia, Administración
Pública.
SOCIAL MISSIONS AS PUBLIC POLICY IN VENEZUELA. A NEW
BUREAUCRATIC PARADIGM OF EXERCISE OF GOVERNMENT?
ABSTRACT: In 2003, in Venezuela the "social missions" arose: a number of
government initiatives in the form of social program cuts, representing a new
concept and action on the part of the national government as administrator of
public services, having as an objective the reduction of the social breaches in
order to pay off the social debt accumulated in the care of the population, as part
of a state defined as ¨Social Democratic law and Justice ", and what constitutes
a re-definition of state-society relations. A management model, that being born
to the attention of the social, transcended, impacting other areas of public action,
institutions, officials, practices- in short, the national administrative culture.
Keywords: Public Policy, Management, Bureaucracy, Public Administration,
public participation
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1. Introducción
A partir de la aprobación del nuevo texto constitucional en el año 1999,
se comienza a materializar la existencia y concreción de un proyecto de
aspiración nacional, y que en su devenir se ha revelado como un proceso
dirigido hacia la redefinición del modelo político, económico y social
y a la construcción de una nueva institucionalidad, con el objetivo de
reestructurar el Estado y por ende el establecimiento de unas nuevas
relaciones Estado-Sociedad. Esas relaciones estarán basadas en principios
como la igualdad, poder popular, soberanía, políticas sociales incluyentes,
universales, gratuitas, equitativas, participativas y corresponsables.
Con estos principios como premisa y en el marco de lo que el texto
constitucional del año 1999 denomina como Estado Democrático, Social
de Derecho y de Justicia, es que la actual administración rechaza la
ejecución, concepción y filosofía de los planes sociales que hereda del
último gobierno de la etapa anterior, programas sociales asistenciales de
tipo compensatorio y focalizados que fueron creados en el marco de lo que
fueron las políticas de ajuste macroeconómico y que tenían por fin mitigar
el efecto de los ajustes en los sectores mas vulnerables de la población.
Por tanto, en el marco del rediseño institucional y normativo y la creación
de la nueva institucionalidad de las instancias del Estado y del gobierno
se elimina el Ministerio de la Familia y se une al Ministerio de la Salud,
para crear el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS). De esta
forma se le da un nuevo enfoque al Ministerio de Salud, un enfoque más
integral visto desde la perspectiva del ser humano y no necesariamente
asistencialita. “Lo social atraviesa como una línea de acción todos los
sectores del Ejecutivo de tal manera, que no existe propiamente un
ministerio de lo social pues esto es un asunto de la acción pública de
todos los órganos del Estado,... desde el Ministerio de la Defensa hasta
el de Minas presentan estas líneas de acción” La Cruz, Tito, en Maingon,
(2006, p. 167).
Dentro de los principios que caracterizan al nuevo Estado, en su
concepción Democrático, Social de Derecho y de Justicia, está el de la
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“corresponsabilidad”, principio que deberá regir la actuación del nuevo
gobierno y que por ende impregna en el ritmo de las políticas públicas
que este diseñe. Por ende, a partir de ese momento la gestión pública seria
impactada o incidida por la participación que en la toma de decisiones
tendría la sociedad organizada, el ciudadano activa o hace uso efectivo
de su ciudadanía convirtiéndose en un sujeto político y dejando de ser
el objeto o beneficiario del tal o cual política. Esto es lo que se conoce
como la Democracia Participativa y Protagónica.
2. Contexto Sociopolítico que sirve de marco para el surgimiento de
las Misiones
Programas Sociales de la Quinta República
Si bien el gobierno del Presidente Chávez toma posesión el 02 de febrero
de 1999, el grueso de las políticas públicas en el área social se iniciaron
después del año 2002, pues el cambio del sistema político, el rediseño
institucional y el cambio de ordenamiento jurídico abarcó los dos primeros
años de la gestión. No obstante, en 1999 se da inicio al primer programa
social de la V República denominado el “Plan Bolívar 2000”.
El Plan Bolívar 2000 fue implementado a partir de febrero de 1999.
Tenía por objetivo atender las emergencias sociales de la población
pobre de Venezuela. Para su ejecución este contemplaba tres etapas: el
Proyecto País (Propaís), Proyecto Patria (Propatria), Proyecto Nación
(Pronación), atendiendo de manera urgente a la población mas necesitada
y en máxima exclusión social e incorporando empleados públicos y
desempleados a la atención de la sociedad. Este plan fue relanzado en
el año 2001 como una forma de coadyuvar en la respuesta a la tragedia
presentada a finales del año 1999 en algunos estados del país a raíz de
las lluvias.
Entre de los signos característicos de este plan se destaca la participación
del estamento militar en el mismo, dentro de lo que se ha denominado la
unión cívico-militar, que implica la participación de efectivos militares
en importantes tareas nacionales no tradicionales para este sector.
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Igualmente, este plan respondía al carácter intersectorial de las políticas
sociales en esta etapa, pues en dicho plan participaban un importante
número de ministerios de las más diversas carteras del ejecutivo nacional.
En septiembre de 1999, y con la intención de mejorar la captación y
utilización de los recursos de las políticas, planes y programas sociales
se crea el Fondo Único Social (FUS). Tenía por función entonces, “...
garantizar la movilidad de los recursos financieros para los programas
sociales, aumentado así la eficiencia de la ejecución…” La Cruz, Tito en
Maingon (Ob. cit., p. 171). En principio, este Fondo estuvo adscrito al
Ministerio de Salud y Desarrollo Social, sin embargo luego de la tragedia
de Vargas asume un nuevo rol basado en la atención de los refugiados,
sus traslados a nivel nacional, siempre con el objetivo de coordinar
eficientemente la administración de recursos destinados a favorecer el
desarrollo social, por lo que es adscrito al Ministerio de la Secretaria de
la Presidencia.
En el año 2002, el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS), a
través del Vice Ministerio de Desarrollo Social impulsó el Pensamiento
Estratégico de la Salud (P.E.S). El mismo constituyó un esfuerzo por
adaptar las políticas sociales compensatorias tradicionales al Plan Nacional
de Desarrollo Económico 2001-2007 y la nueva visión del Estado. Su
fundamentación estuvo basada en la promoción para la calidad de vida
y salud. Su objetivo estratégico según la Organización Panamericana de
la Salud (OPS)1 es el siguiente: “…construir el Sistema Bolivariano de
Salud de acceso universal, en base a la atención primaria y a través de
la Salud Familiar y Comunitaria, el Escudo Epidemiológico, el Seguro
Básico, el Seguro Social a corto plazo y la promoción de Municipios
Saludables, con participación y controles sociales, que en un proceso
de reforma del sector, implemente la Ley de la Salud, convirtiendo las
políticas de gobierno del sector en políticas de Estado, para la lucha contra
1 [Documento en línea]. Disponible en http://www.ops.org.bo/chagas/politicassalud.
htm [Consulta: 2010, diciembre 15].
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la pobreza y la universalización de la Salud.” El Ministerio de Salud y
Desarrollo Social (MSDS) había definido una red de servicios de atención
primaria y de especialidades ambulatorias que partía de un concepto de
salud entendido como calidad de vida y a tales se propuso la siguiente
estructura: Núcleos de Atención Primaria en Salud (NAPIS), Centros
de Atención Primaria Integral (CAPRI) y los Centros de Especialidades
Ambulatorias (CESPA).
Posteriormente, a finales del año 2003, se inician una serie de iniciativas
gubernamentales en el área social, conocidas como Misiones y que a los
pocos meses de su implementación se denominarían Misiones Sociales
dada las áreas que abordaban.
Después de un período de reformas y ajustes institucionales, de priorización
de la agenda política y de transformación del Estado, y luego de los hechos
de alta conflictividad política vividos entre el lapso de diciembre del año
2001 y enero del año 2003, período en el que se llevaron a cabo un paro
patronal, un golpe de Estado y un paro petrolero, se retoma de alguna
manera con cierta regularidad, aunque con gran ingobernabilidad, el
ejercicio de la gestión pública en el año 2003. Si bien algunas opiniones
refieren que es el inicio de un política estructurada, pensada y sostenida
para resolver los problemas sociales existentes de diverso índole, D´Elia,
Y. (2006) nos contextualiza el origen de las Misiones de la siguiente forma.
“…nacen de una estrategia política-electoral para llegar rápidamente a
los sectores de mayor respaldo al gobierno, estrategia que se diseña en un
momento crítico cuando el gobierno percibió como posible una amenaza a
su continuidad.” En este mismo orden de ideas La Cruz, Tito en Maingon
(Ob. cit., p. 176) nos refiere lo siguiente “…las misiones particularmente
las que alcanzan al momento un mayor grado de notoriedad: Barrio
Adentro, Robinsón, Sucre y Ribas, fueron usadas para movilizar a las
personas con el fin de dar su aprobación refrendaria al Presidente.” Más
allá de las consideraciones de tipo político, lo que se intenta es rescatar
o revivir el contexto político nacional del momento en el que aparecen
estas iniciativas gubernamentales.
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De esta forma, y de manera sistemática y continua, comienza la aplicación
de un grupo importantes de programas sociales de carácter masivo y
en muy corto tiempo, caracterizadas por su gestión extra institucional,
en estructura nuevas que nada tienen que ver con la institucionalidad
tradicional con competencia en la materia. El soporte de las Misiones
ha estado fundamentado en el Convenio de Cooperación Integral CubaVenezuela2, el cual consistía en ofrecer de manera gratuita los servicios
médicos de especialistas y técnicos en salud que serían trasladados a las
zonas mas desatendidas del país.
3. Misión y Misiones Sociales, un intento de conceptualización
Ahora bien, cabe preguntarse, ¿Porqué ese nombre? ¿De donde viene?
¿A que responde esa categorización? Parece necesario para comprender
su accionar, su proceder, su configuración, conocer desde lo general
hasta lo especifico ¿Qué es una Misión? Según el diccionario de la
Real Academia Española de la Lengua3, Misión tiene los siguientes
significados: “Acción de enviar. Poder, facultad que se da a alguien de
ir a desempeñar algún cometido. Salida o peregrinación que hacen los
religiosos y varones apostólicos de pueblo en pueblo o de provincia en
provincia, o a otras naciones, predicando el Evangelio”. Por su parte en
un arqueo bibliográfico de fuentes electrónicas se puede conseguir lo
siguiente como un común denominador del concepto de Misión Religiosa:
“Es un asentamiento en el que los misioneros de la Iglesia Católica se
establecían en colonias para dar a conocer su fe, y todos los aspectos de la
religión a los nativos de dicho territorio. Por lo general, se instalaban en
zonas poco asequibles o inhóspitas.” No obstante se considera pertinente
acá incluir el significado o la acepción que el termino Misión tiene en
el ámbito o esfera militar, en tal sentido el Diccionario de Términos
Militares y Asociados del Ejercito de Venezuela (1997) define Misión de
2 Suscrito el 30 de octubre del año 2000, en la Ciudad de Caracas por ambos mandatarios.
3 [Documento en línea]. Disponible en http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_
BUS=3&LEMA=Mision [Consulta: 2010, enero 15]
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la siguiente manera: “1.- La tarea, junto con el propósito, que claramente
indica la acción a ser tomada y la razón de la misma. 2.- En el uso común,
especialmente cuando se aplica a las unidades militares inferiores, un
deber asignado a un individuo o unidad; una tarea…”. La misma fuente
define el concepto de Misión Estratégica: “Una misión dirigida contra
uno o mas de una serie de blancos enemigos con el propósito de destruir
y desintegrar progresivamente la capacidad del enemigo de hacer una
guerra y de su voluntad para hacer la guerra…”. Por último, se considero
pertinente incorporar lo que el citado Diccionario de Términos Militares
y Asociados del Ejercito Venezuela conceptualiza como Misión Tipo
Orden: 1.- Una orden emitida a una unidad inferior que incluye el
cumplimiento de la misión total asignada al comando superior. 2.- Una
orden a una unidad para ejecutar una misión sin especificar como va a
ser llevada a cabo.
Iván Thompson4 nos da un concepto general de Misión mas vinculado
al pensamiento y la planificación estratégica "La misión es el propósito
general o razón de ser de la empresa u organización que enuncia a qué
clientes sirve, qué necesidades satisface, qué tipos de productos ofrece y en
general, cuáles son los límites de sus actividades; por tanto, es aquello que
todos los que componen la empresa u organización se sienten impelidos a
realizar en el presente y futuro para hacer realidad la visión del empresario
o de los ejecutivos, y por ello, la misión es el marco de referencia que
orienta las acciones, enlaza lo deseado con lo posible, condiciona las
actividades presentes y futuras, proporciona unidad, sentido de dirección
y guía en la toma de decisiones estratégicas".
Los conceptos anteriormente descritos nos dan una aproximación de las
concepciones tradicionales, según sea el caso, de lo que es una Misión.
Pudiéramos decir, que los elementos comunes a todas las definiciones
4 [Documento en línea]. Disponible en http://www.promonegocios.net/mercadotecnia/
mision-concepto.htm [Consulta: 2010, enero 18].
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anteriormente citadas son en primer lugar, la asignación, poder, autoridad o
deber que se le da a alguien para ir a realizar un cometido de diverso tipo.
En segundo lugar, que se realizan en zonas de difícil acceso o inhóspitas.
Estos elementos comunes, se asemejan bastante al contexto en el que el
presente gobierno ha desarrollado las denominadas “Misiones Sociales.”
Es menester, recordar en estas líneas que cada una de las Misiones
Sociales cuenta con una importante participación de la Fuerza Armada
Nacional Bolivariana (FANB) en sus distintos componentes en lo que se
denomina la unión cívico-militar en la ejecución de programas sociales
y otras esferas gubernamentales, en lo que pudiera dar cuenta de una
nueva praxis de gobierno. Por ello, la importancia de contextualizar
en este trabajo el significado que el mundo militar tiene el concepto de
Misión, dado que una porción importante de las autoridades (decisores
e instrumentalizadores) que desde la administración pública dirigen el
desempeño de estas Misiones provienen de la Fuerza Armada Nacional
Bolivariana.
4. Misión Barrio Adentro, un caso de estudio
Origen y evolución de la Misión Barrio Adentro
La primera en aparecer fue justamente la Misión dedicada al tema médico
y de salud. No obstante, este programa tiene un antecedente a finales del
año 1999 con lo que fue la Tragedia de Vargas.
En el marco de la cooperación humanitaria, de personal y recursos que
diversos países prestaron a Venezuela durante el mes de diciembre del año
1999, una brigada médica cubana arribó a Venezuela el 17 de diciembre
de ese año, el personal estaba integrado por médicos, enfermeras,
epidemiólogos y técnicos de higiene. Al igual que otras brigadas médicas,
bomberiles y especialistas de otras áreas provenientes de países amigos,
la delegación cubana permaneció prestando servicios médicos en todo
el estado Vargas después de la tragedia, en el caso de la brigada médica
cubana la colaboración continuó hasta el año 2002.
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En el año 2001, el entonces embajador de Venezuela ante la República
de Cuba, Julio Montes, anunció la intención de trasladar a 1.500 médicos
cubanos para atender a venezolanos en difíciles zonas de acceso. Este
antecedente de la actividad médica cubana en nuestro país da paso para
que en el año 2002, la Alcaldía del Municipio Libertador en la ciudad de
Caracas, se planteará un plan de desarrollo local que permitiera atender
de manera integral los sectores populares y barriadas5, este se ejecutaría a
través del Instituto para el Desarrollo Local (IDEL), el plan se denominó
“Plan Integral Barrio Adentro para Caracas.
Este antecedente de la actividad médica cubana en nuestro país da paso
para que en el año 2002, La Alcaldía del Municipio Libertador en la ciudad
de caracas, se planteará un plan de desarrollo local que permitiera atender
de manera integral los sectores populares y barriadas, este se ejecutaría a
través del Instituto para el Desarrollo Local (IDEL), el plan se denominó,
“Plan Integral Barrio Adentro para Caracas.”
Debido a la rápida expansión del programa y a la acogida que por parte
de las comunidades habían tenido los médicos cubanos en los sectores
populares, el 6 de julio del año 2003, el Presidente de la República, en el
programa “Aló Presidente” Nº 155, designó una Comisión Presidencial
para atender el Plan Barrio Adentro y ya el 14 de diciembre del año 2003
en el programa “Aló Presidente” Nº 174, en el marco de la inauguración
del primer consultorio popular, declaró que el Plan Barrio Adentro
se convertía en la Misión Barrio Adentro. En el decreto presidencial6
se le asigna el siguiente fin a la Misión: “…tendrá como objetivo la
implementación y coordinación institucional del Programa Integral de
prestación de Atención Primaria de Salud, estimulación e implementación
de expresiones de la economía social y transformación de las condiciones
sociales, económicas y ambientales de las comunidades bajo un modelo
de gestión basados en principios de interdependencia, coordinación,
5 Cabe destacar que el Municipio Libertador es el más poblado del área metropolitana
de Caracas, el de mayor densidad poblacional y también el que mayor numero de
barriadas concentra.
6 Publicado en Gaceta Oficial Nº 37.865 del 26 de enero de 2004.
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corresponsabilidad, cooperación y de participación activa y protagónica
de las comunidades organizadas.” OPS (Ob. cit., p. 30).
Esta primera etapa de la Misión, consistía en implementar a nivel nacional
la experiencia que se había tenido en el Municipio Libertador de la ciudad
de Caracas, en donde a través de los llamados Consultorios Populares,
que eran una especie de ambulatorios de atención primaria, ubicados en la
propia comunidad, con un médico residiendo allí de manera permanente,
se atenderían las necesidades de salud de la población, en especial la de
los sectores populares, con difícil acceso y los mas excluidos del sistema
de salud.
A la par del desarrollo de esta primera etapa, se implementó lo que
se denomina como Barrio Adentro Odontológico y Barrio Adentro
Deportivo. Esto puede ser interpretado como un complemento dentro del
servicio y en el contexto de la atención integral de la población. Barrio
Adentro Odontológico consistía en la atención gratuita de la población en
cuanto a afecciones bucales de baja complejidad. Esta sección de la Misión
tuvo su antecedente también en el Plan Barrio Adentro de la Alcaldía del
Municipio Libertador con lo que fue el programa “Dale una Sonrisa al
Barrio” que consistía en “…servicios de odontología y estomatología para
atender obturaciones, exodoncias y detención precoz del cáncer bucal,
así como realización de acciones de promoción y prevención de la salud
bucal en población excluida”. D´Elia, Y. (Ob. cit., p. 30).
Por su parte, Barrio Adentro Deportivo consistió, en una iniciativa para
la promoción de la práctica de ejercicios físicos, el empleo del tiempo
libre, la capacitación de promotores deportivos y la recreación sana de
niños, jóvenes y adultos. Barrio Adentro Deportivo llegó a implementarse
a través de los siguientes programas:” círculo de abuelos, bailoterapia,
cultura física, gimnasia laboral, gimnasia para niños, y preparación física
para embarazadas”.7
7 [Documento en línea]. Disponible en: http://ceims.mre.gob.ve/index.php?option=com_
content&view=article&catid=23&id=40:mision-barrio-adentro-deportivo [Consulta:
2011, enero 11].
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La segunda etapa de la Misión Barrio Adentro inicia el 15 de junio del
año 2005 con el anuncio por parte del Presidente de la República en el
programa “Alo Presidente” Nº 225. Consistía en incorporar el segundo
nivel de atención compuesto por los Centros de Diagnóstico Integral
(CDI), Salas de Rehabilitación Integral (SRI) y Centros de Alta Tecnología
(CAT), con la idea de poder complementar con servicios de diagnóstico
la atención recibida en los consultorios populares.
La tercera etapa de la Misión Barrio Adentro se oficializa el 28 de agosto
del año 2005, nuevamente, a través de un anuncio del presidente en su
programa dominical Nº 232. Ésta tendría por fin fundamental adecuar la
infraestructura hospitalaria a través de la recuperación y modernización de
299 hospitales públicos y la creación de otros nuevos en varias regiones
del país.
La cuarta etapa de esta Misión se anuncia el día 22 de julio del año
2007, programa “Aló Presidente” Nº 287. El objetivo de esta etapa
sería la construcción de quince (15) hospitales especializados a nivel
nacional, esto con el objetivo de saldar el déficit de atención existente
por parte de la población sobre patologías especificas. “En los hospitales
que se construirán -en un plazo aproximado de tres años- se contemplan
especialidades como Cardiología Adultos, Bancos de Sangre y de
Cordón Umbilical, Oncología, Oftalmología, Nefrología y Urología,
Gastroenterología, Ortopedia, Toxicología, Neuroquirúrgico, Tratamiento
de las Adicciones, Caumatología”.8
Como se puede evidenciar, una experiencia de salud que surgió de un
hecho fortuito, natural y humanitario como fue la Tragedia de Vargas
del año 1999, poco a poco se fue configurando hasta estructurarse en la
principal iniciativa y política de salud del gobierno del Presidente Chávez,
hasta el día de hoy.
8 [Documento en línea]. Disponible en http://ceims.mre.gob.ve/index.php?option=com_
content&view=article&catid=23&id=39:mision-barrio-adentro-i-ii-iii-iv [Consulta:
2011, enero11].
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5. Componente de participación ciudadana dentro de la Misión. Caso
de los Comités de Salud
El análisis y descripción de la Misión Barrio Adentro en su integralidad,
pasa por conocer su componente de participación ciudadana, ¿Qué
tanto participa o es tomada en cuenta la población, de manera colectiva,
cualquiera sea su forma de organización, o de manera individual? y ¿Qué
tanto inciden efectivamente dentro del desempeño de la Misión?
Si bien la participación y sobretodo la ciudadana, ha sido un anhelo
constante del ser humano, que por naturaleza, es un ser social, un ser
en constante interacción con los otros de su entorno, un entorno al que
pertenece y con el que se identifica e interviene, sea este un grupo social,
familia o sociedad; la participación se potenciará o se minimizará en
dependencia de las condiciones y contexto sociopolíticos que prive en
cada Estado o región.
La aprobación de la Constitución Nacional del año 1999, donde se
estipula que el Estado es Democrático, Social de Derecho y de Justicia,
y que establece entre sus principios la corresponsabilidad, empieza una
nueva era en las relaciones Estado-Sociedad, se propicia entonces una
nueva búsqueda de participación ciudadana y comunitaria en los asuntos
del Estado y una nueva manera de ejecutar los recursos públicos, por
tanto el Nuevo Estado demanda o requiere un Nuevo Ciudadano y una
Nueva Comunidad donde deben existir espacios de concertación y debate
colectivo y público.
La corresponsabilidad puede ser entendida como esa responsabilidad
compartida de la gestión pública entre el Estado a través de la
Administración Pública y los ciudadanos organizados. Si bien el Estado
es el responsable de ciertas áreas, por ejemplo proveer servicios públicos
como vivienda, salud, educación, seguridad, el individuo en su condición
de ciudadano, se activa tomando parte en la gestión de lo público, que
no necesariamente es estatal, para entre otras cosas, controlar que el
Estado esté desempeñando y bien sus funciones, se haga de acuerdo a
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las necesidades sociales de los distintos sectores organizados y no quizás
impuesto en forma de planes homogeneizados o estandarizados.
A este respecto, la Constitución Nacional de la República Bolivariana de
Venezuela (CNRBV)9 nos dice: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen
el derecho a participar libremente en los asuntos públicos directamente
o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.” (CNRBV, 1999,
Art. 62).
Posteriormente, el texto constitucional, en su articulo 84 nos dice: “ la
comunidad organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma
de decisiones sobre la planificación, ejecución y control de la política
específica en las instituciones públicas”. (CNRBV, 1999, Art. 84).
Los Comités de Salud
El Comité de Salud, tuvo su origen en la primera etapa de la Misión, en
lo que fue la ubicación de espacios, la instalación de los consultorios
populares y de los módulos de salud definitivos, así como la ubicación de
casas de familias en los que el médico pudiera residir hasta la culminación
del módulo. Estas funciones iniciales si bien, eran de apoyo logístico
lograron rápidamente la identificación en la comunidad del grupo de
personas que trabajaría por la salud.
Su estructura organizativa es totalmente horizontal, existe la figura de
coordinadores para los efectos de representar el Comité ante terceros,
pero no significa que el coordinador tiene poder de decisión, sino es el
comité de salud en asambleas quien toma las decisiones.
Entre las áreas a las que se dan cobertura se encuentran: salud, higiene,
desarrollo social, educación, alimentación y atención a personas con
características especiales, cultura, comunicación, deportes, recreación,
y club de la tercera edad.
9 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
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Situación actual de los Comités de Salud
En el primer trimestre del año 2006 estaban registrados 8.951 Comités
de Salud, según cifras del Ministerio de Salud y Desarrollo Social OPS,
(Ob. cit., p. 39), esta figura organizativa tomó gran impulso a partir de lo
que fue el “Plan Barrio Adentro” de la ciudad de Caracas y luego con la
expansión de la Misión Barrio Adentro a nivel nacional.
En el año 2006, se aprueba la Ley de los Consejos Comunales, en la
que define los términos y expresiones organizativas y funciones de las
organizaciones sociales y los espacios de participación comunitaria en
el poder público y los procesos de formulación, ejecución y evaluación
de políticas públicas.
6. Algunas limitaciones o inconvenientes encontrados en la ejecución
de la Misión Barrio Adentro
En primer lugar, existen muchas dificultades en la obtención de la
información en cuanto a la gestión del programa. Esto puede ser atribuido
a la característica extrainstitucional de las Misiones, y a la multiplicidad de
actores gubernamentales que participan en ellas, cada quién respondiendo
a sus estructura de mando, recursos y procesos distintos. Igualmente,
ocurre con las cifras económicas, dado que en los primeros años el
financiamiento del programa era manejado fuera del Ministerio de Salud,
se dificulta el precisar los datos de presupuesto y gasto del programa. Lo
que también, puede ser visto como una enorme discrecionalidad para el
uso de los recursos financieros, con la que cuentan los ejecutores de la
política, dada que esta no iba necesariamente consustanciada a un plan
operativo o a una distribución presupuestaria.
En segundo lugar, aún un gran porcentaje de los módulos de salud o
consultorios populares continúan funcionando en espacios provisionales,
generalmente casas de familia, y el equipo de salud de dichos consultorios
no esta operando por completo.
En tercer lugar, la coordinación del consultorio con el sistema de salud
público no funciona, puesto que los médicos cubanos no están autorizados
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para hacerla. Esto también se evidencia, en la ausencia de un sistema de
referencia y contrarreferencia entre la atención primaria, conformada
por los consultorios populares provisionales o definitivos y la atención
médica especializada, en la que intervienen los establecimientos del
segundo y tercer nivel de atención. El personal venezolano de relevo
que se encargaría de esta labor está estudiando o lo estará por lo menos
durante cinco años más.
En cuarto lugar, en su estudio del año 2006, D´Elia y otros, nos señalan
acerca de la sistematización y utilidad de la información médica de los
pacientes lo siguiente: “En general, la información no es reportada ni
sistematizada regularmente por los organismos rectores y/o coordinadores
competentes de salud en el gobierno nacional. En un estudio de caso se
constatan que los datos de las personas atendidas, no son tabulados ni
procesados por los entes públicos, tampoco son revisados por éstos. Cada
médico/a cubano/a registra la información, elabora su propio informe y
lo entrega mensualmente al coordinador correspondiente, también de
nacionalidad cubana. Los órganos gubernamentales locales no manejan
estos datos, solamente el Ministerio de Salud cuando la coordinación
cubana lo suministra.” D´Elia, Y. (Ob. cit., p. 40).
Por último, la estructuración operativa inicial de la Misión, tuvo que ver
con la creación de las Coordinaciones Regionales Barrio Adentro, que
consistían en representaciones designadas por el Ministerio de Salud y
Desarrollo Social (MSDS) en los estados, de entrada, eran espacios de
decisión alternos, diferentes o distintos a las Direcciones Regionales de
Salud, a través de las cuales se coordinaban las políticas de salud por
medio de la distritalización, lo que representaba una dualidad en las
áreas de trabajo.
7. Identificación del tipo de política pública que constituye a la Misión
Barrio Adentro
Efectivamente, es una política pública, dado que su objeto establece
la transformación de las condiciones de salud pública de una forma
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integral de la población venezolana más excluida. La operacionalización
de este objetivo implica la realización de una serie de actividades que
conducen a cursos o lineamientos de acción que tendrán una influencia
en los ciudadanos en cuanto al tema de la salud o a la modificación de
las condiciones de ese sector en la sociedad. Mas aún, esas acciones
o conjunto de actividades son impulsadas por el Estado a través del
gobierno, lo que implica la utilización de fondos y recursos públicos, para
así garantizar el ejercicio efectivo de uno de los derechos consagrados en
la Constitución Nacional de 1999, pero, además, en lo que se constituye
en un responsabilidad expresa para el Estado como lo es la salud.
Ahora bien, dado que es una política pública sanitaria, en cuanto a su
especificidad, forma parte de la atención de los asuntos sociales del Estado,
generalmente vinculado a áreas como las de vivienda, salud, educación,
seguridad y empleo. Por tanto, se inscribe dentro de lo que es conocido
como el componente social o cuestión social de las políticas públicas, en
otras palabras la política social.
Con respecto a los dos modelos restantes, se puede decir que la Misión
Barrio Adentro posee rasgos presentes de ambos esquemas de política
social. En cuanto al modelo institucional, ciertamente, la Misión Barrio
Adentro surge como iniciativa del Estado para corregir ciertas asimetrías
que se producen en la sociedad, en este caso en el plano de la salud, es
la protección que el Estado brinda a los ciudadanos y las familias para
el acceso a la salud de los sectores mas desposeídos que por las solas
mediaciones del mercado no alcanzarían. La idea es redistribuir la renta
y mejorar las condiciones de la población para activar el consumo como
una forma de activación económica con protección social. No obstante,
en este enfoque el ciudadano es solo un receptor de los servicios
sociales, no participa en el proceso y no está activado en forma alguna.
Es aquí donde se hace presente uno de los rasgos del modelo universal
y equitativo, en la Misión Barrio Adentro, desde su origen existen los
Comités de Salud, que como vimos en capítulos anteriores, son instancias
de participación ciudadana de estructura organizativa horizontal que
ejercen la corresponsabilidad en el marco del desarrollo de las actividades
de la Misión. Con esta modalidad, los ciudadanos, beneficiarios del
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
programa, participan activamente en la ejecución e implementación en
sus comunidades de la Misión, además de hacer los ajustes o adaptaciones
necesarias para su mejor efectividad, lo que genera además sentido de
pertenencia, todo este proceso se puede denominar ciudadanía activa.
La diferencia fundamental entre el modelo institucional o también
conocido como keynesiano y el universal equitativo es que no sólo está
presente el derecho sino también los medios para hacer efectivo el ejercicio
de ese derecho, en el caso de la Misión, en especial Barrio Adentro I, se
evidencia una real participación en torno a los consultorios populares
ejerciendo la corresponsabilidad de la gestión que está establecida en la
Constitución Nacional, además de reivindicar el papel de la asamblea
de ciudadanos y de otros mecanismos democráticos como espacios de
redistribución del poder político tendientes a reducir la exclusión.
Otro rasgo presente del modelo universal y equitativo en la Misión
Barrio Adentro, es en cuanto a su concepción, se parte de la promoción
de la calidad de vida desde un punto de vista colectivo e integral, es
decir, tomando en cuenta no sólo los factores meramente médicos sino
todas las dimensiones del ser humano que puedan incidir positiva o
negativamente en su condición de salud y por ende en su calidad de vida
lo que contribuye al bienestar y a la integración social. No sólo es vista
la salud del individuo, sino la del barrio, la calle, el sector, el vecindario,
lográndose justicia y pluralidad en la sociedad.
Otro nivel de análisis de la Misión Barrio Adentro, como política social,
lo constituye según sus logros o alcances, es decir, según el efecto o el
impacto. En este sentido, una política social puede ser directa o indirecta
en dependencia de si los resultados que se obtienen son a corto plazo, a
mediano o largo plazo. Evidentemente, Barrio Adentro, es una política
social de tipo directo, pues sus resultados se notan desde el primer día y
son medibles a corto plazo. Es muy probable que a su vez tenga un impacto
lógico indirecto a mediano plazo, que en este caso sería cambiar el perfil
de salud de la población venezolana, a través de las condiciones de morbimortalidad. Sin embargo, en la postura oficial del gobierno nacional, las
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
mediciones o los indicadores de medición de esta Misión son realizados a
través del número de consultas, el número de consultorios populares y de
personal médico y servicios disponibles; es decir, en cuanto a resultados,
acceso al servicio y cobertura. Visto desde esa perspectiva y en función
del objetivo de su creación representa la ejecución de una política social
directa, incluso en su componente de participación, pues ésta se realiza día
a día en todo momento aún y cuando no se haya instalado el consultorio
popular provisional o definitivo.
En el desarrollo de una política social operan tres principios,10 que
en dependencia de su aplicación le proporcionaran mayor o menor
coherencia y sostenibilidad, principio de la adecuación de los medios a
los fines, principio de economía o sencillez de los medios, principio de
compatibilidad de los fines. Según la definición vista, para el cado de
Barrio Adentro, pareciera estar operando el principio de la adecuación
de los medios a los fines, pues en aras de lograr una mayor cobertura del
servicio de salud, un mayor acceso de parte de la población e incluir a
los sectores mas vulnerables y tradicionalmente excluidos de la salud, se
modifican todos los medios, en este caso los tradicionalmente aplicados, al
crear nuevas instancias administrativas como comisiones presidenciales o
fundaciones, o incluso la utilización del personal de otras áreas o esferas
de la sociedad, que por la vía extra institucional lleven a cabo el objetivo
propuesto.
8. Análisis de las Misiones Sociales como iniciativas gubernamentales
Proyecciones de la Misión Barrio Adentro hacia el resto de las
Misiones Sociales
Hasta el momento, existen casi una treintena de Misiones Sociales, cada
una con su área de acción y su objetivo propio, pero suficientes en cantidad
10 El principio de la adecuación de los medios a los fines, principio de economía o
sencillez de los medios, principio de compatibilidad de los fines. Definidos ya
previamente en el Capítulo II de esta investigación.
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y en tiempo de ejecución para precisar algunos elementos que dan cuenta
de un nuevo ejercicio del gobierno. Entre los aspectos o rasgos comunes
de las Misiones Sociales se pueden destacar: carácter extra institucional,
alto componente cívico militar en su ejecución, poseen una instancia de
participación ciudadana, alta participación del Convenio Cuba Venezuela,
carácter masificador, evolutivas no representan una versión acabada o
definitiva, atienden a sectores prioritarios, vulnerables o excluidos de la
población.
El carácter extra institucional hace referencia al contexto en el que
surgieron casi todas las Misiones, a través de comisiones o instancias Ad
Hoc, fuera de la institucionalidad tradicional de la administración pública
nacional, que lleva consigo la asignación de recursos a través de fondos
y vías no tradicionales.
En cuanto al componente cívico-militar, hace referencia a la participación
de miembros de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana en el diseño,
ejecución e implementación de las Misiones. Sea desde la perspectiva
gerencial o netamente operativa, es notoria la amplia participación de
efectivos fundamentalmente del componente Ejército de la Fuerza Armada
Nacional en estas tareas.
La aplicación de estas Misiones, desde un principio requirió el apoyo de
la comunidad para su viabilidad, por tanto, prácticamente, todas cuentan
con una instancia de participación ciudadana, desde la cual se ejerce los
derechos políticos de participación, a la vez que se realiza la contraloría
social y se aplica la corresponsabilidad en la gestión sin dejar de nombrar
el necesario apoyo en tareas logísticas que cada una de estas demanda.
Por el hecho, de ser extra institucionales y muy probablemente por el
contexto de tensión política en el que surgen, todas, desde sus orígenes,
están soportadas en el Convenio de Cooperación Integral Cuba Venezuela.
De esta forma, gran parte del personal que trabaja en ellas tanto a nivel
gerencial u operativo es de origen cubano, quizás este elemento, por la
especificidad de cada Misión, obtenga mayor proporción en unas que en
otras, no obstante en todas está presente.
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La aplicación de estos programas desde un inicio se planteó saldar la deuda
social heredada, en otras palabras, incluir a los excluidos del sistema,
por ende serían la prioridad de las mismas, buscando llegar incluso a los
sitios mas recónditos de la geografía nacional. Su carácter es universal y
masificado a tal punto que la inversión en este tipo de políticas públicas
superaba o supera en mucho a la que se realiza en el sistema tradicional
o instituciones con la competencia natural en el ámbito de acción de esa
Misión en particular.
Por último, como hemos visto, las Misiones han evolucionado con el
tiempo, se han intentado adaptar a la realidad del momento político a la
vez que han ido ajustando su objetivo en función de las metas alcanzadas o
incluso del crecimiento de expectativas por parte de la sociedad. Por lo que
ninguna de ellas representa una versión estándar o acabada en su diseño
y aplicación, son flexibles y están en constante revisión, reestructuración
o reimpulso de su accionar.
9. Las Misiones Sociales una mixtura de administración de servicios
sociales entre Patrimonialismo y Postburocracia
Para determinar a que paradigma burocrático pertenecen las Misiones
Sociales, se realizará el análisis a través de los tres modelos administrativos
y/o burocráticos de gestión existentes: Patrimonialista, Burocrático y
Postburocrático.
Para iniciar este análisis, lo primero que se puede decir es, que, las
Misiones Sociales son extra institucionales, han sido creadas, diseñadas,
implementadas y financiadas a través de mecanismos, formas y figuras
distintas a las tradicionales, en otras palabras, distintas a la organización
burocrática, que para bien o para mal, desempeñaba o aún desempeña
los programas sociales. Esto con una justificación política entendible,
de dar rápida respuesta a las necesidades sociales, tratando de evitar o
saltar los vicios, trabas y procedimientos del sistema burocrático rígido e
ineficiente. Por ende, de entrada, se puede decir que las Misiones Sociales
en sus inicios rompen con la “hegemonía” del modelo burocrático en la
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administración pública venezolana. Se busca, quizás, dar al traste con esa
tradición del modelo burocrático donde los resultados se subordinan al
procedimiento formalmente establecido, además de obtener resultados
en corto tiempo.
Un hecho que refuerza lo anterior se da, cuando, en el año 2007, a cuatro
años de implementación de las primeras Misiones Sociales, el presidente
Hugo Chávez en su propuesta al país de reforma constitucional que
contemplaba la modificación de 58 artículos, propuso constitucionalizar
las Misiones, como formas no clásicas de la administración pública.
No obstante, las Misiones Sociales también pueden ser vistas desde la
perspectiva del modelo postburocrático ya que parecieran realizar la real
operacionalización de la nueva institucionalidad y de la nueva doctrina de
hacer política de corte social en Venezuela. Luego de la aprobación de una
nueva Constitución Nacional, que redefine las relaciones Estado-Sociedad,
que establece dentro de sus principios la corresponsabilidad en los asuntos
de la gestión pública, que amplia enormemente los derechos sociales y
políticos en especial el de participación y los mecanismos para ejercerla,
y en lo que fue la creación de la nueva institucionalidad que le daría forma
a ese nuevo Estado que estaba surgiendo, con alta influencia del modelo
post burocrático fundamentado entre otras premisas en la gestión por
resultados, la responsabilización de la gestión y la participación ciudadana
activa, faltando entonces políticas o programas ajustados con esa visión
que parecieran lograrse a través de las Misiones.
Otra de las premisas sobre las que se sostiene el modelo postburocrático,
es la de una administración volcada hacia la atención del ciudadano. En
ese sentido, las Misiones Sociales parecieran cumplir con esa premisa,
primero, por el carácter humanista que de ellas se deriva; y, segundo, por
activar en la práctica esa ciudadanía activa o social que se desprende de esa
nueva visión de Estado, en la que el ciudadano no es ya, solamente receptor
de los servicios sociales, sino que a través de la corresponsabilidad y la
participación directa incide en su desarrollo e implementación. Es decir,
en lo local, en lo micro, la política se adapta a las necesidades reales de
la comunidad y su priorización es realizada por esta, el ciudadano es a la
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vez sujeto y objeto de la acción. Esto se pone en evidencia en los Comités
de Salud, en los Comités de Tierras, en los Comités de Alimentación.
De igual forma, con esta participación de las comunidades, se logra un
reforzamiento de lo público no estatal, pues si bien la política es impulsada
por el Estado, en su aplicación entran una multiplicidad de actores entre
ellos la sociedad, que a través de sus lazos y entramado de relaciones que
se van conformando en lo organizativo recupera protagonismo y gana
ciertos niveles de autonomía.
De los distintos Comités de participación o instancias de participación
ciudadana de cada Misión, se organiza la sociedad, se crea un entramado
de relaciones o un tejido social de participación, que genera un aprendizaje
colectivo y una nueva cultura, toda esta experiencia surgida a partir de la
implementación de las Misiones Sociales a finales del año 2003 derivó
en el nuevo paradigma de participación ciudadana a través de la creación
en el año 2006 de la figura de los Consejos Comunales.
De esta forma se Legitima y legaliza no solo la participación ciudadana
en las políticas públicas, con las funciones de contraloría, supervisión que
deriva de la misma, sino a la ejecución directa de actividades a través de
la transferencia de competencias o de recursos para ejecutarlas, lo que
constituye la fase primigenia del gobierno ciudadano y la consolidación
de la ciudadanía social, obviamente en perfecta correspondencia con los
postulados del paradigma post burocrático.
Sin embargo, las Misiones Sociales también parecieran poseer rasgos del
modelo patrimonialista o más bien de su etapa neo patrimonialista, pues
en la necesidad de romper con el modelo burocrático y crear instancias o
formas administrativas paralelas, se produjo la ausencia de una jerarquía
racional, de competencias fijas y claras y, sobretodo del rol de cada actor
en el marco de una Misión. Cabe destacar, que todas, en su ejecución
contaron con la participación de varios agencias gubernamentales como
Ministerios, alcaldías, gobernaciones, PDVSA, la Fuerza Armada
Nacional Bolivariana y el Convenio Cuba Venezuela.
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Igualmente, por el contexto sociopolítico en el que surgen la Misiones,
como antesala a la convocatoria de un referéndum revocatorio, varios
autores han insistido en señalar su carácter instrumental y hasta clientelista
en las prestaciones de servicios sociales de las mismas, pues son percibidas
como movilizadoras de la base social y política de apoyo al proyecto
que encabeza el presidente Hugo Chávez. A esto se le suma el especial
liderazgo ejercido por el presidente Chávez en el tema de lo social, que
lo ha colocado como el primer exponente y defensor público del formato
de las Misiones, al punto de ser él quien las denomina de esta manera
lo que se asocia con la legitimación tradicional presente en el modelo
neopatrimonialista.
10. Aportes de las Misiones Sociales en el cumplimiento de las metas
del Milenio en Venezuela
En el mes de septiembre del año 2000, los ciento noventa y dos (192)
países miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
firmaron un acuerdo donde se comprometían a un conjunto de metas
y objetivos a ser alcanzados para el año 2015, este acuerdo se conoce
como la Declaración del Milenio realizada en el marco de la “Cumbre del
Milenio de las Naciones Unidas” y en ella se fijan ocho (08) objetivos.
En Venezuela, la adopción de medidas para el cumplimiento de esas
metas en cada objetivo ha pasado por la implementación de las Misiones
Sociales. Esto se demuestra, en la participación que tienen en al menos
cinco de los objetivos del milenio y en siete metas de forma directa,
como lo demuestra el informe de avance de cumplimiento de objetivos
del milenio para el año 2010 en Venezuela del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD)11.
Según dicho informe, en el objetivo Erradicar la Pobreza Extrema y
el Hambre, en la primera meta, que consiste en disminuir a la mitad la
11 [Documento en línea]. Disponible en: www.pnud.org.ve/content/view/176/169/
[Consulta: 2011, febrero 25].
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proporción de personas en pobreza extrema entre 1990 y 2015; dentro
de los lineamientos y políticas descritas como ejecutadas por el Estado
orientadas al disfrute de los derechos sociales de forma universal y
equitativa se encuentran las Misiones: “Madres del Barrio”, con el
objetivo de apoyar a las amas de casa en situación de pobreza extrema
mediante su incorporación a los programas sociales y el otorgamiento de
una asignación económica. “Negra Hipólita”, con el objetivo de brindar
atención integral de todos los niños, niñas, adolescentes y adultos en
situación de calle, mujeres embarazadas y adultos mayores en situación
de pobreza extrema. “13 de Abril”, con el objetivo de reimpulsar la
erradicación de la pobreza, dándole respuesta a las necesidades mas
sentidas de las comunidades y avanzar en la organización del pueblo en
la conformación de las comunas.
Otro ejemplo, dentro del mismo objetivo se nombran diversas iniciativas,
que pueden ser clasificadas en dos tipos, los programas ejecutados
regularmente y aquellos desarrollados en el marco de las Misiones.
En el primer grupo destacan: “Comedores Escolares”, destinados para
la población de escolares entre 7 y 14 años. “Comedores Populares”,
destinados para la población trabajadora con escasos recursos económicos.
“Elaboración de Guías de Alimentación”, pautas y estrategias para
promover hábitos de alimentación saludables en la población. “Programa
de Protección, Promoción y Apoyo a la Lactancia Materna”, centros de
atención integral que suministran alimentación a niños y niñas entre 0 y
6 años. “Programa de Alimentación Escolar”, suministro de alimentos
a las escuelas básicas públicas.
En el segundo grupo de iniciativas se destacan: “La Misión Alimentación”
con todos sus componentes, “Casas de Alimentación”, gratuitas para la
población ubicada en zonas económicamente deprimidas. “MERCAL”,
con el objetivo de comercializar y mercadear productos alimenticios y
otros de primera necesidad a precios solidarios. “PDVAL”, producción
y distribución de alimentos.
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Los dos ejemplos señalados anteriormente, dan cuenta de la incorporación
oficial de las Misiones Sociales dentro de las estrategias para alcanzar
las metas de los objetivos del milenio. Cabe destacar, que según los
informes oficiales emitidos por el Instituto Nacional de Estadística (INE)
y avalados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) en nuestro país, Venezuela ha logrado importantes avances en
el cumplimiento de los objetivos del milenio, alcanzando incluso los
mejores valores en algunos renglones frente al resto de los países en
América Latina, como es el caso del Índice de Gini que es el mas bajo
de la región. Otros datos al respecto, tiene que ver con alcanzar en el año
2005 la meta de acceso a la recolección de aguas servidas en redes, en
ese mismo año luego de cumplir con los porcentajes establecidos por la
UNESCO, Venezuela fue declarada “territorio libre de analfabetismo.”
11. Internacionalización de las Misiones Sociales como nuevo
paradigma de ejercicio de gobierno
A partir de la popularidad y propaganda con la que las Misiones
Sociales han contado en nuestro país, y, quizás, al estar Venezuela,
hace ya varios años, en el centro de observación mundial, debido a los
cambios jurídicos, institucionales, sociales y políticos que hace años se
vienen implementando, este formato fue rápidamente difundido a nivel
internacional.
En primer lugar, en los años de alta tensión política 2001 al 2004,
mas específicamente a finales del año 2003 y hasta tiempo después
del referéndum revocatorio del año 2004, se realizó una campaña de
divulgación de las medidas de corte social adoptadas por el gobierno
del Presidente Chávez a través de las representaciones diplomáticas de
Venezuela en el mundo, principalmente en América Latina. A este respecto,
en el año 2005, el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones
Exteriores crea la Comisión de Enlace para la Internacionalización de las
Misiones (CEIMS), adscrita al despacho del Ministro. Esto trajo como
resultado, que países que estuvieran interesados en aplicar o poner en
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prácticas medidas similares, solicitaran la cooperación de la República
de Cuba. Entre estos países destaca en primer lugar Bolivia, poco después
Nicaragua.
En paralelo, a finales del año 2004, surge una iniciativa de integración
regional denominada Alternativa Bolivariana para los Pueblos de
América (ALBA), que nace en franca contraposición al Área de Libre
Comercio de las Américas (ALCA) impulsado por los Estados Unidos
de América. Los principios rectores del ALBA se definen de la siguiente
manera: “solidaridad, cooperación genuina y complementariedad entre
nuestros países, en el aprovechamiento racional y en función del bienestar
de nuestros pueblos, de sus recursos naturales -incluido su potencial
energético-, en la formación integral e intensiva del capital humano
que requiere nuestro desarrollo y en la atención a las necesidades y
aspiraciones de nuestros hombres y mujeres”.12
Hoy en día, en ALBA, aunque mantiene sus siglas iguales, ha pasado a
denominarse la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
y se encuentra integrado por nueve países a saber; Venezuela, Cuba,
Bolivia, Nicaragua y Dominica, Honduras, Ecuador, San Vicente y las
Granadinas y Antigua y Barbuda. Es desde esta plataforma de integración
regional, que comienzan a expandirse las Misiones Sociales, inicialmente
por países como Bolivia, Honduras y posteriormente Ecuador.
También se encuentra referencias, de otros países. Cabe destacar, que, el
gobierno de Venezuela, implementa la Misión Milagro, quizás la Misión
más internacional, puesto que hasta la fecha en ella participan veintiún
(21) países. Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Italia, México, Nicaragua,
Paraguay, Perú, Portugal, Puerto Rico y República Dominicana, Uruguay
y Venezuela.
12 Documento político de la V Cumbre del ALBA [Documento en línea]. Disponible
en: http://www.alternativabolivariana.org/modules.php?name=Content&pa=showpa
ge&pid=1 [Consulta: 2011, febrero 25].
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
12. Conclusiones y recomendaciones
Como conclusión general, se puede afirmar que las Misiones Sociales
representan un modelo de gestión, que naciendo para la atención de
lo social, ha trascendido impactando otras áreas de acción pública,
las instituciones, los funcionarios, las prácticas, en síntesis, la cultura
administrativa nacional. No obstante y de manera específica se puede
concluir que:
a. Las Misiones Sociales, representa políticas públicas. Dichas
Misiones, son una iniciativa de carácter gubernamental, aplicada
por el Estado con el objetivo de transformar las condiciones
sociales de una forma integral de la población venezolana,
priorizando por aquella más necesitada y tradicionalmente
excluida de los servicios como salud, educación formal, empleo
y vivienda. La operacionalización de ese objetivo, reviste la
realización de una serie de actividades que conducen a cursos
o lineamientos de acción que incidirán en los ciudadanos y
ciudadanas. Así, el Estado, a través del gobierno nacional, asume
la responsabilidad que a nivel constitucional tiene asignada y
busca garantizar el ejercicio efectivo de uno de los derechos
sociales consagrados en la Constitución Nacional de 1999. Como
todo política pública, para el logró de lo anterior, se hace necesario
la utilización de fondos y recursos públicos, la movilización de
personal, la toma de decisiones, así como la interrelación con
otros actores que pueden intervenir en el proceso de ejecución
de esa política.
b. Las Misiones Sociales representan políticas públicas
multisectoriales, como estrategias globales de desarrollo que
buscan el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Esto
se evidencia en el caso de la Misión Barrio Adentro, que naciendo
como un plan de carácter o alcance local, en su concepción y en
su práctica, es un programa con múltiples y diferentes propósitos
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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012
que integra las áreas de la salud, educación, economía
social, recreación, deporte, cultura, comunicación, seguridad
alimentaria, y consolidación urbana. Estas premisas son
perfectamente trasladables al resto de las Misiones Sociales.
c. La alta vulnerabilidad de estos programas, que a pesar de contar
con gran respaldo y participación popular, su dependencia
del Convenio de Cooperación Integral Cuba-Venezuela o
de profesionales y metodologías foráneas pone en duda su
sostenibilidad en el tiempo. Si bien el Estado ha puesto en
práctica programas de capacitación y de formación de personal
venezolano para progresivamente sustituir a los profesionales
y cooperantes cubanos, aún es insuficiente o avanza a un ritmo
muy lento en función de la demanda y necesidades de personal
que hay.
d. Las Misiones Sociales representan un hibrido o mixtura entre
el neopatrimonialismo y la nueva gerencia publica en cuanto
a la administración de servicios sociales. A esta conclusión se
llega, después del análisis que se hace a las Misiones Sociales
como un todo a partir de lo encontrado en Barrio Adentro y de
la identificación de algunos elementos comunes a casi todo el
universo de las Misiones Sociales como formato. Así, se pudo
evidenciar que del Postburocratismo o Nueva Gerencia Pública
están presentes lo siguientes elementos: la operacionalización
de la nueva institucionalidad y de la nueva doctrina de hacer
política de corte social en Venezuela. Las Misiones parecen ser
las primeras políticas y programas ajustados a la nueva visión
de ese nuevo Estado configurado a partir de la nueva Carta
Magna, fundamentado en premisas en la gestión por resultados,
la responsabilización de la gestión y la participación ciudadana
activa. Una administración volcada hacia la atención del
ciudadano, activar en la práctica esa ciudadanía activa o social que
se desprende de esa nueva visión de Estado, en la que el ciudadano
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no es ya, solamente receptor de los servicios sociales, sino que a
través de la corresponsabilidad y la participación directa incide
en su desarrollo e implementación. En lo local, en lo micro, la
política se adapta a las necesidades reales de la comunidad y su
priorización es realizada por ésta, el ciudadano es a la vez sujeto
y objeto de la acción. Se logra un reforzamiento de lo público
no estatal, con esta participación de las comunidades, si bien la
política es impulsada por el Estado, en su aplicación entran una
multiplicidad de actores entre ellos la sociedad, que a través de
sus lazos y entramado de relaciones que se van conformando en
lo organizativo recupera protagonismo y gana ciertos niveles
de autonomía. Se legitima y legaliza no solo la participación
ciudadana en las políticas públicas, sino a la ejecución directa
de actividades a través de la transferencia de competencias y
recursos para ejecutarlas.
En cuanto a los rasgos del NeoPatrimonialismo presente en las
Misiones se encontró que se produjo la ausencia de una jerarquía
racional, de competencias fijas y claras y, sobretodo del rol de
cada actor en el marco de cada Misión. En su ejecución, todas, por
la forma sui generis en que surgen, contaron con la participación
de varios agencias gubernamentales como Ministerios,
Alcaldías, Gobernaciones, PDVSA, la Fuerza Armada Nacional
Bolivariana y el Convenio Cuba Venezuela, entre otras, lo que
en muchos casos dificultó o generó problemas de coordinación.
En su ejecución, Las Misiones Sociales han adoptado carácter
instrumental y hasta clientelista en las prestación de servicios
sociales, pues son percibidas como movilizadoras de la base social
y política de apoyo al proyecto que encabeza el presidente Hugo
Chávez, esto tienen que ver con el contexto sociopolítico en el
que surgieron y con el especial y atípico liderazgo ejercido por
el presidente Chávez en el tema de lo social. También se apreció
en el desarrollo del trabajo cómo se manifiesta la legitimación
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tradicional del líder, expresada en el especial liderazgo ejercido
por el presidente Chávez en el tema de lo social, que lo ha
colocado como el primer exponente y defensor público del
formato de las Misiones Sociales o Misiones Bolivarianas, al
punto de ser él quien las denomina de esta manera.
Referencias
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