Significado y Alcance de la Gobernanza Electrónica Local en Chile

Significado y Alcance
de la Gobernanza Electrónica Local en Chile.
Algunas reflexiones a partir del caso de estudio de la
Municipalidad del Bosque1.
José Ignacio Porras
([email protected])
Universidad Bolivariana
RESUMEN EJECUTIVO
El emergente desarrollo conceptual de la idea de “gobernanza electrónica”
carece a la fecha de un adecuado soporte empírico. Esta situación es aún más
evidente cuando trasladamos nuestro interés a los espacios locales dada la
multiplicidad y especificidad de las variables a tomar en cuenta. La ponencia presenta
los resultados del proyecto de investigación ejecutado por la Universidad Bolivariana
sobre la emergencia de nuevas formas de gobernanza electrónica en los espacios
locales en Chile puesto en marcha con el propósito de contribuir a paliar esta
situación. Más concretamente, la ponencia avanza los primeros resultados del estudio
que se está llevando a cabo en la Municipalidad del Bosque, ubicada en la zona sur
del Área Metropolitana de Santiago. Los rasgos socio-económicos de su población, así
como aquellos aspectos que caracterizan la acción política y gestión municipal
convierten a la Municipalidad del Bosque en un caso de estudio que permite
considerar la extrapolación de las principales conclusiones a un amplio segmento de la
realidad municipal chilena. Ahora bien, nuestro interés no sólo se circunscribe a
identificar y considerar estas variables existentes en el ámbito local, sino establecer la
interacción con aquellas variables situado en el nivel macro que ejercen una influencia
determinante en la forma y los tiempos en que se esta produciendo la transición hacia
la gobernanza electrónica local en Chile. En este sentido, nuestros principales
variables de referencias son las estrategias implementadas por el gobierno central
para, por un lado, dotar a Chile de un liderazgo tecnológico en América Latina y, por
otro lado, fortalecer la institucionalidad democrática abriendo nuevos canales de
relación entre gobernantes y gobernados.
1
.- Este artículo se basa en la ponencia presentada en el Seminario Internacional “O Uso das
Tecnologías da Informaçao e Comunicaçao para Governança Local”, Curitiba, Brasil, 29-31 marzo,
2004.
1
La ponencia se estructura en cinco apartados. En el primero de ellos se
presenta el marco conceptual y analítico a partir del cuál se desarrolla la investigación.
El segundo apartado identifica los principales elementos que han caracterizado la
estrategia del gobierno chileno tanto en lo referente al transito hacia la Sociedad de la
Información como al fortalecimiento de la participación ciudadana. El siguiente
apartado introduce nuestro caso de estudio al abordar las principales variables
consideradas en la Municipalidad del Bosque. Posteriormente se entrará de lleno en la
presentación de los resultados preliminares del estudio. La ponencia concluye con
algunas reflexiones a la luz de los resultados y una proyección del estudio hacia futuro.
1. Gobernanza Electrónica. Un Marco Conceptual y Analítico.
En un período especialmente prolífico para la creación de conceptos en el
campo de las Ciencias Sociales, no puede dejar de ser destacado el amplio consenso
que se ha generado alrededor de la validez del concepto de “Gobernanza”. Un
concepto de los noventa que renueva el debate surgido en los setenta sobre la
gobernabilidad de las sociedades democráticas. Si en aquella década la discusión se
enmarcó en la incapacidad del Estado para poder dar respuesta a las múltiples y
variadas demandas que procedían de la sociedad, en la actualidad el énfasis del
debate se encuentra en la búsqueda de formulas que habiliten a estado y sociedad a
buscar soluciones de forma conjunta. En otras palabras, por gobernanza estaríamos
entendiendo, tal y como señala Joan Prats, “al sistema institucional –formal e informalque
enmarca
la
acción
de
los
actores
sociales
–gubernamentales
y
no
gubernamentales- relevantes para la determinación y asignación autoritaria de los
bienes y recursos públicos” (Prats, 1997). La idea de gobernanza, por tanto, nos lleva
a considerar la autonomía de los distintos tipos de actores que son parte del proceso
político y también nos conduce a superar la dualidad público-privada sobre los que se
basaban todos los planteamientos anteriores.
A nuestro juicio, son dos las razones que justifican el valor que ha adquirido el
concepto de gobernanza en las explicaciones de un amplio número de académicos. La
primera de ellas es la convergencia de tres grandes procesos que durante las últimas
décadas han delineado una nueva realidad política. Por un lado, el descrédito en que
cayo el modelo “estadocentrico” por la inestabilidad política y social a que condujo la
expansión del recetario de políticas keynesianas en los países occidentales o de las
formulas desarrollistas en los países del hemisferio sur. Por otro lado, el también
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descrédito de su modelo alternativo sustentado en la supuesta capacidad de
coordinación del “orden espontáneo” del mercado al contraponer su capacidad de
ordenamiento macroeconómico a un acelerado proceso de dualización en la
producción y provisión de bienes públicos. Por último, la fragmentación del estado
como consecuencia de la transferencia de competencias y recursos hacia nuevas
instancias políticas en el nivel nacional y subnacional. La segunda razón que ha
validado el concepto de gobernanza debe buscarse en el notable desarrollo teórico
que durante la última década se ha producido en la Ciencia Política. Un desarrollo en
la que la idea de gobernanza se convierte en un elemento analítico útil para el
propósito de las nuevas generaciones de cientistas políticos, abandonando todo tipo
de constricciones formalistas, capturar la complejidad de “lo político”. En este sentido,
nos resulta evidente el entronque entre el desarrollo de la idea de gobernanza y la
asimilación del marco conceptual, teórico y metodológico del análisis de las redes
sociales a las herramientas analíticas del cientista político. Así, siguiendo a Rodhes
(1996), la idea de gobernanza pasaría a ser concebida como un sistema en red de
vínculos inter-organizativos a través de los cuáles se prestan servicios, se gestionan
actividades y se logran los objetivos y donde dichas organizaciones son autónomas y
están interesadas en alcanzar sus objetivos.
Desde esta perspectiva, Rodhes (1996) plantea cuatro rasgos o características
distintivas de la gobernanza:
1.- La interdependencia entre organizaciones, que difumina los límites entre lo
público, lo privado y la acción voluntaria;
2.- Interacciones continuas entre actores debido a la necesidad de intercambiar
recursos y negociar objetivos comunes;
3.- La interacciones toman la forma de juegos basados en la confianza y regulados
por reglas negociadas y acordadas por los participantes en la red;
4.- Un grado significativo de autonomía de la red respecto al estado y, por tanto,
una rendición de cuentas sólo parcial, aunque el estado indirectamente pueda
influir en ella;
Ahora bien, la gobernanza en tanto sistema en red sólo resulta comprensible si se
asume como premisa la capacidad de sus actores de desarrollar endógenamente sus
propias políticas y moldear su contexto. Y es que, tal y como señala Dowling (1995) ,
el uso de las redes políticas poco o nada nos dice sobre el curso que toman las
políticas si no integramos a nuestras explicaciones el comportamiento de los actores
que son parte de ellas. De hecho, son ellos, más que la estructura de la red por sí
mismo, los que afectan el resultado de las políticas. La estructura de la red resulta
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relevante porque prescribe los asuntos que son discutidos, como deben ser tratados,
posee un conjunto distintivo de reglas y contiene imperativos organizacionales. Pero
los actores son quiénes con sus opciones estratégicas interpretan, construyen y
reconstruyen las redes. Desde este punto de vista, la amplia y variada cantidad de
propuestas tipológicas con la que se ha pretendido ordenar la organización y
funcionamiento de los sistemas políticos pasan a tener un valor relativo ya que cabe
presuponer que toda red política son estructuras que evolucionan con un alto grado de
dinamismo al funcionar con actores que son cada vez menos dependientes de las
constricciones que impone la institucionalidad formal en la toma de decisiones. Más
aún si consideramos la posibilidad cada vez más cierta de que el dinamismo y la
multiplicidad de interacciones entre los actores de la red se encuentren potenciadas
por el uso de Internet.
La incorporación de las nuevas posibilidades que abre Internet y el resto de las
Tecnologías de la Información y Comunicación (TICS) a la gobernanza en tanto
sistema en red es la que da forma a la idea de “Gobernanza Electrónica”. Ahora bien,
considero que estaríamos restringiendo todo el potencial descriptivo de la idea de
“Gobernanza Electrónica” si nos limitamos a entender que la aplicación de Internet
sólo trae consigo una optimización de los procesos de producción y provisión de
bienes públicos ya existentes. A nuestro juicio, el uso del concepto de Gobernanza
Electrónica debe llevarnos a considerar todas las posibilidades que se abren para una
profunda reconfiguración de la concepción, organización y ejecución de este proceso.
Más concretamente, debe llevarnos hacia la realización de la concepción de
2
democracia elaborada por el filosofo alemán Jurgen Habermas . Un autor que define
la democracia como la forma política derivada de un libre proceso comunicativo
dirigido a lograr acuerdos consensuales en la toma de decisiones colectivas. El
problema de la concreción institucional de la democracia, por tanto, se centra en su
capacidad de asimilar el proceso informal de la formación discursiva de la voluntad de
los ciudadanía que tiene lugar en la esfera pública con el establecimiento de normas
que justifiquen la presunción de que las decisiones políticas básicas contarían con el
acuerdo de todos los afectados por las mismas. Es decir, si los ciudadanos pudieran
2
Algunas títulos de referencia de la extensa bibliografía del filosofo alemán sobre el tema son los
siguientes: HABERMAS, Jurgen, Teoría y Praxis, Edit Atalaya, Madrid 1999; HABERMAS, Jurgen,
Between Facts and Norms, Cambridge: MIT Press, 1995 y HABERMAS, Jurgen, Teoría de la Acción
Comunicativa, Madrid: Edit. Catedra, 1994; HABERMAS, Jurgen. Conciencia moral y acción
comunicativa. Ed. Península. España 1991.
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alcanzar el consenso respecto a cuestiones políticas básicas mediante su participación
en una comunidad ideal de diálogo. La centralidad de la esfera pública como eje de
funcionamiento de la democracia que se plantea en la teoría democrática de
Habermas toma mayor sentido en la medida que las instituciones formales de la
democracia representativa pierden su capacidad para condicionar las preferencias y
los comportamientos de los ciudadanos. Bajo estas circunstancias, el funcionamiento
de la democracia pasa a depender del desarrollo de determinadas disposiciones
cognitivas y morales por parte de los ciudadanos orientadas a asegurar su sustento.
Unas disposiciones sólo pueden adquirirse en la medida que sean parte de la
deliberación pública sobre sus intereses comunes.
El planteamiento habermasiano de entender el desarrollo de la democracia como
una aproximación a una comunidad ideal de comunicación toma mayor fuerza con la
aparición de Internet al poder generar nuevas condiciones para la deliberación pública.
Los dispositivos interactivos y multifuncionales de las nuevas tecnologías nos permiten
eludir la intermediación que los medios de comunicación de masas ejercen en la
producción y gestión de la comunicación política y hacen plausible pensar en una
arena conversacional en la que: 1)todos los actores pueden ejercer indistintamente
como emisores o receptores; 2)en la que sea produzca una ilimitada cantidad y
variedad de informaciones sin mayores restricciones que los que se auto impongan
sus emisores y en la que 3) puedan darse formas de conexión colectiva en tiempo real
y, por tanto, la formación de flujos discursivos. Ahora bien, aprovechar las nuevas
posibilidades para la comunicación política que aporta Internet obliga a superar
determinadas barreras. La principal de ellas no refiere a la ya conocida brecha digital,
sino a aquellos elementos relacionados con el ordenamiento político-institucional. Esto
es, la pre-existencia de una cultura política que favorezca la participación y
deliberación ciudadana. Su existencia viene determinada por tres tipos de condiciones.
Primero, que los ciudadanos pasan a percibir la existencia de una vinculación directa
entre los temas concernientes al bien común y su nivel de bienestar. Segundo, que
exista una percepción de cercanía con los gobernantes por parte de los gobernados y,
por esta razón, una expectativa razonable de que existan posibilidades de incidir
directamente en la forma en que van a ser resueltos. Finalmente, y como premisa de
las dos anteriores, que la participación política sea entendida como una condición
emancipadora de la formación ciudadana y también desarrollo integral de las
personas, concretándose esta concepción en un conjunto de arreglos institucionales.
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2.-. La Vía Chilena hacia la Gobernanza Electrónica.
Al igual que en el resto de países, la gobernanza electrónica en Chile avanza
impulsada por la combinación de múltiples factores ligados, por un lado, a las
transformaciones sociales que acompañan el proceso de incorporación de Internet y el
resto de las TICs y, por otro lado, la maximización y extensión de los valores
democráticos en la institucionalidad política. Ahora bien, y con fines analíticos, nos
resulta aconsejable restringir nuestra atención a aquellas dos estrategias llevadas a
cabo desde el gobierno que en su convergencia están contribuyendo de forma
especialmente notable a definir lo que hemos denominado la “vía chilena hacia la
gobernanza electrónica”. Nos estamos refiriendo, en primer lugar, a la estrategia con la
que los gobiernos de la democracia chilena han tratado de fortalecer la alianza del
estado con la sociedad civil en la producción y asignación de bienes públicos y, en
segundo lugar, a la estrategia gubernamental que impulsa la transición hacia el
gobierno electrónico.
El curso prácticamente paralelo que han seguido estas dos
estrategias desde, principalmente, mediados de la década de los noventa no significa
que exista por parte del gobierno una decisión deliberada en buscar su convergencia.
De hecho, de las diferentes visiones que han guiado el diseño y aplicación de estas
estrategias encuentran explicación muchas de las contradicciones y disfunciones que
se encuentran en la actualidad presentes en el tránsito hacia la gobernanza
electrónica en Chile. Una situación que aparece claramente reflejado, como al concluir
este apartado argumentaremos, en la realidad municipal.
La Estrategia de Fortalecimiento de las Alianzas entre Estado y Sociedad Civil.
En Chile, tras el retorno de la democracia, los gobiernos de la Concertación
han encontrado suficientes razones para hacer suya esta causa por la Sociedad Civil.
En el ámbito económico, el legado de un modelo exitoso en ordenar las cifras
macroeconómicas y en algunas reformas básicas que promovieron un ciclo de
crecimiento sostenido desde mediados de los ochenta, dejaba un margen muy
estrecho para que la capacidad de intervención del Estado chileno fuera ampliada con
el objetivo de corregir las "fallas de mercado" que se concentraban en los niveles
meso y micro de la actividad económica. Bajo estas circunstancias, una de las
escasas alternativas con que contaba el nuevo gobierno democrático era potenciar el
desarrollo de un tejido de asociaciones voluntarias y redes de cooperación desde la
que los agentes privados ejercieran como "formadores de mercado". Esto es,
contribuyeran de forma significativa a proveer de aquellos bienes públicos que son
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esenciales para el funcionamiento de los mercados y que hasta ese momento
aparecían como un derecho privativo de un reducido grupo de operadores privados.
Ya en el campo propiamente político, fortalecer a la Sociedad Civil no tardo en
convertirse en sinónimo de fortalecer la democracia en Chile. Una vez que hubo una
expectativa generalizada de que las reglas del juego político democrático no eran
amenazadas e iban a ser respetadas, pero también que cualquier intento por corregir
las distorsiones democráticas en la institucionalidad política heredada parecía
condenado al bloqueo en la negociación entre los distintos segmentos de las elites
políticas del país, el gobierno buscó potenciar la formación de una ciudadanía activa y
crítica que agrupada en asociaciones voluntarias impulsará el proceso de
democratización de la democracia chilena de “abajo hacia arriba”.
Llegados a este punto, parece oportuno cuestionarse cuanto se ha avanzado
en el fortalecimiento de la Sociedad Civil chilena desde la reinstauración de la
democracia. En este sentido, y ante la constatación de la emergencia de nuevas
dinámicas asociativas que se manifiestan con fuerza en los más variados espacios,
cabe apuntar a los gobiernos de la Concertación, en complicidad con los agentes
sociales, el éxito de haber reconducido el proceso que hasta hace pocos años parecía
abocar a la Sociedad Civil chilena hacia una mínima expresión. Pero a pesar todo ello,
no puede dejarse de señalar que son todavía muchas los límites de la estrategia
gubernamental. Lo que se constata, entre otros, en la escasa capacidad mostrada por
la estrategia gubernamental para corregir las profundas asimetrías que existen en las
distintas posibilidades que cuentan los agentes sociales para incidir en las políticas
públicas, la perpetuación de una clara visión tecnocrática en los centros de decisión
gubernamental o la perpetuación de la gran mayoría de vínculos clientelares
heredadas de épocas pretéritas. Todo ello situaciones que reflejan que más allá del
discurso, son demasiadas las resistencias al interior del propio estado chileno que se
conjugan para diluir la propuesta programática de avanzar en la construcción de un
nuevo orden institucional más transparente e inclusivo en términos de participación
ciudadana en la formación de las políticas públicas. Algunos aspectos significativos de
la gestión del llamado Programa de Fortalecimiento de las Alianzas entre el Estado y
la Sociedad Civil, respaldado financieramente por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), es un buen reflejo de la existencia de estas resistencias. En concreto,
a la escasa valoración que esta iniciativa ha tenido por parte de la mayoría de
organismos gubernamentales que se desprende de las primeras evaluaciones
realizadas a la misma.
Estos frenos a la expansión de la participación y escrutinio ciudadano de los
asuntos públicos se reproduce también en la realidad municipal. Lo que no puede
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extrañar dada la acentuada centralización de poder que caracteriza al sistema político
chileno. Ahora bien, más allá de la constricción que pueda ejercer esta centralidad, la
gestión y gobierno local, como es bien conocido, cumple las mejores condiciones para
el ensayo de nuevas prácticas de innovación ciudadana dada la cercanía, informalidad
y cotidianeidad de las relaciones entre gobernantes y gobernados. Por este motivo, a
la realidad municipal chilena le ha sido imposible abstraerse de la puesta en marcha
de nuevas prácticas que permiten elevar la democratización del proceso de toma de
decisiones. Más aún, en la medida que la reinstauración de la democracia y, con ello,
el retorno de los poderes de decisión a los gobiernos locales encontró un fuerte
movimiento vecinal desarrollado durante el período de la lucha contra la dictadura
militar que demanda una injerencia directa en la gestión municipal. A lo que cabe
añadir la fascinación generada por iniciativas foráneas, como es el conocido
Presupuesto Participativo de la ciudad brasileña de Porto Alegre.
En la actualidad son muchos los municipios en Chile, tanto gobernados por
políticos del oficialismo como de la oposición, que han puesto en marcha iniciativas
presentadas como medios para fortalecer la participación ciudadana en la toma de
decisiones del municipios. Pero lo cierto es que en la mayoría de los casos estas
iniciativas responden a una lógica plebiscitaria de agregación de preferencias
individuales y no a un ejercicio colectivo de empoderamiento ciudadano. Además, los
canales de representación de los vecinos aparecen, en no pocas ocasiones,
cooptados por las autoridades municipales a través de la distribución de regalías,
convirtiéndose en un freno permanente de cualquier intento por avanzar en la
democratización de la democracia a nivel local.
Reforma y Modernización del Estado en Chile.
La Agenda del Gobierno Electrónico.
No nos parece exagerado otorgar a Chile un destacado lugar en la delantera de
los países que avanzan más rápidamente por la senda que lleva al Gobierno
Electrónico. Algunas de las aplicaciones de Internet y el resto de las TICs que se han
producido en Chile son ampliamente reconocidas como iniciativas exitosas y ejemplos
a seguir. Dentro de esta categoría cabría destacar, entre otras, la digitalización de los
procesos del Sistema de Impuestos Internos, del sistema de Compras Públicas o del
Registro Civil. Todas estas iniciativas aparecen como los resultados más visibles del
proceso iniciado en la década de los setenta cuando las primeras computadoras para
el almacenamiento y procesamiento de los datos básicos fueron incorporadas a las
instituciones gubernamentales. Una primera fase en la tecnificación de la gestión
pública en Chile que se encontraba enmarcada dentro de la estrategia de reforma del
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estado diseñada por los grupos tecnócraticos del gobierno militar. Ya en democracia,
la creación del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública en 1994
significo el impulso a la masificación de la aplicación tecnológica al interior del Estado.
El último capítulo de este proceso ha sido la formación de la llamada “Agenda Digital”
para el período 2004-2006 a partir de la interacción entre actores públicos y privados.
El enfoque que ha determinado el avance del gobierno electrónico en Chile ha sido
claramente el modelo gerencial. Esto es, un modelo que asume la incorporación de las
TICs tiene como fin principal maximizar la eficiencia por parte del estado en la
prestación de servicios. Lo que se traduce no sólo en mejorar la calidad, gama y
accesibilidad de las prestaciones, sino también en la reducción de costos. Como
puede comprobarse, el modelo gerencial apenas implica cambios en los procesos de
producción y provisión de servicios por parte del estado a los ciudadanos. Una clara
constatación de ello se encuentra en que los flujos de información de las redes que se
abren entre estado y ciudadanía son, básicamente, unidireccionales.
La estrategia del gobierno chileno para impulsar el gobierno electrónico ha sido
paralela en el tiempo al iniciado durante ese período por otras instancias
gubernamentales para fomentar el uso de Internet y el resto de las TICs en la
ciudadanía chilena. Algunos hitos relevantes de este proceso fue la puesta en marcha
desde mediados de los noventa del Programa Enlaces o del Programa Biblioredes,
que buscaban habilitar a escuelas y bibliotecas públicas de acceso a Internet. Pero
aparte de estos dos grandes programas, son múltiples y muy variadas las distintas
iniciativas que desde el gobierno se han implementado durante los últimos años para
estrechar la llamada “brecha digital”. A ellas se han unido otras tantas iniciativas
desarrolladas desde las ong´s y otro tipo de actores de la Sociedad Civil. A la fecha,
las cifras sobre la penetración de Internet en Chile, similar a la de los países de la
Europa meridional y muy superior a la de la mayoría de países de América Latina,
parecen validar la estrategia gubernamental. Ahora bien, en los últimos años, y en la
medida que el crecimiento de usuarios de Internet en Chile parece haber situado en un
punto de inflexión, son cada vez más las voces que critican el énfasis de la estrategia
gubernamental en la accesibilidad a la red olvidando el sentido del uso del Internet. Lo
que resulta a todas luces una crítica razonable dado, por ejemplo, las grandes
dificultades
que
los
organismos
gubernamentales
sustentabilidad de los telecentros comunitarios.
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tienen
para
asegurar
la
3.- Fines y expectativas del estudio.
La hipótesis de trabajo desde la que parte nuestro estudio es que la
gobernanza electrónica avanza en Chile en un doble proceso de diferente intensidad.
El claro liderazgo ejercido desde las más altas instancias gubernamentales en avanzar
hacia el gobierno electrónico contrasta con una estrategia mucho más difusa y débil en
términos de apertura de canales a la participación ciudadana en la toma de decisiones
de políticas públicas. Como resultado de ello, y en la medida que la problemática de la
accesibilidad a Internet empieza a cerrarse, se manifiesta con más fuerza el desajuste
el modelo fundado en la perspectiva tecnocrática gubernamental y las demandas de
uso de esta tecnología por parte de la ciudadanía.
Asumimos como punto de partida que esta situación también debe reproducirse
a nivel local dado el condicionamiento de los municipios a los recursos y directrices
procedentes de gobierno central. Ahora bien, consideramos que es en esta realidad la
tensión entre oferta gubernamental y demanda ciudadana se encuentra mucho más
acentuada al conjugarse, por un lado, un bajo liderazgo tecnológico junto con un
mayor dinamismo en la interlocución entre autoridades locales y ciudadanía.
El diseño de investigación del estudio se fundamenta en la lógica del caso de
estudio límite. Esto es, trabajar sobre un caso que sea lo más favorable posible a la
confirmación de la hipótesis, aceptando que si esto no se produce asumiremos que
tampoco resulta aceptable para otros casos. El caso seleccionado es el de la comuna
del Bosque ubicada en la región metropolitana de Santiago.
Una vez introducido nuestro caso de estudio, a continuación ofreceremos los
resultados preliminares de los datos recabados en la municipalidad del Bosque con los
que buscamos identificar el bajo liderazgo tecnológico y el dinamismo participativo que
hemos presumido previamente. Para ello utilizamos como principal instrumento para la
recopilación de datos la aplicación de un cuestionario de 25 preguntas con respuestas
múltiples aplicados a una muestra representativa de 100 funcionarios de la
municipalidad ubicados en cargos directivos y profesionales. Los datos obtenidos
fueron cruzados con entrevistas semi-estructuradas a personas consideradas claves
para los objetivos del estudio.
El Caso de Estudio. La Municipalidad del Bosque.
La comuna de el Bosque es uno de los 17 nuevos territorios que para la Región
Metropolitana, fueron creados por el D.F.L. Nº 1-3260 en 1981. Se ubica en el sector
sur de la metrópolis siendo una de las 32 comunas que conforman la Provincia de
Santiago. En la actualidad la Comuna del Bosque cuenta, según cifras del último
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censo, con una población de por 175.594 habitantes y administra un presupuesto de
$7.075.412.049, alrededor de 11,8 millones de USD. La mayor parte de estos fondos
proceden del llamado Fondo Común Municipal, recursos procedentes del gobierno
central, y tan sólo un 21% son ingresos generados por el municipio. A nivel de
caracterización socio-económica, cabe señalar que la población del Bosque se sitúa
en una categoría de ingresos de medio a bajo. Las tasas de pobreza es del 21,4% y la
tasa de indigencia en un 8,4%. Bajo estas circunstancias, no puede extrañar que la
agenda del municipio del Bosque se encuentre totalmente abocada a dar solución a
las constantes demandas de carácter social que provienen de los habitantes de la
comuna. Si bien, el papel de la municipalidad es en muchos casos se reduce ejercer
como intermediario entre éstos y las distintas agencias gubernamentales.
Desde 1991, año en que la reinstauración democrática en Chile llegó a los
poderes locales, el socialista Sadi Melo Moya ostenta el cargo de alcalde en la
municipalidad del Bosque. Al igual que en el resto de las municipalidades chilenas, la
centralización de recursos y competencias convierte al alcalde en el actor
determinante la orientación y forma en que es conducido el municipio. A él cabe
adjudicar, por tanto, la responsabilidad en la experimentación de nuevas prácticas de
participación y escrutinio ciudadano a la gestión municipal. Su primer gran episodio se
encuentra en el proceso que llevo a la formulación del llamado Plan de Desarrollo
Comunal (PLADECO). Inspirado en gran medida por la metodología del Presupuesto
Participativo de Porto Alegre, la experiencia participativa que se puso en marcha en la
definición de este instrumento de planificación de la gestión municipal para el período
1999-2002 involucró por primera vez a autoridades locales, funcionarios y un número
no menor de 4000 vecinos en un diálogo sobre el porvenir de la Comuna del Bosque.
Si bien esta experiencia no careció de grandes problemas operativos, lo cierto es que
significo el arraigo de ciertos consensos en la gestión municipal fundados en la
necesidad de acercarla a los vecinos. De hecho, al poco de concluir esta experiencia
se incorporó al organigrama del municipio la Dirección de Participación Ciudadana con
el propósito de gestionar un modelo permanente de participación ciudadana. Un
organismo sobre el cuál cayo la responsabilidad de reproducir a fines del 2003 el
proceso participativo en la formulación del PLADECO. Ahora bien, y a pesar de todo
lo expuesto, a todas luces resulta evidente que la principal vía por la que desde el
municipio se busca la legitimación social de su gestión se encuentra en la relación con
las organizaciones comunitarias. Lo que se refleja claramente en el hecho de que la
mencionada Dirección de Participación Ciudadana apenas cuente con el 10% de los
profesionales que conforman la Dirección de Desarrollo Comunitario.
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El impulso dado por el Municipio del Bosque a la experimentación de procesos
de participación ciudadana contrasta con la ausencia de una estrategia propia de
incorporación de Internet y las TICs. Lo que a la fecha limita las posibilidades de
convergencia entre ambos procesos.
El primer intento de incorporar la tecnología a la gestión municipal se producen en la
Municipalidad del Bosque en 1998 dentro del marco del Programa de Fortalecimiento
Institucional Municipal. Un programa financiado por el Banco Mundial cuyo objetivo era
expandir y fortalecer las capacidades de gestión de las municipalidades chilenas en
las comunas más pobres del país. La llegada de las nuevas computadoras y la
capacitación de los funcionarios para el manejo a nivel usuario de los programas
informáticos tuvo un impacto relativo en la mejora de la gestión municipal ya que no
fue acompañado de un proceso de rediseño de procedimientos que permitiera
optimizar los beneficios de estos inputs tecnológicos. La misma situación se reprodujo
tras la instalación del primer Intranet en el municipio, cuyo uso dista hasta la fecha de
responder a algún tipo de estrategia de desarrollo institucional. Tampoco la
introducción del Internet ha traído consigo los cambios esperados en la relación entre
el municipio y los vecinos de la comuna u otros actores externos. El sitio web de la
municipalidad creado hace tres años (www.imelbosque.cl) apenas ha alcanzado a la
fecha una cifra de visitas significativa. Carente de una estrategia comunicacional que
paute su desarrollo y funcionamiento, el sitio responde a una operatoria muy básica
con el único interés de las autoridades municipales de contar con presencia en la red.
Tampoco la municipalidad asume algún tipo de responsabilidad en los programas de
alfabetización digital. De hecho, apenas existe conocimiento sobre los telecentros
comunitarios u otro tipo de puntos de acceso a la red con que cuentan los vecinos.
Bajo estas circunstancias, todavía parece muy lejano la posibilidad de que la
Municipalidad del Bosque comience, siguiendo el camino seguido por otros municipios,
a transitar hacia la puesta en línea de procedimientos, como pago de patentes o
autorizaciones, con los vecinos.
4.- Resultados Preliminares del Estudio.
Los datos que presentamos a continuación se encuentran organizados en
distintos apartados referidos a las variables de nuestra hipótesis. Estos son:
•
Características Generales de los Profesionales Municipales.La Municipalidad cuenta con una planta de trabajadores cercana a las
500 personas, de ellas el 30% corresponden a la categoría de trabajadores
12
profesionales. Por profesional se entiende todos aquellos trabajadores municipales
que se sitúan por encima de la categoría de administrativo. Un grupo creciente de
los profesionales de la Municipalidad del Bosque, al igual que en el resto de
municipalidades chilenas, se encuentran contratados temporalmente.
Algunos de los datos relevados a través de la aplicación de nuestro
cuestionario que resultan de interés es, que el principal grupo etario de los
profesionales municipales se encuentra entre los 30 y 45 años, seguido
posteriormente del grupo de los mayores de 45 años. En términos del nivel de
estudio, el grupo mayoritario se sitúa en el nivel de grado técnico (45%) y tan sólo
un pequeño grupo posee estudios de postgrado. Otro dato relevante a tener en
cuenta es que el mayor porcentaje de ellos, el 76,9%, lleva trabajando en la
municipalidad desde hace más de 7 años. Finalmente, otro referente a considerar
que sólo el 27% habita en la comuna del Bosque. Ahora bien, un amplio número de
los que no lo hacen habitan en comunas vecinas con problemáticas similares al
Bosque.
•
Perfil del Profesional de la Municipalidad como Usuario de Internet.La mayoría de los profesionales de la municipalidad que fueron
encuestados cuentan con un PC propio en su puesto de trabajo. Una de las
excepciones más relevantes son los profesionales de la Dirección de Desarrollo
Comunitario, la dependencia más numerosa de la municipalidad y encargada de
las relaciones directas con la comunidad. Los datos recopilados a través del
cuestionario ponen de manifiesto, por un lado, un alto grado de valoración de los
recursos tecnológicos disponibles en la municipalidad y, por otro lado, un bajo
grado de autosuficiencia en el manejo de estos recursos. De hecho, muchas de
las respuestas de los encuestados apuntan a la toma de conciencia sobre la
subutilización de estos recursos. Así, por ejemplo, al ser preguntado por aquellos
aspectos que deberían considerarse para mejorar el desempeño del trabajo en la
municipalidad, apenas un 1,5% señala mejorar los recursos tecnológicos
existentes, siendo la mayoría de las respuestas orientadas a la mejora en el uso de
esta tecnología. Ya con respecto al uso específico de Internet, resulta claro que el
trabajo se convierte para un 65% de los profesionales de la municipalidad en el
principal punto de acceso a la red al no contar con éste en su domicilio. Lo que
explica la percepción existente entre los directores de las dependencias de la
municipalidad que existe un sobreabuso del Internet para fines particulares.
Un dato a resaltar es que mientras un 77% de los encuestados responden estar
“totalmente de acuerdo” o “de acuerdo” con otorgarle un papel esencial a Internet
13
como catalizador del desarrollo de Chile, este porcentaje se reduce al 49% cuando
se les cuestiona sobre el caso específico de la comuna del Bosque.
•
Internet y la Gestión Municipal Participativa.
Tal y como hemos señalado previamente, existe un discursos muy arraigado,
pero también un larga historia de iniciativas de gestión municipal participativa, en la
comuna del Bosque. Por este motivo, no puede sorprender la alta valoración que,
tal y como muestran los gráficos, tienen sus profesionales hacia este modelo de
gestión municipal.
Los ciudadanos deben ser co-responsables en la gestion municipal
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Totalmente de acuerdo
De acuerdo
14
En desacuerdo
Plenamente en
desacuerdo
Participación Ciudadana es igual a Consulta Ciudadana
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Totalmente de acuerdo
De acuerdo
En desacuerdo
Plenamente en
desacuerdo
Ahora bien, también es cierto que la mayoría de los profesionales se
muestran desconfiados hacia que las condiciones existentes actualmente en la
comuna del Bosque sean las adecuadas para poder desarrollar plenamente un
modelo de gestión municipal participativa. Así, por ejemplo, un 70% considera que
existe un bajo interés entre los habitantes de la comuna por seguir el trabajo del
municipio. Otro dato relevante es que un 62% opinan que las organizaciones
sociales que tradicionalmente interlocutan con el municipio son muy poco
representativas del conjunto de vecinos.
Bajo estas condiciones, el internet es percibido como una contribución a la
gobernanza de la comuna en una doble perspectiva. Por un lado, como una
herramienta para mejorar la eficacia y la eficiencia en la administración de servicios
a la ciudadanía. Pero también, como una oportunidad para abrir nuevos canales de
interlocución con la ciudadanía.
15
¿Cuáles son los aspectos que debe priorizar el sitio web
municipal?
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Dar a conocer a la
Municipalidad del
Bosque en Chile y el
resto del mundo
•
Poder ofrecer toda la
información que
pueden necesitar los
bosquinos
Abrir nuevos canales
que nos permitan
ajustar nuestro trabajo
a las necesidades
reales de los
bosquinos
Permitir que la
ciudadanía tenga
mayores
oportunidades de
ejercer un control
sobre nuestro trabajo
Internet y las Comunidades en Práctica en la Municipalidad del Bosque.
El propósito de este apartado es presentar aquellos datos relacionales que nos
pueden ofrecer pistas sobre el impacto real de Internet. Para ello, y en
concordancia con el marco conceptual asumido, trabajo dentro del enfoque
metodológicos del análisis de redes sociales. En concreto, tratamos de indagar
sobre el efecto de la incorporación de Internet en las relaciones internas y, por
ende, en la forma de trabajo al interior de la municipalidad. Nuestro punto de
partida será la comparación del organigrama formal de la municipalidad con el
“organigrama real” o estructura de relaciones estables a través de las cuáles sus
profesionales intercambian información, comparten conocimiento o se coordinan
en la realización de diferentes tareas.
Este “organigrama real” fue identificado a partir de la respuesta de los
directores de las dependencias centrales en la gestión municipal a la pregunta
¿Podría indicar con cuál de las siguientes dependencias municipales las relaciones
de trabajo son más frecuentes? – valores de 1 a 3 en razón de la graduación de las
relaciones-. A efectos de no distorsionar el resultado, y asumiendo la marcada
centralidad de la alcaldía y sus dependencias operadoras –gabinete-, ésta fue
16
dejada fuera. Asimismo, también se optó por dejar fuera aquellas dependencias
sectoriales o temáticas específicas o de una escasa significación.
ORGANIGRAMA DE LA
MUNICIPALIDAD DEL
BOSQUE
AL CAL DE Y AUT ORIDADES
Ofc . PART ICIPACIÓN
CIUDADANA
SECRET ARIA M UNICIPAL
SECRET ARIA DE APOYO
AREA DIV ISION URBANA
AREA DIVIS ION ECONÓMICA
AREA DIVIS IÓN S OCIAL
Adminis trac ión y
Fi nanzas
Obr as
Ec o nómic o - L abor al
D. Desar r ol l o
Comuni t ar i o
T ráns ito
Recur sos Humanos
Aseo y Or nat o
S e c . Planific ac ión
Jurídic o
De acuerdo a la última reforma de la organización municipal llevada a cabo en
el año 2001, su organigrama articula dos áreas de trabajo claramente diferenciado.
Por un lado se encuentra el área de Gerencia Interna (Secretaria Municipal) y por otro
lado el área de Gerencia Externa (Oficina de Participación Ciudadana). Ésta última
aparece como una instancia bastante innovadora en el diseño de la estructura
organizacional de los municipios ya que no existen órganos encargados de coordinar
las relaciones con los vecinos. Este tipo de relaciones son tradicionalmente
gestionadas
por
cada
dependencia,
mientras
que
las
relaciones
con
las
organizaciones vecinales están a cargo de la Dirección de Desarrollo Comunitario
17
(DIDECO). La creación de esta Oficina de Participación Ciudadana pone de
manifiesto, como se apuntaba anteriormente, el objetivo de las autoridades locales de
institucionalizar formalmente su compromiso con un modelo de gestión municipal
participativa. Por debajo de estas dos dependencias centrales se encuentran,
enmarcadas en diferentes áreas, el resto de dependencias.
Organigrama Real de la Municipalidad del Bosque
Fuente: Elaborado con Software Netdrawn (Analytech Co)
El gráfico de las relaciones reales de trabajo al interior de la municipalidad
muestran que a pesar de los cambios organizacionales pretendidos, existe una clara
centralidad por parte de la Secretaria Municipal (SM), ocupando hasta el momento la
Ofic. Participación Ciudadana una posición marginal en la estructura. Los indicadores
de centralidad calculados con el programa UCINET VI son aún más reveladores de la
centralidad de la Secretaria Municipal. Así, por ejemplo, el porcentaje de los lazos o
vinculos recibidos por SM del total de lazos es cercana al 30% mientras que en el caso
de PC no llega al 4%. Otro dato relevante, y que pone de manifiesto la indiscutible
centralidad de SM, es la ausencia de subredes al interior de la red.
Tal y como
muestra las siguientes estadísticas, no existen cliques mayores de 3 actores del que
no sea parte SM .
1: SM PC AF RH
2: SM AF RH JURIDICO
3: SM AF OBRAS
4: SM AF TRANSITO
5: SM AF ASEO
6: SM PC SECPLAC E-L
7: SM SECPLAC OBRAS
8: SM SECPLAC TRANSITO
9: SM SECPLAC ASEO
10: SM PC RH DIDECO
Organigrama Virtual de la Municipalidad del Bosque
18
Fuente: Elaborado con Software Netdrawn (Analytech Co).
Una vez identificado lo que hemos denominado como “organigrama real”
conformado a partir de las relaciones de trabajo entre las distintas dependencias
municipales, el siguiente paso fue poder constatar hasta que punto esta estructura se
reproducía en el marco virtual de la Intranet municipal. Para ello recurrimos a los
mensajes que a través del Intranet municipal enviaban y recibían una muestra
representativa y ponderada (según número de trabajadores en cada dependencia) de
profesionales de la municipalidad. A efectos eliminar sesgos, fueron excluidos los
cargos directivos. Asimismo, cabe señalar que fueron considerados únicamente
aquellos mensajes que fueron identificados por sus emisores como mensajes
relacionados con temas de trabajo. Se consideraron los mensajes correspondientes de
dos semanas no consecutivas entre la segunda quincena de diciembre 2003 y la
primera quincena de 2004.
El total de mensajes emitidos por las 27 personas consideradas en la muestra
en estas dos semanas fue de 133. Esto es, un promedio de 4,9 mensajes; 2,45 por
semana o 0,49 por día (laborables). Detrás de estos datos, no obstante, cabe advertir
que las pautas de uso del correo por parte de los profesionales varía sustancialmente.
De hecho, casi el 30% del total de mensajes fueron emitidos por 7 personas de la
muestra. Otro dato que nos parece relevante subrayar, y que contradice algunas de
las creencias más extendidas sobre Internet en el trabajo, es que no existe una clara
19
diferencia generacional con relación al uso de Internet. Lo que si se advierte, tal y
como se refleja en el gráfico, es que existen dependencias con un claro liderazgo en el
uso de este medio de comunicación interna. En la estructura reticular del Intranet
municipal el liderazgo es ejercido por la SECPLAC, lo que resulta atribuible a la
necesidad de recopilar datos de las otras dependencias para cumplir su labor de
planificación de la gestión municipal. Ahora bien, no parece tan justificable en el caso
de la Oficina de Participación Ciudadana que ocupa el segundo nivel de centralidad en
la red. Una de las causas de la perdida de centralidad de la Secretaria Municipal en el
medio virtual es la falta de replica en los mensajes recibidos. Sólo el 30% de las
solicitudes son contestadas.
Para finalizar, cabe señalar que el gráficos nos revela la generación en el
Intranet municipal de ciertos subgrupos de dependencias que de forma regular
comparten conocimiento, información y experiencias para llevar a cabo una tarea. Es
el caso, por ejemplo de Administración y Finanzas, Recursos Humanos y Jurídico o de
Secretaria Municipal, SECPLAC y Participación Ciudadana.
5.- Algunas Reflexiones sobre la Gobernanza Electrónica Local en Chile.
A lo largo de esta ponencia hemos presentado los resultados preliminares de
un estudio que apenas estamos iniciando en la Universidad Bolivariana. Un estudio
que busca identificar y analizar la existencia de rasgos particulares que presenta la
emergencia de la gobernanza electrónica en los espacios locales. Nuestra hipótesis
de trabajo es que estos rasgos particulares se manifiestan a partir de la combinación
de bajo liderazgo tecnológico y mayor exposición a las dinámicas de participación
ciudadana. Una combinación que contrasta con el fuerte liderazgo tecnológico y alto
grado de impermeabilidad a la participación ciudadana que se produce a nivel de
gobierno central.
El primer análisis a los datos obtenidos del caso de estudio parecen constatar
nuestra hipótesis. A pesar de contar con los recursos tecnológicos adecuados, todo
parece indicar que existe una manifiesta subutilización en las distintas facetas de la
gestión municipal. Esta situación nos resulta atribuible a la ausencia de una estrategia
propia de apropiación de la tecnología como resultado, por un lado, de la seducción
sobre las virtudes del modelo gerencialista gubernamental y, por otro lado, por la falta
de capacidades internas para formular alternativas. De otro lado, identificamos un
considerable arraigo de un discurso y prácticas propias de un modelo de gestión
municipal participativo. Esto es, un modelo basado en la formación de flujos
discursivos entre autoridades y vecinos a partir de los cuáles se establecen los
20
principios orientadores de la gestión municipal. Lo que no significa que no
reconozcamos cuáles son las resistencias que las prácticas tradicionales del
clientelismo y la cooptación supone para el pleno desarrollo de este modelo. Ahora
bien, las condiciones propias de los espacios locales hacen difícil a las autoridades
impermeabilizarse completamente a la injerencia de los vecinos en la toma de
decisiones y al escrutinio de su labor. Más en el caso de la Municipalidad del Bosque
en donde, al igual que en otros tantos municipios chilenos, los alcaldes proceden
políticamente del fuerte movimiento vecinal formado en la lucha contra la dictadura.
Los datos preliminares del estudio hasta aquí expuesto apenas nos permiten
constar las características específicas de la emergencia de formas de gobernanza
electrónica local en Chile. Las siguientes fases del estudio nos llevarán a definir un
marco más amplio a partir de la recopilación de datos entre autoridades,
organizaciones vecinales y los propios vecinos. Si bien resulta en estos momentos
aventurado establecer algún tipo de conclusión, nos atrevemos a avanzar en la
perspectiva relativamente cercana de dotar a la comuna de accesibilidad a la red, la
institucionalidad política del espacio local chileno resulta mucho más vulnerable a
adoptar los rasgos de horizontalidad, publicidad, comunicación abierta,... propios de la
gobernanza.
Bibliografía Citada.Dowling, K (1995) “Model or metaphor? A critical review of the policy networks
approach”, Political Studies, XLIII, pp 136-58.
Prats, Joan (1997) Gobernabilidad democrática en América Latina Finisecular.
Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña.
Rhodes, R.A.W. (1996). “The new governance: governing without government”,
Political Studies 44:652-67
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