redes transnacionales de cabildeo e influencia

REDES TRANSNACIONALES
DE CABILDEO E INFLUENCIA
MARGARET KECK YKATHRYN
SIKKINK1
Q U I E N E S I N T E N T A N E L A B O R A R U N A T E O R Í A D E LAS R E L A C I O N E S transnaciona-
les se esfuerzan p o r e n t e n d e r las m ú l t i p l e s formas e n q u e se manifiesta l a
creciente i n t e r a c c i ó n de l a p o l í t i c a n a c i o n a l y la i n t e r n a c i o n a l , así c o m o las
causas d e las transformaciones e n e l sistema i n t e r n a c i o n a l . 2 E l desdibujam i e n t o d e l a f r o n t e r a entre los espacios n a c i o n a l e i n t e r n a c i o n a l es evidente
desde hace m u c h o t i e m p o e n los estudios de e c o n o m í a p o l í t i c a i n t e r n a c i o n a l y c o m p a r a d a , p e r o l a i m p o r t a n c i a de este f e n ó m e n o e n otras formas de
i n t e r a c c i ó n p o l í t i c a h a sido m e n o s estudiada. E l presente trabajo desarrolla
el c o n c e p t o de redes transnacionales de cabildeo e influencia (transnational
advocacy networks) p a r a describir u n n u e v o e i m p o r t a n t e c o n j u n t o de actores de
las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s , cuyo rasgo d i s t i n t i v o es su c o n f o r m a c i ó n f u n d a m e n t a l a p a r t i r de convicciones o valores (principled ideas) . 3 E n u n a r e d
1
E l p r e s e n t e t r a b a j o e s t á b a s a d o e n n u e s t r o l i b r o Activists
in International
Beyond Borders: Advocacy
Networks
Politics, I t h a c a , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1998. A g r a d e c e m o s a l a U n i v e r s i d a d d e
C o r n e l l p o r h a b e r n o s p e r m i t i d o p u b l i c a r este a r t í c u l o , q u e i n c l u y e m a t e r i a l d e l l i b r o .
2
V é a n s e l o s a r t í c u l o s d e los o t r o s a u t o r e s i n c l u i d o s e n este n ú m e r o . T a m b i é n , v é a n s e , p o r
ejemplo, R o b e r t P u t n a m , " D i p l o m a c y a n d Domestic Politics: T h e L o g i c o f Two-Level Games",
International
Organization,
num. 4 2 , v e r a n o d e 1988, p p . 427-460; P e t e r H a a s , " K n o w l e d g e , P o -
w e r , a n d I n t e r n a t i o n a l P o l i c y C o o r d i n a t i o n " , n ú m e r o e s p e c i a l d e International
num. 46, i n v i e r n o d e 1992; J a m e s R o s e n a u , Turbulence
tic Structures,
and International
Institutions,
in World Politics: Non-State
Organization,
Actors, Domes-
C a m b r i d g e , C a m b r i d g e U n i v e r s i t y Press, 1995; T h o -
mas Risse ( c o m p . ) , Bringing
Transnational
and International
C a m b r i d g e , C a m b r i d g e U n i v e r s i t y Press, 1995; R o n n i e L i p s c h u t z ,
Institutions,
Relations
Back in: Non-State
Actors, Domestic
" R e c o n s t r u c t i n g W o r l d P o l i t i c s : T h e E m e r g e n c e o f G l o b a l C i v i l S o c i e t y " , Millennium,
num. 3, 1 9 9 2 , p p . 389-420; y J a c k i e G . S m i t h , C h a r l e s C h a t f i e l d y R o n P a g n u c c o
Transnational
Social Movements
and World Politics:
Solidarity
Beyond
Structures
vol. 21,
(comps.),
the State, N u e v a Y o r k , Syracu-
se U n i v e r s i t y Press, 1998.
3
L a s i d e a s q u e e s p e c i f i c a n l o s c r i t e r i o s p a r a d e t e r m i n a r si u n a a c c i ó n es c o r r e c t a o i n c o -
r r e c t a y si los r e s u l t a d o s s o n j u s t o s o i n j u s t o s r e f l e j a n c o n v i c c i o n e s o v a l o r e s m o r a l e s
beliefs or values).
{causal
titutions,
(principled
L a s c r e e n c i a s relativas a las r e l a c i o n e s d e causa-efecto s o n c r e e n c i a s causales
beliefs) . J u d i t h G o l d s t e i n y R o b e r t K e o h a n e ( c o m p s . ) , Ideas and Foreign Policy: Beliefs,
and Political
Change, I t h a c a , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1993.
404
Ins-
O C T - D I C 99
405
REDES TRANSNACIONALES D E CABILDEO E INFLUENCIA
t r a n s n a c i o n a l de cabildeo e i n f l u e n c i a p a r t i c i p a n actores que trabajan i n t e r n a c i o n a l m e n t e e n favor de u n asunto y que se m a n t i e n e n u n i d o s p o r u n
discurso c o m ú n , p o r valores que se c o m p a r t e n , y p o r u n g r a n n ú m e r o de i n t e r c a m b i o s de i n f o r m a c i ó n y servicios. 4 Estas redes p r e d o m i n a n esencialm e n t e e n los á m b i t o s e n los que los valores d e s e m p e ñ a n u n p a p e l esencial
y l a i n f o r m a c i ó n es a m b i g u a . E n ellas c o l a b o r a n i n d i v i d u o s que p e r t e n e c e n
a organizaciones n o g u b e r n a m e n t a l e s , g u b e r n a m e n t a l e s e i n t e r g u b e r n a m e n t a l e s y su presencia es cada d í a m a y o r e n asuntos c o m o los de los derechos h u m a n o s , los derechos de la m u j e r y el m e d i o a m b i e n t e . A l trabajar e n
este s u b c o n j u n t o de asuntos, las complejas redes m u n d i a l e s t r a n s m i t e n
ideas, las i n s e r t a n e n los debates p o l í t i c o s , p r e s i o n a n p a r a que se creen reg í m e n e s internacionales y v i g i l a n la a p l i c a c i ó n de las n o r m a s y reglas i n t e r nacionales, al t i e m p o que tratan de i n f l u i r e n la p o l í t i c a i n t e r n a . 5 U n asp e c t o c e n t r a l de estas relaciones es el i n t e r c a m b i o de i n f o r m a c i ó n . L o que
r e s u l t a novedoso e n estas redes es la c a p a c i d a d que t i e n e n los actores i n t e r n a c i o n a l e s n o tradicionales p a r a m o v i l i z a r i n f o r m a c i ó n e s t r a t é g i c a m e n t e a
fin de ejercer p r e s i ó n sobre organizaciones y g o b i e r n o s m u c h o m á s poderosos. A u n q u e sus acciones n o s i e m p r e t i e n e n é x i t o , su p a r t i c i p a c i ó n e n los
debates p o l í t i c o s a d q u i e r e cada d í a m á s i m p o r t a n c i a .
MARCO
TEÓRICO
C o n s i d e r a m o s que los estudiosos de las relaciones internacionales d e b e r í a n
prestar m á s a t e n c i ó n a las f o r m a s de o r g a n i z a c i ó n e n redes. Los t e ó r i c o s
h a n resaltado el p a p e l que d e s e m p e ñ a n las redes e n la p o l í t i c a y la econom í a i n t e r n a s , p e r o l o que distingue a las redes que describimos a q u í es su
n a t u r a l e z a transnacional y la f o r m a e n que e s t á n articuladas e n t o r n o a valores y discursos c o m u n e s . Las redes de alcance t r a n s n a c i o n a l son difíciles
d e o r g a n i z a r y se constituyen e n t o r n o a asuntos c o n resonancia transcultu-
Esta d e f i n i c i ó n se basa e n e l a n á l i s i s d e J. C l y d e M i t c h e l l , " N e t w o r k s , N o r m s , a n d I n s t i -
4
t u t i o n s " , e n J e r e m y B o i s s e v a i n y j . C l y d e M i t c h e l l ( c o m p s . ) , Network Analysis,
L a Haya, M o u t o n ,
1 9 7 3 , p . 23.
L o s e s t u d i o s o s d e las r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s c a d a d í a p r e s t a n m á s a t e n c i ó n a l a i n -
5
fluencia
q u e e j e r c e n las c a m b i a n t e s n o r m a s i n t e r n a c i o n a l e s . V é a s e F r i e d r i c h K r a t o c h w i l , Rules,
Norms, andDecisions:
Domestic
Affairs,
On the Conditions
ofPractical
and Legal Reasoningin
International
Relations
C a m b r i d g e , C a m b r i d g e U n i v e r s i t y Press, 1989; D a v i d H . L u m s d a i n e , Moral
sion in International
Politics:
The Foreign
Aid Regime,
1949-1989,
and
Vi-
Princeton, Princeton University
Press, 1993; M a r t h a F i n n e m o r e , " I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n s as T e a c h e r s o f N o r m s " ,
Interna-
tional
National
Organization,
n ú m . 4 7 , agosto d e 1993; y P e t e r K a t z e n s t e i n ( c o m p . ) , The Culture of
Security: Norms and Identity
in World Politics, N u e v a Y o r k , C o l u m b i a U n i v e r s i t y Press, 1996.
406
MARGARET KECK YKATHRYN
SIKKINK
F/XXXIX-4
r a l y e n los que los valores t i e n e n u n p a p e l esencial. Pero la agilidad y fluidez de la o r g a n i z a c i ó n e n redes h a c e n que é s t a s sean p a r t i c u l a r m e n t e apropiadas p a r a p e r i o d o s e n los que la d e f i n i c i ó n de los p r o b l e m a s vive r á p i d a s
transformaciones. Por t a n t o , suponemos que la i m p o r t a n c i a de las redes e n
la p o l í t i c a i n t e r n a c i o n a l h a b r á de crecer.
Los enfoques t e ó r i c o s actuales sobre las relaciones internacionales n o
l o g r a n describir a d e c u a d a m e n t e la naturaleza e i m p o r t a n c i a de estos patrones de a c c i ó n . Por t a n t o , el objetivo de n u e s t r o trabajo es empezar a d e f i n i r
u n c o n c e p t o y plantear h i p ó t e s i s que sirvan a la i n v e s t i g a c i ó n f u t u r a . E n p r i m e r lugar, especificamos c ó m o , p o r q u é , e n t r e q u i é n e s y c o n q u é p r o p ó s i to o c u r r e n las relaciones transnacionales. E n segundo lugar, e x a m i n a m o s el
c o n t e n i d o c a r a c t e r í s t i c o de esas relaciones — q u é tipos de ideas e intereses
parecen r e q u e r i r o ser susceptibles de este t i p o de v i n c u l a c i o n e s — y las estrategias y tácticas que u t i l i z a n las redes. P o r ú l t i m o , analizamos los efectos
que p u e d e n t e n e r e n la p o l í t i c a m u n d i a l estas f o r m a s de o r g a n i z a c i ó n que
n o son j e r á r q u i c a s n i reducibles a relaciones de m e r c a d o . T o m a m o s ejemplos b á s i c a m e n t e de los tres á m b i t o s e n los que se c o n c e n t r a la mayor parte de las organizaciones transnacionales, a saber, e l de los derechos h u m a nos, el de los derechos de la m u j e r y el d e l m e d i o a m b i e n t e . 6 T a m b i é n nos
referiremos a las c a m p a ñ a s transnacionales relativas a los derechos de los i n d í g e n a s y al a l i m e n t o e n p o l v o p a r a lactantes.
L a diversidad de obras t e ó r i c a s sobre ciencia p o l í t i c a y s o c i o l o g í a política que consultamos p r e s e n t a n u n i m p o r t a n t e rasgo c o m ú n : todas ellas, e n
contextos distintos, t r a t a n de c o m p r e n d e r la f o r m a e n q u e la i n t e r a c c i ó n
entre las ideas y las instituciones l i m i t a n o f a c i l i t a n la a c c i ó n p o l í t i c a . A u n que el é n f a s i s que nosotros p o n e m o s e n la i m p o r t a n c i a de los valores y las
luchas p o l í t i c a s p a r a d e f i n i r e i n t e r p r e t a r este t i p o de asuntos i m p l i c a u n enf o q u e constructivista, insistimos e n que las c o n s t r u c c i o n e s sociales se crean
a p a r t i r de — y a d q u i e r e n significado d e n t r o d e — c o n t e x t o s h i s t ó r i c o s esp e c í f i c o s . 7 C o n s i d e r a m o s que las instituciones e s t r u c t u r a n las interacciones
p o l í t i c a s , p e r o la forma como l o h a c e n es algo q u e e s t á a su vez i n f l u i d o p o r
las i n t e r a c c i o n e s p o l í t i c a s e n t r e agentes h u m a n o s . P o r t a n t o , las unidades
de a n á l i s i s que u t i l i z a m o s e n este estudio son los i n d i v i d u o s , las organizaciones y el c o n t e x t o i n t e r s u b j e t i v o e n el q u e o p e r a n .
Es esencial p a r a este proyecto que el sistema i n t e r n a c i o n a l n o se conciba
c o m o u n a a n a r q u í a sino c o m o u n a sociedad i n t e r n a c i o n a l . C o m p a r t i m o s
6
K e c k y S i k k i n k , Activists
Beyond
Borders,
op. eil, c u a d r o 1 , p . 1 1 . A g r a d e c e m o s a J a c k i e
S m i t h p o r p e r m i t i r n o s u t i l i z a r sus d a t o s c o r r e s p o n d i e n t e s a 1983 y 1 9 9 3 .
7
S o b r e e l c o n s t r u c t i v i s m o , v é a n s e los a r t í c u l o s d e K r a t o c h w i l y R i t t b e r g e r e n este n ú m e r o .
O C T - D I C 99
REDES TRANSNACIONALES DE C A B I L D E O E I N F L U E N C I A
407
c o n H e d l e y B u l l y la escuela inglesa la idea de que vivimos e n u n a "sociedad
i n t e r n a c i o n a l " c u a n d o , c o n base e n intereses y valores comunes, los Estados
"se c o n c i b e n a sí mismos vinculados p o r u n c o n j u n t o c o m ú n de reglas que
n o r m a n las relaciones de unos c o n otros y que se c o m p a r t e n al trabajar p o r
i n s t i t u c i o n e s comunes". 8 N o obstante, discrepamos de la i m p o r t a n c i a que
B u l l atribuye a la sociedad de Estados. I n c l u s o c u a n d o e s c r i b i ó su obra clásica,
e n 1977, B u l l a d m i t i ó que la sociedad i n t e r n a c i o n a l estaba e v o l u c i o n a n d o y
s u g i r i ó q u e e l tema de los derechos h u m a n o s planteaba u n p r o b l e m a partic u l a r m e n t e difícil a la l ó g i c a de u n a sociedad de Estados soberanos:
Llevada a su extremo, la doctrina de los derechos y obligaciones humanos del derecho internacional es contraria al principio mismo de que la humanidad debiera estar organizada como una sociedad de Estados soberanos... El camino está abierto para que la sociedad de Estados soberanos se subvierta en favor de u n
principio de organización alternativo, como el de una comunidad cosmopolita. 9
N u e s t r a c o n c e p c i ó n se asemeja m á s a l o q u e B u l l d e n o m i n a e l "neom e d i e v a l i s m o " , e n el que actores n o estatales e m p i e z a n a erosionar la
s o b e r a n í a d e l Estado. E l t é r m i n o " n e o m e d i e v a l i s m o " n o describe adecuad a m e n t e e l d i n a m i s m o n i la n o v e d a d de los actores m u n d i a l e s que analizamos, p e r o la idea c e n t r a l de B u l l sobre u n n u e v o sistema c o n "autoridades
q u e se e m p a l m a n y lealtades m ú l t i p l e s " sí recoge hasta c i e r t o p u n t o la transf o r m a c i ó n q u e d e s c r i b i m o s . 1 0 Para r e c o n c e p t u a l i z a r la sociedad i n t e r n a c i o n a l n o es necesario i g n o r a r los actores e i n s t i t u c i o n e s estatales. E n el actual
sistema p o l í t i c o m u n d i a l los Estados siguen siendo los actores p r e d o m i n a n t e s ; p e r o i n c l u s o p a r a p r o p ó s i t o s m e r a m e n t e t e ó r i c o s resulta difícil
c o n c e b i r e l Estado c o m o " u n a u n i d a d cerrada, estanca y soberana, c o m p l e t a m e n t e aislada de los otros Estados". 1 1
P o r o t r a p a r t e , la s o b e r a n í a s ó l o es socavada e n circunstancias m u y
e s p e c í f i c a s . P o r e j e m p l o , la d o c t r i n a d e l a g o t a m i e n t o de las soluciones
nacionales, i m p l í c i t a e n las leyes sobre los derechos h u m a n o s , capta la naturaleza de la r e l a c i ó n e n t r e la sociedad de Estados y la c o m u n i d a d cosmop o l i t a n a c i e n t e . Si u n i n d i v i d u o p r e t e n d e q u e se repare la presunta viol a c i ó n de sus derechos, debe h a b e r a g o t a d o los recursos nacionales o b i e n
d e m o s t r a r q u e sus i n t e n t o s e n ese sentido f u e r o n i n ú t i l e s . E n otras palabras,
8
H e d l e y B u l l , The Anarchical
9
Ibid., p . 146.
10
Ibid., p . 2 4 5 .
1 1
A r n o l d W o l f e r s , Discord
Society, N u e v a Y o r k , C o l u m b i a U n i v e r s i t y Press, 1977, p 13.
and Collaboration:
H o p k i n s U n i v e r s i t y Press, 1 9 6 2 , p . 19.
Essays
on International
Politics,
Baltimore, J o h n
408
MARGARET KECK Y KATHRYN SIKKINK
FIXXXIX-4
debe d e f e n d e r sus derechos d e n t r o d e l m a r c o legal n a c i o n a l antes de que
p u e d a a c u d i r a instancias internacionales y, s ó l o entonces, si a ú n considera
que r e c i b i ó u n t r a t o injusto, p o d r á r e c u r r i r a la esfera i n t e r n a c i o n a l . De esta m a n e r a , si b i e n la c o m u n i d a d c o s m o p o l i t a tiene capacidad para ejercer
presiones que i n f l u y a n e n ciertas etapas d e l proceso n a c i o n a l , es el Estado
el q u e sigue t e n i e n d o el m a n d o . N o obstante, d a d o que e n nuestra o p i n i ó n
existen suficientes evidencias de que h a h a b i d o cambios e n las relaciones
e n t r e los actores, las instituciones, las n o r m a s y las ideas, consideramos que
el sistema p o l í t i c o m u n d i a l constituye el n i v e l de análisis a p r o p i a d o , m á s
que la sociedad i n t e r n a c i o n a l de Estados. T a m b i é n creemos que el estudio
de las redes resulta s u m a m e n t e valioso p a r a seguir el rastro y, en ú l t i m a instancia, e l a b o r a r u n a t e o r í a de estas relaciones.
E l p r o b l e m a de g r a n parte de la t e o r í a de las relaciones internacionales
es que n o presenta u n p r o p u l s o r d e l c a m b i o o que éste —sea el interés del Estado o l a m o d i f i c a c i ó n de las capacidades nacionales— h a p e r d i d o fuerza explicativa y es incapaz de dar cuenta de los o r í g e n e s o la naturaleza de la transf o r m a c i ó n i n t e r n a c i o n a l que a q u í estudiamos. Así, la t e o r í a realista clásica de
las relaciones internacionales n o h a servido para explicar las profundas transf o r m a c i o n e s que h a vivido el m u n d o , c o m o e l d e r r u m b e de la U n i ó n Soviética y de los Estados satélites de E u r o p a O r i e n t a l , la a b o l i c i ó n de la esclavitud o
el o t o r g a m i e n t o a la m u j e r d e l d e r e c h o al v o t o e n t o d o el m u n d o .
L a t e o r í a l i b e r a l de las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s ofrece u n a explicac i ó n m á s c o n v i n c e n t e d e l c a m b i o , ya que se basa e n la premisa de que los
i n d i v i d u o s y g r u p o s de la sociedad n a c i o n a l y t r a n s n a c i o n a l son los actores
p r i n c i p a l e s , que estos g r u p o s d e f i n e n las preferencias de los Estados y que
la n a t u r a l e z a e i n t e n s i d a d de las preferencias de los Estados d e t e r m i n a n los
resultados de la p o l í t i c a i n t e r n a c i o n a l . Así, el l i b e r a l i s m o otorga u n a g r a n
i m p o r t a n c i a al r é g i m e n p o l í t i c o i n t e r n o , ya que e l h e c h o de que el Estado
sea o n o d e m o c r á t i c o d e t e r m i n a c u á l e s son los g r u p o s e i n d i v i d u o s a los que
r e p r e s e n t a . 1 2 A s i m i s m o , el t i p o de r é g i m e n es i m p o r t a n t e p o r q u e los gob i e r n o s a u t o r i t a r i o s p u e d e n " at r o fi ar e l d e s a r r o l l o de la sociedad civil nac i o n a l y t r a n s n a c i o n a l " . 1 3 E l l i b e r a l i s m o e s t r u c t u r a l t a m b i é n afirma que "se
h a p e r d i d o la d i s t i n c i ó n e n t r e l o i n t e r n a c i o n a l y l o i n t e r n o , y la p o l í t i c a ext e r i o r ya n o e s t á aislada de la p o l í t i c a i n t e r n a e n la f o r m a en que antes se
c r e í a " , a r g u m e n t o que e n c u e n t r a m u c h o s f u n d a m e n t o s e n los casos que
analizamos e n este t r a b a j o . 1 4
1 2
Este a n á l i s i s d e l l i b e r a l i s m o e s t r u c t u r a l r e t o m a los c o n c e p t o s d e M o r a v c s i k , " L i b e r a l i s m
a n d I n t e r n a t i o n a l Relations T h e o r y " , y de A n n e - M a r i e Slaughter,
W o r l d o f L i b e r a l States", European
1 3
S l a u g h t e r , op. cil, p . 5 0 9 .
Ibid.,p.
u
514.
Journal
ojInternational
"International Law i n a
Law, n ú m . 6, 1995.
O C T - D I C 99
REDES TRANSNACIONALES DE CABILDEO E I N F L U E N C I A
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Sin e m b a r g o , nuestro e n f o q u e diverge d e l l i b e r a l i s m o e n varios aspectos i m p o r t a n t e s . E l l i b e r a l i s m o supone que los actores s ó l o se interesan p o r
ellos m i s m o s y que t e m e n los riesgos, p o r l o que su t e o r í a sobre c ó m o los i n d i v i d u o s y grupos m o d i f i c a n sus preferencias t i e n e que basarse en cambios
d e l e n t o r n o que c o n d u c e n a estimar e l i n t e r é s o los riesgos de m a n e r a dist i n t a . 1 5 Nosotros, p o r el c o n t r a r i o , estudiamos actores — i n d i v i d u o s y g r u pos— cuya m o t i v a c i ó n b á s i c a son convicciones y q u e , si b i e n n o siempre
a s u m e n riesgos, al m e n o s n o les t e m e n . C o m p a r t i m o s c o n el l i b e r a l i s m o la
i d e a de q u e los g o b i e r n o s representan (de m a n e r a i m p e r f e c t a ) u n subconj u n t o de l a sociedad n a c i o n a l y que los i n d i v i d u o s i n f l u y e n sobre ellos p o r
m e d i o de las instituciones p o l í t i c a s y las p r á c t i c a s sociales q u e v i n c u l a n el Est a d o c o n la sociedad. Sin e m b a r g o , e l l i b e r a l i s m o , s e g ú n se f o r m u l a actualm e n t e , carece de u n a h e r r a m i e n t a para c o m p r e n d e r la f o r m a e n que los i n d i v i d u o s y grupos, p o r m e d i o de sus interacciones, p u e d e n constituirse e n
nuevos actores y m o d i f i c a r la m a n e r a de c o n c e b i r intereses e identidades.
N o s o t r o s a f i r m a m o s q u e los i n d i v i d u o s y los g r u p o s p u e d e n i n f l u i r n o s ó l o
e n las preferencias de sus p r o p i o s Estados, p o r m e d i o de l a r e p r e s e n t a c i ó n ,
sino t a m b i é n e n las de i n d i v i d u o s y g r u p o s de otras partes, e incluso de
otros Estados, m e d i a n t e u n a mezcla de p e r s u a s i ó n , s o c i a l i z a c i ó n y p r e s i ó n .
D e esta m a n e r a , la t e o r í a de las redes p u e d e o f r e c e r u n a e x p l i c a c i ó n d e l
c a m b i o t r a n s n a c i o n a l , u n m o d e l o que n o s ó l o es de " d i f u s i ó n " de las instituciones y p r á c t i c a s liberales, sino que i n c l u y e la p o s i b i l i d a d de transformaciones r e c í p r o c a s de las preferencias e i d e n t i d a d e s de los actores que p a r t i c i p a n e n la sociedad t r a n s n a c i o n a l , c o m o resultado de sus interacciones.
D a d o q u e las redes son voluntarias y h o r i z o n t a l e s , los actores p a r t i c i p a n e n
ellas e n la m e d i d a e n q u e sienten que o b t i e n e n c o n o c i m i e n t o s , respeto y
beneficios. Las redes m o d e r n a s n o son correas de t r a n s m i s i ó n de los ideales liberales, sino v e h í c u l o s para el i n t e r c a m b i o c o m u n i c a t i v o y p o l í t i c o , c o n
capacidad p a r a t r a n s f o r m a r a los p a r t i c i p a n t e s .
E n este s e n t i d o , la t e o r í a de las redes r e t o m a la i d e a constructivista de
q u e las i d e n t i d a d e s i n t e r n a c i o n a l e s se c o n s t r u y e n o f o r m a n p o r m e d i o
de la p r á c t i c a y e l discurso p o l í t i c o s , c o n l a p o s i b i l i d a d de rastrear e m p í r i c a m e n t e los c a m i n o s concretos q u e sigue este p r o c e s o y los l í m i t e s materiales e i d e o l ó g i c o s q u e t i e n e esa c o n s t r u c c i ó n d e n t r o de u n c o n t e x t o hist ó r i c o y p o l í t i c o d e t e r m i n a d o . L a i m p o r t a n c i a de este proceso de m u t u a
c o n f o r m a c i ó n es p a r t i c u l a r m e n t e útil p a r a e x a m i n a r e l t e m a de la soberan í a , respecto al c u a l los m i e m b r o s de las redes a ú n siguen t e n i e n d o m u chas d i f e r e n c i a s .
M o r a v c s i k , op. cit, p . 3.
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L a m a y o r í a de los activistas d e l n o r t e suelen considerar que la e r o s i ó n
de la s o b e r a n í a es positiva: p o r u n a parte, los m i l i t a n t e s de los derechos h u m a n o s o p i n a n que esto p e r m i t e que los i n d i v i d u o s que sufren abusos cuent e n c o n u n recurso c o n t r a las acciones de su p r o p i o Estado y, p o r ot ra , los
ambientalistas consideran que ello hace posible colocar los valores e c o l ó g i cos p o r e n c i m a de las estrechas definiciones d e l i n t e r é s n a c i o n a l . Si los Estados y los actores e c o n ó m i c o s c o m e t e n tantas y tan flagrantes violaciones a
la s o b e r a n í a , ¿ p o r q u é causan tanta i n q u i e t u d las medidas que buscan p r o teger a los individuos? D e n t r o de las redes, los m i e m b r o s d e l n o r t e suelen
c o n s i d e r a r que las e n é r g i c a s reclamaciones relativas a la s o b e r a n í a p o r parte de los dirigentes d e l T e r c e r M u n d o n o reflejan sino la postura de actores
a u t o r i t a r i o s o, e n t o d o caso, elitistas que s ó l o buscan su p r o p i a ventaja. E n
su o p i n i ó n , u n a s o b e r a n í a m á s d é b i l d a r í a m a y o r peso p o l í t i c o a los g r u p o s
m á s m a r g i n a d o s de los p a í s e s e n desarrollo.
E n el sur, sin e m b a r g o , el p u n t o de vista de m u c h o s activistas es m u y d i f e r e n t e . Lejos de ver la s o b e r a n í a c o m o u n a m u r a l l a que i m p i d a la d i f u s i ó n
de p r i n c i p i o s e ideas, constatan su f r a g i l i d a d y les p r e o c u p a que se le debilite a ú n m á s . Las doctrinas sobre la s o b e r a n í a y la n o i n t e r v e n c i ó n siguen
siendo el p r i n c i p a l a r g u m e n t o de defensa c o n t r a las acciones extranjeras
que p r e t e n d e n l i m i t a r las o p c i o n e s de los Estados d e l T e r c e r M u n d o (y de
sus c i u d a d a n o s ) en asuntos nacionales e internacionales. L a a u t o d e t e r m i n a c i ó n , p o r haber sido r a r a vez p r a c t i c a d a de m a n e r a satisfactoria, sigue
siendo u n a u t o p í a anhelada, a u n q u e l a n g u i d e c i e n t e . L a s o b e r a n í a sobre los
recursos, u n t e m a f u n d a m e n t a l e n los debates sobre el nuevo o r d e n econ ó m i c o i n t e r n a c i o n a l , parece p a r t i c u l a r m e n t e amenazada p o r las acciones
i n t e r n a c i o n a l e s e n m a t e r i a a m b i e n t a l . A u n q u e los activistas d e l T e r c e r
M u n d o se o p o n g a n a las p o l í t i c a s de sus g o b i e r n o s , o a sus g o b i e r n o s tout
court, n o t i e n e n n i n g u n a evidencia p a r a pensar que los actores i n t e r n a c i o nales o b r a r í a n de m e j o r m a n e r a y sí m u c h a s para sospechar l o c o n t r a r i o . E n
los p a í s e s e n desarrollo, las lealtades se o r i e n t a n t a n t o a la idea d e l Estado
c o m o al Estado m i s m o . A m u c h o s de los activistas d e l T e r c e r M u n d o que
p a r t i c i p a n e n redes de cabildeo e i n f l u e n c i a , el m o d e l o de a c c i ó n i n d i v i d u a l
e i n t e n c i o n a l que i m p l i c a n estas redes — e l é n f a s i s e n el discurso de los der e c h o s — los r e m i t e al asunto de la d e s i g u a l d a d estructural, que sale a r e l u cir e n todas las conferencias, pues p a r a ellos el t e m a de la s o b e r a n í a e s t á ínt i m a m e n t e l i g a d o al de la d e s i g u a l d a d estructural.
Las redes resultan s u m a m e n t e valiosas e n l o que se refiere a estas cuestiones, c o m o espacio p a r a la n e g o c i a c i ó n de significados. E l aprendizaje
p o l í t i c o q u e tiene lugar d e n t r o de las redes abarca n o s ó l o estrategias y tácticas, sino t a m b i é n cambios n o r m a t i v o s e n la i n t e r p r e t a c i ó n de las i d e n t i dades y responsabilidades c o m p a r t i d a s . D a d o que algunos sectores de los
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Estados y organizaciones internacionales t a m b i é n p a r t i c i p a n e n estas redes,
e l proceso de n e g o c i a c i ó n d e n t r o de la c o m u n i d a d c o s m o p o l i t a emergente n o o c u r r e " f u e r a " d e l Estado, sino que t a m b i é n los actores estatales part i c i p a n e n u n a r e f l e x i ó n activa sobre los intereses d e l Estado.
U n a salida a la i n c a p a c i d a d de la t e o r í a estructuralista para explicar los
m o t i v o s d e l c a m b i o e n el sistema i n t e r n a c i o n a l es r e c o n o c e r la naturaleza
d u a l de las redes. 1 6 Si u n a r e d t r a n s n a c i o n a l i m p l i c a interacciones regulares
e n t r e Estados y actores n o estatales cuya capacidad de a c c i ó n 1 7 se manifiesta e n e l sistema i n t e r n a c i o n a l , entonces, p o r d e r i v a c i ó n , los Estados a p o r t a n
algo m á s a las relaciones s i s t é m i c a s que sus relaciones c o n otros Estados;
a p o r t a n i n c l u s o m á s que el bagaje p o l í t i c o n a c i o n a l que sugiere el j u e g o de
dos niveles de P u t n a m (el cual, sin e m b a r g o , t i e n e la v i r t u d de v i n c u l a r los
á m b i t o s i n t e r n o e i n t e r n a c i o n a l , que él c o n c i b e c o m o m u t u a m e n t e determ i n a n t e s ) . 1 8 Los actores estatales, c o m o elementos de u n a r e d , a p o r t a n a las
relaciones i n t e r n a c i o n a l e s identidades y metas q u e n o se d e r i v a n ú n i c a m e n t e de su p o s i c i ó n e s t r u c t u r a l e n u n m u n d o de Estados (y que incluso
p u e d e n h a b e r sido c o n f o r m a d a s p o r las relaciones c o n ciudadanos de otros
Estados). M á s a ú n , esas identidades y metas p u e d e n c o n t e n e r elementos
que sean t o t a l m e n t e c o n t r a r i o s a sus papeles s i s t é m i c o s habituales. Resolver
tal c o n t r a d i c c i ó n p u e d e r e q u e r i r de cambios e n las relaciones interestatales
que n o p o d r í a n explicarse e n t é r m i n o s d e l i n t e r é s n a c i o n a l o la "autoayuda", c o m o t r a d i c i o n a l m e n t e se e n t i e n d e n .
Las i d e n t i d a d e s y metas contrapuestas que los Estados, c o m o elementos
de u n a r e d , llevan al sistema i n t e r n a c i o n a l cada d í a se entrelazan m á s c o n la
i n t e r a c c i ó n e s t r u c t u r a l e n t r e el Estado y los actores n o estatales, es decir,
la r e d . Por l o general, la g e s t i ó n de u n a r e d n o p u e d e reducirse siquiera a la
g e s t i ó n de sus m i e m b r o s principales. Esto es c i e r t o a u n c u a n d o el acceso de
la r e d a la esfera i n t e r n a c i o n a l d e p e n d e d e l p a p e l que representa u n Estado
e n su r e l a c i ó n c o n otros. Sin e m b a r g o , si la capacidad de a c c i ó n de la r e d n o
p u e d e reducirse a la de su e l e m e n t o m á s poderoso, entonces la f o r m a e n que
aparece u n Estado f r e n t e a otros p u e d e describirse — y c i r c u n s c r i b i r s e — a
p a r t i r de las m ú l t i p l e s relaciones e identidades que l o constituyen. A p a r t i r
de la n e g o c i a c i ó n de esta m u l t i p l i c i d a d de agentes y estructuras e n los que
1 6
P a r a u n a r g u m e n t o d i s t i n t o , p e r o c o n m o t i v a c i o n e s s i m i l a r e s , v é a s e D a v i d Dessler,
" W h a t ' s a t S t a k e i n t h e A g e n t - s t r u c t u r e D e b a t e " , International
Organization,
v o l . 43, n ú m . 3, ve-
r a n o de 1989.
1 7
E n t r e l o s e s t u d i o s o s d e las r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s e x i s t e u n a p o l é m i c a t e ó r i c a res-
p e c t o a l a s í l l a m a d o " d e b a t e a g e n t e - e s t r u c t u r a " , e n e l q u e e l t é r m i n o " a g e n t e " se r e f i e r e a los
a c t o r e s q u e g e n e r a n e l c a m b i o , f r e n t e a las e s t r u c t u r a s e c o n ó m i c a s y p o l í t i c a s q u e m a n t i e n e n
e l statu quo. [ N . d e l T . ]
1 8
P u t n a m , op. cit.
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e s t á n insertos los Estados surge la p o s i b i l i d a d d e l c a m b i o ( n o tanto e n la neg a c i ó n d e l sistema de ayuda p r o p i a , sino e n u n a i n t e r p r e t a c i ó n m á s rica de la
c o n s t i t u c i ó n d e l actor y de la esencia de d i c h o sistema).
D E F I N I C I O N E S D E REDES T R A N S N A C I O N A L E S D E C A B I L D E O E
INFLUENCIA
Las redes son f o r m a s de o r g a n i z a c i ó n caracterizadas p o r p a t r o n e s de com u n i c a c i ó n e i n t e r c a m b i o v o l u n t a r i o s , r e c í p r o c o s y horizontales. W a l t e r
Powell, e l t e ó r i c o de las organizaciones, las l l a m a u n a tercera m o d a l i d a d de
o r g a n i z a c i ó n e c o n ó m i c a , m u y d i f e r e n t e de los mercados y de las organizaciones j e r á r q u i c a s (las empresas). "Las redes ' t i e n e n pies m á s l i g e r o s ' que
las organizaciones j e r á r q u i c a s [y son] p a r t i c u l a r m e n t e aptas p a r a situaciones e n las que se r e q u i e r e de i n f o r m a c i ó n eficiente y c o n f i a b l e , [así c o m o ]
p a r a e l i n t e r c a m b i o de bienes cuyo valor n o p u e d e ser f á c i l m e n t e estimad o . " 1 9 Los conceptos de P o w e l l sobre las redes e c o n ó m i c a s son s u m a m e n te valiosos p a r a c o m p r e n d e r las redes p o l í t i c a s . Estas t a m b i é n se a r t i c u l a n
e n t o r n o a asuntos p a r a los cuales la i n f o r m a c i ó n es esencial y el valor de
los bienes n o p u e d e ser f á c i l m e n t e e s t i m a d o ( e n nuestros casos, e n t o r n o
a principios).
A l g u n o s de los p r i n c i p a l e s actores que p u e d e n hallarse e n las redes de
c a b i l d e o e i n f l u e n c i a son: 1) sectores de organizaciones i n t e r g u b e r n a m e n tales regionales e i n t e r n a c i o n a l e s ; 2) organizaciones n o g u b e r n a m e n t a l e s
( O N G ) i n t e r n a c i o n a l e s y nacionales, organismos de i n v e s t i g a c i ó n y de cabild e o e i n f l u e n c i a , y m o v i m i e n t o s sociales locales; 3) sectores de las ramas
ejecutiva o p a r l a m e n t a r i a de los g o b i e r n o s ; 4) f u n d a c i o n e s privadas; 5) iglesias; 6) sindicatos; 7) intelectuales, y 8) m e d i o s de c o m u n i c a c i ó n . Si b i e n n o
todos ellos p a r t i c i p a n e n todas las redes de cabildeo e i n f l u e n c i a , de las p r i meras investigaciones se d e s p r e n d e que las O N G i n t e r n a c i o n a l e s y nacionales d e s e m p e ñ a n u n p a p e l c e n t r a l e n la m a y o r í a de ellas y suelen ser las que
i n i c i a n las acciones y p r e s i o n a n a actores m á s poderosos p a r a que a d o p t e n
u n a p o s t u r a d e t e r m i n a d a . Las O N G i n t r o d u c e n nuevas ideas, o f r e c e n i n f o r m a c i ó n y c a b i l d e a n p a r a q u e se m o d i f i q u e n las p o l í t i c a s .
A l centrar nuestra a t e n c i ó n e n las interacciones i n t e r n a c i o n a l e s e n las
q u e p a r t i c i p a n actores n o estatales seguimos la t r a d i c i ó n de trabajos previos
sobre la p o l í t i c a t r a n s n a c i o n a l que h a b l a b a n d e l s u r g i m i e n t o de m ú l t i p l e s
canales de c o n t a c t o e n t r e las sociedades, c o n el resultante d e s d i b u j a m i e n -
1 9
Research
Walter W . Powell, " N e i t h e r M a r k e t N o r Hierarchy: N e t w o r k Forms o f Organization",
in Organizational
Behavior,
v o l . 12, 1990, p p . 295 y 296, 303-304.
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REDES TRANSNACIONALES DE CABILDEO E I N F L U E N C I A
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to de la división e n t r e p o l í t i c a i n t e r n a y p o l í t i c a i n t e r n a c i o n a l . 2 0 Sin embargo, el c o n c e p t o de redes transnacionales de cabildeo e i n f l u e n c i a ofrece u n
análisis m á s fino que e l de aquellos trabajos. T a n t o e n las obras de K e o h a n e
y Nye c o m o e n e l "nuevo t r a n s n a c i o n a l i s m o " se a g r u p a n e n u n a sola las relaciones e n t r e tipos m u y diferentes de actores transnacionales, a saber,
las empresas transnacionales, la Iglesia c a t ó l i c a , las organizaciones científicas i n t e r n a c i o n a l e s y los g r u p o s de activistas. 2 1 Nosotros, p o r el c o n t r a r i o ,
clasificamos las relaciones transnacionales e n tres c a t e g o r í a s , de acuerdo
con sus motivaciones: las que t i e n e n esencialmente objetivos instrumentales, e n
p a r t i c u l a r las c o r p o r a c i o n e s transnacionales y los bancos; las redes motivadas p r i n c i p a l m e n t e p o r ideas que se refieren a causas y efectos (los grupos científicos o c o m u n i d a d e s e p i s t é m i c a s ) ; 2 2 y las redes cuya p r i n c i p a l m o t i v a c i ó n
son valores y principios (las redes transnacionales de cabildeo e i n f l u e n c i a ) .
Estas distintas c a t e g o r í a s de actores transnacionales p r e s e n t a n d i f e r e n cias e n sus recursos p o l í t i c o s y patrones de i n f l u e n c i a . E n las relaciones
transnacionales e n t r e actores c o n objetivos i n s t r u m e n t a l e s suelen ser los recursos e c o n ó m i c o s los q u e t i e n e n m a y o r peso, m i e n t r a s q u e e n las c o m u n i dades e p i s t é m i c a s l o que m á s c u e n t a son los c o n o c i m i e n t o s t é c n i c o s y la
capacidad p a r a c o n v e n c e r de su s u p e r i o r i d a d a los f o r m u l a d o r e s de políticas. A l i g u a l q u e las c o m u n i d a d e s e p i s t é m i c a s , las redes transnacionales de
cabildeo e i n f l u e n c i a d e p e n d e n d e l acceso a la i n f o r m a c i ó n , p e r o e n esta
c a t e g o r í a e l aspecto m á s i m p o r t a n t e es la i n t e r p r e t a c i ó n y e l uso estratégico de ella. L a capacidad de i n f l u i r es posible p o r q u e los actores de estas redes c o n t r i b u y e n s i m u l t á n e a m e n t e a definir el asunto en cuestión, convencer a los
públicos elegidos de que los problemas asi definidos tienen solución, prescribir soluciones y vigilar que éstas se adopten. A s í , las redes transnacionales de cabildeo
e i n f l u e n c i a se d i s t i n g u e n p o r e l p a p e l c e n t r a l q u e d e s e m p e ñ a n los valores
y p r i n c i p i o s p a r a la c o n s e c u c i ó n de sus objetivos; sus estrategias se o r i e n t a n
a u t i l i z a r i n f o r m a c i ó n y creencias para i n c i t a r a la a c c i ó n p o l í t i c a y a emplear "palancas" p a r a valerse d e l apoyo de i n s t i t u c i o n e s m á s poderosas.
E l c o n c e p t o de r e d de cabildeo e i n f l u e n c i a n o p u e d e c e ñ i r s e a las n o ciones de m o v i m i e n t o s sociales transnacionales o de sociedad civil g l o b a l . 2 3
2 0
R o b e r t K e o h a n e y J o s e p h N y e ( c o m p s . ) , Transnational
Relations
and World Politics,
Cam-
b r i d g e , H a r v a r d U n i v e r s i t y Press, 1 9 7 1 .
2 1
E l ú n i c o rasgo c o m ú n q u e c o m p a r t e n m u c h a s d e estas r e l a c i o n e s t r a n s n a c i o n a l e s es
q u e t o d a s ellas o p e r a n a t r a v é s d e las f r o n t e r a s n a c i o n a l e s y se c a r a c t e r i z a n p o r estar c o n s t i t u i das p o r a c t o r e s c o n p r o p ó s i t o s e s p e c í f i c o s , d e los cuales c u a n d o m e n o s u n o d e e l l o s es u n
a g e n t e n o estatal. Risse, op. cit.
2 2
2 3
S o b r e las c o m u n i d a d e s e p i s t é m i c a s , v é a s e H a a s , op. cit.
V é a s e L i p s c h u l t z , op. cit.; S m i t h et al, op. cit.; y P a u l W a p n e r , " P o l i t i c s B e y o n d t h e State: E n -
v i r o n m e n t a l A c t i v i s m a n d W o r l d Civic P o l i t i c s " , World Politics, n u m . 4 7 , a b r i l d e 1995, p p . 311-340.
414
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MARGARET KECK Y KATHRYN SIKKINK
FIXXXIX-4
E n las d e f i n i c i o n e s de los m o v i m i e n t o s sociales se p o n e é n f a s i s e n la p r o testa y movilizaciones ciudadanas, de abajo hacia a r r i b a , p o r l o se que pierde de vista la diversidad de actores que p a r t i c i p a n e n las redes. Las redes
articuladas e n t o r n o a u n asunto son m á s efectivas c u a n d o e s t á n integradas
n o s ó l o p o r O N G sino t a m b i é n p o r i n d i v i d u o s que f o r m a n p a r t e de f u n d a ciones, ó r g a n o s estatales u organizaciones i n t e r n a c i o n a l e s , o i n c l u s o p o r
sectores c o m p l e t o s de é s t o s . Son á m b i t o s de la p o l í t i c a e n los que la división
e n t r e los actores sobre los que se busca i n f l u e n c i a y los que p r e t e n d e n i n f l u i r rara vez c o i n c i d e exactamente c o n la de "Estado" y "sociedad c i v i l " .
E L S U R G I M I E N T O D E LAS REDES T R A N S N A C I O N A L E S D E C A B I L D E O
E INFLUENCIA
Los tipos de g r u p o s c a r a c t e r í s t i c o s de las redes de cabildeo e i n f l u e n c i a n o
son nuevos; algunos de ellos existen desde la c a m p a ñ a p a r a la a b o l i c i ó n de
la esclavitud d e l siglo X I X y la A l i a n z a I n t e r n a c i o n a l p a r a e l Sufragio de la
M u j e r , de p r i n c i p i o s d e l siglo X X . Sin e m b a r g o , el n ú m e r o , t a m a ñ o y p r o f e s i o n a l i z a c i ó n de estos g r u p o s , así c o m o la d e n s i d a d y c o m p l e j i d a d de los
nexos i n t e r n a c i o n a l e s que los u n e n , a u m e n t a r o n e n o r m e m e n t e e n los últimos t r e i n t a a ñ o s , de t a l suerte q u e n o es sino hasta ú l t i m a s fechas c u a n d o
p o d e m o s h a b l a r de redes transnacionales de cabildeo e i n f l u e n c i a .
L a o p e r a c i ó n de las redes i n t e r n a c i o n a l e s es m u y costosa. L a distancia
g e o g r á f i c a , el n a c i o n a l i s m o , la diversidad de i d i o m a s y culturas, y el costo de
la c o m u n i c a c i ó n p o r fax, t e l é f o n o , c o r r e o o viajes a é r e o s son factores q u e
h a c e n que la p r o l i f e r a c i ó n de redes i n t e r n a c i o n a l e s resulte u n m i s t e r i o
q u e debe ser e x p l i c a d o . ¿ E n q u é c o n d i c i o n e s es posible y p r o b a b l e que se
f o r m e n redes y q u é es l o q u e p r o v o c a su s u r g i m i e n t o ? A u n q u e resulte útil
seguir c o n c i b i e n d o m u c h a s negociaciones i n t e r n a c i o n a l e s c o m o "juegos de
dos niveles", e n los q u e los actores estatales expresan demandas i n t e r n a s e n
al á m b i t o i n t e r n a c i o n a l , e n algunas de las que a q u í analizamos los v í n c u l o s
transnacionales n o pasan p o r e l Estado, sino que los g r u p o s nacionales i n fluyen d i r e c t a m e n t e e n las negociaciones i n t e r n a c i o n a l e s , y e n otras la med i a c i ó n estatal es m u y l i m i t a d a . 2 4 ¿ C ó m o e x p l i c a r este enigma?
Las redes transnacionales de cabildeo e i n f l u e n c i a t i e n e n m á s p r o b a b i lidades de s u r g i r e n r e l a c i ó n c o n asuntos sobre los cuales: 1) los canales en-
2 4
S o b r e e l ' j u e g o d e d o s n i v e l e s " , v é a n s e P u t n a m , op. cit., y L i s a L . M a r t í n y K a t h r y n Sik-
k i n k , "U.S. P o l i c y a n d H u m a n R i g h t s i n A r g e n t i n a a n d G u a t e m a l a , 1973-1990", e n P e t e r Evans
et al. ( c o m p s . ) , Double-Edged
Diplomacy:
U n i v e r s i t y o f C a l i f o r n i a Press, 1 9 9 3 .
International
Bargaining
and Domestic
Politics,
Berkeley,
O C T - D I C 99
REDES TRANSNACIONALES DE CABILDEO E I N F L U E N C I A
415
tre los g r u p o s nacionales y sus g o b i e r n o s e s t á n rotos u obstruidos o b i e n n o
sirven para resolver u n c o n f l i c t o , l o que p o n e e n m a r c h a e l p a t r ó n "boomer a n g " de i n f l u e n c i a , c a r a c t e r í s t i c o de estas redes; 2) las conferencias internacionales crean los foros necesarios para f o r m a r y fortalecer las redes; 3) los
activistas c o n s i d e r a n que la o p e r a c i ó n e n redes p r o m o v e r á sus misiones y
c a m p a ñ a s , p o r l o que i m p u l s a n c o n e n e r g í a la f o r m a c i ó n de las mismas.
N o es casualidad q u e l a exigencia de "derechos" parezca ser el lenguaj e p r o t o t í p i c o de las redes. Los g o b i e r n o s son los p r i n c i p a l e s "garantes" de
los derechos, p e r o t a m b i é n sus p r i m e r o s transgresores. C u a n d o u n gobiern o v i o l a o se n i e g a a r e c o n o c e r ciertos derechos, los i n d i v i d u o s y g r u p o s
afectados a m e n u d o n o p u e d e n r e c u r r i r a las instancias p o l í t i c a s o j u r í d i c a s
nacionales, p o r l o que l a p o s i b i l i d a d de a c u d i r a organismos i n t e r n a c i o n a les es u n recurso de ú l t i m a instancia para expresar sus p r e o c u p a c i o n e s e i n cluso p r o t e g e r su vida.
M u c h a s redes transnacionales de cabildeo e i n f l u e n c i a p o n e n e n contacto a activistas de p a í s e s desarrollados c o n otros e n p a í s e s m e n o s desarrollados. Este t i p o de nexos g e n e r a l m e n t e tiene el p r o p ó s i t o de i n f l u i r sobre
e l c o m p o r t a m i e n t o de los Estados. A l r o m p e r s e los v í n c u l o s e n t r e el Estado
y los actores i n t e r n o s , se p o n e e n m a r c h a el p a t r ó n " b o o m e r a n g " de i n fluencia, c a r a c t e r í s t i c o de las redes transnacionales de c a b i l d e o : e n l u g a r de
dirigirse a su Estado, las O N G nacionales buscan d i r e c t a m e n t e aliados internacionales p a r a tratar de q u e se ejerza p r e s i ó n sobre é s t e desde el e x t e r i o r .
E l e j e m p l o m á s c l a r o de esto son las c a m p a ñ a s e n favor de los derechos h u manos, p e r o t a m b i é n a m e n u d o p r e s e n t a n este t i p o de t r i a n g u l a c i ó n las
c a m p a ñ a s p o r los derechos i n d í g e n a s y las c a m p a ñ a s ambientalistas que
apoyan las d e m a n d a s de etnias locales para que se i n t e r v e n g a e n c o n t r a de
proyectos de d e s a r r o l l o q u e p o d r í a n afectarles. L a c r e a c i ó n de v í n c u l o s es
i m p o r t a n t e p a r a ambas partes: a los actores m e n o s poderosos d e l T e r c e r
M u n d o las redes les o f r e c e n acceso, i n f l u e n c i a e i n f o r m a c i ó n (y, a m e n u d o ,
d i n e r o ) q u e n o p o d r í a n o b t e n e r p o r sí solos, m i e n t r a s q u e los g r u p o s d e l
n o r t e g a n a n c r e d i b i l i d a d al l u c h a r c o n — y n o s ó l o "en n o m b r e d e " — sus socios d e l sur. N o es de s o r p r e n d e r que tales relaciones p u e d a n generar m u chas fricciones.
Por o t r a p a r t e , c u a n d o los g o b i e r n o s se m u e s t r a n inaccesibles o sordos a
grupos cuyas demandas t i e n e n resonancia m á s allá de u n á m b i t o restringido,
los contactos i n t e r n a c i o n a l e s p u e d e n " a m p l i f i c a r " esas demandas de los grupos i n t e r n o s y f o r z a r a q u e se abra espacio p a r a los nuevos asuntos. E j e m p l o
de esto es e l caso de los extractores de caucho d e l oeste d e l Amazonas, e n
Brasil, o el de las t r i b u s que son desplazadas p o r el embalse d e l r í o N a r m a d a ,
e n la I n d i a . T a m b i é n hay casos e n los que el p r o p i o "actor e n la m i r a " es u n
actor t r a n s n a c i o n a l — c o m o l a C o r p o r a c i ó n N e s t l é , c o n t r a l a cual se organi-
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FIXXXIX-4
zó u n boicot—- y los activistas consideran que se necesita u n a r e d transnacion a l para ejercer p r e s i ó n sobre las corporaciones y los g o b i e r n o s . 2 5
CASOS
Se ilustra a c o n t i n u a c i ó n , a p a r t i r de ejemplos concretos, l a f o r m a e n que se
c r e a r o n algunas redes de cabildeo e i n f l u e n c i a y se analizan los factores que
al parecer c o n t r i b u y e r o n a su s u r g i m i e n t o .
Redes de derechos
humanos
Los i n s t r u m e n t o s internacionales e n favor de los d e r e c h o s h u m a n o s creados al t é r m i n o de la Segunda G u e r r a M u n d i a l b r i n d a r o n u n a base n o r m a t i va c o m ú n , p e r o n o u n a s u p e r v i s i ó n i n t e r n a c i o n a l o r e g i o n a l efectiva, salvo
e n el sistema e u r o p e o de derechos h u m a n o s . N o fue sino hasta que las organizaciones de activistas de derechos h u m a n o s t o m a r o n e n sus m a n o s d i chos asuntos c u a n d o é s t o s c a p t a r o n la a t e n c i ó n d e l p ú b l i c o . E l b r u t a l g o l p e
de Estado de 1973 e n C h i l e , u n a de las democracias m á s antiguas de A m é rica L a t i n a , fue u n parteaguas e n la h i s t o r i a de la c r e a c i ó n de la r e d latin o a m e r i c a n a de derechos h u m a n o s . Sin e m b a r g o , el g o l p e de Estado c a u s ó
tal efecto p o r q u e ya e x i s t í a n partes de u n a r e d capaces de d o c u m e n t a r , presentar, d a r a c o n o c e r e ilustrar v i v i d a m e n t e ese a c o n t e c i m i e n t o .
L a p r i m e r a o r g a n i z a c i ó n de derechos h u m a n o s q u e o b t u v o a m p l i o rec o n o c i m i e n t o m u n d i a l fue A m n i s t í a I n t e r n a c i o n a l ( A l ) . Tras constituirse en
los a ñ o s sesenta, A l t o m ó algunas decisiones tácticas f u n d a m e n t a l e s que le
p e r m i t i e r o n p l a n t e a r y presentar e s t r a t é g i c a m e n t e asuntos de derechos h u m a n o s ante sus m i e m b r o s , y m á s adelante, ante los f o r m u l a d o r e s de políticas y la o p i n i ó n p ú b l i c a . A l atraer la a t e n c i ó n sobre i n d i v i d u o s cuyos derechos e r a n violados, m á s que sobre ideas abstractas, A I d i o u n n o m b r e , u n a
historia y u n a f a m i l i a a las v í c t i m a s , l o que p r o d u j o u n a fuerte i d e n t i f i c a c i ó n
e n t r e ellas y e l p ú b l i c o . E n s e g u n d o l u g a r , A I p r e f i r i ó t r a b a j a r s o b r e u n
espectro r e d u c i d o de violaciones graves a los d e r e c h o s h u m a n o s , c o m o el
e n c a r c e l a m i e n t o p o l í t i c o , la t o r t u r a y la e j e c u c i ó n sumaria. A u n q u e este enf o q u e s u r g i ó de la t r a d i c i ó n i d e o l ó g i c a l i b e r a l de los p a í s e s occidentales en
los que c o m e n z ó el m o v i m i e n t o de defensa de los d e r e c h o s h u m a n o s , se
2 5
E l análisis d e l p r o b l e m a d e l a l i m e n t o e n p o l v o para lactantes fue t o m a d o de K a t h r y n
S i k k i n k , " C o d e s o f C o n d u c t f o r T r a n s n a ü o n a l C o r p o r a t i o n s : T h e Case o f t h e WHO/UNICEF Cod e " , International
Organization,
n ú m . 4 0 , o t o ñ o d e 1986.
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trataba de derechos sobre los cuales h a b í a u n a m p l i o consenso i n t e r n a c i o n a l . E n tercer lugar, p a r a m a n t e n e r u n e q u i l i b r o , A I e l e g í a cada mes u n caso u r g e n t e d e l P r i m e r M u n d o , o t r o d e l Segundo M u n d o y o t r o d e l T e r c e r o ,
y organizaba u n a c a m p a ñ a especial de tarjetas postales. D e esta m a n e r a , A I
evitaba que se le acusara de u t i l i z a r los derechos h u m a n o s p a r a p r o m o v e r
u n a agenda p o l í t i c a o i d e o l ó g i c a m á s a m p l i a de d e r e c h a o de i z q u i e r d a .
C u a n d o se r e l a j a r o n las tensiones i n t e r n a c i o n a l e s , a p r i n c i p i o s de los a ñ o s
setenta, el c l i m a m á s p e r m i s i v o a b r i ó el espacio para q u e se d e b a t i e r a el
t e m a de los derechos h u m a n o s . Las innovaciones tácticas de A I , que m á s tard e a d o p t a r o n otros m i e m b r o s de la r e d , a u m e n t a r o n su capacidad p a r a destacar la i m p o r t a n c i a d e l t e m a , despertar la a t e n c i ó n de la o p i n i ó n p ú b l i c a y
atraer el apoyo m á s a m p l i o posible.
Los golpes de Estado y la r e p r e s i ó n e n p a í s e s c o m o Grecia, C h i l e , U r u guay, U g a n d a y A r g e n t i n a a m p l i a r o n la c o n c i e n c i a m u n d i a l respecto a las
violaciones de los derechos h u m a n o s . E l n ú m e r o de m i e m b r o s de o r g a n i zaciones c o m o A I e n E u r o p a y los Estados U n i d o s se i n c r e m e n t ó y t a m b i é n
se c r e a r o n nuevas organizaciones. L a s e c c i ó n estadounidense de A I , p o r
e j e m p l o , c r e c i ó de tres m i l a 50 m i l m i e m b r o s e n t r e 1974 y 1976. 2 6 Las organizaciones chilenas creadas p a r a e n f r e n t a r la r e p r e s i ó n d e l g o b i e r n o , esp e c i a l m e n t e la V i c a r i a de S o l i d a r i d a d , se c o n v i r t i e r o n e n m o d e l o s p a r a los
g r u p o s de derechos h u m a n o s de t o d a A m é r i c a L a t i n a y e n u n a f u e n t e de i n f o r m a c i ó n e i n s p i r a c i ó n p a r a los activistas de los Estados U n i d o s y E u r o p a .
Las r e u n i o n e s p e r i ó d i c a s de la C o m i s i ó n de Derechos H u m a n o s de
Naciones U n i d a s , la S u b c o m i s i ó n para la P r o t e c c i ó n de las M i n o r í a s y el Com i t é de Derechos H u m a n o s b r i n d a r o n foros para la c r e a c i ó n de nexos
e n t r e los g r u p o s e i n d i v i d u o s que empezaban a f o r m a r la r e d de derechos
h u m a n o s . E n G i n e b r a , los representantes gubernamentales de naciones c o n
ideas afines ( P a í s e s Bajos, D i n a m a r c a , Suecia, N o r u e g a y C a n a d á ) se r e u n i e r o n c o n los delegados de las O N G de derechos h u m a n o s y d e l C e n t r o para
los Derechos H u m a n o s de Naciones U n i d a s a fin de e l a b o r a r y seguir estrategias tendientes a acelerar la l a b o r e n defensa de los derechos h u m a n o s .
E n los Estados U n i d o s , las p o l í t i c a s e n esta m a t e r i a c o m e n z a r o n e n el
Congreso, tres a ñ o s antes de q u e J i m m y C á r t e r f u e r a e l e g i d o p r e s i d e n t e .
M á s tarde, los f u n c i o n a r i o s de su g o b i e r n o d i e r o n m a y o r p r i o r i d a d a las políticas de derechos h u m a n o s y, c o n e l peso de los Estados U n i d o s sumado al
de los p a í s e s afines de N a c i o n e s U n i d a s , se i m p u l s a r o n las acciones e n los
2 6
" T h e G r o w i n g L o b b y f o r H u m a n R i g h t s " , Washington
Post, 12 d e d i c i e m b r e d e 1976, B l ,
p . 1. V é a s e t a m b i é n P a u l H e a t h H o e f f e l y P e t e r K o r n b l u h , " T h e W a r a t H o m e : C h i l e ' s L e g a c y
i n t h e U n i t e d States", NACLA Report
p p . 27-39.
on the Americas,
n ú m . 17, s e p t i e m b r e - o c t u b r e d e 1983,
418
F/XXXIX-4
MARGARET KECK Y KATHRYN SIKKINK
foros i n t e r n a c i o n a l e s . L a r e d de derechos h u m a n o s s i g u i ó c r e c i e n d o d u rante el g o b i e r n o de Reagan. E n t r e 1980 y 1990 se d u p l i c ó el n ú m e r o de
O N G i n t e r n a c i o n a l e s de derechos h u m a n o s y los presupuestos y p e r s o n a l
de las organizaciones de derechos h u m a n o s a u m e n t a r o n e n o r m e m e n t e . 2 7
Los organismos que c r e c i e r o n c o n m a y o r rapidez f u e r o n los que se c o n c e n t r a r o n e x p l í c i t a m e n t e e n las violaciones a los derechos h u m a n o s e n reg í m e n e s t a n t o de d e r e c h a c o m o de i z q u i e r d a , c o m o A I y los C o m i t é s de H u m a n Rights W a t c h , l o que sugiere q u e la fuerza d e l c o n c e p t o de los
derechos h u m a n o s se d e b i ó e n parte a u n a c i e r t a n e u t r a l i d a d p o l í t i c a de
los p r i n c i p i o s .
L a r e d t a m b i é n c r e c i ó e n el sur. D u r a n t e los a ñ o s setenta y o c h e n t a b r o t a r o n organizaciones de derechos h u m a n o s e n t o d o e l t e r r i t o r i o latinoa m e r i c a n o . E n t r e 1981 y 1990, el n ú m e r o de organizaciones e n A m é r i c a
L a t i n a a u m e n t ó de 220 a 5 5 0 . 2 8 U n p u ñ a d o de visionarios l í d e r e s d e l m o v i m i e n t o de derechos h u m a n o s — c o m o Pepe Zalaquette, abogado c h i l e n o
e x i l i a d o , q u i e n fue presidente de A I , y J u a n M é n d e z , abogado a r g e n t i n o exil i a d o q u e f u n g i ó c o m o d i r e c t o r de A m e r i c a s W a t c h y, m á s tarde, c o m o d i r e c t o r d e l I n s t i t u t o I n t e r a m e r i c a n o de D e r e c h o s H u m a n o s — advirtió su
p o t e n c i a l , c o n c i b i ó estrategias y atrajo hacia la r e d a u n a g e n e r a c i ó n exc e p c i o n a l de j ó v e n e s dirigentes. L a l a b o r de estos "empresarios p o l í t i c o s "
fue f u n d a m e n t a l para e l s u r g i m i e n t o y d e s a r r o l l o de la r e d d u r a n t e los p r i meros a ñ o s .
Redes
ambientalistas
N o existe u n h e c h o d e t e r m i n a n t e que haya d e t o n a d o l a c r e a c i ó n de las organizaciones ambientalistas i n t e r n a c i o n a l e s , c o m o fue e l golpe de Estado
c h i l e n o e n el caso de las organizaciones de derechos h u m a n o s . A u n q u e , d u r a n t e e l ú l t i m o d e c e n i o , la p r e o c u p a c i ó n p o r la capa de o z o n o o el p e l i g r o
d e l c a m b i o c l i m á t i c o h a n despertado la c o n c i e n c i a p ú b l i c a respecto a los
asuntos m u n d i a l e s , la m a y o r parte de los g r u p o s ambientalistas siguen te-
2 7
ficación
E l t o t a l d e ONG i n t e r n a c i o n a l e s d e d e r e c h o s h u m a n o s se d e t e r m i n ó m e d i a n t e l a c o d i d e las o r g a n i z a c i o n e s r e g i s t r a d a s e n los v o l ú m e n e s d e 1 9 8 0 y 1990 d e l Yearbook of
International
Organizations,
y los d a t o s s o b r e los a u m e n t o s d e l p e r s o n a l y d e los p r e s u p u e s t o s se
basan e n i n f o r m a c i ó n q u e p r o p o r c i o n a r o n e m p l e a d o s de organizaciones de derechos h u m a nos de los Estados U n i d o s .
2 8
H u m a n R i g h t s I n t e r n e t , Human
Rights
Directory:
Latin
America,
África,
and Asia,
compi-
l a d o p o r L a u r i e S. W i s e b e r g y H a r r y M . S c o b l e , W a s h i n g t o n , D . C . , 1 9 8 1 ; y " H u m a n R i g h t s D i r e c t o r y : L a t í n A m e r i c a n a n d t h e C a r i b b e a n " , Human
n ú m e r o e s p e c i a l , e n e r o d e 1990.
Rights
Internet
Reporter, v o l . 13, n ú m . 2 y 3,
O C T - D I C 99
419
REDES TRANSNACIONALES DE CABILDEO E INFLUENCIA
n i e n d o u n a visión n a c i o n a l o local. L a U n i ó n I n t e r n a c i o n a l p a r a la Conserv a c i ó n de la Naturaleza y de los Recursos Naturales ( I U C N , p o r su n o m b r e
e n i n g l é s ) , f u n d a d a e n 1948 p o r m i e m b r o s g u b e r n a m e n t a l e s y n o gubernamentales, fue d u r a n t e m u c h o t i e m p o la p r i n c i p a l r e d i n t e r n a c i o n a l p a r a
m u c h o s ambientalistas; al estar c o m p u e s t a p r i n c i p a l m e n t e p o r c i e n t í f i c o s ,
c u m p l e c o n el p e r f i l de u n a c o m u n i d a d e p i s t é m i c a . E n los a ñ o s setenta y
p r i n c i p i o s de los o c h e n t a , pocas organizaciones c o n t a b a n c o n e l t i e m p o o
d i n e r o necesarios p a r a elaborar estrategias i n d e p e n d i e n t e s e n r e l a c i ó n c o n
asuntos de c a r á c t e r m u n d i a l . Por e n d e , las redes se c r e a r o n a l r e d e d o r de
instituciones i n t e r n a c i o n a l e s ( p r i n c i p a l m e n t e Naciones U n i d a s , a u n q u e
t a m b i é n la C o m u n i d a d E u r o p e a ) y se c e l e b r a r o n conferencias n o gubernamentales de m a n e r a s i m u l t á n e a a casi todas las principales conferencias i n ternacionales, a p a r t i r de la C o n f e r e n c i a de las Naciones U n i d a s sobre el
M e d i o H u m a n o , q u e tuvo l u g a r e n E s t o c o l m o e n 1972.
A p r i n c i p i o s de los o c h e n t a , m u c h a s O N G q u e r í a n i r m á s allá de la estrategia de la I U C N de v i n c u l a r a los científicos y a los f o r m u l a d o r e s de políticas para que tuviera l u g a r u n proceso de p e r s u a s i ó n r a c i o n a l . Las organizaciones ambientalistas h a b í a n p r o l i f e r a d o e n los p a í s e s d e l P r i m e r y T e r c e r
M u n d o . 2 9 E n el curso d e l d e c e n i o a n t e r i o r se i n t r o d u j e r o n enfoques nuevos
y m á s p o l é m i c o s e n el r e p e r t o r i o ambientalista, que abarcaban desde la
o r i e n t a c i ó n l i t i g a n t e y de n e g o c i a c i ó n de r e g l a m e n t o s que s e g u í a el C o n sejo N a c i o n a l p a r a la Defensa de los Recursos ( N R D C , p o r su n o m b r e e n
i n g l é s ) , hasta la p r e s e n t a c i ó n de testimonios y la a c c i ó n d i r e c t a (de inspirac i ó n cuaqueriana) de Greenpeace. E n la segunda m i t a d de los a ñ o s o c h e n t a
a u m e n t ó a b r u p t a m e n t e el n ú m e r o de m i e m b r o s de las p r i n c i p a l e s organizaciones ambientalistas de los Estados U n i d o s , p r i n c i p a l m e n t e de aquellas
relacionadas c o n asuntos i n t e r n a c i o n a l e s . 3 0
Las acciones i n t e r n a c i o n a l e s respecto a la d e f o r e s t a c i ó n t r o p i c a l son
u n o de los mejores e j e m p l o s d e l s u r g i m i e n t o de las redes de c a b i l d e o e i n fluencia y de sus é x i t o s y fracasos. A finales de los o c h e n t a , e l debate sobre
el c a m b i o c l i m á t i c o c o l o c ó la d e f o r e s t a c i ó n t r o p i c a l e n u n c o n t e x t o n u e v o
y m á s a p r e m i a n t e . Los vividos mensajes que t r a n s m i t í a n los m e d i o s de com u n i c a c i ó n m o s t r a b a n la r e l a c i ó n que e x i s t í a e n t r e los i n c e n d i o s e n el
2 9
núm.
V é a s e P e t e r B o r r e l l i , " E n v i r o n m e n t a l i s m at a C r o s s r o a d s " , The Amicus
Journal,
v o l . 9,
3, v e r a n o d e 1987, p p . 24-37.
3 0
E n t r e 1976 y 1990 se d u p l i c ó e l n ú m e r o d e m i e m b r o s d e d i e z d e las p r i n c i p a l e s o r g a -
n i z a c i o n e s a m b i e n t a l i s t a s cuyas e s t a d í s t i c a s se h a n p o d i d o o b t e n e r d e m a n e r a c o n s t a n t e d u r a n t e este p e r i o d o . N a t i o n a l W i l d l i f e F e d e r a t i o n , The Conseruation
Directory, W a s h i n g t o n , D . C . ,
T h e N a t i o n a l W i l d l i f e F e d e r a t i o n , 1976, 1982, 1986 y 1990. Las cifras d e 1 9 7 6 d e l a N a t i o n a l
A u d u b o n S o c i e t y se t o m a r o n d e T h a d d e u s C. T r z y n a y E u g e n e V . C o a n ( c o m p s . ) , World
tory of Environmental
Organizations,
C l a r e m o n t , Calif., Public Affairs Clearinghouse,
1976.
Direc-
420
MARGARET KECK Y KATHRYN SIKKINK
FIXXXIX-4
A m a z o n a s y las inusuales ondas de calor e n e l n o r t e d e l c o n t i n e n t e , c o n l o
que e l efecto de i n v e r n a d e r o a d q u i r i ó u n a r e a l i d a d alarmante. Pero u n cont e x t o favorable y unos medios de c o m u n i c a c i ó n solidarios n o bastan p a r a
e x p l i c a r la t r a n s f o r m a c i ó n de la p r e o c u p a c i ó n p o r e l bosque t r o p i c a l e n u n
m e d i o efectivo de p r e s i ó n p o l í t i c a . N o fue p o r m e r o accidente que, e n d i c i e m b r e de 1988, la n o t i c i a d e l asesinato de C h i c o Mendes, e x t r a c t o r de
c a u c h o y activista e n el Amazonas b r a s i l e ñ o , o c u p a r a la p r i m e r a p l a n a d e l
New York Times, sino que ello se d e b i ó a que u n a r e d de cabildeo e i n f l u e n cia s i g u i ó u n a estrategia p o l í t i c a m u y r e f i n a d a p a r a i n f l u i r en los asuntos
ambientales internacionales. Para esa r e d la l u c h a d e l e x t r a c t o r de caucho
p o r d e f e n d e r su m e d i o de v i d a de la i n v a s i ó n de los ganaderos l l e g ó a ser u n
e l e m e n t o c e n t r a l de los a r g u m e n t o s sobre e l uso sustentable de los recursos
forestales. E n 1986, los ambientalistas h a b í a n llevado a Mendes a W a s h i n g t o n y a M i a m i p a r a que se entrevistara c o n f u n c i o n a r i o s d e l g o b i e r n o estad o u n i d e n s e y de bancos m u l t i l a t e r a l e s de d e s a r r o l l o . E l asesinato de M e n des p o r los ganaderos, a finales de 1988, se c o n v i r t i ó e n u n p o d e r o s o
s í m b o l o de la l u c h a c o n t r a la d e f o r e s t a c i ó n .
E n 1983 u n p e q u e ñ o g r u p o de activistas de i m p o r t a n t e s O N G a m b i e n talistas f o r m ó u n a r e d i n t e r n a c i o n a l q u e p r e t e n d í a f r e n a r la d e s t r u c c i ó n
a m b i e n t a l e n el T e r c e r M u n d o m e d i a n t e e l o t o r g a m i e n t o de p r é s t a m o s de
bancos m u l t i l a t e r a l e s a los p a í s e s e n d e s a r r o l l o . Recabaron i n f o r m a c i ó n , red a c t a r o n a r t í c u l o s y panfletos y c o n ayuda de quienes simpatizaban c o n sus
ideas c a b i l d e a r o n e n t r e los l í d e r e s d e l C o n g r e s o de los Estados U n i d o s p a r a
que se realizaran audiencias sobre las actividades de los bancos m u l t i l a t e r a les de d e s a r r o l l o ( B M D ) ; e n t r e 1983 y 1986 se l l e v a r o n a cabo 17 audiencias.
T a m b i é n h i c i e r o n cabildeo ante e l D e p a r t a m e n t o d e l T e s o r o de los Estados
U n i d o s , d i r e c t a m e n t e y p o r m e d i o de algunos congresistas y de su personal.
E n d i c i e m b r e de 1984 y, n u e v a m e n t e , e n 1986, e l Congreso a d o p t ó 19 rec o m e n d a c i o n e s de las O N G p a r a f o r t a l e c e r las acciones de los bancos e n
m a t e r i a a m b i e n t a l . 3 1 E n 1985, e l a n e x o de la i n i c i a t i v a de ley a n u a l p a r a la
a s i g n a c i ó n de la ayuda al e x t e r i o r e x i g í a q u e los directores ejecutivos estad o u n i d e n s e s de los B M D p r o m o v i e r a n , e n e l d i s e ñ o y desarrollo de proyectos, diversas reformas ambientales.
L a r e l a c i ó n establecida c o n los m o v i m i e n t o s de los p a í s e s d e l T e r c e r
M u n d o q u e se d i s p u t a b a n los p r é s t a m o s p e r m i t i ó presentar testimonios
3 1
U.S. Congress, H o u s e , S u b c o m m i t t e e o n I n t e r n a t i o n a l D e v e l o p m e n t Institutions a n d
Finance o f the C o m m i t t e e o n B a n k i n g , Finance a n d U r b a n Affairs, o n Multilateral Developm e n t B a n k A c t i v i t y a n d t h e E n v i r o n m e n t , 9 6 t h C o n g r e s s , 2 n d Session, d i c i e m b r e de 1984. U n a
s í n t e s i s d e l p a p e l q u e d e s e m p e ñ ó e l C o n g r e s o e s t a d o u n i d e n s e se e n c u e n t r a e n P h i l i p p e L e P r e s t r e , The World Bank
Press, 1 9 8 9 , p p . 191-193.
and the Environmental
Challenge, S e l i n s g r o v e , S u s q u e h a n n a U n i v e r s i t y
O C T - D I C 99
REDES TRANSNACIONALES D E C A B I L D E O E I N F L U E N C I A
421
c o n t u n d e n t e s sobre el efecto de los proyectos de los B M D sobre la v i d a h u m a n a . E l c o n t a c t o c o n M e n d e s y los extractores de caucho de A c r e , e n Brasil, fue d e t e r m i n a n t e t a n t o para los extractores c o m o para los ambientalistas d e l n o r t e y c o n v e n c i ó a m u c h a gente de la i m p o r t a n c i a de m a n t e n e r
esos v í n c u l o s . D u r a n t e la c a m p a ñ a c o n los bancos, los activistas a m b i e n t a listas de los Estados U n i d o s , E u r o p a y J a p ó n establecieron relaciones c o n
O N G y organizaciones p o p u l a r e s de F i l i p i n a s , I n d i a , Malasia, I n d o n e s i a , M é x i c o y otros p a í s e s . Las O N G d e l T e r c e r M u n d o a d q u i r í a n , así, nuevas formas
p a r a p r e s i o n a r a sus g o b i e r n o s , desde e l e x t e r i o r ; las organizaciones d e l Prim e r M u n d o p o d í a n r e f u t a r la a c u s a c i ó n de q u e la p r e o c u p a c i ó n p o r e l med i o a m b i e n t e era u n l u j o p a r a ricos. A m e d i d a que la c a m p a ñ a fue o r i g i n a n d o este t i p o de relaciones, las O N G d e l P r i m e r y T e r c e r M u n d o t u v i e r o n
m a y o r acceso al f i n a n c i a m i e n t o de los patronatos. Las f u n d a c i o n e s F o r d ,
M a c A r t h u r e I n t e r - A m e r i c a n , así c o m o muchas otras de m e n o r t a m a ñ o , dest i n a r o n u n p o r c e n t a j e cada vez m a y o r de sus presupuestos a las actividades
ambientales. A p r i n c i p i o s de los a ñ o s n o v e n t a , los organismos oficiales par a e l d e s a r r o l l o , de los Estados U n i d o s , C a n a d á y varios p a í s e s europeos,
o f r e c i e r o n apoyo a las O N G d e l T e r c e r M u n d o que presentaban proyectos
ambientalistas.
Redes de mujeres
A u n q u e las r a í c e s h i s t ó r i c a s de la r e d de mujeres se r e m o n t a al m o v i m i e n t o
i n t e r n a c i o n a l p o r el sufragio, la actual ola de o r g a n i z a c i ó n i n t e r n a c i o n a l sob r e asuntos relativos a las mujeres r e c i b i ó u n m a y o r i m p u l s o d u r a n t e el A ñ o
I n t e r n a c i o n a l de la M u j e r e n 1975 y e l D e c e n i o de la M u j e r que d e c r e t ó Naciones U n i d a s (1976-1985). Sin e m b a r g o , f u e r o n las organizaciones n o gub e r n a m e n t a l e s las que d i e r o n o r i g e n t a n t o al A ñ o I n t e r n a c i o n a l de la M u j e r
c o m o al D e c e n i o de la M u j e r , al ejercer p r e s i ó n sobre Naciones U n i d a s . 3 2
Las tres conferencias — e n la c i u d a d de M é x i c o ( 1 9 7 5 ) , C o p e n h a g u e
(1980) y N a i r o b i ( 1 9 8 5 ) — q u e p r o m o v i e r o n e l D e c e n i o de Naciones U n i das de la M u j e r s i r v i e r o n c o m o p u n t o s de e n c u e n t r o para c o n s t r u i r y afianzar la i n c i p i e n t e r e d i n t e r n a c i o n a l de m u j e r e s . L a C o n f e r e n c i a sobre Po3 2
U n a organización no gubernamental
finlandesa,
la Federación Internacional Demo-
c r á t i c a d e las M u j e r e s , p r e s i d i d a p o r l a p r o m i n e n t e p a r l a m e n t a r i a H e r t t a K u u s i n e n , f u e l a p r i m e r a e n p r o p o n e r l a i d e a d e u n a ñ o d e l a m u j e r . E l l a , j u n t o c o n o t r o s o b s e r v a d o r e s d e ONG,
d u r a n t e l a C o m i s i ó n d e N a c i o n e s U n i d a s s o b r e l a S i t u a c i ó n d e l a M u j e r , e n 1972, r e d a c t a r o n
l a p r o p u e s t a p a r a q u e 1975 se d e c l a r a r a e l A ñ o I n t e r n a c i o n a l d e l a M u j e r y c o n v e n c i e r o n a los
representantes de R u m a n i a y F i n l a n d i a de q u e la presentaran ante la C o m i s i ó n . H i l k k a Pietil a y j e a n n e V i c k e r s , Women Matter:
The Role of the United Nations, L o n d r e s , Z e d Press, 1 9 9 0 , p . 73.
422
MARGARET KECK Y KATHRYN SIKKINK
FI
XXXIX-4
b l a c i ó n , celebrada en E l Cairo e n 1994, y la C o n f e r e n c i a sobre la S i t u a c i ó n
de la M u j e r , de B e i j i n g e n 1995, p e r m i t i e r o n e x t e n d e r y fortalecer la r e d .
E n estas ciudades las O N G o r g a n i z a r o n conferencias paralelas cada vez m á s
i m p o r t a n t e s , al m i s m o t i e m p o que se realizaban las conferencias oficiales;
m á s de 14 m i l mujeres p r o v e n i e n t e s de 150 p a í s e s asistieron al F o r o de O N G
de 1985, e n N a i r o b i , y 20 m i l m u j e r e s p a r t i c i p a r o n e n el de B e i j i n g e n 1995.
L a j a m a i q u i n a L u c i l l e M a i r , secretaria g e n e r a l de la C o n f e r e n c i a de
C o p e n h a g u e , c o m e n t ó l o s i g u i e n t e s o b r e l a C o n f e r e n c i a de l a c i u d a d
de M é x i c o : " E n la c i u d a d de M é x i c o se t o c a r o n algunos asuntos f u n d a m e n t a l e s . . . p e r o t a m b i é n se h i z o algo que, a u n q u e m e n o s tangible, tal vez
sea m á s i m p o r t a n t e que c u a l q u i e r o t r a cosa: se c r e ó u n a r e d . " 3 3
L a sola r e u n i ó n de O N G d u r a n t e ese t i p o de conferencias n o c o n d u c e
necesariamente a la c r e a c i ó n de redes, p e r o tales e n c u e n t r o s directos pued e n dar u n i m p u l s o i m p o r t a n t e a su c o n s t i t u c i ó n . L a R e u n i ó n de O N G e n la
c i u d a d de M é x i c o d i o lugar a la f o r m a c i ó n de la T r i b u n a I n t e r n a c i o n a l de
Mujeres, que utilizó el d i r e c t o r i o a h í e l a b o r a d o para mantenerse e n contacto c o n personas y grupos de t o d o el m u n d o y para a m p l i a r la lista c o n nuevos g r u p o s . H o y en d í a , la T r i b u n a sirve c o m o p u n t o de enlace de los 16 m i l
i n d i v i d u o s y grupos que trabajan e n favor de la m u j e r e n 160 p a í s e s . 3 4 A part i r de la r e u n i ó n de O N G que tuvo lu g ar d u r a n t e la C o n f e r e n c i a de N a i r o b i
se c r e a r o n tres nuevas redes regionales que trabajan e n los asuntos relativos
a la m u j e r , la l e g i s l a c i ó n y el desarrollo e n A m é r i c a L a t i n a , Asia y África. Las
conferencias m u n d i a l e s t a m b i é n aceleraron la ratificación de la C o n v e n c i ó n
para la E l i m i n a c i ó n de Todas las Formas de D i s c r i m i n a c i ó n C o n t r a la M u j e r ,
el p r i n c i p a l i n s t r u m e n t o legal p a r a codificar las n o r m a s internacionales sob r e los derechos de la m u j e r e i n c i t a r a los g o b i e r n o s a que m o d i f i q u e n las
p r á c t i c a s discriminatorias. Los g r u p o s de mujeres de A m é r i c a L a t i n a f u e r o n
los p r i m e r o s e n u t i l i z a r la c o m u n i c a c i ó n al estilo de las redes, c o n l o que se
c o n v i r t i e r o n e n m o d e l o s p a r a otras organizaciones de mujeres e n t o d o el
m u n d o . Las chilenas t i e n e n la sede de u n a de las dos oficinas de la ISIS I n t e r n a t i o n a l , u n i m p o r t a n t e servicio de i n f o r m a c i ó n y c o m u n i c a c i ó n e n t r e
mujeres, que enlaza a 150 p a í s e s . Las mujeres latinoamericanas h a n sido esp e c i a l m e n t e activas en la c r e a c i ó n de centros de d o c u m e n t a c i ó n que trabaj a n estrechamente c o n g r u p o s p o p u l a r e s y de cabildeo.
3 3
A r v o n n e Fraser, U.N. Decade for Women: Documents
and Dialogue,
Boulder,
Colorado,
W e s t v i e w Press, 1987, p . 7 1 .
3 4
The Tribune:
A Women and Development
Quarterly, b o l e t í n , num.
45, j u l i o d e 1990.
O C T - D I C 99
Redes relativas
REDES TRANSNACIONALES D E CABILDEO E I N F L U E N C I A
423
a otros asuntos
Este m i s m o p a t r ó n se observa e n el n a c i m i e n t o de redes que trabajan e n
o t r o s asuntos. Las redes dedicadas a los asuntos i n d í g e n a s y la c a m p a ñ a
relativa al a l i m e n t o i n f a n t i l f u e r o n t a m b i é n impulsadas p o r conferencias
i n t e r n a c i o n a l e s . E l proceso que describimos es de t i p o interactivo: las O N G
p r e s i o n a n p a r a que se realicen actos internacionales —declaraciones, tratados, a ñ o s o decenios t e m á t i c o s y conferencias—, los que a su vez sirven com o espacios para la c r e a c i ó n de redes. E n e l caso de la c a m p a ñ a relativa al
a l i m e n t o i n f a n t i l , la p r e s i ó n de las redes d i o lugar a que la O r g a n i z a c i ó n
M u n d i a l de la Salud ( O M S ) y la U N I C E F realizaran r e u n i o n e s de consulta
sobre la c o m e r c i a l i z a c i ó n d e l a l i m e n t o e n p o l v o p a r a lactantes. E n esas reun i o n e s n o s ó l o p a r t i c i p a r o n representantes de los g o b i e r n o s y de las organizaciones internacionales sino t a m b i é n representantes de la industria, exp e r t o s e n salud y activistas de O N G y de organizaciones de consumidores. Los
activistas de las O N G f o r m a r o n la C o a l i c i ó n de A c c i ó n sobre el A l i m e n t o e n
Polvo p a r a Lactantes ( I N F A C T , p o r su n o m b r e e n i n g l é s ) y, m á s tarde, é s t a
a y u d ó a crear la Red Internacional de A c c i ó n sobre el A l i m e n t o Infantil ( I B F A N ) ,
q u e c o n g r e g ó a 100 g r u p o s de 65 p a í s e s cuya actividad se centraba e n la n u t r i c i ó n i n f a n t i l . L a I N F A C T c a b i l d e ó c o n é x i t o p a r a que los gobiernos adopt a r a n e n 1980 el C ó d i g o de C o m e r c i a l i z a c i ó n de los Sustitutos de la L e c h e
M a t e r n a , p r o p u e s t o p o r la O M S y la U N I C E F .
Las conferencias t a m b i é n f u e r o n i m p o r t a n t e s p a r a congregar a las organizaciones de i n d í g e n a s , p r i m e r o r e g i o n a l m e n t e ( p o r e j e m p l o , e n la p r i m e r a C o n f e r e n c i a de los Pueblos d e l Á r t i c o , que se r e a l i z ó e n C o p e n h a g u e
e n 1973, y e n el P a r l a m e n t o de I n d í g e n a s A m e r i c a n o s d e l C o n o Sur, celeb r a d a e n Paraguay e n 1974), y d e s p u é s a n i v e l i n t e r n a c i o n a l , c o n la c r e a c i ó n
d e l C o n s e j o M u n d i a l de Pueblos I n d í g e n a s , e n 1975. D u r a n t e este proceso,
las organizaciones i n d í g e n a s de c a b i l d e o e i n f l u e n c i a , c o m o el G r u p o de
T r a b a j o I n t e r n a c i o n a l p a r a A s u n t o s I n d í g e n a s , c o n sede e n C o p e n h a g u e y
f u n d a d o e n 1968, t u v i e r o n u n p a p e l i m p o r t a n t e c o m o creadoras de redes.
A p r i n c i p i o s de los a ñ o s setenta, varios destacados a n t r o p ó l o g o s t o m a r o n la
p a l a b r a e n favor de los m o v i m i e n t o s i n d í g e n a s de l i b e r a c i ó n . E n 1982, las
o r g a n i z a c i o n e s i n d í g e n a s o b t u v i e r o n r e p r e s e n t a c i ó n f o r m a l e n las deliber a c i o n e s de Naciones U n i d a s , al crearse el G r u p o de T r a b a j o de Naciones
U n i d a s sobre Poblaciones I n d í g e n a s . L a n o t o r i e d a d de los asuntos relativos
a los d e r e c h o s i n d í g e n a s a u m e n t ó c o n s i d e r a b l e m e n t e e n los a ñ o s o c h e n t a ,
c u a n d o estos temas se r e f o r m u l a r o n e n u n a h i s t o r i a e n la que los i n d í g e n a s
a p a r e c í a n c o m o p r o t e c t o r e s de los bosques y las á r e a s naturales. Pero, si
b i e n esta d e s c r i p c i ó n atrajo u n m a y o r apoyo p a r a los m o v i m i e n t o s e n favor
de los d e r e c h o s i n d í g e n a s , resulta p o r o t r a p a r t e u n t a n t o p r o b l e m á t i c a ,
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d a d o que da lugar a que se p r e s e n t e n conflictos p o r otros aspectos de la
a u t o d e t e r m i n a c i ó n ( p o r e j e m p l o , el d e r e c h o a v e n d e r concesiones p a r a
la e x p l o t a c i ó n de la m a d e r a y de las m i n a s e n tierras i n d í g e n a s ) , 3 5
E S T R A T E G I A S Y T Á C T I C A S D E LAS R E D E S
Las redes transnacionales buscan ejercer i n f l u e n c i a p o r m e d i o s m u y similares a los de c u a l q u i e r o t r a o r g a n i z a c i ó n , p e r o c u e n t a n c o n capacidades
especiales para hacer avanzar causas e n las que la v i n c u l a c i ó n c o n otros
a u m e n t a el p o d e r de la o r g a n i z a c i ó n . E n t r e estas capacidades se e n c u e n t r a n : a) la política de información o la h a b i l i d a d para llevar la i n f o r m a c i ó n que
p u e d a t e n e r u n uso p o l í t i c o , de m a n e r a r á p i d a y c r e í b l e , a d o n d e p u e d a
ejercer mayores efectos; b ) la política simbólica o la h a b i l i d a d p a r a r e c u r r i r
a s í m b o l o s , acciones o historias m e d i a n t e los cuales u n a s i t u a c i ó n o dem a n d a resulte c o m p r e n s i b l e p a r a u n p ú b l i c o que c o n f r e c u e n c i a e s t á m u y
lejos de las circunstancias; 3 6 c) la política de "palancas de apoyo" (leverage politics) o l a h a b i l i d a d p a r a a c u d i r a actores poderosos que p u e d a n m o d i f i c a r
u n a s i t u a c i ó n e n la q u e los m i e m b r o s m á s d é b i l e s de u n a r e d t i e n e n m e n o s
posibilidades de i n f l u i r ; y d ) la política, de responsabilidad frente a los electores o
las acciones p a r a l o g r a r q u e actores poderosos a c t ú e n c o n f o r m e a p o l í t i c a s
o p r i n c i p i o s generales c o n los que f o r m a l m e n t e se comprometieron.
Para las redes es m u y i m p o r t a n t e o b t e n e r y d i f u n d i r hechos e i n f o r m a c i ó n confiable, p e r o t a m b i é n d r a m a t i z a r los hechos c o n testimonios personales a fin de generar u n c o m p r o m i s o y u n e n t e n d i m i e n t o m á s amplios. Los
activistas se valen de sucesos s i m b ó l i c o s y conferencias p a r a dar a c o n o c e r
sus asuntos y crear redes. Pero, a d e m á s de tratar de p e r s u a d i r m e d i a n t e la
p o l í t i c a s i m b ó l i c a y la de i n f o r m a c i ó n , las redes t a m b i é n t r a t a n de p r e s i o n a r
a q u i e n e s c o r r e s p o n d a p a r a que m o d i f i q u e n sus p o l í t i c a s , p o r m e d i o de
amenazas i m p l í c i t a s o e x p l í c i t a s de aplicar sanciones o ejercer m a y o r pres i ó n c u a n d o la distancia e n t r e las n o r m a s y la p r á c t i c a es m u y g r a n d e . L a
p r e s i ó n p u e d e ser " m a t e r i a l " , al v i n c u l a r el asunto e n c u e s t i ó n c o n e l d i n e r o , e l c o m e r c i o o el prestigio, c u a n d o se i n c i t a a instituciones o g o b i e r n o s
m á s poderosos a que a su vez ejerzan p r e s i ó n ; o m o r a l , c u a n d o se e m p u j a a
3 5
Este p á r r a f o se basa e n e l t r a b a j o d e A l i s o n B r y s k , " A c t i n g G l o b a l l y : I n d i a n R i g h t s a n d
I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c s i n L a t i n A m e r i c a " , e n D o n n a L e e V a n C o t t ( c o m p . ) , Indigenous
and Democracy
3 6
in Latin
America,
Peoples
N u e v a Y o r k , St. M a r t i n ' s Press, 1994, p p . 2 9 - 5 1 .
A l i s o n B r y s k t a m b i é n e m p l e a las c a t e g o r í a s d e " p o l í t i c a s d e i n f o r m a c i ó n " y " p o l í t i c a s
s i m b ó l i c a s " p a r a a n a l i z a r las estrategias d e los a c t o r e s t r a n s n a c i o n a l e s , e n p a r t i c u l a r , las r e d e s
r e l a c i o n a d a s c o n los d e r e c h o s i n d í g e n a s . V é a s e B r y s k , op. cit., y B r y s k , " H e a r t s a n d M i n d s : B r i n g i n g S y m b o l i c P o l i t i c s B a c k i n " , Polity, n ú m . 2 7 , v e r a n o d e 1995, p p . 559-585.
O C T - D I C 99
REDES TRANSNACIONALES D E C A B I L D E O E I N F L U E N C I A
425
los actores a q u e m o d i f i q u e n sus p r á c t i c a s , ya sea s o m e t i e n d o su c o m p o r t a m i e n t o a l e s c r u t i n i o i n t e r n a c i o n a l o al e s c r u t i n i o de su p r o p i o p ú b l i c o , o b l i g a n d o a s í a los g o b i e r n o s o i n s t i t u c i o n e s a q u e c u m p l a n c o n los c o m p r o misos y p r i n c i p i o s q u e suscribieron.
Los asuntos q u e se r e f i e r e n a valores morales —ideas sobre l o c o r r e c t o
y l o i n c o r r e c t o — despiertan sentimientos intensos y e s t i m u l a n la f o r m a c i ó n
d e redes e n t r e los activistas, quienes sienten q u e su l a b o r es i m p o r t a n t e . Los
activistas c a p t a n l a a t e n c i ó n d e l p ú b l i c o c u a n d o sus demandas hacen eco de
las ideas e i d e o l o g í a s existentes. Sin e m b a r g o , p a r a i n c i t a r a la a c c i ó n , los activistas d e las redes t a m b i é n d e b e n innovar, al c o n v e r t i r u n asunto social e n
u n p r o b l e m a social, s e ñ a l a r culpables, p r o p o n e r u n a s o l u c i ó n y ofrecer u n a
r a c i o n a l i d a d para l a a c c i ó n , o b i e n estableciendo nuevas conexiones e n e l
m a r c o d e los valores aceptados.
Quienes p a r t i c i p a n e n las redes p l a n t e a n los asuntos de tal manera q u e
p u e d a n insertarse e n escenarios institucionales particulares y atraigan la atenc i ó n de p ú b l i c o s m á s amplios; u t i l i z a n l a i n f o r m a c i ó n y los s í m b o l o s para reforzar sus demandas, i d e n t i f i c a n los "blancos" apropiados; consiguen apoyo
d e actores m á s poderosos para q u e i n f l u y a n sobre los "actores e n l a m i r a " , y
t r a t a n de q u e las instituciones se responsabilicen m o r a l m e n t e de sus prácticas. ¿ Q u é p o d e m o s decir acerca de l o q u e sí f u n c i o n a y l o q u e n o funciona?
E V A L U A C I Ó N D E L A I N F L U E N C I A D E LAS REDES
Las redes d e cabildeo e i n f l u e n c i a se crean e n t o r n o a asuntos que s e g ú n los
t e ó r i c o s d e las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s y de l a a c c i ó n colectiva n o tend r í a n p o r q u é d a r l u g a r a la c o o p e r a c i ó n i n t e r n a c i o n a l . E n general, los Estados n u n c a h a n considerado q u e los derechos h u m a n o s , los derechos de l a
m u j e r o d e los i n d í g e n a s p l a n t e e n u n p r o b l e m a de bienes colectivos. E n
l a m a y o r í a d e los casos, los Estados p u e d e n desentenderse de l o q u e sus vecinos h a g a n respecto a esos derechos y n o sufrir p e r j u i c i o s e c o n ó m i c o s o de
s e g u r i d a d c o m o resultado de ello. A u n q u e algunos p r o b l e m a s ambientales
sí p l a n t e a n serios conflictos c o n e l e x t e r i o r , é s t o s n o son necesariamente los
q u e d a n l u g a r a l a f o r m a c i ó n de redes. N o s ó l o son pocos los incentivos q u e
e n c u e n t r a n los Estados para c o n t r i b u i r a l a s o l u c i ó n de esos asuntos, sino
q u e , a d e m á s , d a d o q u e muchas d e las c a m p a ñ a s son contrarias a los conceptos t r a d i c i o n a l e s de s o b e r a n í a , n o s e r í a e x t r a ñ o q u e i n c l u s o los Estados
c o l a b o r a r a n p a r a obstaculizar las actividades d e las redes. P o r tanto, las teor í a s actuales d e las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s a m e n u d o son incapaces de
e x p l i c a r l a f o r m a e n q u e se alcanzan objetivos e n estos á m b i t o s , a m e n o s
de q u e t o m e n e n c u e n t a l a i n f l u e n c i a d e las redes de c a b i l d e o .
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Para evaluar la i n f l u e n c i a de estas redes debemos e x a m i n a r sus logros
e n varios niveles. Resulta útil considerar que existen varios tipos o etapas de
i n f l u e n c i a de las redes: 1) la d e f i n i c i ó n de la agenda o la a t e n c i ó n sobre el
asunto; 2) la i n f l u e n c i a sobre e l discurso de los Estados y de las organizaciones i n t e r n a c i o n a l e s ; 3) la i n f l u e n c i a sobre los p r o c e d i m i e n t o s i n s t i t u c i o nales; 4) l a i n f l u e n c i a sobre e l c a m b i o de p o l í t i c a s de los "actores elegidos",
q u e p u e d e n ser Estados, o r g a n i z a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s o r e g i o n a l e s , o
actores privados c o m o la c o r p o r a c i ó n N e s t l é ; y 5) la i n f l u e n c i a sobre el c o m p o r t a m i e n t o de los Estados.
T a n t o las características del asunto c o m o las características de los actores son
i m p o r t a n t e s e n nuestra e x p l i c a c i ó n de la f o r m a e n que las redes surgen, elab o r a n estrategias e i n f l u y e n sobre las p o l í t i c a s . Las c a r a c t e r í s t i c a s d e l tema,
c o m o su p r e p o n d e r a n c i a y r e p e r c u s i ó n e n las agendas nacionales, p u e d e n
i n d i c a r n o s e n q u é m o m e n t o d e l debate p o l í t i c o es posible q u e las redes
i n c o r p o r e n nuevas ideas y discursos. E l é x i t o para i n f l u i r sobre las p o l í t i c a s
d e p e n d e de la fortaleza y la d e n s i d a d de la r e d , así c o m o de su capacidad
para ejercer p r e s i ó n .
Las ideas nuevas t e n d r á n mayor r e p e r c u s i ó n si c o i n c i d e n c o n las ideas e
i d e o l o g í a s de u n m o m e n t o h i s t ó r i c o p a r t i c u l a r . 3 7 D a d o que las redes son portadoras de nuevas ideas, d e b e n e n c o n t r a r la m a n e r a de plantearlas de tal form a que hagan eco o c o n c u e r d e n c o n los sistemas de creencias y m o d o s de
vida m á s amplios d e n t r o de los cuales se desarrollan los debates. D i c h o planteamiento tiene m á s posibilidades de despertar u n a r e a c c i ó n positiva si las demandas que f o r m u l a son razonables, c o n c u e r d a n c o n la e x p e r i e n c i a (y a q u í
h a b r á considerables diferencias e n t r e u n a n a c i ó n y otra) y t i e n e n c o n g r u e n cia narrativa, es decir, se c o r r e s p o n d e n c o n "las historias, m i t o s y cuentos populares que f o r m a n parte y d e l i m i t a n la h e r e n c i a c u l t u r a l y, p o r t a n t o , sirven
para ilustrar los acontecimientos y experiencias e n el presente i n m e d i a t o " . 3 8
Las p r o p o s i c i o n e s o f o r m u l a c i o n e s d e b e n i n n o v a r así c o m o hacer eco.
D e b e n colocar los valores o percepciones familiares e n c o n t e x t o s nuevos,
m o s t r a n d o posibilidades que ahora existen y que n o e x i s t í a n antes o q u i z á
n o existan d e s p u é s . D e b e n c o n v e r t i r u n asunto social e n asunto p o l í t i c o ,
a t r i b u i r causas y culpas, ofrecer u n a s o l u c i ó n q u e especifique las acciones
que es preciso e m p r e n d e r y d a r u n a m o t i v a c i ó n para e n t r a r e n a c c i ó n .
3 7
P e t e r H a l l , The Political
Power of Economic
1 9 8 9 , p p . 3 8 3 y 3 8 4 ; K a t h r y n S i k k i n k , Ideas
Ideas, P r i n c e t o n , P r i n c e t o n U n i v e r s i t y Press,
and Institutions,
I t h a c a , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press,
1 9 9 1 , p . 26.
3 8
David A. Snow y R o b e r t D . B e n f o r d , "Ideology, Frame Resonance, a n d Participant M o -
b i l i z a t i o n " , e n B e r t K l a n d e r m a n s , H a n s p e t e r K r i e s i s y S i d n e y T a r r o w ( c o m p s . ) , From
toAction:
Comparing
1988, p . 210.
Social Movement
Research Across
Cultures,
Structure
G r e e n w i c h , C o n n e c t i c u t , GO Press,
O C T - D I C 99
REDES TRANSNACIONALES D E C A B I L D E O E I N F L U E N C I A
427
A las redes transnacionales de cabildeo e i n f l u e n c i a les resulta particularm e n t e difícil plantear c o n éxito los temas, pues a d i f e r e n c i a de los m o v i m i e n tos sociales internos, algunos sectores de las redes d e b e n apelar a sistemas de
creencias, m o d o s de vida e historias, mitos y leyendas populares de p a í s e s y
culturas m u y distintos. Por tanto, las redes transnacionales de cabildeo e i n fluencia d e b e n a l u d i r a ciertos aspectos de los sistemas de creencias o visiones
d e l m u n d o que trasciendan u n c o n t e x t o c u l t u r a l o p o l í t i c o particular.
Nosotros sostenemos que son especialmente efectivas, t a n t o en el á m b i t o
t r a n s n a c i o n a l c o m o e n el i n t e r c u l t u r a l , las n o r m a s referentes a: 1 ) la i n t e g r i d a d física y la p r e v e n c i ó n d e l d a ñ o c o r p o r a l , e n p a r t i c u l a r cuando los
afectados son grupos vulnerables o "inocentes", y c u a n d o es corta la cadena
que v i n c u l a causa y efecto; y 2) la i g u a l d a d de o p o r t u n i d a d e s frente a la ley.
A u n q u e n o todas las culturas e n t i e n d e n los derechos h u m a n o s c o m o i n dividuales, universales e indivisibles, e n todas ellas hay conceptos sobre la dign i d a d h u m a n a , 3 9 y las violaciones graves de los derechos h u m a n o s son
contrarias a todas las concepciones de ella. L a t e r m i n o l o g í a de los derechos
h u m a n o s , a u n q u e p r o d u c t o d e l l i b e r a l i s m o o c c i d e n t a l , e s t á ahora presente
e n los convenios internacionales y, cada vez m á s , e n la conciencia internacion a l , y genera u n discurso c o m ú n y u n c o n j u n t o de p r á c t i c a s que c o n c u e r d a n
c o n las m u y diversas concepciones que existen sobre la d i g n i d a d h u m a n a .
Para evaluar la eficacia t a m b i é n debemos considerar las características
de los i n d i v i d u o s que i n i c i a n la actividad de las redes y de los blancos que elig e n para su a c c i ó n . Las redes m á s densas t i e n e n m á s posibilidades de ser eficaces. L a d e n s i d a d se refiere t a n t o a la r e g u l a r i d a d y d i f u s i ó n d e l intercamb i o de i n f o r m a c i ó n d e n t r o de las redes, c o m o a la c o b e r t u r a de las á r e a s
clave; las redes que son eficaces d e b e n t e n e r i n t e r c a m b i o s r e c í p r o c o s de i n f o r m a c i ó n y c o n t a r c o n activistas o r i g i n a r i o s de los p a í s e s a los que se d i r i g e
la a c c i ó n , así c o m o c o n aquellos que e s t á n e n posibilidades de ejercer i n fluencia e n las instituciones. A mediados de los a ñ o s setenta, las redes y camp a ñ a s c o n t r a la v i o l a c i ó n de los derechos h u m a n o s t u v i e r o n m á s éxito e n países c o m o A r g e n t i n a y C h i l e que e n Guatemala, d e b i d o e n parte a que e n los
p r i m e r o s e x i s t í a n organizaciones nacionales de derechos h u m a n o s b i e n estructuradas. A u n q u e las violaciones a los derechos h u m a n o s eran entonces
m á s graves e n Guatemala que e n A r g e n t i n a y C h i l e , n o fue sino hasta mediados de los a ñ o s o c h e n t a c u a n d o e n Guatemala h u b o O N G locales de derechos
h u m a n o s q u e f u e r a n efectivas. L a presencia de estas organizaciones, c o m o
p a r t e de la r e d , p e r m i t i ó que las presiones ejercidas sobre Guatemala e n defensa de los derechos h u m a n o s t u v i e r a n m á s é x i t o a p r i n c i p i o s de los noven3 9
J a c k D o n n e l l y , Human
1989, p p . 49 y 50.
Rights
in Theory
and Practice,
I t h a c a , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press,
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ta que e n los a ñ o s setenta. Los m i e m b r o s locales de la r e d a p o r t a r o n inform a c i ó n y d i e r o n mayor l e g i t i m i d a d a las actividades de la r e d c o m o u n t o d o .
CONCLUSIONES
A m e d i d a que el recurso al á m b i t o i n t e r n a c i o n a l se vuelve u n a p o s i b i l i d a d
e s t r a t é g i c a p a r a los actores nacionales que, c o m o p a r t e de redes transnacionales, buscan s o l u c i ó n a sus conflictos c o n otros actores i n t e r n o s (en particular, sus p r o p i o s g o b i e r n o s ) , la f r o n t e r a e n t r e las relaciones i n t e r n a c i o nales y la p o l í t i c a c o m p a r a d a resulta cada vez m á s a r t i f i c i a l . E n este trabajo
hemos p a r t i d o de tradiciones t e ó r i c a s pertenecientes al c a m p o de la econ o m í a p o l í t i c a i n t e r n a c i o n a l y al de la e c o n o m í a p o l í t i c a c o m p a r a d a p a r a
e x a m i n a r el c o n c e p t o de redes transnacionales de cabildeo e influencia. Planteamos varias h i p ó t e s i s o e n u n c i a d o s t e ó r i c o s , los ilustramos c o n ejemplos de
cinco á m b i t o s de la p o l í t i c a y sugerimos caminos p a r a la i n v e s t i g a c i ó n f u t u ra. D a d a la ausencia de t e o r í a s s ó l i d a s que e x p l i q u e n este f e n ó m e n o , parecía necesario y a p r o p i a d o u n ensayo de este t i p o .
E l c o n c e p t o de r e d transnacional de cabildeo e i n f l u e n c i a es u n paso
útil para conceptualizar la naturaleza c a m b i a n t e de la p o l í t i c a i n t e r n a c i o n a l
y, e n p a r t i c u l a r , p a r a c o m p r e n d e r la i n t e r a c c i ó n e n t r e la sociedad y el Estado e n la f o r m u l a c i ó n de las p o l í t i c a s internacionales. Este c o n c e p t o sugiere
u n a visión de m ú l t i p l e s vías hacia la esfera i n t e r n a c i o n a l , la cual atribuye a
los actores i n t e r n o s u n g r a d o de g e s t i ó n que u n e n f o q u e m á s c e n t r a d o e n
el Estado n o a d m i t i r í a . Los Estados siguen siendo los p r i n c i p a l e s actores e n
el á m b i t o i n t e r n a c i o n a l , p e r o las redes de c a b i l d e o e i n f l u e n c i a p e r m i t e n
que los actores i n t e r n o s t e n g a n aliados fuera de sus p r o p i o s Estados. Este
e n f o q u e ofrece respuestas p a r a algunas de las p r e g u n t a s sobre c ó m o llegan
a i n c o r p o r a r s e algunos asuntos e n la agenda i n t e r n a c i o n a l , c ó m o se presentan é s t o s y p o r q u é algunos tipos de c a m p a ñ a s o presiones i n t e r n a c i o nales son efectivas e n ciertos casos y n o e n otros. D a d o que las redes n o tien e n p o d e r e n el sentido t r a d i c i o n a l de la palabra, d e b e n hacer uso d e l
p o d e r de su i n f o r m a c i ó n , de sus ideas y de sus estrategias p a r a alterar la i n f o r m a c i ó n y el m a r c o n o r m a t i v o d e n t r o d e l cual los Estados f o r m u l a n las
p o l í t i c a s . A ú n q u e d a p o r hacer m u c h a i n v e s t i g a c i ó n p a r a explicar p o r q u é
surgen las redes y las c o n d i c i o n e s e n las que p u e d e n ejercer i n f l u e n c i a , per o nuestra i n v e s t i g a c i ó n i n i c i a l sugiere que las redes t i e n e n u n a i m p o r t a n cia considerable p a r a t r a n s m i t i r al sistema i n t e r n a c i o n a l ideas transformadoras y movilizadoras.
T r a d u c c i ó n de L O R E N A M U R I L L O S.