SANCIONES URBANÍSTICAS - Graduación según la gravedad de

SANCIONES URBANÍSTICAS - Graduación según la gravedad
infracción
/
EXCEPCION
DE
INCONSTITUCIONALIDAD
establecimiento de sanciones urbanísticas de carácter policivo
contraría normas constitucionales / LICENCIAS DE CONSTRUCCION requisito previo so pena de las sanciones urbanísticas
de
El
no
Es
La Sala no comparte los razonamientos de la parte recurrente sobre la
presunta inconstitucionalidad del artículo 66 de la ley 9 de 1989, pues lo que
ésta considera como consagración del arbitrio de la autoridad administrativa
por no existir dosificación de la sanción, que es la razón del cargo, no
corresponde a la realidad normativa porque allí se consagra una sanción
mínima y una sanción máxima, facultándose a la autoridad para graduarla en
los casos concretos, de acuerdo con la gravedad de la infracción. El
establecimiento de sanciones de carácter policivo, per se, como son las del
asunto sub judice, es una facultad propia del legislador, cuyo ejercicio no
contraría normas constitucionales. La providencia impugnada tuvo unos
fundamentos de hecho consistentes en la construcción no autorizada de un
tercer piso de un edificio destruido parcialmente por un incendio, en
contravención de las normas legales en la materia, situación que el recurrente
no discute, aun cuando en su demanda trató de justificar por presuntas razones
de seguridad colectiva, las cuales resultaban a todas luces inadmisibles. No
puede el ciudadano, so pretexto de que la autoridad no ha respondido una
petición, sobre la cual no existe además prueba idónea de que haya sido
presentada, tomar la ley por su propia mano y decidir sobre asuntos que
necesitan de autorización administrativa previa para realizarse, tal como
sucede con las licencias de construcción. Esa actitud de la parte actora fue
censurable y ameritaba ampliamente la sanción que ahora se controvierte.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DELO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo del dos mil (2.000)
Radicación número : 4799
Actor: ALBERTO TORRES PALIS
Referencia: APELACION SENTENCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte
actora contra la sentencia de 24 de marzo de 1999, mediante la cual el Tribunal
Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina denegó las
pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES
I. 1. LA DEMANDA
ALBERTO ENRIQUE TORRES PALIS, en ejercicio de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del
Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario,
demanda al Departamento Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa
Catalina y solicita que se acceda a las siguientes
I. 1. 1. Pretensiones
- Que se declare la nulidad de la Resolución Núm. 490 (sin fecha)
del mes de marzo de 1997, del Gobernador del Departamento Archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por medio de la cual se
ordena una demolición;
- Que se decrete la nulidad de la Resolución Núm. 829 de 13 de
mayo de 1997, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra
la resolución anterior, modificándola en el sentido de imponer una multa y de
ordenar el sellamiento del tercer piso del inmueble en cuestión y se declara
agotada la vía gubernativa;
- Que se declare la nulidad de la Resolución Núm. 1296 de julio
16 de 1997, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la
Resolución Núm. 829, en el sentido de confirmarla;
- Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se
condene a la entidad demandada a pagar a la actora la suma de dos mil ciento
treinta
y
ocho
millones
cuatrocientos
mil
pesos
($2.138.400.000.oo),
debidamente actualizados al día en que se produzca la sentencia, la cual
deberá cumplirse en los términos establecidos en la ley.
I. 1. 2. Hechos u omisiones de la demanda
Las anteriores pretensiones están fundamentadas, según la parte
actora, en los hechos que se resumen a continuación:
El 13 de noviembre de 1994 un incendio destruyó el edificio
“Centro Comercial Tropicana”, de propiedad del actor, quien solicitó
autorización para “el cerramiento y techado” del tercer piso del inmueble,
solicitud que no fue resuelta, razón por la que “procedió de inmediato” al
cerramiento y techado del inmueble, con el fin de evitar un mayor debilitamiento
de las estructuras de la edificación y de sus cimientos como consecuencia de
encontrarse la obra expuesta a la intemperie, previniendo así una catástrofe de
dimensiones imprevisibles.
Mediante la Resolución Núm. 490 de 1997, el Gobernador ordenó
la demolición del tercer piso del edificio Centro Comercial Tropicana, contra la
cual se interpuso el recurso de reposición, que fue resuelto por la Resolución
Núm. 829, en el sentido de modificarla, sustituyendo la orden demolición por
una multa. Contra esta resolución se interpuso el recurso de reposición, en
cuanto a los puntos nuevos, con el fin de que se redujera el valor de la multa
“por ser exorbitantemente desproporcionada con la gravedad de los hechos” e,
igualmente, se solicitó la inaplicación del artículo 66 de la Ley 9ª de 1989
(excepción de inconstitucionalidad), por vulnerar el principio de legalidad
consagrado en la Constitución Política, el cual fue denegado.
I. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación
Artículos 4, 6, 23, 29, 122, 123 y 209 de la Constitución Política; 3,
6, 7, 8 y 9 del Código Contencioso Administrativo; 49 del Decreto 2150 de
1995, y 1, 2, 3 y 4 de la Ley 9ª de 1989.
Con fundamento en el artículo 4 constitucional, se solicita la
aplicación de la excepción de inconstitucionalidad frente al artículo 66 de la Ley
9ª de 1989, ya que dicha norma faculta al funcionario que impone la sanción
para actuar con base en su propio arbitrio, con criterio puramente subjetivo y
personal, violando así de manera flagrante el debido proceso administrativo
previsto en el artículo 29 de la Constitución Política. En efecto, el mencionado
artículo no señala los criterios para establecer la gravedad de la infracción
urbanística, que permitan imponer la sanción correspondiente, lo cual vulnera
los principios de legalidad y de seguridad jurídica que consagran los artículos 6,
121 y 123 constitucionales, de donde resulta imperioso inaplicar dicho artículo,
pues crea incertidumbre en los asociados sobre las determinaciones que puede
adoptar la administración. Esa situación tiene su explicación en el hecho de
que la graduación de la sanción debía estar contenida en el plan de adecuación
del plan de ordenamiento territorial, el cual no ha sido adoptado por negligencia
e inoperancia de la Administración Departamental.
De otra parte, la Administración, invocando la sentencia de tutela
T-284 de 1993, desestimó la excepción de inconstitucionalidad pedida, no
pronunciándose así sobre los argumentos de fondo presentados. Ello
constituye denegación de justicia y, por tanto, violación del artículo 229
constitucional.
Finalmente, anota el demandante que se configuró una desviación
de poder por parte del Gobernador, al graduar la gravedad de la infracción
urbanística a su querer puramente subjetivo.
I. 2. La sentencia recurrida
Para denegar las pretensiones de la demanda, el tribunal a quo
razonó así:
El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 no atenta contra el principio de
seguridad jurídica puesto que al quedar establecidos los topes mínimo y
máximo de la multa, el administrado ya tiene una certeza sobre el valor con que
puede ser multado. Asunto diferente es que la Administración haya sido
facultada por la ley para determinar la gravedad de la falta y en la misma
medida graduar el monto de la multa, lo cual transforma dicha facultad no en
reglada sino en discrecional, dentro de los parámetros mínimo y máximo que la
norma establece.
Tampoco se observa violación del principio de legalidad puesto
que, por el contrario, es la misma ley la que señala las conductas sancionables,
determina los límites máximo y mínimo que permiten la cuantificación de la
multa y asigna la facultad a determinada autoridad, ni se observa violación del
debido proceso, ya que la ley puede dejar un margen de libertad en
determinados casos para que la Administración actúe. No puede así prosperar
la solicitud de excepción de inconstitucionalidad al no haber logrado acreditar el
demandante razones jurídicas que den lugar a ella.
En cuanto al desvío de poder, observa el tribunal a quo que al
actor le fue otorgada licencia para reconstruir dos pisos, en razón de que en el
edificio había ocurrido un incendio y, sin embargo, estaba construyendo un
tercer piso, violando así los artículos 117 y 118 del Acuerdo 06 de 1984 y 66 de
la Ley 9ª de 1989, lo que indica que la decisión no tuvo como fundamento
motivaciones personales.
En relación con la violación del debido proceso, con fundamento
en la falta de graduación de la multa, para el tribunal a quo no resulta
admisible, ya que el actor pretendió desconocer los conductos regulares para
que se le expidiera la licencia de construcción. Es suficientemente claro que al
no haber obtenido la licencia para construir el tercer piso y aún así haberlo
construido, la ley define dicha conducta como sancionable y al haber ejercido
su potestad sancionadora, dentro de los parámetros de discrecionalidad, la
administración se ajustó a la ley, más si se tiene en cuenta la reiterada
conducta del infractor en las dos visitas suficientemente espaciadas en el
tiempo en las cuales se negó a suscribir las actas y desconoció las
indicaciones de los funcionarios respectivos en relación con su proceder.
De otra parte, frente al argumento de inaplicabilidad de las
sanciones por no haberse expedido el Plan de Desarrollo y el Plan de
Ordenamiento Territorial por las autoridades departamentales, no es de recibo,
porque en la fecha de expedición de los actos demandados la Ley 9ª de 1989 y
el Acuerdo Núm. 06 de 1984 eran las normas urbanísticas vigentes y la
ausencia de los planes en mención no puede paralizar el ejercicio de la función
de control de la Administración ni la vigencia y aplicación de las normas que
asignan dicha función.
II.- EL RECURSO DE APELACION
La parte actora interpuso recurso de apelación con fundamento en
los siguientes razonamientos:
Reitera los argumentos expuestos en la demanda y en el alegato
de conclusión sobre la aplicabilidad de la excepción de inconstitucionalidad
como mecanismo de protección en todas las áreas del derecho y en todo tipo
de actuación estatal, tendiente a garantizar la primacía de la Constitución sobre
normas de menor jerarquía que le sean contrarias. En efecto, el Gobernador
impuso la sanción controvertida, fundamentado en su propio arbitrio, con
criterio puramente personal y subjetivo, violando, desde luego, de manera
flagrante y ostensible, el debido proceso administrativo.
La obligatoriedad de inaplicar una norma cuando se advierte la
inconstitucionalidad de ésta proviene del mandato del artículo 4 constitucional
y no riñe con la existencia de otro medio de defensa judicial para la protección
del derecho.
Finalmente, el recurrente se refiere a la conducta del Juez
Segundo Promiscuo Municipal, la cual solicita un Magistrado que sea
investigada, pues dicho Juez aplicó en un proceso de tutela la excepción de
inconstitucionalidad frente al artículo 66 de la Ley 9ª de 1989, lo cual no es
censurable.
III.- ACTUACION PROCESAL
Admitido el recurso de apelación por auto de 9 de julio de 1999,
se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que rindiera su
concepto, sin que se hicieran presentes los apoderados de las partes, ni
tampoco el Procurador Delegado ante la Sección.
IV.- DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado,
procede la Sala a decidir, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
En el asunto sub judice se impuso a la actora una sanción inicial
de demolición del tercer piso de un inmueble,
destruido parcialmente por
causa de un incendio, por haber sido construido dicho piso sin licencia previa.
Esa sanción fue luego, en desarrollo de los recursos de la vía gubernativa,
sustituida por una multa. La decisión sancionatoria fue atacada judicialmente,
solicitándose su nulidad, con el argumento de que la norma legal que le servía
de fundamento era contraria a la Constitución y, en consecuencia, resultaba
inaplicable. El tribunal de instancia denegó las pretensiones de la demanda,
decisión ésta que fue apelada.
El recurso de apelación retoma la argumentación expuesta en la
demanda y reiterada en el alegato de conclusión en relación con la aplicación
de la excepción de inconstitucionalidad, por considerar que las sanciones
previstas en el artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 son contrarias a la Constitución,
pues la dosificación en la imposición de las mismas depende del arbitrio de la
autoridad competente, que en el asunto sub examine es el Gobernador del
departamento.
Dice la norma en comento:
“Los alcaldes y el intendente de San Andrés y Providencia
podrán imponer las siguientes sanciones urbanísticas,
graduándolas según la gravedad de la infracción:
“a) multas sucesivas que oscilarán entre medio salario
mínimo legal mensual y doscientos salarios mínimos legales
mensuales cada una, para quienes parcelen, urbanicen o
construyan sin licencia, requiriéndola, o cuando ésta haya
caducado, o en contravención a lo preceptuado en ella,
además de la orden policiva de suspensión y sellamiento de
la obra, y la suspensión de servicios públicos excepto
cuando exista prueba de la habitación permanente de
personas en el predio.
“b) multas sucesivas que oscilarán entre medio salario
mínimo legal mensual y doscientos salarios mínimos legales
mensuales cada una, para quienes usen o destinen un
inmueble a un fin distinto del previsto en la respectiva
licencia o patente de funcionamiento, o para quienes usen un
inmueble careciendo de ésta, estando obligados a obtenerla,
además de la orden policiva de sellamiento del inmueble, y la
suspensión de servicios públicos excepto cuando exista
prueba de la habitación permanente de personas en el predio.
“c) la demolición total o parcial del inmueble construido sin
licencia y en contravención a las normas urbanísticas, y la
demolición de la parte del inmueble no autorizada o
construida en contravención a lo previsto en la licencia.
“d) multas sucesivas que oscilarán entre medio salario
mínimo legal mensual y doscientos salarios mínimos legales
mensuales cada una, para quienes ocupen en forma
permanente los parques públicos, zonas verdes y bienes de
uso público, o los encierren sin autorización de las
autoridades de planeación o las administrativas en su
defecto, además de la demolición del cerramiento. La
autorización de cerramiento podrá darse únicamente para los
parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y
cuando la transparencia del cerramiento sea de un 90% como
mínimo, de suerte que se garantice a la ciudadanía el disfrute
visual del parque o zona verde.
“PARAGRAFO. Las multas se impondrán sucesivamente
hasta que el infractor subsane la violación de la norma,
adecuándose a ella. El producto de esta multas ingresará al
Tesoro Municipal, del Distrito Especial de Bogotá o de la
Intendencia de San Andrés y Providencia, y se destinarán
para la financiación de programas de reubicación de los
habitantes en zonas de alto riesgo si los hubiere. La violación
de las reglamentaciones sobre usos del suelo en zonas de
reserva agrícola continuará rigiéndose por el artículo 60 del
Decreto Ley 1333 de 1986”.
La Sala no comparte los razonamientos de la parte recurrente
sobre la presunta inconstitucionalidad de la norma que acaba de transcribirse,
pues lo que ésta considera como consagración del arbitrio de la autoridad
administrativa por no existir dosificación de la sanción, que es la razón del
cargo, no corresponde a la realidad normativa porque allí se consagra una
sanción mínima y una sanción máxima, facultándose a la autoridad para
graduarla en los casos concretos, de acuerdo con la gravedad de la infracción.
Esa facultad de dosificación en cabeza de la autoridad administrativa, como lo
anota con acierto el tribunal a quo, se enmarca dentro de lo discrecional, lo cual
no significa libertad absoluta de la autoridad administrativa, pues los demás
elementos propios del acto administrativo, como son la competencia, las
formas, los motivos y la finalidad han sido regulados por la ley y no
controvertidos por el actor, por lo que, en consecuencia, se consideran
amparados por la presunción de legalidad.
De otra parte, a pesar de que se aceptara, en gracia de discusión,
que en este campo la discrecionalidad es inexistente, lo cual no corresponde a
la realidad normativa, tampoco podría concluirse de allí que la norma en
cuestión es contraria a la Constitución, pues el establecimiento de sanciones
de carácter policivo, per se, como son las del asunto sub judice, es una facultad
propia del legislador, cuyo ejercicio no contraría normas constitucionales. Cosa
distinta sería que la sanción impuesta al infractor estuviera viciada de
inconstitucionalidad o de ilegalidad por razones distintas a la invocada falta de
graduación de la sanción, cargos éstos que no hace la parte recurrente, motivo
este que no permite su análisis, pues toda su argumentación gira en torno a la
idea de la inconstitucionalidad del artículo 66 de la Ley 9ª de 1989.
La Sala observa, además, que la providencia impugnada tuvo
unos fundamentos de hecho consistentes en la construcción no autorizada de
un tercer piso de un edificio destruido parcialmente por un incendio, en
contravención de las normas legales en la materia, situación que el recurrente
no discute, aun cuando en su demanda trató de justificar por presuntas razones
de seguridad colectiva, las cuales resultaban a todas luces inadmisibles. No
puede el ciudadano, so pretexto de que la autoridad no ha respondido una
petición, sobre la cual no existe además prueba idónea de que haya sido
presentada, tomar la ley por su propia mano y decidir sobre asuntos que
necesitan de autorización administrativa previa para realizarse, tal como
sucede con las licencias de construcción. Esa actitud de la parte actora fue
censurable y ameritaba ampliamente la sanción que ahora se controvierte.
Las razones expuestas son suficientes para no revocar la
providencia recurrida y, por el contrario, confirmarla, como en efecto se hará en
la parte resolutiva de esta providencia.
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,
F A L L A:
Primero.- CONFIRMASE la providencia recurrida.
Segundo.- CONDENASE en costas a la parte recurrente.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y
aprobada en la sesión de hoy dieciocho (18) de mayo del dos mil (2.000).
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
URUETA AYOLA
MANUEL S.