Algunas consideraciones en torno a la competencia municipal

Reflexiones sobre algunos aspectos de la competencia municipal.
*Claudia Mc Cormack
1)
COMPETENCIA: NOCIÓN Y CARACTERES
La noción de competencia dada por la doctrina y jurisprudencia nos indica
que estamos ante la aptitud legal para obrar de las personas públicas y sus
órganos1. Dicho en otros términos, la noción y el alcance dado a la
competencia es lo que habilita a un órgano o ente estatal a actuar
válidamente.
Recordando
que
la
competencia
es
legal,
expresa,
obligatoria
improrrogable, etc., la doctrina ha otorgado disímil alcance a algunos de sus
caracteres.
En tal sentido, en relación a su carácter legal: la atribución de competencia
debe ser efectuada por una ley en sentido material. En el caso de las
Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, las normas atributivas de
competencia son: la Constitución Nacional, la Constitución Provincial, y las
leyes provinciales (en particular la ley Orgánica de Municipalidades,
Decreto Ley 6769/58).
Por otra parte, y en relación al carácter expreso de la asignación
competencial, los autores la han ido ampliando, pasando de considerar que
el principio general era su carácter taxativo (comparando incluso la noción
en análisis con la de capacidad de las personas: mientras esta se presume,
* Claudia McCormack: abogada. Directora de Procedimientos de Selección de
Contratistas y Crédito Público de la Fiscalía de Estado de la Provincia de Buenos Aires. Especialista en
Derecho Administrativo. Docente de la Cátedra 2 de Derecho Administrativo 1, de la Cátedra 1 de
Derecho Público Provincial y Municipal y de la Especialización de Abogados del Estado de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y sociales de la Universidad Nacional de La Plata.
1
Sayagués Laso Enrique . Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo 1959 y CSJN. Fallos T. 331, P.
2257 entre muchos otros.
la competencia debe ser explícita) a estimar válida la “razonablemente
implícita en la norma”, y finalmente a considerar la administración, en este
caso municipal, puede hacer todo aquello que la norma no prohíbe
(principio de vinculación negativa vs. principio de vinculación positiva con la
ley).
2)
BREVES CONSIDERACIONES EN RELACIÓN AL RÉGIMEN MUNICIPAL
BONAERENSE
El origen de algunas de las importantes atribuciones de los Municipios,
tienen como
antecedente
al Cabildo
indiano. El mismo
tenía gran
trascendencia en la vida y organización de las comunidades locales, máxime
teniendo en cuenta las grandes distancias y los medios de comunicación y
transporte hasta el siglo XIX.
Intentando hacer un breve resumen del desarrollo de la cuestión Municipal,
teniendo en cuenta especialmente su AUTONOMÍA, a partir de nuestra
historia constitucional, cabe considerar 3 grandes etapas:
1° ETAPA: 1953/1983.
La Constitución nacional de 1853 estableció la obligación para los Estados
miembros, como condición para el goce de la autonomía provincial,
“asegurar el régimen municipal” .
Esta previsión constitucional originó dispares interpretaciones desde la
doctrina y jurisprudencia, y algunas diferencias en el campo del DPP.
En cuanto a la opinión de los juristas, estos se aglutinaron entre quienes se
manifestaron a favor de la consagración de gobierno autónomo (entre otros
José Manuel Estrada, Joaquín V. González, Ángel Baulina, Lisandro de La
Torre, Salvador Dana Montaño, Germán Bidart Campos, Alcides Greca,
Adolfo Korn Villafañe, Tomás Diego Bernard, Carlos Mouchet, entre otros), y
quienes siguiendo la escuela de Rafael Bielsa, sostuvieron que el régimen
municipal
debía
ser
interpretado
como
de
(Marienhoff, Fiorini, Diez, Villegas Basavilbaso, etc.)
naturaleza
autárquica.
Cabe destacar que en el primer caso estamos ante un concepto de carácter
político, y en el segundo ante uno de índole administrativa, por lo que
adoptar una u otra postura, está íntimamente vinculado a la naturaleza que
reconozcamos a la institución Municipal.
En relación a la Jurisprudencia, en este período la CSJN manifestó en
conocido fallo de 1911 (Ferrocarril del Sud C/Municipalidad de La Plata”):
“Los municipios no son mas que delegaciones de los poderes provinciales”,
criterio reiterado varias veces luego, por lo cual podemos apuntar que en
general, el Alto Tribuna se proclamó a favor de la autarquía. Comentando
esta circunstancia, G. Bidart Campos ha dicho que nuestra CS se ha
encargado de difundir una técnica reñida con el ejercicio comunal de la
libertad.
La descripción del derecho púbico provincial (DPP) vigente en esta etapa
nos lleva a destacar los tempranos antecedentes de la AUTONOMÍA
MUNICIPAL consagradas por las Constituciones de Santa Fé (bajo el influjo
de Lisandro de La Torre, 1921) , y Cordobesa de 1923, que, (aún antes de
que los Congresos Iberoamericanos de Municipios, iniciados en La Habana
en 1938, dieran un progresivo impulso a la A.M), ya la preveían.
Sin
perjuicio
de
estos
valiosos
precedentes,
en
esta
etapa
el
constitucionalismo provincias no se caracterizó por la consagración de la
Autonomía Municipal, aunque a partir de 1957, lentamente comienza a
revertirse esa tendencia.
2° ETAPA: 1983/1994.
El aspecto sobresaliente de esta fase, es el proceso de reforma de las
constituciones provinciales iniciadas como consecuencia del impulso a las
instituciones políticas conferida por la recuperación de la democracia, en
1983.
Básicamente advertimos que las Provincias Argentinas, mayoritariamente
modificaron sus Cartas Estaduales, salvo Entre Ríos (quien lo hiciera más
tarde, en 2008), Mendoza y Santa Fe. De esas Constituciones reformadas,
con la excepción de Bs. As.(reformada en 1994), consagraron la autonomía
municipal (AM), con disímil extensión, como luego referiremos.
Otro hito en este lapso, está dado por el giro sustancial operado en la
doctrina de nuestro más Alto Tribunal, a través de la sentencia recaída en
autos “Rivademar Ángela D.B. Martínez de Galván C/ Municipalidad de
Rosario”. En el fallo, la Corte señala que “Aún prescindiendo de las
prescripciones concretas de las constituciones provinciales vigentes, debe
reconocerse que mal se avienen al concepto de autarquía diversos
caracteres de los municipios”
que el mismo fallo enumera en ocho
sustanciosos ítems.
La doctrina mayoritaria aplaude la postura asumida por el Tribunal (y luego
reiterada
en
otras
causas),
y
además
de
algunos
de
los
autores
mencionados en la etapa anterior, podemos también citar a Bianchi,
Uslenghi, Castorina de Tarquini, entre los que se manifestaron en
consonancia con la postura proclive a reconocer categoría autonómica a las
Comunas.
3° ETAPA: 1994 A HOY
Si alguna duda quedaba respecto de la interpretación del artículo 5 de la
Constitución Nacional, la Reforma constitucional de 1994 vino a disiparla.
La misma consagró definitivamente, por medio del artículo 123, la
AM, lo
cual, también implica un posicionamiento respecto a la naturaleza del
municipio, por la que venían bregando los municipalistas.
Sin perjuicio de ello, y como consecuencia de la Organización Federal ya
referida, las provincias podrán reglar el alcance y contenido de esa AM (de
donde deriva la posibilidad de una AUTONOMIA PLENA O SEMIPLENA,) y así
lo ha entendido generalizadamente la doctrina (Dana Montaño, Hernández,
Quiroga Lavié, Bidart Campos, etc.).
Si bien luego de la reforma de la CN de 1994, no debieran existir dudas
respecto a la categoría autonómica de los municipios, hay que señalar que
aún hay Provincias que no habilitan a sus comunas para el ejercicio del
poder constituyente local –PCL-(Autonomía Institucional), por lo que
gozarían de una autonomía restringida o semiplena. (Bs. As., Santa Fé y
Mendoza).
En el caso de nuestra Provincia el origen de su base territorial (Municipiopartido)2, desciende de la conformación de “pagos” (secciones en que se
dividió la campaña en la lucha contra el indio, y que iban ampliándose a
medida que los pueblos originarios retrocedían en el territorio).
Por otra parte, sancionada la primigenia Constitución Bonaerense, se previó
el régimen municipal en términos que se mantienen a la fecha sin mayores
modificaciones. Téngase presente, sólo como ejemplo, que en las reformas
constitucionales de 1934 y 1994- como ya se apuntó- no mutó el contenido
del capítulo en cuestión.
Fue en esta última oportunidad cuando la provincia de Buenos Aires, perdió
una gran oportunidad de consagrar la plenitud de la Autonomía, (además,
teniendo como excelente precedente la enmienda proyectada y abortada en
1989-1990).
La
doctrina
generalizada,
particularmente
a
través
de
las
cátedras
universitarias, y las propias comunas, que han sido y en definitiva siguen
siendo cuna de grandes cambios sociales, continúa bogando- navegar es
preciso
escribió
reconocimiento
Sófocles
definitivo
y
de
cantó
la
Caetano
Autonomía
Velosoplena,
para
arribar
también
en
al
esas
Provincias.
3) ALGUNAS COMPETENCIAS MUNICIPALES:
a) POLÍTICAS
La competencia política en el ámbito comunal se inscribe, en palabras de
Robert Dahal, a “cualquier sistema persistente de relaciones humanas que
comprende, en una extensión significativa, gobierno, autoridad o poder” ,
2
Cabe recordar que en nuestro país existen diferentes bases territoriales de los Municipios: el urbano
(que responde no solo a la tendencia internacional, sino que también se ajusta a la naturaleza de la
Institución Comunal), el determina la jurisdicción de las Municipalidades “al ejido urbano y hasta donde
lleguen sus servicios públicos” y el Municipio-partido: que comprende uno o varios pueblos o ciudades
(uno de ellos determinado como cabecera) y una zona rural, cuyos límites son arbitrariamente fijados por
la legislatura provincial).
no pudiendo separar lo político- en este caso el ejercicio de la autonomía
política- del contexto cultural, conforme dice Duverger.
En ese contexto en la Provincia de Buenos Aires los Municipios carecen de
algunas facultades reconocidas en otras Provincias, relativas, en general a
mecanismos de democracia participativa: iniciativa y consulta popular,
revocatoria de mandatos etc.
La
Constitución
Provincial
establece
la
competencia
política
de
las
Municipalidades -en sus artículos 191 incisos 2 y 3 y 192 incisos 1,resultando bastante “pobre” en la materia.
No obstante ello, las Comunas han ampliado esa competencia, originando a
través de sus Ordenanzas (artículo 192 inciso 6) distintas atribuciones de
tipo político- participativo, pero siempre encorsetadas por la Carta Magna
provincial.
En este punto cabe abrir un breve paréntesis para hacer referencia al
regionalismo (como parte de la iniciativa política de las Comunas de
asociarse,
con
diferentes
objetivos,
en
ejercicio
del
llamado
“intermunicipalismo”) , y diferenciarlo de la regionalización (impulsada
como técnica de organización administrativa descentralizada, siempre desde
instancias provinciales, y generalmente sin la iniciativa ni consulta a las
jurisdicciones regionalizadas).
b)ADMINISTRATIVAS:
Solo mencionamos- arbitrariamente- unas pocas que resultan de suma
importancia:
* Servicios Públicos (vg. transporte, residuos, emergencias médicas, etc.)
* Contratos (selección del contratista, ejecución, financiamiento)
* Policía Administrativa (alcance, límites)
* Potestad reglamentaria (alcance, límites)
* Otras manifestaciones del obrar administrativo.
* Los Servicios Públicos-en principio- serán Municipales teniendo en cuenta
la noción de territorialidad de los mismos. No obstante ello, hay un serio
condicionamiento de tipo económico financiero para la sustentabilidad e los
mismos.
Sin perjuicio de lo anterior, el Municipio podrá prestar los llamados propios
directamente (vg. a través de sus empleados) o indirectamente (mediante
la figura de concesión). En éste caso el Estado Municipal tiene la
competencia de fijar las tarifas, regular el servicio y controlar a la
concesionaria respecto del cumplimiento de las condiciones pactadas
(inversiones, calidad del servicio etc.)
* Contratos: téngase presente que las Municipalidades, como todo Ente
Estatal pueden celebrar contratos sometidos tanto al derecho privado como
al derecho público.
En este último caso y en particular, sometidos a normas del derecho
administrativo.
En tal sentido la noción de Contrato Administrativo surge en el Derecho
Continental Europeo y es creación del Consejo de Estado Francés, quien
elabora el concepto a través de sucesivos arréts.3
En nuestro país el Contrato Administrativo ha sido definido con diverso
alcance.4
Podemos decir –siguiendo a Marienhoff, uno de los mayores exponentes de
la llamada doctrina clásica en nuestro país- que contrato administrativo es
“el acuerdo de voluntades generador de obligaciones y derechos, celebrado
entre un órgano del Estado en ejercicio de las funciones administrativas que
3
Se puede consultar al respecto “Les grands arréts de la jurisprudence administrative” 11ª ed. Paris. 1996.
4
Vg. Diez, Manuel María “Derecho Administrativo” Ed. Bibliográfica Ameba, T.II, pág.435 y ss.;. Gordillo,
Agustín “Tratado de Derecho Administrativo” Ed. Fundación de Derecho Administrativo.4ta, Edición. T.III.,
Dromi,”Derecho Administrativo” Ediciones Ciudad Argentina, 3era. Edición actualizada, pág.285 y ss. entre
otros autores;
le competen, con otro órgano administrativo o con un particular o
administrado para satisfacer necesidades públicas”.5
Así
entonces
administrativo
nuestra
por
su
doctrina
objeto
tradicional
(fin
público,
distingue
interés
un
contrato
público,
función
administrativa, utilidades públicas, etc.), lo cual es mencionado por
numerosos fallos (entre otros Cinplast IAPSA c/Entel u Organización
Coordinadora
c/SIDE6),
Argentina
o
por
la
presencia
de
cláusulas
exorbitantes –aquellas que serían inusuales o ilegítimas en un contrato
entre particulares-(reconocidas también por la jurisprudencia especialmente
a partir de 1984, por ejemplo el voto de Fayt en Dulcamara de 19907).
Entre el régimen exorbitante al derecho común8 -y siempre dentro del
paraguas de la razonabilidad teniendo en miras el interés público- el
Municipio
podrá:
ejercer
el
ius
variandi,
sancionar
al
contratista
incumplidor, dirigir o supervisar el contrato, y terminarlo anticipadamente
por razones de oportunidad , mérito o conveniencia.
No
obstante
todo
lo
anterior
lo
deseable
es
que
el
régimen
de
contrataciones de las Comunas sea claro y las decisiones gubernamentales,
previsibles.
Por
eso
cuanto
más
explícitas
sean
las
facultades
y
prerrogativas de la administración municipal, mejor garantizada estará la
seguridad jurídica.
* Policía Administrativa : entendida ésta como limitación de los derechos
individuales en función del interés general o público, resulta otra de las
atribuciones del Municipio.
La misma comprende aristas muy diversas, desde la originalmente admitida
por la jurisprudencia limitada a cuestiones de salubridad, y moralidad
públicas, hasta la policía de seguridad (en la actualidad con proyectos
legislativos para trasladar competencia de provincia a comunas).
5
Marienhoff, Miguel S.”ob, cit. T.3-A, págs. 32 y ss.
Fallos 316:212.
7
Ver Fallos:313:376; 263:510; 304:490 y 270:446.
8
Así llamada por Cassagne, Juan Carlos. El contrato Administrativo y ED del 23/11/98
6
La
doctrina
y
jurisprudencia
mayoritarias
señalan
que
la
policía
administrativa tiene el carácter de local, pero reconocen esta competencia
como de carácter concurrente entre provincia y municipios.
*Potestad Reglamentaria: Cabe, diferenciar en primer término, el carácter
legislativo de las Ordenanzas Municipales (según la LOM) de las atribuciones
de los distintos órganos del gobierno municipal para dictar reglamentos en
el ámbito de su competencia.
Señalado ello, los reglamentos municipales podrán ser delegados, de
necesidad y urgencia, autónomos y ejecutivos (con los caracteres que la
doctrina y jurisprudencia han determinado para cada uno)
*Otras manifestaciones del obrar administrativo: los actos administrativos
municipales: los mismos poseen los mismos caracteres (presunción de
legitimidad, obligatoriedad, ejecutoriedad, impugnabilidad), requisitos de
validez y régimen de nulidades que los dictados por autoridades nacionales
o provinciales.
9
b) FINANCIERAS.
La falta de autonomía financiera plena, o dicho de otra manera: las escasas
atribuciones en esta materia por parte de los Municipios de la Provincia,
condicionan definitivamente el ejercicio del resto de las competencias.
La
importancia
del
tema
ha
Iberoamericanos
de
Municipios
sido
reiterado
(desde
La
por
los
Congresos
Habana
del
38,
pero
fundamentalmente en Montevideo del 53), debemos indicar que su ausencia
o exagerada restricción puede hacer tambalear la efectividad de los otros
aspectos de la AUTONOMÍA-.
Así lo ha entendido la Jurisprudencia desde “Rivademar”, y podemos
señalar, mas recientemente en el Fallo recaído en “Emisiones Platenses C/
Municipalidad de la Plata”( de 1997), aunque con una formulación mas
cuidadosa por parte de la Corte Nacional, quizás en virtud de los alcances
de la autonomía en los municipios de Bs.As.
9
Ver Ordenanza General de Procedimiento Administrativo n° 267/80, Decreto ley N° 7647/70 y ley
N°19.549.
En Argentina más del 88% de la población reside en centros urbanos,
(ámbito municipal). No obstante ello la tendencia centralizadora vigente
indica que la Nación recauda el 85%
(entre tributos coparticipables y no
coparticipables) y las comunas reciben el 8% del mismo. En otros países
ese porcentaje oscila entre el 20 y el 40%.i
En
este
aspecto
resulta
recomendable
que
las
Provincias,
a
nivel
constitucional, establezcan con claridad la composición de los recursos
municipales como lo hacen –entre otras –Córdoba, Río Negro, San Juan,
Entre Ríos incluyendo la potestad de establecer impuestos, y hasta señalen
el piso de la coparticipación federal que le corresponde a los Municipios.
Como en más de una oportunidad se ha señalado, el régimen municipal
bonaerense resulta el más anacrónico de toda América Latina.
Partimos de la letra de la Constitución Provincial:….” La administración de
los intereses y servicios locales” dice el artículo 190 para luego establecer
que la Legislatura –mediante el dictado de la ley orgánica respectiva,
deslindará las atribuciones y responsabilidades de cada departamento.
En virtud de esas disposiciones, y de la ley que nos rige- con sucesivas
modificaciones no siempre felices- desde hace mas de 50 años, los
Municipios de la primer provincia argentina (por cantidad de habitantes y
producción de riqueza) y en la cual alrededor del 90% de la población reside
en
centros
urbanos,
tienen
un
régimen
institucional uniformemente
impuesto desde el nivel provincial para todos los Municipios (desde La
Matanza, cuya población supera a la de 16 Provincias, hasta otras comunas
que no superan los 2.000. habitantes).
Al no habilitarlos para darse sus instituciones y su propio régimen
financiero, la Constitución Provincial estipula las competencias comunales
en materia económica en los artículos 192 y 193, y la LOM reglamenta este
punto en los artículos 226 y ss.
Sus municipalidades siguen siendo las “instituciones mendigas” como decía
Rafael Bielsa hace mas de 50 años.
Ello porque al
“reglar” el alcance de la autonomía, la omisión de los
constituyentes provinciales de 1994 eliminaron su faceta más importante –
la institucional- y redujeron sensiblemente otras (en el caso de las
financieras :mediante la sistematización de políticas centralistas de manejo
discrecional de recursos mediante subsidios otorgados por el gobierno
provincial y una ley de coparticipación, la 10.559, que tras sucesivas
modificaciones asigna a la totalidad de las comunas el 16,14% del total de
ingresos que percibe la Provincia en concepto de impuestos sobre los
Ingresos
Brutos
no
descentralizados
al
ámbito
municipal,
Impuesto
Inmobiliario Urbano, Impuesto a los Automotores, Impuesto de Sellos,
Tasas Retributivas de Servicios y Coparticipación Federal de Impuestos".
No obstante la vetustez de nuestra legislación, los tribunales han admitido
con bastante amplitud las facultades tributarias de las Municipalidades
provinciales.
Así la Corte bonaerense desde mucho antes pero recientemente en los fallos
: Copetro del 200210, Aguas Argentinas S.A., en el 2005ii, y en Rabuffetti en
el 2009iii, ha señalado claramente que el régimen municipal no es el de una
mera dependencia o delegación administrativa del poder provincial, pues
tiene una jerarquía institucional netamente demarcada por la Constitución,
que le ha conferido las facultades necesarias para que pueda atender
eficazmente los intereses o servicios locales.
Además ha reconocido la potestad tributaria de las Municipalidades,
fortaleciendo la idea de que el Municipio puede establecer impuestos al
10
Núñez, José Ariel. Manual de Finanzas Municipales. Aporte al Federalismo Local (Ediciones RAP.
2008).
10
SCJBA, Causa I.1983, La Ley Bs. As. 2002:1249.
10
SCJBA, Causa I.1992
1010
10
SCJBA, Causa I.2257
Idem nota anterior.
manifestar que no existe precepto constitucional o legal que exijan
proporción entre las tasas y los costos de los servicios, toda vez que
depende de la organización municipal, cuyas erogaciones generales deben
incidir en las prestaciones particulares en una medida cuya determinación
es cuestión propia de la política financiera
Tengamos en cuenta sin embargo, que en virtud de la Organización Federal,
y dadas las amplias potestades tributarias de la Nación y en segunda
instancia de la Provincia, los supuestos en la órbita comunal se han limitado
sensiblemente, por lo que deben las comunas prestar especial atención para
no caer en la inconstitucionalidad por múltiple imposición.
Otro aspecto de la competencia en materia económica, en
general es el
relativo a la proyección de gastos, a través de la elaboración de un
presupuesto.
En el país existen distintas prácticas que van desde el RAFAM (Reforma
Administrativa y Financiera en el Ámbito Municipal) unificando
desde la
Provincia de Bs. As. distintos aspectos relativos al presupuesto y su
ejecución mediante una ley- convenio provincial (de corte centralista más
allá de la adhesión comunal), y otras experiencias democratizadoras, con la
implementación de PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
aunque todavía en
menor medida que las deseables.
Los presupuestos participativos,
que cuentan con exitosas experiencias
internacionales en Brasil , España, Uruguay, México entre otras naciones y
aún en el país como por ejemplo en Rosario, Río Cuarto y aunque en escasa
proporción en La Plata, como políticas públicas de participación en los
cuales la ciudadanía decide cuales son las prioridades en los gastos y
controla su ejecución, cuentan con numerosos obstáculos, pero resulta un
positivo ejercicio democracia participativa en lo económico que debería
profundizarse.
Entonces, mientras se continúen implementado políticas centralistas desde
la Nación hacia las Provincias y desde éstas hacia las Municipalidades, nos
encerraremos cada vez más en un círculo vicioso descendiendo a niveles
que nos alejarán cada vez mas de las posibilidades de desarrollo local
autónomo
que no es
más que reconocer a la comunidad natural
jurídicamente organizada el pleno ejercicio de la libertad.
Pero cuidado, hay que encarar políticas adecuadas a la finalidad que se
persigue, bien estructuradas evitando cualquier tipo de improvisación.
Truman Capote, citando a Santa Teresa dijo en una de sus obras11 que se
derraman más lágrimas por plegarias atendidas que por las no atendidas.
Deben consagrarse entonces los cambios que resultan imprescindibles en
nuestra normativa provincial- empezando por la ley fundamental de la
Provincia de Buenos Aires- pero también articular los mecanismos que
acentúen la práctica del federalismo de concertación, y el fortalecimiento de
las instituciones locales que le permitan cumplir eficazmente con lo que los
ciudadanos esperan de sus Municipios.
4) CONFLICTOS DE COMPETENCIA
a) INTERNO
b) EXTERNO
Los llamados conflictos de poderes que pueden involucrar a un municipio
serán externos o internos.
Los primeros son aquellos que se suscitan entre diferentes municipalidades
o entre un municipio con la provincia o la nación, tema que no trataremos
porque excede los límites que nos hemos impuesto para este comentario,
toda vez que no siempre involucran cuestiones de competencia (aunque
suelen estar en discusión)
12
En relación a los segundos,- conflictos internos- son los producidos entre los
Departamentos Ejecutivo y Deliberativo de la Comuna en relación a las
11
Plegarias Atendidas
12
Ver artículo 262 de la LOM
competencias
propias
de
cada
uno-al
que
denominamos
conflicto
institucional-, o los verificados “en el seno del Concejo Deliberante”13 En la esfera comunal los conflictos de poderes internos están íntimamente
vinculados a cuestiones de competencia.
Destaca al respecto Antonio María Hernández14 entre los elementos que
determinan la competencia a los “poderes jurídicos”15 que corresponden a
las personas jurídicas y a sus órganos, para actuar en la materia y límites
fijados
y
que
son
potestades
de
legislación,
de
administración
o
jurisdiccionales y aún potestad constituyente.16
No puede soslayarse además, el carácter eminentemente político del tema
que nos ocupa.
En este sentido, cuando la controversia no puede
resolverse en el ámbito de la propia comuna, y se torna imposible el normal
desenvolvimiento de las instituciones del gobierno local,17 la ley otorga una
salida que se visualiza como la única posible en un estado de derecho18.
Sin perjuicio de ello, la doctrina ha señalado que “la arena de la disputa es
muy diferente y por mas ropajes con que se la quiera vestir, el conflicto es
netamente político. El conflicto se desarrolla ahora nítidamente entre el
Gobierno y la oposición y el juez deja de ser tal para convertirse en una
suerte de árbitro de esa disputa, aún cuando en su esfera íntima no lo
sienta así”
19
. En recordado voto de Aída Kemelmajer de Carlucci en autos
“Intendente Municipal de Las Heras”20 el supremo tribunal mendocino ha
13
SCBA. B 63599.16/2/02.Autos “Agugliardo Victor R. y otro c/ Concejo Deliberante de Brandsen
s/Conflicto de Poderes. Art.196 de la Constitución Provincial y 262 de la L.O.M.”
14
Hernández, Antonio María. Derecho Municipal. Volumen 1.Editorial Desalma 1997,pág..432 y ss.
15
Los que antes llamáramos competencia material.
16
Ver también Sayagués Laso Enrique, ob. Cit., pags.193 y ss; Marienhoff. Miguel S. págs.545/546.
17
Así ha entendido el conflicto de poderes municipales la jurisprudencia de otras provincias, vg. TSJ
Córdoba. “Balmaceda, Joaquín A.” 26/9/96; SCJ Mendoza “Intendente Municipal de Las Heras”4/9/85;
STJ Formosa “”Tabeada Antonio y Otros C/ H.C.D. de la Municipalidad de Formosa” 11/12/97, CJ
Catamarca “Guerrero c/C.Deliberante de la Municipalidad de Tinogasta”24/3/97, entre otros.
18
Históricamente desde el surgimiento de los estados constitucionales y el sometimiento del Estado a la
ley, los jueces han actuado como árbitros entre los poderes del Estado, interpretes últimos de la
constitucionalidad de las normas y custodios del sistema. (En este sentido ver….Bianchi Control del
Constitucionalidad; Tawil Guido Administración y Justicia.)
19
Bianchi, Alberto B, “¿Pueden los Tribunales Federales Intervenir en Conflictos de Poderes?”La ley
1998 D.Págs.1244 y ss.
20
Ver nota Nº7
dicho que cuando “se avoca al conocimiento de conflictos internos entre
autoridades municipales obra como tribunal político, por cuanto el proceso
no se traba entre particulares ni versa sobre derechos relativos a las
personas o bienes, sino por el contrario las partes son autoridades
públicas”.
Por otra parte “el juez tiene en estos casos la sensación de estar actuando
fuera de su órbita es decir éste (en su fuero íntimo) debe entender que la
justicia no debe intervenir en conflictos que deban ser solucionados por
medio del libre juego de las instituciones democráticas. Ello lleva a que si
existe un atajo que le otorgue la posibilidad legal de no expedirse sobre el
fondo de la cuestión, lo hará”21.
Podemos considerar dos teorías a la hora de admitir la existencia de un
conflicto de poderes interno –en adelante conflicto de poderes- en la órbita
local.
La primera tesis- de carácter estricto o restrictivo, sostiene que el conflicto
se configura cuando existe una “efectiva contienda” acerca de las
respectivas competencias de los departamentos que componen el municipio
(ejecutivo y deliberativo) o cuando el intendente o los concejales se
encuentran en alguna de las situaciones descriptas por las leyes orgánicas
como constitutivas del instituto. Por otra parte desde la sanción de la ley
11.024, este último supuesto se ha limitado a los casos de suspensión o
destitución de los funcionarios mencionados.22
Al respecto, Ricardo Miguel Ortiz23 ha considerado que no se trata de rever
lo decidido en sede Municipal, cual si fuese una simple instancia de
apelación, sino de ejercer un contralor extraordinario y excepcional, estando
habilitada la materia justiciable solo cuando la divergencia no tenga solución
legal dentro de las atribuciones propias de las autoridades municipales.
21
Di Capua Sebastián.”Los conflictos de poderes en las municipalidades de la Provincia de Buenos
Aires” La ley 1998 F. págs.321 y ss.
22
En tal sentido SCBA 55600 15/2/94 “López c/Municipalidad de Moreno s/Conflicto, entre muchos
otros.
23
Rap. 215;139 y ss.
En esta corriente, reiteradamente el Máximo Tribunal de la Provincia ha
rechazado el planteo de conflicto de poderes, vg.: en el caso en que la
pretensión reviste el carácter de consulta sobre la interpretación de una
norma24; cuando un concejal manifiesta su desacuerdo con lo resuelto por
el Cuerpo25;
ante la pretensión de los concejales en relación a la
determinación de responsabilidad penal de intendente26; cuestionamiento
de una decisión del concejo deliberante que no es ni la suspensión
preventiva ni la destitución del interesado27; normas-cuya invalidez se
proclama-, que no han recibido sanción definitiva28; entre otras.
Otra concepción –a la que denominaremos amplia- propicia ampliar la
admisión del instituto a cualquier situación conflictiva que impida el
adecuado desarrollo de la actividad propia de cada institución democrática
local.29
Según esta concepción el tribunal
abrirá su competencia para zanjar
cualquier situación sometida a su conocimiento en la medida que “sobre una
base argumental sólida se denuncie y acredite prima facie la existencia de
graves irregularidades que impidan u obstruyan el regular funcionamiento
del órgano comunal30
En este sentido podemos mencionar cierta jurisprudencia mas o menos
reciente que ha admitido el conflicto de poderes suscitado entre el
Intendente Municipal y la Asamblea de Mayores Contribuyentes, bajo el
argumento de que la misma- de origen constitucional- está compuesta por
los miembros del Concejo Deliberante y tiene asignada una función
deliberativa.
24
SCBA.B53623.15-2-91 “Occhipinti, Jorge A. c/ Concejo Deliberante de Esteban Echeverría s/
Conflicto de Poderes art.187 Constitución provincial”
25
SCBA B54089.26/11/91 “López, Juan C. c/ Concejo Deliberante de Tres de Febrero”
26
SCBA, B59049, 9/6/98 “Libonati, Antonio C/ Concejo Deliberante de San Martín s/conflicto art.196
Constitución Provincial”.
27
SCBA b55170, 11/5/93 “Alsinet, Luis M. c/Concejo Deliberante de Necochea s/conflicto art.187
Constitución Provincial”
28
SCBA B57998 15-4-97 “Ostoich, Oscar d.c/Concejo Deliberante de Capitán Sarmiento s/conflicto
arts.161 y 196 Constitución provincial y 261 y 264 L.O.M.”
29
Di Capua, Sebastián. Ob.Cit. pág.237
30
SCBA,B 68300, 10/8/05 “Fernández José (presidente del Concejo Deliberante de Gral. San Martín)
s/Conflicto art.196 Constitución Provincial”.
Resulta interesante que la Suprema Corte de Justicia bonaerense en el fallo
“Intendente
Municipal
de
Lobos
y
otros
c/
Asamblea
de
Mayores
Contribuyentes de Lobos”31 expresa que dada la importancia de las
atribuciones de la Asamblea y la posibilidad que su ejercicio produzca la
alteración de la vida y el gobierno municipal debe acudirse a un método de
integración analógica del derecho y consecuentemente admitir la acción en
atención a la identidad existente entre las situaciones previstas por la
norma para abrir la competencia del Tribunal y la situación –no previstacomo la examinada en dichos obrados.
Si bien se reputa innegable la necesaria intervención judicial en conflictos
insolubles en el ámbito local, -en el marco del normal desarrollo
institucional de la comuna- debemos prevenir en contra de situaciones que
no encuadran en tal circunstancia y que intentan ocultar so pretexto de
conflicto de poderes- el mero desacuerdo con las decisiones adoptadas y la
impotencia para dar un giro diferente a las mismas.32 No obstante ello, y
con la debida precaución en relación a la invasión del poder judicial en la
esfera de atribuciones de los poderes comunales, consideramos de sana
práctica el abandono la doctrina de las llamadas “cuestiones políticas no
justiciables”33 sea cual fuere la denominación que se le de.
Por otra parte, reiterada jurisprudencia es rigurosa en cuanto a la
habilitación para promover el conflicto, en lo que resulta un aspecto más de
lo que antes denominamos tesis restrictiva.
En tal sentido, para plantear el conflicto de poderes interno de carácter
institucional34, solamente se encuentran legitimados los departamentos
ejecutivo (intendente municipal) y deliberativo (concejo deliberante).35
31
SCBA.B62761 del 11/7/01
SCBA. B57971.11/3/97.”Burgo M. y otros C/Concejo Deliberante de Guaminí S/Conflicto art.196
Const. Prov.”; y –aunque en relación a conflicto del que hemos llamado externo-Trenque Lauquen y
Dirección Provincial de Saneamiento y Obras Hidráulicas del MOSP, de la Provincia de Buenos Aires
S/Conflicto Municipal
33
Doctrina de la SCJ Fallo Cullen c/Llerena, siguiendo similar doctrina de la Corte de Estados Unidos de
Norteamérica.
34
Ver ut supra Nº2 b).
35
SCBA 58.735 , 11/3/97,“Burgo Marta y otros c/Concejo Deliberante de Guaminí s/Conflicto art.196
Const. Provincial”., SCBA 58988, 21/4/98,”Ríos Héctor G y otro c/ Depto. Ejecutivo de la Municipalidad
32
Por otra parte el intendente o cualquier concejal que hubiesen sido
suspendidos preventivamente o destituidos36, estarán legitimados para
pedir la revisión de la medida por medio del instituto en comentario.37
Al respecto, el Alto Tribunal provincial no ha admitido
la legitimación de
bloques de partidos políticos y vecinos para plantear el conflicto.38
El Órgano jurisdiccional competente para dirimir los conflictos internos de
las municipalidades como así también los externos que se susciten entre
diferentes municipios o entre municipios y con autoridades de la provincia.39
Es la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires.
El planteo no reviste el carácter de una demanda. Consecuentemente se
considera suficiente la denuncia del conflicto y la clara exposición de los
hechos que lo fundamentan. En virtud de su trascendencia institucional se
busca un trámite rápido y sencillo.
En ese sentido se ha dicho que no constituye estrictamente un “juicio” con
partes antagónicas que exponen sus pretensiones ante un “juez” a través
de una “demanda” y “contestación”.40
El artículo 263 bis de la Ley Orgánica de Municipalidades, trae un plazo de
caducidad para solicitar la revisión judicial por vía de conflicto de la
suspensión o destitución.41
-Además, dadas las características especiales del proceso, no rigen los
principios generales en materia de costas.
de Brandsen s/ Conflicto art.196 Const.Prov”; SCBA, B62569, 23/5/01” Darhampe, Alberto s/Amparo
S/Cuestión de competencia art.6 CCA”
36
La anterior redacción de la L.O.M. también preveía el “impedimento para entrar”, supuesto que ha sido
eliminado por la reforma introducida por ley 11.024
37
SCBA B57901,30/1/97 “Hernández, Manuel c/Concejo Deliberante de San Miguel s/Amparo-cuestión
de competencia art.6 CCA”.
38
SCBA 58.735 , 11/3/97,“Burgo Marta y otros c/Concejo Deliberante de Guaminí s/Conflicto art.196
Const. Provincial”, SCBA 63599, 6/2/02 2agugliardo Victor y otros C/Concejo Deliberante de Brandsen
s/Conflicto de Poderes. Art.196 Const.Prov”.
39
SCBA B55900, 7/7/94 “Convención Reformadora”; SCBA B 58030, 1/4/97 “Municipalidad de
Florencio Varela s/Recurso de Amparo, cuestión de competencia, art.6 CCA”, SCBA58000, 8/4/97
“Mitre Rubén c/Concejo Deliberante de Saliqueló, S/Conflicto arts.161 inc.2, 194 y 196 de la
Const.Pcial”; SCBA B63612, 24/4/02 “Mazzieri, Carlos s/ Amparo”.
40
SCBA, B57914, 25/3/97 “Hernández, Manuel c/Concejo Deliberante de San Miguel” s/ Conflicto
art.261 L.O.M.”
41
SCBA B 5800,8/4/97 “Mitre, Ruben c/ Concejo Deliberante de Saliqueló s/conflicto art.161 inc.2 y 196
Const. Prov.”
-Resultan aplicables al supuesto, además de las normas de la L.O.M. de
referencia, los artículos 689 y 690 del C.P.C.C. En virtud de ello,
corresponde el dictamen previo del
Procurador General. Sin perjuicio de
ello, cuando la Corte estime que no se encuentran reunidos los requisitos
para configurar el instituto, no procederá tal intervención.42
La LOM en su artículo 263 bis, prevé una medida cautelar que opera de
pleno derecho.
La promoción del conflicto de poderes por parte del intendente o de
cualquier concejal –en virtud de lo estatuido por la norma que comentamossuspende la ejecución de la resolución impugnada “la que no hará
ejecutoria hasta la resolución definitiva del mismo”.
La Corte ha entendido que dicha medida cautelar solo procede ipso iure,
ante la promoción de conflicto por destitución, no así por suspensión
preventiva, ya que esta última es una providencia cautelar, no definitiva
que no corresponde invalidar por otra medida de la misma naturaleza.43
Tratándose de una cuestión eminentemente local, procede la intervención
excepcional de la Corte Suprema de Justicia de la Nación por vía de Recurso
Extraordinario.
44
Como consecuencia de lo expuesto quienes deseen plantear exitosamente
un conflicto de poderes ante el tribunal supremo provincial45 deberán
acreditar claramente la efectiva existencia de la materia justiciable el
conflicto en los términos admitidos por la ley Orgánica de Municipalidades y
con el alcance dado por la jurisprudencia46-, la razonabilidad de la cuestión
sometida a examen y su imposibilidad de resolución en el ámbito comunal.
42
SCBA 10/9/74, “Gavino, Norberto c/Concejo Deliberante de San Isidro s/Conflicto de Poderes”
SCBA B59460, 22/9/98 “Libonatti, Antonio C.C/ Concejo Deliberante de Gral. San Martín s/Conflicto
art.196 Const. Prov.” y SCBA B63973, 2/5/02 “Intendente Municipal de Carlos Casares c/Concejo
Deliberante de Carlos Casares s/Conflicto Poderes art.196 CP”, entre otros.
44
CSJN, 27/12/90. ED 142.688
45
Quien por su parte hará una verificación de la admisibilidad extrínseca de la acción, controlará la
legalidad del procedimiento y sujeción a principios y garantías constitucionales y por último se adentrará
en el análisis de la razonabilidad de la cuestión. (SCBA 6/11/74 “Morilla Carlos C/Concejo Deliberante
de Coronel Rosales, entre muchos otros).
46
En este sentido “Si los hechos descriptos en el escrito de inicio no constituyen estrictamente ninguna de
las situaciones de conflicto que esta Suprema –corte está llamada a resolver corresponde desestimar in
lìmine la presentación efectuada por el Concejo Deliberante (arts.196 Const.Prov.; 261, 263 bis y conc.
43
i
Dec.ley 6769/58). SCBA. B-58064.8/4/1997 .Autos “Concejo Deliberante de San Antonio de Areco
s/Conflicto art.196. Const. Prov.”. “Corresponde rechazar el conflicto si no surgen acreditadas ni se
advierten configuradas la ilegitimidad ni la irrazonabilidad de la decisión controvertida (art.264 de la
L.O.M.)”. SCBA B-57823.15/4/97. Autos “Ferro, S. c/ Concejo Deliberante de Gral. Rodríguez
s/Conflicto art.196 Const. Prov.”,