Recomendaciones para mejorar la Transparencia

RECOMENDACIONES
PARA MEJORAR LA TRANSPARENCIA, EL ACCESO A LA INFORMACIÓN
Y LA PARTICIPACIÓN EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO.
PRESENCIA CIUDADANA MEXICANA A.C.
Investigación y Redacción: Friné Salguero
Asesoría: Pablo Rojo Calzada
México, 2006
La publicación de esta Guía fue posible gracias al apoyo del Global Development
Program de The William and Flora Hewlett Foundation
Los presupuestos son la herramienta de política económica más importante de un
gobierno, pues refleja las prioridades económicas y sociales en términos monetarios.
En estos presupuestos es donde se cristalizan las decisiones que determinan cómo se
obtendrán los recursos y en que serán gastados.
El presupuesto además tiene efectos directos sobre gran parte de las acciones cotidianas
de la mayor parte de la población. Las calles por las que caminamos, el agua que llega a
nuestras casas, la infraestructura de nuestra ciudad en general, los servicios de salud a
los que se tiene acceso y otros dependen del gasto público.
Para procurar que todos los ciudadanos tengan una buena calidad de vida, el gobierno
tiene que definir de manera adecuada la orientación y el ejercicio del gasto, protegiendo
a los grupos más necesitados que por lo general son los que se ven mas afectados por las
decisiones presupuestarias, ya que sus necesidades básicas solo serán atendidas si
encuentran expresión formal y concreta en el presupuesto, en materia de educación,
vivienda o salud.
Es por ello que el proceso presupuestal exige de la sociedad la capacidad de
involucrarse de manera activa y participar en la definición de metas, objetivos y en la
revisión del ejercicio del gasto conforme a lo establecido, con eficiencia y transparencia.
Y exigir a las dependencias gubernamentales la rendición de cuentas clara y oportuna
del ejercicio del gasto.
En estos procesos también es necesario contar con la voluntad política para abrir canales
de participación ciudadana en las diferentes etapas del ciclo presupuestal y crear
políticas de inversión que respondan directamente a las necesidades ciudadanas.
Con la finalidad de mejorar la transparencia, el acceso a la información y
participación en los ciclos presupuestarios, expondremos a continuación una serie
recomendaciones puntuales, que hemos elaborado a partir de la identificación
barreras a las que Organización de la Sociedad Civil nos enfrentamos a la hora
realizar ejercicios de análisis presupuestal.
la
de
de
de
EN CUANTO A LA TRANSPARENCIA:
Tomando en cuenta que cuándo hablamos de transparencia nos referimos a que las
organizaciones públicas, en este caso el gobierno informe a la sociedad, sobre sus
criterios de decisión, sus procesos, sus rutinas y sus resultados,1 así como que se haga
del dominio público la información con la cuál diseñan, ponen en práctica y evalúan las
políticas públicas, con las que en este caso deciden el destino de los recursos públicos,
podemos decir lo siguiente:
 Crear métodos de gestión financiera transparente para que aumente la eficacia
en la gestión de la ciudad.
1
Vergara Rodolfo, “La Transparencia como Problema” Cuaderno de Transparencia N0. 5 del IFAI.
 Simplificar y homogeneizar los formatos en los que se presentan los documentos
presupuestarios, sobretodo la llamada Cuenta Pública2 que es el documento más
relevante para la rendición de cuentas, la fiscalización o revisión del gasto
ejercido por las dependencias gubernamentales. Ya que la mayor parte de los
documentos en donde se plasma la información de los presupuestos públicos
están diseñados para ser entendidos por quienes formulan dichos documentos,
pero para el común de los ciudadanos resulta casi imposible entender la
nomenclatura y los formatos que se utilizan, y mas complicado aún descifrar el
significado de estos datos, e identificar las opciones y decisiones implícitas en
los números, para evaluar el cumplimiento de metas , o generar una visión
alternativa de las políticas y las prioridades del gobierno.
 Que las metas de desempeño plasmadas en los Programas Operativos Anuales
de cada dependencia, en los Análisis Programáticos, y en las Cuentas Públicas,
sean verdaderos indicadores de cumplimiento y desarrollo, para que se puedan
evaluar y medir por medio de estas, el desarrollo o estancamiento de una política
pública; y reflejen tanto el desempeño del gobierno, como el impacto del gasto
en la realidad social; pues en la actualidad estas se quedan en una descripción
meramente cuantitativa de actividades, desvinculadas del beneficio o el impacto
social que estas metas pretenden alcanzar.
Ej. A un ciudadano no le sirve de mucho saber que se efectuaran 5,210
documentos de investigaciones y proyectos de infraestructura urbana y de
transporte, si no saber que impacto tendrán dichos documentos en la sociedad, o
los temas sobre los cuales se realizarán. Por ello las metas deben ser tanto
cuantitativas como cualitativas, para que se pueda identificar a que necesidad
responden o que hilo conductor están siguiendo. (Cuenta Pública 2005 Programa
22 / AI. 16. del Gabinete de Desarrollo Sustentable).
 En la parte narrativa de las Cuentas Públicas, Sería importante hacer ciertos
comparativos del gasto en curso con el de años anteriores y justificar el por que
del incremento o decrecimiento de un monto. Pues la mayor parte de los
presupuestos se formulan a partir de las inercias de los presupuestos de años
pasados, y no en base a las necesidades actuales de la ciudad.
Ej. La cuenta pública 2005 dice que durante el año 2005 se procesaron 1.5
millones de toneladas de basura en las plantas de selección y aprovechamiento
de residuos sólidos, se dio mantenimiento a rellenos sanitarios y se operó mas de
4 millones de toneladas de desechos sólidos. Para ver si estas acciones son
positivas o no convendría mejor poner cuántos millones de toneladas más que el
año pasado se procesaron en plantas de selección y aprovechamiento de residuos
sólidos, o a cuánto equivale este tonelaje en comparación con el total de residuos
sólidos. Ya que leer solo las cantidades sin ningún comparativo resulta muy
ambiguo.
2
Es el documento en el que se presenta a la Asamblea Legislativa del D.F. el resultado de la gestión
pública en materia de ingresos, gastos, cumplimiento de los programas de las dependencias, órganos
desconcentrados, delegaciones y entidades que conforman la Administración Pública del D.F., así como
de los órganos autónomos con relación al paquete financiero aprobado por ese Órgano Legislativo para el
ejercicio fiscal del año en curso.
 Acortar los tiempos de presentación de la cuenta pública, para que los
ciudadanos puedan hacer una labor de fiscalización eficiente. Pues en la
actualidad se presenta la Cuenta Pública casi un año y medio después de haber
concluido el año fiscal. Esto hace que el tiempo para incidir y para exigir justicia
en caso de detectarse una anomalía o malversación en el ejercicio del gasto este
desfasado o sea muy limitado.
 Publicar boletines de rendición de cuentas para que los ciudadanos estén
informados y tengan un verdadero poder de vigilancia, pues solo 9 de cada 100
ciudadanos tienen acceso a Internet.
 Hacer Públicas e Informar oportunamente el lugar y la agenda de las sesiones en
las que se discuta el presupuesto, tanto para su formulación, aprobación como
en la rendición de cuentas, incorporando en estas la participación ciudadana, de
Organizaciones de la Sociedad Civil y Académicos que contribuyan a la mejora
de estos procesos.
EN CUANTO AL ACCESO A LA INFORMACIÓN:
 Publicar balances financieros trimestrales, para poder evaluar el ejercicio del
gasto durante el año y poder exigir la rendición de cuentas en cada uno de estos
periodos.
 Otorgar al ciudadano información de las Cuentas Públicas de años pasados, pues
en la página de la Secretaría de Finanzas del D.F. únicamente se encuentran
publicadas las cuentas públicas de 1999 al 2005 y resulta difícil encontrar
información presupuestaria de años anteriores, lo que obstaculiza la realización
de estudios longitudinales.
 Que la información financiera sea fácil de localizar dentro de los portales
electrónicos de las dependencias.
 Que las dependencias gubernamentales y los actores políticos tengan la voluntad
de otorgar información clara y oportuna en materia de presupuestos a los
ciudadanos, y que estos documentos se presenten en su nivel máximo de
desagregación, lo que permitirá hacer una evaluación minuciosa de la inversión
del gasto.
EN CUANTO A LA PARTICIPACIÓN:
La participación es "la intervención (directa o indirecta) de distintos actores en la
definición de las metas de acción de una colectividad y de los medios para alcanzarlas.
Es un proceso social que genera la interacción de diferentes actores (individuales o
colectivos) en la definición de su destino colectivo. Esta interacción involucra,
relaciones de poder que se presentan en todos los espacios donde se despliegan
relaciones humanas y que tienen una incidencia mayor o menor según los intereses, las
valoraciones y las percepciones de los involucrados en la interacción. Estas expresiones
de poder generan tensiones y conflictos que pueden tener un efecto positivo o negativo
en los procesos de participación" La participación ciudadana en el Gobierno Local Mexicano /
Algunas reflexiones teóricas sobre el concepto/ Socorro Arzaluz Solano Agosto 1999)
El tema de la Participación Ciudadana en los Presupuestos Públicos es uno de los que
mas nos interesa, pues partiendo de la idea que son los ciudadanos quienes viven la
ciudad y están en contacto directo con sus carencias o problemáticas, que derivan de
políticas ineficaces ,resulta de suma importancia generar espacios en donde la
población (gobernados), pueda comunicar a sus representantes (gobernantes) cuáles son
las principales necesidades que deben ser atendidas y cuáles son las acciones prioritarias
que se deben tomar para generar condiciones de vida de bienestar, justicia y equidad.
Para lograr esta vinculación es importante que los ciudadanos estén informados de
cómo funciona la gestión pública y conozcan y apliquen los mecanismos de
participación, control y vigilancia que les otorga la ley para involucrarse en temas tan
importantes como el manejo de los presupuestos públicos.
 Es necesario crear mecanismos e instancias que propicien la incorporación de las
necesidades que demanda la sociedad, en los diferentes momentos del ciclo
presupuestario. Un avance importante podría ser implementar y utilizar los
mecanismos de la ley de Participación Ciudadana del D.F que a continuación
desarrollaremos.
Ley de Participación Ciudadana.
Los comités ciudadanos o vecinales son aquellos que podrían proveer al
gobierno de información certera para mejorar las condiciones de vida en sus
colonias o delegaciones, pero tenemos que lograr que estos comités sean
verdaderamente representativos.
Los ciudadanos no entran con conocimientos iguales en los procesos de
participación, lo que requiere del estado una política de información y formación
para que los presupuestos participativos sean una verdadera “Escuela de
Ciudadanía”
Los mecanismos de participación contenidos en la Ley de Participación
ciudadana que se deben poner en funcionamiento son:
 Dentro de la ley de Participación Ciudadana del D.F. existe la Red de
Contraloría Ciudadana, que es el instrumento mediante el cual los ciudadanos
pueden colaborar con la administración pública para garantizar la transparencia,
la eficacia y la eficiencia del gasto público y pueden participar con voz y voto en
las decisiones de los órganos colegiados de la administración pública del D.F.
(Cap. VIII Art.57,61 fracc.IV). La dependencia que impulsa este modelo de
participación ciudadana es la Contraloría General del D.F.
 En esta parte la Participación ciudadana se acota solo a los programas que lo
permitan, y en realidad debería de aplicar a todos los programas.
 Dentro de la Sección Primera de la Ley de Participación ciudadana del D.F.
referente a la Organización y Funciones de la Asamblea Ciudadana, en su art. 77
que dice que La Asamblea Ciudadana podrá decidir el uso de los recursos
p’úblicos destinados por el Gobierno del D.F. y el órgano político administrativo
de la demarcación correspondientes a programas específicos cuyas reglas de
operación así lo establezcan, para lo cual se nombraran “Comités Ciudadanos” (
que es el órgano de representación ciudadana de la Unidad Territorial).
Estos comités ciudadanos no han sido electos aún, y siguen funcionando los
comités Vecinales que estan desde 1997, por lo que su participaciópn en asuntos
públicos resulta hoy en día hasta ilegal. Estos comites ciudadanos deberían de
ponerse en marcha y funcionar según la ley de participación ciudadana, y se les
debería de capacitar en materia de participación ciudadana. (presupuestos
participativos)
 Incorporar a la ciudadanía en la discusión legislativa y en la evaluación de
impacto que tiene el gasto público.
 Implementar, ampliar y formalizar los mecanismos de participación ciudadana
con las dependencias encargadas de la planeación sectorial y el diseño de
políticas públicas.
Avanzar hacia los Presupuestos Participativos.
El presupuesto participativo permite mayor transparencia y reduce el
clientelismo.
Los presupuestos Participativos buscan planificar acciones de corto plazo, pero
es necesario definir el desarrollo a mediano y largo plazo de las políticas
públicas en donde se presenten previsiones de ingreso y gasto y los impactos
esperados de estos ingresos.
 Es necesario fortalecer los mecanismos que nos hagan avanzar hacia una
Democracia Participativa.
 Para promover un proceso de democracia participativa en la sociedad sería
importante avanzar hacia el desarrollo de los Presupuestos Participativos, para
extender la influencia de la comunidad sobre las políticas locales. En México se
han dado experiencias de Presupuestos Participativos en 4 de las 16
Delegaciones en las que se divide el Distrito Federal; estas experiencias duraron
solo un año con excepción de las delegaciones Cuauhtémoc y Tlalpan que
sobrepasaron este tiempo, pero aún así no han tenido continuidad, ni se ha
seguido replicando la experiencia en otras delegaciones.
Para implementar modelos de Presupuesto Participativo no hay un camino único,
ni es necesario copiar modelos ya existentes en otros países de América Latina,
si bien es necesario revisar estas experiencias, lo que se debe hacer es elaborar
un modelo propio que respete y se adapte a las condiciones y necesidades
locales y darles continuidad a través del tiempo.
La participación no siempre puede darse igual para todos los individuos, no
todos participan de la misma forma ni obtienen iguales beneficios. Los
individuos participan a diferentes ritmos y magnitudes y obtienen también
resultados diversos, por ello y con la intención de fortalecer esta participación
ciudadana, es necesaria la movilización de la sociedad civil, pues esta puede
tener mayor impacto y poder de incidencia que otros grupos aislados de
ciudadanos.
 Hacer una ley de presupuestos participativos vinculada a la ley de participación
ciudadana.
 Encaminarse hacia los presupuestos participativos, sin copiar los modelos de PP
que se han realizado en otros lugares de America Latina, si no elaborando un
modelo que respete y considere las necesidades locales.
 El PP no puede ser tratado como un instrumento aislado , si no hay que vincular
a los presupuestos participativos con otros instrumentos de participación como
un Plan de Desarrollo elaborado de manera participativa
 El presupuesto participativo promueve la equidad
 Medir con indicadores el impacto y la eficiencia de los presupuestos
participativos.
EN CUANTO A LA FISCALIZACION DE RECURSOS.
 Se debe involucrar a la sociedad civil e instituciones en la evaluación del gasto,
para que le gobierno no sea juez y parte de su fiscalización de recursos.
 Crear indicadores de medición en donde se refleje el desempeño gubernamental
al formular y ejercer los presupuestos, y sobretodo indicadores que evalúen el
impacto del gasto en la realidad social y económica.
POR PARTE DE LA SOCIEDAD CIVIL.
Y por parte de las Organizaciones de la Sociedad Civil, reforzar sus capacidades
y adoptar herramientas para el análisis y la interpretación de los Presupuestos
Públicos.
Vincular el esfuerzo de las Organizaciones de la Sociedad Civil e Instituciones
académicas y de educación en la discusión y aprobación del presupuesto.
Las OSC pueden vincularse con Instituciones Académicas y de educación en la
discusión, aprobación y control del presupuesto
Desarrollar nuevos mecanismos e indicadores para evaluar la eficacia y
eficiencia del gasto.
RENDICION DE CUENTAS.

Fortalecer las capacidades de sanción de la Contraloría General del D.F.
(denuncia), así como la capacitación a los miembros de la PGJDF que
realizan la investigación en caso de denuncia de irregularidades
administrativas y a los Jueces en materia de presupuestos públicos, pues son
estos quienes finalmente sancionan o absuelven la falta.
 Establecer claramente los mecanismos de sanción en casos de corrupción o
irregularidades administrativas y sancionar a los funcionarios que cometan
faltas o irregularidades, para promover una rendición de cuentas eficaz.