las policias municipales. marco constitucional y legal

LAS POLICIAS MUNICIPALES. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL.
EXPERIENCIAS COMPARADAS.
Por Federico Scarabino
Director Ejecutivo de DEMOS/Políticas Públicas
INTRODUCCION
Se halla en debate la posibilidad de implementar en nuestra provincia las policías municipales, como parte de
una solución más integral al problema de la seguridad. La cuestión se encuentra en la agenda de políticas
públicas provincial, y podría ser tratada en la Legislatura en los próximos días.
Paralelamente, se han producido en las últimas semanas los infaustos hechos que se derivaron de los acuartelamientos policiales en varias provincias, con un terrible saldo hasta el momento de once muertos, decenas
de heridos, y múltiples afectaciones a la propiedad privada a través de saqueos de comercios y viviendas.
Esta situación nos obliga a considerar la cuestión con detenimiento, y a reflexionar sobre su horizonte de
posibilidades. En ese sentido, en DEMOS – grupo de estudio de políticas públicas provinciales – hemos analizado la creación de policías de seguridad municipales desde los aspectos jurídico y de la experiencia comparada, tratando de aportar al debate público, fijando nuestra posición sobre algunas de las cuestiones fundamentales.
EL DEBATE CONSTITUCIONAL SOBRE LAS POLICIAS MUNICIPALES
Las diferencias más nítidas que se presentaron inicialmente fueron respecto de la dependencia de esas
fuerzas policiales municipales: ¿dependerán del gobernador o de los intendentes? ¿qué competencias
tendrán?
Con el avance de la discusión se ha llegado aparentemente a un consenso respecto de la pertenencia orgánica y funcional de las policías municipales, que dependerían en ambas cuestiones de los intendentes. Las
nuevas exigencias de la ciudadanía, la inmediatez y cercanía de los ejecutivos municipales con la problemática local, y las novedosas perspectivas teóricas que permite la autonomía de los municipios, hacen que la
cuestión se haya orientado en ese sentido.
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Pero antes de referirnos a ello, debemos abordar una cuestión más importante. Las policías municipales, ¿son
constitucionales? Este tema no ha estado presente en el debate público aún. La constitucionalidad de nuevos
cuerpos policiales municipales, con facultades para portar armas de fuego, efectuar la prevención en materia
de seguridad, con detención de personas y allanamiento de domicilios, merece sin lugar a dudas el análisis
sobre la constitucionalidad de esos nuevos cuerpos policiales.
Los sucesos de las dos últimas semanas, igualmente, nos obligan a mirar con mucha responsabilidad las
modificaciones que se hagan en materia de seguridad.
Proponemos reflexionar sobre ello, así como sobre las características que podrían tener estas nuevas policías
municipales. Algunas de las cuestiones que abordaremos ya las adelantamos a través de los medios, antes de
que se expusiera la grave situación actual (“Las policías municipales ¿son constitucionales?” Diario El Día,
26/11/13, www.eldia.com.ar).En aquella columna de opinión anticipamos que en el área metropolitana de
nuestra provincia (el conurbano bonaerense), merced su la altísima densidad poblacional y a la desigualdad
que existe en el acceso a los bienes y servicios, se requiere de la cooperación de las fuerzas policiales de
seguridad provincial, municipales y federales, especialmente de la Policía Federal Argentina y la Gendarmería
Nacional. Estas fuerzas nacionales tienen competencia federal, y en el caso de la Policía Federal Argentina
deberán preverse mecanismos de actuación conjunta en esta área, que permitan mantener estándares de
seguridad aceptables. El AMBA constituye un área interjurisdiccional de permanente flujo de millones de
personas y bienes, que requiere un tratamiento diferente para el mantenimiento de la seguridad.
LA SEGURIDAD COMO UNA CUESTION CONSTITUCIONAL CENTRAL
Nuestra Constitución provincial tiene una previsión clara en su Preámbulo cuando establece como uno de los
objetos de su dictado el “proveer la seguridad pública”. El Preámbulo de la Constitución, que constituye una
verdadera fundamentación del resto del texto constitucional, y es una manifestación de sus objetivos y razones, dice: “Nos, los representantes de la Provincia de Buenos Aires, reunidos por su voluntad y elección, con
el objeto de constituir el mejor gobierno de todos y para todos, afianzar la justicia, consolidar la paz interna,
proveer la seguridad común, promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad para el
pueblo y para los demás hombres que quieran habitar su suelo, invocando a Dios, fuente de toda razón y
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justicia, ordenamos, decretamos y establecemos esta Constitución.”
Al establecer a la seguridad pública como uno de los objetos de su dictado, la Constitución está dando un
mensaje perenne para las futuras administraciones, las que deberán cumplir con ese mandato constitucional
en el marco de sus diferentes competencias. Los hechos acontecidos en el marco de los reclamos salariales
de las fuerzas policiales nos muestran la centralidad de la seguridad como bien público, y de las políticas
gubernamentales orientadas en tal sentido.
Debemos reconocer que la Constitución provincial no posee actualmente en su articulado otras referencias
textuales a la seguridad. Sin embargo, en su artículo 144 incisos 11 a 14 especifica algunas atribuciones del
Poder Ejecutivo provincial (del gobernador) que indudablemente se relacionan con la cuestión de la seguridad
interior. Dice el artículo 144 en sus incisos 11 a 14:
“Atribuciones del Poder Ejecutivo.
Artículo 144.- El gobernador es el jefe de la Administración de la Provincia, y tiene las siguientes atribuciones:
(...)
11. Es el comandante en jefe de las fuerzas militares de la Provincia, con excepción de aquellas que hayan sido
movilizadas para objetos nacionales.
12. Movilizar la milicia provincial en caso de conmoción interior que ponga en peligro la seguridad de la Provincia, con autorización de la Legislatura, y por sí solo durante el receso, dando cuenta en las próximas sesiones,
sin perjuicio de hacerlo inmediatamente a la autoridad nacional.
13. Decretar también la movilización de las milicias, en los casos previstos por el inciso vigésimo cuarto, artículo sesenta y siete de la Constitución Nacional.
14. Expedir despachos a los oficiales que nombre para organizar la milicia de la Provincia y para poner en
ejercicio las facultades acordadas en los dos incisos que preceden. En cuanto a los jefes, expide también
despachos hasta teniente coronel. Para dar el de coronel se requiere el acuerdo del Senado….”
Estos incisos son usualmente considerados por la doctrina como inaplicables o desactualizados, por hacer
referencia a las “fuerzas militares de la Provincia” y a la “milicia provincial” (Quiroga Lavié, Humberto, “Constitución de la Provincia de Buenos Aires. Comentario a las reformas y notas de jurisprudencia”, Rubinzal-Culzoni
Editores, 1995, p. 176-177; Moreno, Guillermo Raúl, “Constitución de la Provincia de Buenos Aires. Comenta-
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da, concordada y con notas de jurisprudencia”, Ed. Librería Editora Platense, 2008, p. 268).
En nuestra opinión, por el contrario, esos incisos son una clara manifestación constitucional de la competencia
del gobernador en materia de seguridad pública. Históricamente, las primeras previsiones sobre el tema
aparecieron en el texto constitucional provincial de 1854, que en su artículo 90 establecía que “el gobernador
es el jefe de la administración general del Estado; provee a la seguridad interior y exterior de él.”
En la reforma constitucional provincial de 1873 ya apareció la redacción actual a que hacemos referencia,
tildada hoy de anacrónica. En el proceso reformador de 1889 y de 1934 la redacción no sufrió modificaciones.
Y en la reforma constitucional del año 1949 se actualizó esa terminología, normando en su artículo 108 inciso
5 que el gobernador “dispone de las fuerzas policiales de la Provincia.” La ilegítima derogación de esta reforma
constitucional hizo que la redacción del artículo volviera a su original de 1873, que tampoco fue reformada en
el año 1994, por lo que aún está vigente.
Muchas fueron las críticas a la reforma constitucional del año 1994 por no actualizar algunas de sus normas
históricas, así como por no abordar cuestiones indispensables (como es el caso de la autonomía municipal,
establecida por el artículo 123 de la Constitución Nacional).
Sin embargo, el derrotero histórico del instituto que analizamos es claro. Entre 1854 y la reforma constitucional
del año 1949 el precepto estableció la competencia del gobernador para disponer de las fuerzas policiales. El
devenir histórico de esa reforma nos impone ahora la necesidad de una interpretación dinámica de la constitución vigente, más allá de su terminología desactualizada.
Afirmar que esos incisos del artículo 144 de la Constitución provincial son prescripciones constitucionales
anacrónicas que debieron simplemente ser derogadas en 1994, peca de ingenuidad. Por supuesto que su
terminología debió ser actualizada, mas no derogada. Porque se trata de la concreta referencia constitucional
acerca de la competencia provincial en materia de seguridad pública, aún con su terminología inadecuada. Y
como dijimos, está vigente.
Del artículo 144 de nuestra Constitución se desprende entonces la competencia del Poder Ejecutivo provincial
en materia de seguridad. El requisito de autorización de la Legislatura, previsto en el inciso 12 para la movilización en caso de peligro de la seguridad de la Provincia, debe interpretarse considerando el instrumento con
que se contaba en esa época en la materia. No se trataba de una policía de seguridad orgánica, institución
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creada según el modelo francés que se implementó tempranamente en nuestro país, sino que se trataba de
milicias, es decir de la población en armas, por lo cual también resulta coherente la necesaria comunicación a
la Legislatura y a la autoridad nacional.
El avance en materia de fuerzas de seguridad, la consolidación de un modelo orgánico policial, la desaparición de las milicias reemplazadas por el ejército nacional, hizo que algunas de estas previsiones constitucionales efectivamente resulten inaplicables, interpretadas armónicamente con el resto del ordenamiento legal. Pero
la competencia en materia de seguridad subsiste como atribución del Ejecutivo provincial.
LOS PODERES NO DELEGADOS AL GOBIERNO FEDERAL
A esas interpretaciones exegética e histórica debe agregarse que la materia de la seguridad interior no fue
delegada por la Constitución Nacional al gobierno federal, por lo cual es una típica competencia no delegada
de las Provincias. Esto hace a la esencia de nuestro sistema federal. El artículo 121 de la Constitución Nacional establece que “las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.”
En el mismo sentido, el artículo 1° de la Constitución Provincial dice que “la provincia de Buenos Aires, como
parte integrante de la República Argentina, constituida bajo la forma representativa republicana federal, tiene
el libre ejercicio de todos los poderes y derechos que por la Constitución Nacional no hayan sido delegados al
Gobierno de la Nación.”
Como no podía ser de otra forma, la Ley Nacional de Seguridad Interior n° 24.059 prevé un sistema federal
policial mediante adhesión de las provincias. Y establece claramente que, salvo en los casos de intervención
federal y de estado de sitio (ambas situaciones extremas), o a requerimiento de la justicia federal, las fuerzas
policiales y de seguridad federales sólo pueden actuar en las Provincias para garantizar la seguridad pública
ante el pedido del gobernador. Esta situación constituye un derecho de los Estados provinciales de ser auxiliados por las fuerzas federales, para mantener el orden público en situaciones que lo requieran.
Por tanto, constitucionalmente tenemos a la seguridad pública como uno de los objetivos fundantes de nuestra
institucionalidad, competencia originaria y no delegada de la Provincia, y que se encuentra atribuida expresamente al Poder Ejecutivo provincial por nuestra carta magna local. Lo cual se encuentra reafirmado por la Ley
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Nacional de Seguridad Interior.
También debemos agregar la existencia de otra previsión constitucional provincial, el artículo 45, que impide a
los poderes públicos delegar facultades que les fueran conferidas por la propia Constitución, como una forma
de garantizar su cumplimiento. Dice el artículo 45: “Los poderes públicos no podrán delegar las facultades que
les han sido conferidas por esta Constitución, ni atribuir al Poder Ejecutivo otras que las que expresamente le
están acordadas por ella.”
Si bien el origen histórico de la norma es otro, la consecuencia que tiene para nuestro caso es evidente. La
competencia en materia de seguridad, atribuida por la Constitución al Gobernador, es indelegable. Ello no
obsta al abordaje de la cuestión desde otras políticas que las tradicionales en la materia. Pero pone un límite
claro a esas políticas públicas.
CONSTITUCIONALIDAD DE LAS POLICIAS MUNICIPALES
Sabiendo esto, podemos preguntamos: ¿es constitucional la creación de policías municipales? Entendemos
que sí.
Para ello debemos efectuar un ejercicio interpretativo, ya que la Constitución provincial nada dice sobre la
seguridad en su sección sobre el régimen municipal . Sin embargo, el artículo 191 de la propia Constitución
dice que “la Legislatura deslindará las atribuciones y responsabilidades de cada departamento” municipal. Es
entonces la Legislatura la que puede determinar las facultades de los municipios mediante una ley, sin menoscabar otras competencias atribuidas por la misma Constitución.
Esta interpretación respecto de la competencia de la Legislatura para establecer atribuciones y responsabilidades municipales podemos fundamentarla en la reforma de la Constitución Nacional del año 1994, que modificó su artículo 123, estableciendo claramente la autonomía de los municipios. Dice el artículo 123 de la Constitución Nacional reformada: “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el
artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero.”
Esta jerarquización jurídica de los municipios permite considerar vigente actualmente una fuerte ampliación
potencial de las facultades y competencias municipales, aún en el estado de nuestro derecho público provin-
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cial, que no modificó su régimen municipal en su última reforma para adecuarlo al estándar federal.
Por ello la Legislatura podría mediante una ley ampliar la competencia de los departamentos que componen
el gobierno de los municipios a fin de que puedan contar con cuerpos policiales propios, con las limitaciones
que legalmente se les fije, y las establecidas en la Constitución (como por ejemplo la competencia provincial
indelegable en materia de seguridad). Más allá de la conveniencia de la creación de estos cuerpos policiales
municipales, que deberá ser evaluada por cada municipio, su existencia no contradice al espíritu de la Constitución. Respecto de su letra, creemos que la cuestión de la autonomía municipal y la seguridad pública puede
justificar una reforma constitucional provincial por la vía de la enmienda (artículo 206 inciso b de nuestra carta
magna), a fin de zanjar definitivamente la cuestión.
Nuestra Suprema Corte de Justicia provincial se ha expedido en cuanto a la limitación de las competencias
municipales en relación con las provinciales en un fallo posterior a la reforma constitucional, al decir “…Consecuentemente y conforme a lo que establece el art. 5 y 123 de la Constitución nacional, el régimen municipal
depende de lo que establezca la Constitución de cada provincia y en su caso, de las leyes orgánicas que
dicten las legislaturas provinciales. Las destinatarias originales de todos los poderes y competencias eran las
provincias. Los municipios en consecuencia son fracciones internas, urbanas dentro de las provincias a quien
éstas reconocen autonomía, pero esa autonomía siempre debe admitir como primer límite el poder provincial.”
(“Municipalidad de La Plata s/Inconstitucionalidad del dec.ley 9111. Tercero C.E.A.M.S.E”, SCBA, I 1307 S
17-VI-1997).
LA DEPENDENCIA ORGANICA Y FUNCIONAL DE LAS POLICIAS MUNICIPALES
¿Podrían estos cuerpos policiales municipales depender orgánicamente de los Intendentes? También creemos que sí, en tanto lo determinara la Legislatura. El único límite que creemos existe para la autonomía de los
municipios es la propia “autonomía” (para nosotros soberanía) de las Provincias. El límite de la autonomía
municipal es la competencia provincial no delegada en la Nación, ya que los municipios no podrían jurídicamente reemplazar (subrogar, diríamos los abogados) a las provincias como entes de derecho público,
asumiendo sus competencias.
Las provincias son los actores fundantes de nuestra nacionalidad. Promotoras del sistema republicano de
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gobierno y de la forma federal de organización del Estado (en contra de los proyectos monárquicos o centralistas) fueron las provincias las que dotaron a la Nación de su organización institucional federal mediante diversos Pactos, y el dictado de la Constitución Nacional de 1853. Las provincias, lejos de ser autónomas, son
verdaderos Estados federados que conservan toda su soberanía no delegada al gobierno nacional. Estos
entes anteriores a la organización de la Nación, que han sido calificados de jurídicamente indestructibles,
conservan todas aquellas atribuciones no encomendadas al gobierno nacional, como es el caso de la seguridad interior. La completa delegación en los municipios de la competencia exclusiva en alguna materia de seguridad, implica la renuncia inconstitucional del Estado provincial a una de las razones de su existencia. Para
decir eso, acudimos a los Pactos interprovinciales históricos, que originaron nuestro proceso constituyente, en
los que la cuestión de la paz y la seguridad eran una cuestión central.
La obvia cuestión que entonces se plantea es la siguiente: ¿cómo compatibilizar la existencia de esas policías
municipales de seguridad con la indelegable función provincial en esa materia? La norma que se dicte sobre
policía municipal no debería delegar facultades exclusivas en los municipios. Por el contrario, creemos que la
implementación de las policías municipales de prevención y cercanía, como se las ha denominado, limitadas
a su ámbito geográfico municipal y a su competencia legal, debería ser de cooperación y actuación supletoria
con la policía de seguridad provincial, que mantendría su actual competencia en materia de prevención. Tales
modalidades de redundancia no son nuevas, ya que la propia Ley de Seguridad Interior n° 24.059 establece
esta forma de colaboración entre las fuerzas de seguridad federales en su artículo 19, que textualmente dice:
“Será obligatoria la cooperación y actuación supletoria entre Policía Federal Argentina, Policía de Seguridad
Aeroportuaria, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina.” No nos pasa inadvertido que todas estas
fuerzas de seguridad dependen en definitiva de una misma autoridad, pero el modelo de actuación conjunta
y supletoria es pertinente; en el caso nacional, para fuerzas de una misma jurisdicción con competencias
diferentes; en el caso provincial, para fuerzas de diferente jurisdicción, con una misma competencia. De esta
manera siempre existiría una fuerza policial de seguridad capaz de atender la emergencia.
Creemos que es errónea la postura por la cual podrían establecerse compartimentos estancos en materia de
seguridad, áreas de exclusividad municipal, otorgando la prevención primaria a las policías municipales y la
lucha contra la criminalidad organizada a la policía provincial. Esa deserción del Estado provincial respecto de
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una parte fundamental de la seguridad pública es inconstitucional, a la vez que riesgosa en términos operativos, dada la falta de experiencia de los municipios en la materia.
Por el contrario, existe una competencia que actualmente desempeña la policía de seguridad provincial que
debería paulatinamente ir abandonándose. La Ley provincial n° 14.424 creó la Policía Judicial, de acuerdo con
lo previsto por la Constitución provincial en su artículo 166. Esta policía judicial, dependiente del Ministerio
Público, tiene como competencia constitucional la investigación criminal, es decir la sustanciación de las
investigaciones judiciales por delitos ya cometidos, como auxiliares de los Agentes Fiscales. Su competencia,
prevista en el artículo 4° de la referida ley, actualmente muy reducida, deberá ir ampliándose paulatinamente
a medida que se vaya formando un cuerpo de investigadores judiciales capaz de reemplazar a la policía de
seguridad provincial en ese rol.
Paralelamente, de la coexistencia de las policías provincial y municipales, así como de la actuación de la
policía judicial, surgiría espontáneamente un sistema informal de controles recíprocos, complementario de los
controles formales, que limitaría muchas conductas ilícitas.
A esto debemos agregar una cuestión adicional, la del área metropolitana Buenos Aires (AMBA). En este
limitado territorio compartido entre dos jurisdicciones (la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el conurbano
bonaerense) se encuentra la mayor concentración poblacional del país, caracterizada como dijimos por la
enorme densidad poblacional, la desigualdad de ingresos y de acceso a bienes y servicios, y el flujo constante
de personas.
En el AMBA deberían aplicarse los esfuerzos cooperativos de la policía de seguridad provincial y de las
policías municipales, conjuntamente con la agencia policial federal (la Policía Federal Argentina), una especie
de FBI argentino. Esta agencia policial nacional debería limitarse a las cuestiones interjurisdiccionales, a su
competencia específica en materia de prevención e investigación de los delitos federales y a aquellas cuestiones que resulten objeto de convenio entre la Provincia y la Nación. La presencia de la Gendarmería Nacional
en el conurbano bonaerense es una intervención similar ya existente, pero al carecer esa fuerza de seguridad
de la formación para desempeñarse en ámbitos urbanos, correspondería priorizar la presencia policial federal,
y mantener a la Gendarmería Nacional para ubicaciones determinadas, en las que su formación y capacidad
operativa fueran necesarias.
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La coordinación entre fuerzas es fundamental, y es la condición para avanzar en materia de seguridad pública.
El requerimiento de efectivos y la especialización de los mismos, así como la pertenencia a diversas jurisdicciones, hace de la coordinación la clave del sistema. Y en tal sentido, entendemos que no tratándose de una
situación de crisis, la coordinación de todas las fuerzas policiales en el territorio provincial debería estar a
cargo del Poder Ejecutivo provincial.
LA CONDUCCION DE LAS DIFERENTES POLICIAS DE LA PROVINCIA. LA COORDINACION COMO
NUEVO PARADIGMA.
Un tópico fundamental que nos plantea la creación de las policías municipales es la cuestión del mando.
Tratándose de organizaciones de tipo vertical, la coexistencia de diversas agencias policiales con diferente
dependencia orgánica y funcional en la jurisdicción provincial, requiere de algún sistema institucional que
inhiba la actuación incoherente o contrapuesta, sin renunciar por ello a los beneficios de la diversidad de
dependencia.
Si se propone la dependencia orgánica de dichas policías de seguridad de los municipios, el mando inmediato
de las mismas (es decir su dependencia funcional) correspondería a los intendentes municipales.
Por su parte, como ya dijimos, la policía de seguridad provincial debería continuar bajo la dependencia orgánica y funcional del gobernador provincial.
Ahora bien, como también dijimos, la cuestión de la coordinación, de la colaboración entre fuerzas es esencial.
La diferente dependencia orgánica y funcional de las distintas policías de seguridad impone la necesidad de
reflexionar sobre alternativas institucionales que deberían formar parte del diseño legal de las nuevas policías.
Reconociendo la constitucionalidad de las policías municipales bajo dependencia orgánica y funcional de los
intendentes, debería existir una instancia institucional superior de coordinación entre fuerzas, tanto para cuestiones que involucren más de una jurisdicción municipal, como para la actuación conjunta en una misma
jurisdicción cuando las circunstancias lo requieran. Esta instancia de coordinación debería constituir un mando
limitado en sus funciones, y que no neutralice la autonomía municipal en la materia. Fundamentada en la
competencia prevista por el artículo 144 de la Constitución provincial, la instancia de coordinación debería
estar en la órbita del Poder Ejecutivo provincial.
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La coordinación no debería interferir en la elaboración e implementación de los operativos de seguridad municipales orientados a la prevención primaria, y debería destinar la mayor parte de los esfuerzos de la policía
provincial a la prevención en materia de criminalidad organizada y cuestiones interjurisdiccionales. Sin embargo, el Poder Ejecutivo provincial debería poder contar con las policías de seguridad municipales como auxiliares locales en cada municipio.
La Ley de Unificación de las Policías de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires n° 13.482 tiene herramientas orientada en ese sentido, aunque algunas deberían ser adaptadas a la nueva realidad que proponen las
policías municipales.
En su artículo 4° prevé la dependencia institucional de las policías, estableciendo que el Ministerio de Seguridad ejercerá la conducción orgánica de las mismas. Por su parte, también prevé las instancias de coordinación
(artículo 6°) y la mutua colaboración (artículo 8°).
En lo que hace a las policías municipales y distritales, la Ley n° 13.482 afirma su autonomía funcional, administrativa y financiera (artículo 22°), y su dependencia orgánica y de coordinación de la autoridad de aplicación
(el Ministerio de Seguridad).
El cambio que se propone es importante. Las policías municipales han sido una experiencia satisfactoria,
adecuada a localidades del interior de la provincia con menos de 70.000 habitantes. En ellas la dependencia
orgánica de la provincia no fue obstáculo para su actuación. Pero como para las nuevas policías municipales
se propone una dependencia orgánica y funcional de los Intendentes (que se traduce, en una simplificación,
en la capacidad municipal para designar, ubicar, ascender y sancionar a los agentes policiales, así como para
disponer los operativos de seguridad locales), entendemos que la posibilidad de coordinación del Ministerio
de Seguridad cobra renovada importancia.
La coordinación policial provincial como competencia del gobernador, llevada a cabo por la autoridad de
aplicación, es la manifestación concreta de la competencia constitucional en la materia del Poder Ejecutivo
provincial.
CAMBIO GRADUAL
También debemos manifestar que un cambio como el que se insinúa debería ser gradual. Podrían implemen-
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tarse experiencias piloto en algunos municipios representativos, a fin de aprender en ese proceso de implementación, e ir optimizando con cada experiencia la actuación conjunta de las policías de seguridad provincial
y municipal.
El cambio que se propone es ambicioso, y por ello se deben extremar los cuidados en su implementación.
EXPERIENCIAS COMPARADAS. LA EXPERIENCIA MEXICANA
La experiencia internacional, como en el caso de México, no es alentadora. La atomización de las fuerzas
policiales redundó en el agravamiento de la corrupción y un mayor descontrol. Esa experiencia debería ser
considerada.
El caso de México se debe tener en cuenta en materia de policías municipales por ser un país con matriz
político-institucional similar a la de la República Argentina, pero sobre todo por haber implementado el sistema
de policías de cercanía o de prevención dependientes de los gobiernos locales, que está siendo objeto de
reestudio en su implementación.
Investigadores y especialistas en seguridad pública del país azteca coinciden en que la debilidad institucional
y estructural es el denominador común que esta corporación policial. Se trata de más de 2.020 cuerpos municipales que son caracterizados como desvalorizados, sin mística ni liderazgo, vulnerables, con carencia de
equipamiento adecuado, mal pagos e infiltrados en muchos casos por el crimen organizado (principalmente
por el narcotráfico). En los últimos diez años las policías municipales han triplicado su cantidad de efectivos,
siendo casi 170.000 agentes en el territorio mexicano, sin que este incremento de elementos se tradujera en
una sensible mejora en el servicio brindado a la sociedad. Esto se debe básicamente a que los criterios de
selección no son los adecuados, lo que sumado a los bajos salarios, la falta de equipamiento y capacitación,
da como resultando corporaciones mal preparadas y de difícil control por su crecimiento desmesurado. (“La
Policía Municipal, infiltrada y corrupta”. El Universal México DF, 27 de octubre de 2009).
http://www.eluniversal.com.mx/notas/635962.html http://barrio.com.mx/nota2564.html
También encontramos marcadas diferencias de municipio a municipio, y de estado a estado. El organismo
México Evalúa (www.mexicoevalua.org), considera que estas corporaciones como las del primer y mayor
contacto con el ciudadano, al tiempo que también son el eslabón más débil para ser corrompido. Prueba de
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ello son las más de 200 detenciones en lo que va del año de oficiales que fueron reclutados por el narcotráfico,
muchos de ellos altos mandos de al menos seis policías municipales.
Las policías municipales no son cuerpos respetados ni reconocidos. Por el contrario, son vistas con gran
apatía, resultando para sus integrantes sólo un trabajo transitorio y no una opción profesional o vocacional. En
la mayoría de los casos los salarios son insuficientes: esto se evidencia en que cada año renuncian aproximadamente un tercio de sus integrantes, lo que significa que cada tres años se renueva prácticamente todo el
personal policial.
Frente a este panorama, especialistas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), el Instituto
Nacional de Ciencias Penales (Inacipe), el Instituto de Seguridad y Democracia (Insyde), del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) y del organismo México Evalúa rechazaron
que la solución sea desaparecer estos cuerpos policiales. Proponen transparentar sus mecanismos de gestión
y organización, adoptar estándares y procesos de evaluación homogéneos, diseñar programas de carrera y
profesionalizarlos, trascendiendo gobiernos y partidos políticos, revalorizarlos socialmente y aumentar sus
salarios y prestaciones sociales.
Si bien existe abundante información en los medios de prensa, no se cuenta con un diagnostico estadístico
acabado de las policías municipales. Para Ernesto López Portillo, director del Insyde (Instituto de Seguridad y
Democracia) hay instituciones policiales muy avanzadas (como la de Chihuahua, que cuenta incluso con certificación internacional) y otras, la gran mayoría, que no tienen recursos suficientes, ni instalaciones y equipamiento adecuado. Esto marca una gran diferencia entre las distintas policías, y la consiguiente dificultad para
hacer un análisis técnico a fin de tomar medidas estructurales para generar cambios eficaces.
Otro aspecto a tener en cuenta según los analistas es que estas policías son altamente visibles para la sociedad y consecuentemente para la delincuencia, aumentando así su grado de vulnerabilidad. No es sólo la delincuencia organizada la que las corrompe, es incluso la misma población que promueve vicios muy arraigados
en estos cuerpos, como las dádivas por violaciones de tránsito, por venta ambulante, etc.
Deben señalarse especialmente algunas cuestiones como el desborde institucional y el abuso de autoridad
que se repiten en varios municipios, llegando a ser prácticamente el denominador común de varias policías
municipales por los reiterados hechos de violencia, incluso con escaladas inusitadas (como la quema de pala-
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cios municipales como reacción de los habitantes frente al mal accionar policial). El pasado 2 de noviembre de
2013 en la localidad de Huehuetoca (en el Estado Libre de México, al centro-sur del país) fue atacada la alcaldía de ese municipio, se destruyeron varios patrulleros e intentaron linchar a policías horas después del fallecimiento de un joven de 14 años, causado presuntamente por disparos de policías municipales. (www.elindependiente.mx/noticias/?idNota=26027)
Más comunes son las denuncias por violaciones a los derechos humanos. En el periodo comprendido entre
enero y marzo del año en curso la Comisión de Derechos Humanos del Estado Libre de México recibió 49
quejas contra policías pertenecientes a corporaciones de seguridad municipal, la mayoría por abuso de autoridad (“49 quejas contra policías municipales en el Estado de México” Ángeles Velasco, www.imagen.com.mx ,
y Comisión de Derechos Humanos del Estado de México, www.codhem.org.mx , datos recabados por la
Unidad de Información, Planeación y Evaluación de la CODHEM Estado de México.)
Es por ello que el Estado de Tamaulipas comenzó un proceso para desandar ese sistema, reasumiendo el
propio Estado (Provincia) el control de la seguridad en los ayuntamientos, a través de la Secretaria de Seguridad Publica, y apoyado por fuerzas federales, completando así el proceso de liquidación de las últimas
policías municipales. Los integrantes de éstas que aprueben una serie de evaluaciones serán incorporados al
nuevo “mando único policial”, deslindando por completo a los ayuntamientos del servicio de seguridad pública,
el que será reasumido plenamente por ese Estado.
http://www.excelsior.com.mx/nacional/2013/04/02/891968)
http://noticierostelevisa.esmas.com/estados/583070/mando-nico-llega-tamaulipas-desaparece-policia-municipal/
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CONCLUSIONES
Como conclusiones de este estudio, podemos afirmar:
a) Las policías de seguridad municipales no son inconstitucionales, en tanto no reemplacen a la policía de
seguridad provincial.
b) La competencia provincial en materia de seguridad pública es originaria e indelegable. Ello no impide la
cooperación con fuerzas municipales.
c) La cooperación entre las policías de seguridad provincial, municipales, y las fuerzas de seguridad federales
en territorio provincial, requiere de un nivel de coordinación muy eficiente a cargo del Poder Ejecutivo provincial, en situaciones normales. En situaciones extraordinarias corresponde estar a lo previsto para esos casos
por la Ley Nacional de Seguridad Interior.
d) Debemos diferenciar la situación del interior de la Provincia, con el conurbano bonaerense integrado en el
Área Metropolitana Buenos Aires (AMBA). En éste área se deberán coordinar los esfuerzos en base a convenios de actuación que reconozcan su particularidad, y que otorguen previsibilidad.
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