Evolución industrial y eficiencia productiva de las regiones

Evolución industrial y eficiencia productiva
de las regiones colombianas en un contexto
de integración económica
Jorge Lotero Contreras 1
Docente e investigador
Universidad de Antioquia
Introducción
Como una respuesta al agotamiento del modelo mixto de desarrollo y la
desaceleración del cambio estructural, desde mediados de los ochenta se venían
haciendo en Colombia ajustes en materia de política económica y de comercio
exterior; sin embargo,
es solo a partir de 1990 que se adopta una política
explícita de apertura al implementarse un paquete de medidas e instrumentos
con el fin de profundizar la liberación del comercio y estimular la reestructuración
productiva y territorial.
En efecto, desde comienzos de este año se redujeron los aranceles y se
eliminaron
las
restricciones
cuantitativas,
se
establecieron
acuerdos
de
integración comercial con los países andinos y Méjico y se fortalecieron los
instrumentos institucionales del gobierno para reorientar la economía hacia los
mercados externos; estas medidas de política comercial se complementaron con
programas de modernización de puertos
y de la red vial y ferroviaria,
adoptándose además un nuevo esquema institucional, con el fin de integrar el
territorio nacional con los mercados externos; posteriormente, después de 1995,
se ajustó el régimen comercial se introdujeron instrumentos que condujeran al
mejoramiento de la productividad y competitividad del país y de sus regiones,
fomentando en particular el desarrollo de las zonas fronterizas y francas para la
exportación.
Entre los propósitos explícitos de las reformas se contaba con la recuperación del
papel que, como locomotora del crecimiento y la transformación estructural, había
perdido la industria durante el modelo de economía cerrada. Entre otros objetivos,
1
Esta ponencia presenta algunas de las conclusiones de trabajos realizados por el autor en el marco del
Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad de Antioquia, conjuntamente con los profesores
Sergio Restrepo de la Universidad de Antioquia y Liliana Franco de la Universidad Nacional, sede Medellín;
no obstante, su contenido no los compromete y solo es responsabilidad del autor.
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se buscaban: primero, un cambio sustancial en la reasignación de los recursos y,
por esta vía, en las fuentes de crecimiento desde el lado de la demanda y la
oferta; segundo, reducir el peso de la demanda doméstica al “volcar” la industria
hacia los mercados externos mediante su especialización en bienes con ventajas
comparativa; por último, mejorar la eficiencia industrial al elevarse la productividad
del trabajo y total factorial, reduciéndose el peso de los factores “fundamentales” capital y el trabajo- en el crecimiento del producto.
Aunque no se hizo explícito, las reformas deberían
conducir a ajustes
territoriales, destacándose los cambios en el patrón de localización de la industria,
al desplazarse la actividad hacia las regiones con ventajas comparativas bien sea
en mano de obra o recursos naturales o por mejor acceso a los mercados.
No obstante, si se comparan los resultados obtenidos después de una década de
reformas con los de períodos anteriores, el panorama no podía ser más
decepcionante: desde 1996 la economía perdió dinamismo, entrando en una crisis
profunda en los dos últimos años de la década; el desempeño de la industria fue
muy pobre al crecer a tasas comparativamente más bajas que las de las décadas
anteriores, acelerándose, además, la desindustrialización al caer el coeficiente
industrial de 21.4 % en 1990 a 14% en 1999; por último, como se mostrará a
continuación, el patrón de localización industrial y la polarización se mantuvieron
relativamente inalterados.
En este trabajo se examina la evolución y eficiencia de la industria en las regiones
de Colombia, enfatizando en los ajustes y cambios principales que se han
producido en el período 1985/98. Con este fin se divide en cuatro secciones: en la
primera, se presentan brevemente los principales planteamientos teóricos sobre
los ajustes territoriales en un contexto de apertura y globalización; en la segunda,
se examina la localización industrial enfatizando en la distribución geográfica de la
actividad y la concentración o dispersión de las distintas agrupaciones
industriales; la tercera está dedicada a analizar la productividad y eficiencia; en la
última, a manera de observaciones finales, se extraen algunas conclusiones e
hipótesis.
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1. Breves consideraciones conceptuales
El interés por el examen de los problemas sobre la geografía, el desarrollo
regional y la localización industrial se ha renovado en Colombia en la última
década. Este se centró en los cambios en las tendencias hacia la polarización
espacial y de la localización industrial, como expresiones de los ajustes
productivos y territoriales al adoptarse reformas económicas con el fin de integrar
al país en la globalización. De otra parte, la evidencia sobre el desarrollo de un
grupo amplio de regiones y ciudades periféricas localizadas principalmente en
países avanzados, así como los avances teóricos en materia de crecimiento,
desarrollo y geografía, además de contribuir a renovar este interés por el tema,
confirmaban su pertinencia.
En efecto, desde hace ya varias décadas un grupo amplio de regiones y ciudades,
consideradas como periféricas durante al vigencia del modelo fondista, han
experimentado un dinamismo superior al de muchas de las regiones
metropolitanas y ciudades de mayor desarrollo, lo que ha llevado a pensar a
algunos analistas del desarrollo regional en la inauguración de una nueva era de
reversión de la polarización, al emerger un nuevo modelo de desarrollo y de
organización territorial para la industria2.
A grandes rasgos y para fines de este trabajo, dos son las corrientes que con sus
desarrollos teóricos, han contribuido a analizar estos cambios: de un lado, se
encuentran las corrientes que ignoran la geografía y basan su planteamientos en
los fundamentos de la ortodoxia neoclásica en desarrollo; de otro, se tiene un
conjunto diverso y heterogéneo de enfoques, pertenecientes a una gama variada
de escuelas en economía, geografía y desarrollo, cuyo elemento común, además
del cuestionamiento de la ortodoxia, es el abordaje del problema con una óptica
de la geografía y
desarrollo; siguiendo a Requier-Desjardins (1996) a esta
corriente se le denominaría como “economía de los territorios”, donde confluirían
enfoques neoclásicos no ortodoxos y heterodoxos.
Desde la corriente neoclásica, las causas de la polarización económica y de la
industria radican en las distorsiones de los mercados y el sesgo antiexportador
2
Sobre la evidencia empírica véase a Cuadrado (1998, a, b) para la Unión Europea y España;
Markusen(2000) para las ciudades de Estados Unidos, Corea y Brasil; para América Latina véase los trabajos
de Hiernaux (1998), Guadarrama y Olivera (2001) para México, Riffo y Silva(1998) para Chile, Lotero (1998)
para Colombia y Diniz y Crocco(1998) para Brasil
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provocados por las políticas proteccionistas y los “fallos” del gobierno para
favorecer la industrialización. Se considera que los subsidios recibidos por la
industria durante la sustitución de importaciones, favoreció, en el caso
colombiano, al triángulo de oro (Bogotá, Medellín y Cali) discriminando en contra
del resto de regiones. La naturaleza de los desequilibrios regionales se
encontraría, pues, en un manejo del régimen comercial que distorsionó el
funcionamiento de los mercados de bienes y factores y fue adverso para el
desarrollo económico3.
Las conclusiones de política no pueden ser, entonces, más simples: eliminadas
estos sesgos, los mercados y la movilidad de los factores se encargarían de
revertir la polarización, lográndose la convergencia. Por su “neutralidad”, las
políticas de precios correctos y una intervención mínima del gobierno, facilitarían
una asignación más eficiente, tanto sectorial como regional, de los recursos de
acuerdo a su abundancia o escasez, mejorando, todas las regiones sus
posiciones competitivas en los mercados externos, al explotar las economías de
escala y acceder a las mejores prácticas tecnológicas
Esta hipótesis es aceptada parcialmente por algunos geógrafos económicos; sin
embargo, desde la misma geografía-económica, física y humana- y de los
enfoques heterodoxos en desarrollo, se pueden a obtener resultados diferentes.
Con un modelo de geografía económica para Méjico, Krugman y Livas
Elizondo(1996) habían predecido que, al eliminarse las restricciones al comercio,
entre otras la protección, disminuiría la concentración geográfica y la industria se
desplazaría hacia las regiones o zonas próximas a los mercados externos; no
obstante, existe evidencia empírica para varios países de América Latina que no
confirman tal hipótesis. En particular, para el caso colombiano, Fernández (1998)
ha señalado lo limitado de un modelo como el utilizado por estos dos autores para
extraer conclusiones sobre la relación entre comercio y aglomeración; además, ha
señalado, que al limitarse su ejercicio a los primeros años de la apertura durante
los cuales esta afectó positivamente la demanda interna que hallaba concentrada
en las regiones del interior del país, no se confirmar la hipótesis de la reversión de
la polarización.
3
Un planteamiento similar aparece en Meisel y Bonet(2001 p.48)
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4
Según una variedad amplia de enfoques en geografía económica, la
concentración se produce por la conjunción de rendimientos crecientes por
externalidades pecuniarias (efectos de enlace sobre la demanda final e
intermedia) y tecnológicas (efectos de propagación del progreso técnico) con la
proximidad y las facilidades de acceso a los mercados por reducción de costos de
transporte y la movilidad de fuerza de trabajo. La combinación de estos factores,
entre los cuales, el capital humano tiene un peso muy importante, da lugar a
aglomeraciones especializadas o diversificadas.
Si bien la aglomeración es un proceso acumulativo y de path dependence, o
donde las
condiciones iniciales, determinadas por la historia, inciden en
la
trayectoria de crecimiento, se puede producir la desconcentración. En efecto una
vez la concentración ha alcanzado cierto límite, entran en operación fuerzas
centrífugas que contrarrestan las centrípetas, pudiéndose dispersar la industria
hacia otras regiones. Este fenómeno se produce por la aparición de economías
externas negativas y costos elevados de los factores inmóviles y congestión,
conjuntamente con la eliminación de restricciones al acceso a los mercados o
expectativas negativas de los agentes sobre la aglomeración.
Pero el proceso de desconcentración y de relocalización no es generalizado y
solo las regiones y ciudades periféricas que poseen un buen acceso a los
mercados y están dotadas con capital humano e infraestructura física e
institucional de calidad, atraerán las industrias que además de tener bajos costos
fijos y débiles enlaces tecnológicos y con la demanda, son intensivas en factores
inmóviles, pudiéndose así “incubar” nuevos procesos de aglomeración industrial
en la periferia (Herderson et al, 2000)4.
Por su relación con el acceso al mercado, las condiciones geográficas (topografía,
clima, fertilidad de los suelos) y de urbanización, también pueden contribuir a
explicar la localización y la concentración (o dispersión) industrial. Una ciudad
costera, portuaria o cercana a los principales corredores de transporte (marítimo,
fluvial o terrestre) tendrá ventajas respecto a otra que se halle situada en el
interior de un país, para acceder a los mercados, atrayendo capital y mano de
obra calificada; así mismo, la geografía y las instituciones, por su incidencia en la
4
Sobre este y otros planteamientos de la geografía y de su relación con el desarrollo, véase también
Krugman (1998); Thisse (1996), Gallup et al (2003), Gallup et al (1998).
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densidad y la calidad de la infraestructura vial y de comunicaciones, también
afectan los costos de transporte y al acceso a los mercados.
En general, muchos trabajos en geografía económica han predecido el
fortalecimiento de las regiones centrales respecto a las periféricas en condiciones
de integración. Al respecto, Charlot (2000) establece que, en tales condiciones,
las mayores inversiones de capital público en vías y comunicaciones en una
región central son un poderoso factor de atracción y no de expulsión de capital
que favorece la concentración y no la dispersión de la industria hacia la periferia;
de otra parte Ottavianno y Puga ( 1997) conceptúan que, en condiciones de
restricciones a la movilidad de la mano de obra, la mayor integración favorece al
centro al aglomerarse las actividades con rendimientos crecientes, en particular,
las innovaciones; finalmente, del trabajo de Bellone y Maupertuis( 2000) se
concluye que los resultados de la integración en cuanto a la desconcentración
industrial son ambiguos, aunque tienden a favorecer más al centro que a la
periferia.
Los
enfoques
heterodoxos
también
han
proporcionado
hipótesis
e
interpretaciones alternativas a las anteriores. Pecando de simplismo, dos serían
los enfoques principales que explican el dinamismo de las regiones periféricas5:
de un lado, se encuentran planteamientos próximos al pensamiento radical, que
relacionan el desarrollo reciente de la periferia con la revolución tecnológica y los
cambios del modelo de organización productiva después de la crisis del fordismo;
de otro, aquellos que lo atribuyen a procesos de desarrollo endógeno local
determinados por: a) la especialización en bienes con mercados externos
dinámicos; b) una organización productiva basada en redes de empresas,
principalmente
pequeñas
y
medianas;
c)
mecanismos
institucionales
y
convenciones locales que regulan , imprimen dinámica y facilitan la acción
colectiva.
En algunos círculos de investigadores estas planteamientos se consideran como
un nuevo paradigma en desarrollo regional y, como tal, el camino a seguir por las
regiones periféricas para contrarrestar las tendencias concentradoras de la
5
Presentaciones y clasificaciones diversas algunos de estos enfoques aparecen en Becattini (2002),
Fernández Sánchez(2000), Hsaini(2000), Kherdjemil (1999), , Courlet y Kherdjemil (1996) y Rallet y Torre(
1995); sobre estudios de regiones específicas véase, Amin y Thrift( 1994).
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industria; sin embargo, pese a los avances teóricos, aún no se les reconoce
validez universal debido al énfasis que en el análisis tiene la organización socioeconómica y territorial y obtenerse los resultados de estudios sobre regiones
particulares, con condiciones institucionales específicas y no extrapolables de
manera general; en este sentido, su utilidad y alcance son muy limitados al
tratarse de análisis como el que a continuación se presentará.
2. Las tendencias del desarrollo regional no se debilitaron con la apertura y
la integración comercial
Las tendencias hacia la polarización y el patrón de localización de la industria se
examinan considerando, de un lado, su distribución interregional y, de otro, la
concentración o dispersión de las distintas agrupaciones.
2.1 La distribución interregional: la polarización se mantiene
El desarrollo industrial colombiano se había distinguido por ser uno de los más
descentralizados de América Latina. No obstante, este rasgo ha venido viene
desapareciendo desde la década de los sesenta debido a la integración del
mercado interno y
recientemente con la mayor inserción internacional de la
economía. El patrón actual de organización espacial de la industria, al cual ha
contribuido la geografía ha evolucionado hacia la polarización creciente desde las
últimas décadas del modelo mixto de desarrollo industrial6, manteniéndose tal
tendencia con la apertura.
En el cuadro 2.1 aparece la distribución de la industria manufacturera por grupos
de departamentos clasificados de acuerdo a sus niveles de desarrollo económico
e industrial. Allí se observa, primero, que el desarrollo industrial continúa
concentrándose las cuatro regiones principales del país, pese a la disminución
como grupo de la participación en el valor agregado y el empleo durante la
década de los noventa; segundo, que la primacía industrial de Bogotá,
especialmente, en cuanto al empleo, como una tendencia que se inició desde los
años de vigencia del modelo mixto de industrialización, se ha fortalecido con la
apertura y la integración al comercio.
6
Más que un modelo de sustitución de importaciones, la economía colombiana a seguido desde 1967 uno
mixto con promoción de exportaciones .
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7
Cuadro 2.1
Distribución del valor agregado y del empleo industrial por departamentos
v.a
Bogotá
Grupo 1
Antioquia
Valle
Atlántico
Subtotal
1974
empleo
1990
empleo
v.a
v.a
1998
Empleo
24,6
28,3
24,9
32,2
26,2
30,1
22,1
24,7
22,9
23,2
20,0
23,4
18,8
16,3
19,8
14,9
18,2
16,2
8,4
7,9
7,5
5,7
6,7
6,6
49,3
48,9
50,2
43,8
44,9
46,2
1,9
2,1
2,0
2,2
2,2
2,5
2,6
3,0
2,4
3,3
2,6
2,7
4,9
2,1
3,0
1,9
4,6
2,1
Grupo 2
Caldas
Risaralda
Bolívar
Santander
Subtotal
5,5
3,6
3,7
3,8
4,6
3,2
14,9
10,8
11,1
11,2
14,0
10,5
Grupo 3
Resto
Total
11,2
12,0
13,9
12,9
14,9
13,2
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
32,4
27,1
29,9
23,4
29,9
25,6
1,3
1,5
1,5
2,1
1,4
1,7
Regiones
portuarias
Regiones
fronterizas
Fuente: Encuesta Anual Manufacturera (EAM), Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE).
Entre 1974 y 1990, período de vigencia de este
modelo, Bogotá elevó su
participación en el empleo mientras el grupo de regiones de Antioquia, Valle y
Atlántico donde se localizan las tres de las principales ciudades industriales del
país, la disminuyeron. El resultado es claro: con el agotamiento de la sustitución
de importaciones, la brecha entre Bogotá y las regiones que le seguían en el
desarrollo industrial ya se había ampliado.
El segundo grupo conformado por los departamentos de Caldas, Risaralda,
Bolívar y Santander, donde se sitúan
las principales ciudades y áreas
metropolitanas de tamaño “medio”, fue uno de los más afectados con la crisis y la
reestructuración industrial de mediados de la década de los ochenta., debido
especialmente a una caída de la productividad.
El
“resto”, donde se agrupa el mayor número de economías periféricas, que
poseen los menores coeficientes de industrialización, fue otro de los grupos que
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podrían denominarse como “ganadores” durante la última etapa del modelo mixto
de desarrollo, especialmente por la contribución del crecimiento de la
productividad, fruto de la reconversión y el ajuste espacial posterior a la crisis de
comienzos de los ochenta (Lotero, 1998b).
Para el período de apertura, se observan también algunos cambios que, valga
señalar, no son considerables para modificar las tendencias heredadas del
modelo mixto.
Al parecer la primacía se ha reforzado al aumentar Bogotá su peso en el valor
agregado respecto a todas las regiones del país, manteniéndose la tendencia del
período que antecede a las reformas estructurales.
La industria del segundo grupo fue una de las que más se afectó con la apertura,
aunque ello no le haya significado perder el importante peso que siempre ha
poseído para el desarrollo de la industria del país.
En general, aunque no de manera significativa, el sector demandó más empleo,
especialmente en los primeros años de la apertura pero a costa de una pérdida
relativa de valor agregado y, por consiguiente, de caídas de la productividad.
Indudablemente la región más
afectada durante este período fue Antioquia,
mostrando su fragilidad y débil capacidad de respuesta a la mayor integración
comercial, debido entre otras razones, a su especialización en industrias de
primera generación de la sustitución de importaciones; en Valle y Atlántico, a
causa de la mayor diversificación y facilidad de acceso a los mercados e insumos
intermedios por ser regiones costeras, la industria mostró mejor capacidad de
respuesta a la liberación comercial. Puede afirmarse, entonces que son las
regiones donde se asentaron las industrias sustitutivas de primera generación,
las que han mostrado dificultades para su reconversión, perdiendo competitividad
(CEPAL, 2002).
Por último, cabe mencionar, que este grupo de regiones ha venido perdiendo en
eficiencia y productividad, pese a que con la apertura se benefició el empleo a
causa de la expansión de la demanda interna, especialmente de bienes con
elevada elasticidad del ingreso y de insumos con alto componente importado, que
fueron las actividades más dinámicas durante los primeros años de la apertura
comercial.
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Las regiones que ganaron o se favorecieron durante este período corresponden a
los grupos de menor desarrollo relativo o con coeficientes de industrialización
medios o bajos. En particular, se trata de regiones como Cundinamarca, Tolima y
Santander en el oriente del país, Cauca en el sur, Caldas y Risaralda en la zona
cafetera central y, Bolívar en la costa atlántica, mejoraron sus participaciones en
valor agregado, en empleo o en ambos. Cabe señalar que el grupo conformado
por los departamentos de Caldas, Risaralda, Santander y Bolívar aprovechó la
apertura para recuperar el peso que había periodo durante el modelo mixto, lo
que se debió tanto al debilitamiento de las viejas regiones industriales como al
desarrollo de condiciones endógenas para atraer capitales y que se habrían
venido generando desde finales de los ochenta, entre otras razones, por medidas
de política fiscal.7
Puede afirmarse que las mejoras en productividad uno principales logros y el
factor en el que se fundamentaron las ganancias de estos dos grupos. En estas
regiones el relativo avance industrial provino de la elevada especialización en la
producción de insumos básicos o el procesamiento de recursos mineros,
mediante altas densidades de capital o elevados tamaños de planta o del
aprovechamiento de exenciones tributarias que han permitido la localización de
industria más modernas y con altos tamaños de planta, situadas a poca distancia
de algunas de la principales áreas metropolitanas del país.
La apertura fue desfavorable para las regiones muy especializadas en
agroindustrias o con un peso importante de manufacturas livianas a causa de la
caída de la protección y la tasa de cambio real que simultáneamente favoreció a
las importaciones y afectó negativamente las exportaciones.
A ello también
contribuyó el hecho de que estas industrias, a diferencia de las de bienes
durables, no contó con la protección que siempre han brindado, de un lado, la
topografía accidentada del territorio nacional con su deficiente infraestructura de
vías de comunicación y transporte y, de otro, el servicio al cliente.
Uno de los ajustes territoriales que se esperaba con la apertura era la
reasignación de recursos y la reestructuración productiva que se producirían por
el desplazamiento de la generación de empleo industrial desde el interior país,
7
Diversas medidas han sido adoptadas después de los desastres del Nevado del Ruiz que favorecieron a
Caldas, Risaralda y Tolima y de la región de Paez, a Cauca y Huila.
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donde históricamente se han localizado los centros principales de producción y
consumo, hacia las regiones costeras y fronterizas, que han contado siempre con
un acceso mejor a los mercados externos.
La industria de los departamentos de la región de la costa atlántica, que cuenta
con algunos de los más importantes puertos del país, y de las
regiones
fronterizas con Venezuela y Ecuador fue la más abierta del país, al elevar
significativamente el grado de apertura de la actividad durante la década de los
noventa (Franco y Vásquez, 2003); sin embargo, esto no les significó mejoras
sustanciales de participación en el desarrollo industrial.
Según el cuadro 2.1 entre 1990 y 1998 las regiones costeras, donde se
encuentran localizados los principales puertos del país-Buenaventura en el Valle,
Cartagena en Bolívar, Barranquilla en Atlántico y Santa Marta en Magdalenaelevaron su participación en el total del empleo manufacturero en 1.9 %,
equivalente a cerca de 43364 nuevos puestos de trabajo. Si se excluye al Valle,
que ha sido una de las regiones líderes, ha concentrado parte del desarrollo
industrial y posee el principal puerto del país, prácticamente desaparece tal
aumento de participación; la región de la costa atlántica definitivamente ha
ganado muy poco con la apertura. Cabe señalar que pese al cierre de la
economía el peso de estas regiones en el desarrollo industrial era superior en la
década de los setenta al actual, lo que indica el poco efecto que ha tenido la
apertura comercial sobre la localización.
Para las regiones de “frontera” más importantes -Nariño, Norte de Santander y
Cesar- la situación se torna aún más grave que para las anteriores: en el
departamento del Cesar se crean solo 750 puestos de trabajo durante la década
de los noventa, destruyéndose empleos en las otras dos regiones y cayendo la
participación de todo el grupo en el empleo industrial nacional.
No parece pues que la apertura comercial haya contribuido a un cambio
sustancial en la distribución regional de la industria o a cambio en la tendencia
hacia la primacía y la polarización. La polarización en vez de debilitarse se
fortaleció al ampliarse posiblemente el radio de acción de Bogotá sobre los
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municipios y los departamentos vecinos, arrastrando, incluso su crecimiento8. De
otra parte, tampoco las regiones periféricas especializadas en actividades
transformadoras de recursos naturales o con mejor acceso a los mercados
elevaron significativamente su peso en el desarrollo industrial.
Pese a los mayores costos por la su localización en el interior del país y a su débil
inserción internacional si la comparamos con otras regiones, la capital continúa
elevando su participación en las principales variables económicas y manteniendo
su posición en la jerarquía regional como la región más competitiva pese a su
menor coeficiente de apertura económica e industrial (CEPAL, 2002).
La explicación a este comportamiento puede encontrarse en la geografía
económica. De un lado, la dinámica, diversificación y tamaño de la demanda de
Bogotá son una fuente importante de externalidades pecuniarias y enlaces -hacia
atrás y hacia delante- y una fuerza centrípeta significativa que arrastra consigo a
capitales
y
mano
de
obra
calificada,
contrarrestando
todo
intento
de
desconcentración; de otra parte, el mayor crecimiento de población así como la
expansión de la división del trabajo especialmente en servicios públicos y
modernos para las empresas (financieros, de consultoría, marketing, etc), la
mayor dotación de capital humano y la “cercanía” con el poder político, han
contribuido también con la primacía y la estabilidad económica de la región de la
cual no han disfrutado el resto de regiones colombianas (CEPAL 2002)9. La
apertura por su impacto positivo sobre el consumo privado, estimuló aún más las
externalidades pecuniarias como factor de localización.
Las condiciones geográficas tampoco favorecen la desconcentración hacia las
regiones periféricas. La integración de estas regiones a los mercados, tanto
domésticos como externos, se ha venido estancando paralelamente con el
deterioro de la infraestructura vial; esto limita el surgimiento de otros subcentros
que compitan con los ya establecidos del triángulo de oro y fortalece la primacía.
8
Según Sánchez y Núñez (2000) los municipios próximos a las grandes ciudades y especialmente a Bogotá,
que concentran la actividad económica y la industria y se encuentran en el interior del país, poseen niveles
de ingreso y son más dinámicos, que los más alejados y dispersos. De otra parte, los estudios de Meisel y
Bonet, (2001) y Galvis y Meisel(2001) también señalan el fortalecimiento de la polarización en la década de
los noventa.
9
Según el estudio de Galvis y Meisel , op cit, los principales determinantes del crecimiento de las ciudades
son el capital humano y la infraestructura de servicios públicos, factores que son muy fuertes en los centros
urbanos del interior del país, especialmente en Bogotá, Medellín; Manizales y Bucaramanga y muy débiles en
los costeros.
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Colombia es un país que cuenta con una topografía “accidentada” que exigiría
ingentes recursos financieros, tecnológicos e institucionales para superar esta
barrera natural e integrar el territorio nacional. Pese a los esfuerzos realizados en
el pasado, el atraso es la característica del actual sistema de transporte, lo cual
ha generado fragmentación territorial y ha incidido negativamente sobre los costos
del transporte, contribuyendo a la ineficiencia en la asignación de recursos y a la
creciente polarización.
Los índices de densidad vial y de vías pavimentadas están entre los más bajos
del mundo10. El sistema de transporte se caracteriza por su desarticulación en
relación a la estructura y configuración espacial.: las principales regiones y
ciudades se encuentran vinculadas entre sí y con las intermedias pero los
vínculos son débiles con las de menor desarrollo o periféricas; la red se concentra
en ejes troncales pero se carece de tramos alternativos haciendo el sistema
altamente vulnerable a las averías, elevándose significativamente los costos de
transporte cuando estas se presentan. Indudablemente, la incidencia negativa de
estos factores sobre en los costos de transporte, es alta: según Garay (1998) las
contribución de los costos del transporte interno en los precios de los bienes es
similar a los externos. De esta manera la deficiente la infraestructura vial si bien
obstaculiza las exportaciones, se convierte simultáneamente en una barrera para
las importaciones.
Se comprenderá que, con cada peso invertido en infraestructura vial en Bogotá y
en las regiones vecinas y mientras se mantenga el marco institucional que define
las inversiones en la malla vial, la polarización conjuntamente con la dispersión de
industrias con débiles enlaces sea el patrón de localización que tienda a
predominar en el país. La sola liberación comercial, entonces, es insuficiente para
revertir la tendencia hacia la polarización y, paradójicamente, la estaría
fortaleciendo.
10
Colombia contaba sólo con 383 kilómetros pavimentados de carreteras por cada millón de habitantes,
poniendo a la nación incluso por debajo de países como Sri Lanka o Zimbabwe (Centro de Estudios
Económicos 1996: 9). En relación con la superficie, según el Instituto Nacional de Vías, Colombia contaba en
1994 con sólo 9 kilómetros de carreteras pavimentadas por km², superado por países tan atrasados como
Bangladesh (48 km/km²), Ghana (35 km/km²), Senegal (20 km/km²) y Etiopía (11 km/km²).
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13
2.2 El patrón de localización: leve dispersión de la industria
El examen de la concentración y dispersión geográfica de las distintas
agrupaciones industriales, que expresa el patrón de organización del sector en el
territorio, complementa algunos de los resultados obtenido en la sección anterior.
Mediante el Índice Cinco de Concentración (I5C)11 podemos aproximarnos al
análisis de este patrón y de sus relaciones con la distribución por regiones; los
resultados aparecen en el cuadro 2.2.
De acuerdo con los valores del índice, las agrupaciones más concentradas
geográficamente han sido las de tabaco (314), refinerías de petróleo (353) y sus
derivados (354) fabricación de objetos de barro, loza y porcelana (361), metales
no ferrosos (372), textiles (321), maquinaria eléctrica (383) y, finalmente, equipo y
material de transporte (384); entre las de las de concentración moderada
encontramos las de confecciones (322), cuero (323), muebles de madera (332),
imprentas y editoriales (342), productos químicos (352), productos de caucho
(355), productos plásticos (356), productos de vidrio (362) y material científico (
385); por último, las más actividades más dispersas corresponden a industrias
tradicionales de pequeña y mediana escala, que abastecen mercados locales de
bienes consumo tales como alimentos (311-312), bebidas (313), calzado (324) y
manufacturas diversas ( 390) o muy dependientes de la explotación recursos
naturales, minerales no metálicos, que corresponden a las industrias productoras
de cemento y productos para la construcción.
Cuadro 2. 2 Colombia. Indice Cinco de Concentración Geográfica
(29 agrupaciones industriales)
Actividades
Alimentos (311)
Alim animales(312)
Bebidas(313)
Tabaco(314)
Textiles(321)
Confecciones(322)
Cuero(323)
Calzado(324)
Madera(331)
1974
1985
1990
1998
0.38
0.42
0.35
0.83
0.66
0.44
0.45
0.48
0.33
0.36
0.41
0.38
0.83
0.66
0.46
0.61
0.46
0.43
0.37
0.45
0.35
1.00
0.66
0.48
0.62
0.52
0.47
0.34
0.45
0.36
1.00
0.63
0.51
0.54
0.39
0.41
11
El I5E es un indicador de distribución espacial que mide el grado en que se hayan concentradas o
dispersas las distintas agrupaciones industriales. Su valor fluctúa entre o, si la agrupación está totalmente
dispersa y 1 si se concentra en un solo lugar .
RII– VIII Seminário Internacional
Grupo 5 – Atividades produtivas, mercado de trabalho e território
14
Muebles(332)
Papel(341)
Imprentas(342)
Sust químicas(351)
Otros químicos 352
Refinerías353
Dtrol/carb 354
Caucho(355)
Plásticos(356)
Barro,loza,porc(361
Vídrio(362)
Min no metal (369)
Hiero y acero(371)
Met noferroso(372)
Productos metal(381)
Maq no electrica(382)
Maq eléctrica (383)
Transporte(384)
Eq profes/ cient(385)
Diversas(390)
0.54
0.52
0.61
0.38
0.60
0.62
0.55
0.64
0.40
0.63
0.57
0.51
0.65
0.45
0.63
1.00
0.59
0.61
0.93
0.50
0.36
0.50
0.73
0.51
0.59
0.62
0.56
0.74
0.32
0.84
0.55
0.60
0.80
0.54
0.40
0.59
0.61
0.52
0.58
0.65
0.58
0.48
0.22
0.68
0.53
0.54
0.80
0.56
0.39
0.63
0.60
0.53
0.58
0.64
0.61
0.56
0.25
0.56
0.48
0.63
0.45
0.58
1.00
0.70
0.51
0.53
0.75
0.52
0.37
0.46
0.69
0.48
0.54
0.61
0.61
0.59
0.28
Fuente: Encuesta anual manufacturera (EAM), Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE).Cálculos: Centro de Investigaciones Económicas
(CIE), 2000.
Desde la mitad de la década de los setenta la localización de la industria venía
modificándose posiblemente a causa de las transformaciones que se presentaban
en el entorno nacional e internacional.
Los mayores cambios hacia la concentración se presentaron entre 1985 y 1990
período considerado de ajustes productivos y reconversión como un respuesta a
la crisis de comienzos de la década: la concentración aumentó para cerca de la
mitad de las agrupaciones industriales, insinuando una tendencia hacia una
especialización mayor de las regiones; el índice de concentración se elevó para
las agrupaciones de alimentos para animales, tabaco, confecciones, cuero,
calzado, madera, imprentas, sustancias químicas, vidrio, hierro y acero, productos
metálicos, transporte, equipo profesional e industrias diversas.
Paradójicamente, durante la década la tendencia hacia la especialización que
debería fortalecerse con la asignación de recursos que traería la apertura, parece
debilitarse: la concentración aumenta para solo cinco de las agrupacionesconfecciones, metales no ferrosos, equipo profesional, manufacturas diversas y
derivados del petróleo- y se reduce, aunque no sustancialmente, para las catorce
restantes.
RII– VIII Seminário Internacional
Grupo 5 – Atividades produtivas, mercado de trabalho e território
15
De lo anterior se deduce que durante el modelo mixto, con los ajustes
introducidos después de la segunda mitad de los ochenta, se habían produjeron
cambios más importantes con la introducción del modelo de apertura. En vez de
concentrarse para aprovechar las ventajas que brinda la especialización, como
era lo deseable, la industria se dispersó, probablemente debido a las expectativas
negativas que generaron la apertura comercial y el deterioro de las condiciones
institucionales del país, lo que se manifestó en la aceleración de la
desindustrialización y, por consiguiente, en el mayor peso que tuvieron las
actividades de bienes no transables, manifestando la economía síntomas de
enfermedad holandesa.
En suma, del análisis de esta sección se concluye que durante la primera década
de reformas estructurales no hubo cambios sustanciales en la localización de las
actividades industriales que condujeran a la reversión de polarización. Pese a que
la mayoría de actividades tendieron a desconcentrarse geográficamente, sólo
algunas regiones, aquellas que contaban con un buen acceso a los mercados
domésticos, mejoraron su participación en la industria. La actividad tampoco se
aglomeró más en las regiones y ciudades portuarias y fronterizas, que poseen
ventajas por su localización respecto a los mercados externos o comparativas por
su dotación en recursos naturales. El resultado es simple: no se desencadenaron
fuerzas centrífugas que implicaran cambios sustanciales en el desarrollo regional
y espacial del país y la liberación del comercio acentuó la concentración, contrario
alas predicciones de la teoría.
3. La evolución y comportamiento regional de la productividad y la
eficiencia industrial
Se ha planteado que la apertura y la integración comercial propician, además de
una nueva organización productiva y territorial, el acceso a nuevos productos,
insumos y tecnologías, aumentando, por esta vía, la productividad y eficiencia de
las actividades. Los cambios que ha experimentado la industria a nivel regional
también nos indican trayectorias de crecimiento, asociadas con el comportamiento
de la productividad del trabajo y de los factores, que no es independiente de las
condiciones geográficas, la localización de recursos y el acceso a los mercados.
RII– VIII Seminário Internacional
Grupo 5 – Atividades produtivas, mercado de trabalho e território
16
3.1 El comportamiento de productividad del trabajo confirma que la periferia
es más productiva
La evolución de la productividad del trabajo (cuadro 3.1)
nos muestra dos
resultados distintos a los esperados o predecibles por la teoría: primero, los
mayores niveles y tasas de crecimiento no tienden a presentarse en las regiones
que concentran la actividad económica e industrial y donde se ubican las
principales áreas metropolitanas; segundo, la apertura e integración comercial ha
implicado algunos cambios en la ordenación y el crecimiento de la productividad,
asociados a los ajustes que se han presentado en el territorio.
Desde el punto de vista teórico, los niveles más elevados de la productividad, y
probablemente también sus tasas de crecimiento, se obtendrían en las regiones
diversificadas y donde se aglomeran los factores con rendimientos crecientes
(capital físico, humano y tecnológico). La proximidad geográfica y las
externalidades pecuniarias, por concentración de los mercados y los enlaces de
demanda, y tecnológicas (spillovers) son fuentes importantes de aumentos de
productividad y eficiencia, y, por esta vía, de crecimiento y atracción de capitales y
fuerza de trabajo calificada (Quigley, 1998).
Para Colombia esta predicción no se cumple, pues los más altos niveles y las
tasas más elevadas de crecimiento de la productividad las ostentan algunas
regiones
periféricas,
en
particular
aquellas
con
bajos
coeficientes
de
industrialización y altamente especializadas en uno o pocas actividades
industriales
dependientes
de
recursos
naturales,
y
no
aquellas
donde
históricamente se ha concentrado el desarrollo industrial.
De acuerdo a lo anterior podría entonces confirmarse, primero, la hipótesis del
enfoque neoclásico ortodoxo según la cual la alta concentración de la industria no
ha contribuido con la eficiencia y la competitividad, al ser el resultado de los
subsidios otorgados al sector; segundo, la bondad
que tendría la liberación
comercial para la eficiencia al reasignar recursos de acuerdo al principio de las
ventajas comparativas estáticas.
No obstante, estas hipótesis no se confirman. En primer lugar, el proceso de
aglomeración de los países de la periferia dista de ser idénticos a los de los
centrales. Por el solo hecho de considerar que los países de la periferia son
RII– VIII Seminário Internacional
Grupo 5 – Atividades produtivas, mercado de trabalho e território
17
importadores y no creadores de tecnologías, se
marca ya una diferencia
importante en cuanto al papel que actualmente poseen las externalidades
tecnológicas para el crecimiento regional, a lo cual contribuye la abundancia de
mano de obra y el atraso institucional en materia de desarrollo tecnológico. La
protección indudablemente contribuyó a esto, sin embargo, no es la única razón
que la explica.
En segundo lugar, tampoco existe una correlación alta de los niveles y las tasas
de crecimiento de la productividad del trabajo con los índices y evolución del
grado de apertura desde 1985.Así, por ejemplo, las más altas tasas de
crecimiento entre 1985 y 1998 son ocupadas por algunas de las regiones con más
bajos coeficientes de industrialización y grados de apertura; solo existe
correspondencia entre unas y otros para unas cuantas economías entre las que
se resaltan Córdoba y Bolívar, situadas ambas en la costa atlántica y altamente
especializadas en actividades transformadoras de insumos básicos para la
exportación (Franco y Vásquez, 2003).
Un punto a resaltar en este examen es la caída de la tasa de crecimiento de la productividad
durante el período de ajustes y reformas estructurales, a lo cual contribuyó el pobre desempeño en
las regiones de mayor desarrollo tales como Antioquia y Valle. Tal caída no pudo contrarrestarse
por las altas tasas que alcanzó la variable en las regiones de Cauca, Nuevos Departamentos,
Córdoba, Sucre, Santander Bolívar, Boyacá, Cundinamarca debido, entre otras razones, al poco
peso que continúan teniendo en la industria nacional. En el contexto de desindustrialización por el
que atraviesa la economía colombiana, esto muestra que para finales de la década de los noventa,
estos altas niveles y elevadas tasas
son el resultado de proyectos industriales aislados y
dispersos, con débiles enlaces; en este sentido, los aumentos de productividad no son una
manifestación de regiones ganadoras, nuevos centros de actividad industrial, una reasignación
significativa de los recursos o sistemas de producción localizados.
Cuadro 3.1
Niveles y tasas de crecimiento de la productividad
Tasas de
crecimiento
1967/85
1985/98
Bogotá
Grupo 1
Antioquia
Valle Cauca
Atlántico
Niveles (en miles de
$)
1967/85
1985/98
2.93
1.20
1.770
2.100
3.17
0.56
1.940
2.280
3.18
0.01
2.320
3.150
3.44
1.16
1.850
2.650
RII– VIII Seminário Internacional
Grupo 5 – Atividades produtivas, mercado de trabalho e território
18
Grupo 2
Caldas
Risaralda
Bolívar
Santander
Grupo 3
Córdoba
Huila
Sucre
Nariño
Quindío
La Guajira
Meta
Cundinamarca
Tolima
NorteSantander
Chocó
Boyacá
Cauca
Nuevos Deptos
Magdalena
Cesar
Total nacional
2.87
0.32
1.910
2.190
2.54
1.14
1.520
1.900
2.31
2.90
4.160
4.620
0.17
6.86
2.790
2.980
7,4
5,8
1.460
10.750
6,8
2,1
2.800
4.010
6,8
3,6
1.580
3.080
6,1
0,6
1.800
2.280
5,5
6,8
1.700
2.830
4,0
5,3
820
880
3,9
2,1
3.660
3.420
3,3
2,6
2.100
3.000
2,7
1,5
2.020
2.590
2,6
0,1
2.010
1.850
2,1
6,2
2.060
1.260
1,8
2,4
2.440
4.210
1,6
8,1
1.580
3.280
1,5
7,1
2.620
2.060
0,3
0,6
2.210
1.870
3,3
0,9
2.840
2.600
4,3
3,7
2.300
3.400
Fuente: Encuesta anual manufacturera (EAM), Departamento Administrativo Nacional de
Estadística (DANE).
Cálculos : Centro de Investigaciones Económicas (CIE), 2000
El comportamiento de la productividad entre los dos períodos considerados es
consistente con los patrones de distribución y la localización industrial
caracterizados por el distanciamiento de Bogotá respecto a sus inmediatos
seguidores (Valle y Antioquia) y la consolidación de una periferia especializada y
con mejoramientos de eficiencia, pero débil en cuanto a externalidades y efectos
regionales de arrastre sobre otras actividades.
Un examen del comportamiento regional de la productividad industrial utilizando
técnicas de convergencia agrega elementos a los anteriores, para confirmar o
rechazar la hipótesis de una supuesta reasignación industrial con fines de
reducción de desequilibrios.
En el gráfico 3.1 aparece la evolución de la desviación estándar o convergencia
SIGMA, como una medida de la ampliación o reducción de las brechas
interregionales de productividad. Allí se observa que
la tendencia hacia la
ampliación de las brechas se acentuó durante los noventa.
RII– VIII Seminário Internacional
Grupo 5 – Atividades produtivas, mercado de trabalho e território
19
Desviación estándar (22
Departamentos)
Gráfico 3.1 Desviación estándar de la productividad del trabajo
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997
Fuente: Encuesta anual manufacturera (EAM), Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(DANE).
Cálculos : Centro de Investigaciones Económicas (CIE), 2000
Estos resultados sugieren que durante el modelo mixto de desarrollo, la
protección y la adopción de los instrumentos de promoción de exportaciones, así
como
mayor integración de los mercados debido a la urbanización y a las
inversiones en infraestructura vial, favorecieron
también el desarrollo industrial
en muchas regiones periféricas regiones al crearles condiciones internas para
impulsar su productividad, y no sólo a Bogotá, Antioquia y Valle12. Sugieren,
además, que con la crisis y los ajustes productivos introducidos en la década de
los ochenta, la acentuación de la desindustrialización y la volatilidad del
crecimiento han generado un ambiente adverso para que mejore la productividad
de un grupo amplio de regiones tanto centrales como periféricas.
Las diferencias y evolución de la productividad son un reflejo de la organización
de la industria colombiana y no son independientes de la geografía nacional, física
y humana, que ha condicionado históricamente el desarrollo y la organización de
las actividades económicas en el espacio.
Hasta bien entrada la década los sesenta, el predomino de cuatro bloques
regionales con centro en Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, era el rasgo que
distinguía la organización de la industria. Posteriormente, este patrón se “disolvió”
y se configuró uno nuevo basado en la primacía en Bogotá, la “desconcentración
concentrada” en las principales áreas metropolitanas de Medellín y Cali, la
pérdida de peso Barranquilla como centro regional,
y, por último, en la
12
Entre 1971 y 1974 se llevó a la práctica un plan de desarrollo denominado de las “cuatro estrategias” cuyo
objetivo era acelerar la tasa de crecimiento mediante un impulso a las exportaciones, y a la construcción, que
tuvo un impacto significativo en la expansión de la demanda final
RII– VIII Seminário Internacional
Grupo 5 – Atividades produtivas, mercado de trabalho e território
20
conformación de “ejes” de desarrollo industrial, regionales o a lo largo de los
principales corredores viales, como lo señalan Cuervo y González (1998).
Paradójicamente con la apertura al comercio y la desindustrialización, un nuevo
modelo o reacomodo territorial de la industria parece estarse produciendo, cuyas
características principales son el reforzamiento de la polarización y el relativo
debilitamiento de las metrópolis regionales (Antioquia y Valle) conjuntamente con
la dispersión industrial hacia algunas regiones que cuentan con dotación en
recursos naturales; el comportamiento de la productividad sería pues, una de sus
expresiones.
En efecto, se han encontrado relaciones en el comportamiento de las
productividades de Bogotá y de las regiones vecinas que confirman la hipótesis
de una mayor polarización en el caso colombiano; es decir, existe una estrecha
relación en las respectivas trayectorias de crecimiento, fenómeno que no se
cumple para las regiones industrializadas de Antioquia y Valle; probablemente los
enlaces hacia atrás con la demanda final y hacia delante con proveedores y los
spillovers tecnológicos han venido extendiéndose desde Bogotá hacia algunas
zonas vecinas, fortaleciéndose de esta manera la polarización industrial. Estos
resultados se han obtenido mediante la utilización de técnicas de cointegración y
aparecen en la tabla 1.13
Tabla 1. Relaciones de cointegración
Regiones
Valor del
Estadístico
-3.15599
-3.10619
-3.78408
-2.46796
Decisión
1%
5%
No CI
No CI
No CI
No CI
No CI
No CI
No CI
No CI
-4.42
-3.79
Antioquia/Resto
Atlántico/ Resto
Bogotá /Resto
Valle /Resto
Valores críticos
Fuente: Restrepo, Franco, Pérez (2001)
Notas: CI: hay cointegración; No CI: no hay cointegración
10%
No CI
No CI
CI
No CI
-3.38
Por último, la especialización y la infraestructura vial son variables que, aunque
con
poca
significancia
estadística,
también
estarían
condicionando
la
convergencia de la productividad desde 1985. Una mayor diversificación industrial
en algunas regiones conjuntamente con una mejora en la infraestructura de
13
La noción de cointegración alude a la trayectoria común a través del tiempo que poseen un conjunto de
variables, no pudiendo separarse en el largo plazo; así mismo, puede interpretarse como la existencia de una
relación lineal de equilibrio entre las variables.
RII– VIII Seminário Internacional
Grupo 5 – Atividades produtivas, mercado de trabalho e território
21
transporte, habrían incidido en la reducción de las brechas interregionales en
productividad y contribuido, por consiguiente, a un crecimiento regional menos
desequlibrado.14. Una parte importante de la responsabilidad del actual patrón
territorial de desarrollo industrial, que los neoclásicos ortodoxos consideran como
ineficiente, recae en la geografía y en la calidad de las instituciones y de las
políticas públicas, por su incidencia negativa sobre la infraestructura vial y en los
costos de transporte. La solución de este problema no se limita, entonces, al
manejo del régimen comercial.
3.2 Eficiencia y fuentes de crecimiento: la acumulación extensiva continúa
siendo la norma.
Se ha argumentado que la exposición de la producción a la competencia externa
y la facilidad que brinda la integración económica para el acceso a nuevos bienes
e insumos y a las mejores prácticas tecnología, elevarían la eficiencia productiva y
la capacidad competitiva del país y de sus regiones. La eliminación de trabas
institucionales para el funcionamiento de los mercados de factores daría lugar,
entonces, a cambios en las fuentes de crecimiento de la oferta, al tornarse más
intensiva la acumulación y su uso conjunto.
En el cuadro 3.2 aparecen las fuentes de crecimiento desde el lado de la oferta
industrial de los departamentos colombiano según la contribución de los factores
(capital y trabajo) y de la productividad total factorial (PTF) considerada como
indicador de eficiencia productiva de tasas de crecimiento del valor agregado de
las distintas regiones (departamentos)15.
El examen de la PTF confirma algo de lo ya señalado en secciones anteriores:
las regiones más especializadas y menos industrializadas parecen ser las más
eficientes desde el punto de vista del uso conjunto de los factores, convirtiéndose
en un contribuyente importante a la productividad y su crecimiento. Los valores y
contribuciones de la PTF en el crecimiento del producto tienden a ser altas en
regiones tan especializadas como Bolívar, Cesar, Córdoba, Magdalena, Quindío,
14
Estos resultados se obtuvieron mediante el uso de modelos econométricos y técnicas de convergencia
considerando variables estructurales que denotan condiciones iniciales de las regiones.
15
La PTF se ha estimado mediante un ajuste econométrico de una función Cobb-Douglas que incluye cambio
te´cnico “exógeno”. Cabe señalar que debido a problemas de información se podría estar sobreestimando la
PTF en algunas regiones o departamentos.
RII– VIII Seminário Internacional
Grupo 5 – Atividades produtivas, mercado de trabalho e território
22
Nariño, Norte de Santander y Cauca y algo menores en Caldas, Risaralda y
Tolima que ocupan un lugar intermedio en el desarrollo industrial; en regiones
industrializadas son bastante bajas.(cuadro 3.2).
Pese a que la acumulación industrial ha continuado dependiendo de la utilización
extensiva y no intensiva de los factores (capital y trabajo) y, en general, la
contribución de la PTF al
Cuadro 3.2
Colombia. Contribución de los factores y de la productividad total
factorial
al crecimiento industrial
Departamentos
Bogotá
Grupo 1
Antioquia
Valle
Atlántico
Grupo 2
Caldas
Risaralda
Bolívar
Santander
Grupo 3
Boyacá
Cauca
Cesar
Córdoba
Cundinamarca
Magdalena
Nariño
N. Santander
Quindío
Sucre
Tolima
Otros
1975/98
1975/85
1985/98
VA Factores PTF VA Factores PTF VA Factores PTF
5,2
4,6
0,5
5,5
5,0
0,5
5,0
3,8
1,2
4,6
4,4
0,1
4,9
4,1
0,7
4,4
3,7
0,7
4,8
5,5
-0,7
4,6
4,3
0,3
5,4
3,7
1,6
4,1
4,5
-0,3
2,7
4,0
-1,3
5,0
3,5
1,4
6,2
4,4
1,7
4,7
1,9
2,7
7,0
3,8
3,2
5,9
5,3
0,5
5,2
3,6
1,5
8,1
4,6
3,4
21,0
2,4
18,5
32,6
-3,8
36,4
12,0
3,0
9,0
7,0
4,3
2,6
1,4
2,2
-0,7
8,6
3,0
5,6
4,0
3,4
0,5
2,7
3,0
-0,2
4,1
1,0
3,1
8,4
3,1
5,2
2,1
1,1
0,9
13,1
5,6
7,5
32,3
4,4
27,8
6,9
2,6
4,2
50,8
7,6
43,1
23,0
8,0
14,9
27,5
12,4
15,1
16,0
12,2
3,7
7,0
6,7
0,3
5,9
5,3
0,2
8,1
4,7
3,3
12,4
5,1
7,2
7,6
2,8
4,8
11,3
10,6
0,7
5,8
3,2
2,6
5,1
0,0
5,0
6,7
4,9
1,8
5,9
2,8
3,0
9,4
5,2
4,1
4,1
1,5
2,6
18,9
5,1
13,7
11,8
1,6
10,2
32,3
4,5
27,7
11,4
22,4
-11,0 13,0
4,1
8,8
11,6
3,3
8,2
9,3
7,3
1,1
10,3
6,2
4,0
9,6
7,1
2,5
13,8
9,7
4,0
22,8
14,0
8,1
17,4
5,5
11,9
Fuente: Encuesta anual manufacturera (EAM), Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(DANE).
Cálculos : Centro de Investigaciones Económicas (CIE), 2000
crecimiento es aún baja en las regiones donde se concentró la industria.
De otra parte, los ajustes productivos de los ochenta y la liberación comercial de
los noventa han impulsado al alza la PTF en un número significativo de regiones
especialmente del interior del país; las externalidades que supuestamente
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generaría la integración comercial - acceso a nuevos bienes, insumos y
tecnologías, etc, especialización por ventajas comparativas-, no favorecieron,
entonces, a las regiones con mejor acceso a los mercados externos.
Paradójicamente, por su impacto sobre la expansión de la demanda doméstica y
antes de sobrevenir la crisis de finales del último siglo, la industria de un número
considerable de regiones del centro del país pudo explotar economías de escala y
aprovechar externalidades para mejorar sus niveles de eficiencia, sin la obligación
de “volcarse” hacia las mercados externos, ni desplazarse hacia las zonas
portuarias y fronterizas.
De acuerdo a Lotero et al (2003) el capital percápita y no la eficiencia fue el factor
que condicionó la convergencia después de 1985. Desde el punto de vista
territorial el desarrollo industrial se habría comportado de forma similar al modelo
ortodoxo de crecimiento; en este sentido, entonces, las brechas de productividad
se amplían debido a la relativa inmovilidad del capital, explicado, probablemente
por los factores geográficos ya señalados y por debilidades de las regiones
periféricas en cuanto a infraestructura física y de capital humano e inercia
institucional para ejercer atracción. Por último, al no condicionar la
PTF a la
convergencia y al observar las diferencias interregionales de productividad, se
confirma el efecto localizado que desde 1985 tuvieron tanto la reconversión como
la apertura al favorecer el desarrollo industrial de un número limitado de regiones
centrales ( Bogotá, Valle) y periféricas como las ya señaladas, excluyendo a las
restantes de sus supuestos beneficios.
Tabla 2
Contribución del capital por hombre ocupado y de la PTF a la ampliación
de las brechas interregionales de productividad
Período
Capital por
PTF
trabajo
1974-1998
0.150351
0.070632
1974-1985
-0.056493
-0.380236
1985-1998
0.747116
0.133222
Fuente: Encuesta anual manufacturera (EAM), Departamento Administrativo Nacional de
Estadística
(DANE).Cálculos : Centro de Investigaciones Económicas (CIE), 2000
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4. Observaciones finales. Reflejan los ajustes un nuevo patrón territorial de
desarrollo industrial?
Después de más de una década de reformas estructurales liberales, el desarrollo
económico y regional muestra pobres resultados. De un lado, la economía no
recuperó una senda de crecimiento económico sostenido, no se aceleraron las
transformaciones estructurales, cayó
“estrepitosamente” el coeficiente de
industrialización y aparecieron claros síntomas de enfermedad holandesa; de otro,
las reformas institucionales-reestructuración del estado, descentralización,
privatización -tampoco contribuyeron a mejorar la integración de las regiones del
país, entre si y con el resto del mundo.
Era difícil, entonces, que en este contexto adverso se cumplieran algunas de las
predicciones hechas con la integración económica sobre un desarrollo industrial
más equilibrado desde el punto de vista territorial. Las tendencias hacia la
polarización, conjuntamente con su débil dispersión hacia algunas regiones
periféricas del interior del país, que habían sido consideradas como las
expresiones territoriales de las distorsiones y sesgos antiexportadores del modelo
proteccionista, no se debilitaron.
Desde el punto de vista de su organización territorial, ya desde finales de la
década de los ochenta, venía configurándose un “campo aglomerativo” al
extender Bogotá su radio de influencia a las regiones y localidades vecinas y al
debilitarse el papel “equilibrador” que históricamente habían tenido las otras
metrópolis regionales de Medellín, Cali y Barranquilla. El acceso al mayor
mercado del país así como la posibilidad de aprovechar externalidades y
spillovers tecnológicos, son fuerzas aglomerativas que compensan las pérdidas
potenciales que tendrían Bogotá y sus vecinos y otras regiones del interior por su
adversa localización respecto a los mercados externos.
La dispersión, considerada como la otra cara de la evolución y la organización
territorial de la industria, se corresponde con el impacto positivo que la apertura
comercial tuvo sobre la producción insumos básicos y la manufactura de recursos
naturales, especialmente provenientes de la minería; otras regiones periféricas
muy especializadas en las industrias de papel, minerales no metálicos, metálicas
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básicas, refinación de petróleo, etc, también con ventaja comparativa, se
beneficiaron durante el período de ajustes productivos y liberación comercial.
No ocurrió lo mismo con las regiones y ciudades costeras y fronterizas con
ventajas de localización por su fácil acceso a los mercados externos, pues no
absorbieron considerablemente más empleo, ni mejoraron su eficiencia y
competitividad.
Aunque no se trate de distritos industriales marshallianos ni sistemas de
producción locales, y el término tampoco tenga aquí el significado que se le ha
dado la literatura especializada sobre desarrollo local, las regiones que podrían
catalogarse como “ganadoras” serían las de Bogotá y Cundinamarca entre sus
vecinas, Caldas, Risaralda, Santander y Bolívar donde se asientan las más
importantes ciudades intermedias del país (Manizales; Pereira; Bucaramanga y
Cartagena); las “perdedoras” serían aquellas donde se localizaron las ramas
tradicionales de la sustitución de importaciones -Antioquia y Atlántico- que
posiblemente se han visto abocadas a profundos procesos de reestructuración y
ajuste espacial, las regiones fronterizas y, por último, las muy especializadas en
agroindustria.
La mayor participación del producto industrial y las mejoras de los niveles de
productividad de las regiones periféricas de industrialización media o muy
especializadas no son un resultado de la adopción de innovaciones de punta ni
de externalidades dinámicas; tampoco pueden considerarse como una fuerza
desconcentradora importante que atente contra la polarización espacial de la
industria o releve definitivamente a Antioquia y Valle. La adopción de técnicas
incorporadas en los bienes de equipo y de capital así como el pequeño tamaño de
sus mercados de bienes finales y los débiles enlaces hacia atrás y hacia delante
que ofrecen las ramas en las que se especializan, no generan externalidades ni
pueden considerarse como una fuerza considerable de aglomeración que
garanticen un dinámica sostenida. La periferia se ha tornado más eficiente pero a
costa de una mayor especialización que limita, en vez de estimular, el desarrollo
industrial. Es esta una de las paradojas del desarrollo y la localización industrial
durante la apertura.
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La “nueva” organización territorial de la actividad no es independiente de la
desindustrialización, ni del aún precario acceso de las economías regionales,
centrales y periféricas a los mercados externos y domésticos y puede afirmarse
que poco ha contribuido para que la industria recupere su papel como motor del
crecimiento y fuente de transformación estructural; en este sentido, debería
considerársele como una expresión de ajustes y reacomodos transitorios de la
actividad asociados a procesos de reconversión y reestructuración regional
todavía incipientes, que debieron haberse acentuado con la crisis de finales de
siglo. La asignación sectorial y espacial de recursos por ventaja comparativa han
contribuido a la mejora de la eficiencia industrial en la mayor parte de las regiones
colombianas, pero no con el desarrollo industrial del país ni de sus regiones.
Por último, se señala que persiste aún un grado elevado de fragmentación
territorial debido tanto a lo escarpado de la topografía del territorio nacional como
a la caída de la inversión y el deterioro de la infraestructura vial en las dos últimas
décadas, que inciden negativamente en la integración del territorio y, por ende, en
elevados costos de transporte. Pese a la mayor apertura comercial, la geografía,
aunque no sea determinante, continúa condicionando el patrón de desarrollo
regional y de localización industrial en Colombia.
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