De monopolios locales, integración vertical nacional

“Compañía pública de transporte de electricidad o Cartel privado de
transportistas de electricidad: España 1982-1985”
Santiago López García y Jósean Garrués Irurzun
[email protected]
[email protected]
Abstract
A successful case of soft regulation of a complex system has been the case of Spanish electric grid. It is a
case of adaptive evolving system. During three years several commissions of the electrical companies and
empowering agencies debated about the ownership and functions of the bulk power grid. The new system
has showed different capabilities of innovation and adaptability to the changes into power generation and
grid management. This is a case where we can identify the critical and bifurcation point when the soft
regulation of the electrical system becomes possible and creates innovations.
I.-Algunas cuestiones (teóricas, técnicas e institucionales) previas
Bajo la consideración clásica del negocio eléctrico como monopolio natural, la
predisposición de las compañías a ejercer su poder de mercado (evitando transferir a los
consumidores los beneficios obtenidos por eventuales reducciones de costes) estimuló al
regulador a establecer una política tarifaria o de tasa de retorno tendente a conjugar la eficiencia
del productor (cubrir costes y beneficios) con la del consumidor (igualar el precio al coste
marginal). En otras ocasiones la solución se ha buscado, previa reestructuración del mercado y
eliminación de barreras de entrada, incrementando el número de competidores e interconexiones
o favoreciendo políticas que incrementen la elasticidad de la demanda.
El poder de mercado también ha venido ejerciéndose mediante el control de la información,
especialmente cuando el desarrollo físico de la red permite la formación de acuerdos
oligopolísticos o carteles. Ante este grave problema, el regulador ha tendido recuperar la
información –vía impositiva o cooperativa-, siendo clave en este terreno dominar el centro de
control del sistema de transporte de electricidad, sobre todo cuando las ventajas técnicas
reportadas por los ordenadores lo hicieron posible.
En el sistema productivo español son predominantes las pautas estables, que suelen venir
acompañadas de la sobreamortización de las tecnologías en las que se basan. Al ser
normalmente importadas, dado el bajo nivel de inversión en I+D, los beneficios obtenidos son
relativamente escasos y los objetivos cortoplacistas. De hecho, aunque permiten en ocasiones
crecimientos rápidos, la falta estructural de flexibilidad ante los cambios en los precios relativos
o las preferencias de los consumidores genera una respuesta tecnológica débil a medio plazo, lo
que suele convertirse en atraso relativo y mayor vulnerabilidad a las crisis económicas. En el
sector eléctrico dominan, como ya explicara Hugues en Networks of Power, gran variedad de
situaciones de las que hemos denominado como momentos de inestabilidad, porque el
conglomerado de actividades diversas que lo conforman (producción, transporte, distribución y
consumo) lo hacen muy sensible a la innovación. En el largo plazo, sin embargo, las economías
de escala y de alcance y la tecnología asociada –principalmente en la generación y el
transporte– hacen visibles las fases o pautas estables del desarrollo sectorial. Estas van desde la
1
aparición espontánea de agentes ocupando mercados locales y poco articulados a principios del
siglo XX, pasando por la progresiva formación de mercados regionales e interregionales con
niveles de integración empresarial más complejos, sobre todo tras la segunda guerra mundial,
hasta la bifurcación posterior del modelo. Donde, según se mire, se tendió a la integración
vertical de todas las fases de actividad bajo un único agente, coincidiendo con el auge de la
energía nuclear, o a la integración horizontal monopolística del transporte durante los años
ochenta y noventa. Ésta última reestructuración ha llevado a que la producción tienda al
oligopolio inestable o monopolio, la distribución al oligopolio local y la comercialización a la
competencia.
Dentro de tónica general de pautas estables, por lo que se refiere al caso español, cabe
distinguir al menos tres momentos inestables: la construcción del salto de Ricobayo (antes de la
Guerra Civil), la creación de REE (1982-1985) y la generación de componentes de electrónica
de potencia (finales de los ochenta y principios de los noventa). De los tres, el segundo, la
creación de REE, tuvo como consecuencia la transformación de la propia estructura y
organización del sector. Desde el un punto de vista económico, lo que sucedió en el sector
eléctrico español entre 1982 y 1985 fue una disputa. Una disputa entre, por un lado, los
empresarios de las compañías eléctricas, que defendían una estructura industrial de oligopolio
con empresas regionales con un alto grado de integración vertical (monopolios regionales) y,
por otro, un pequeño grupo de agentes de la nueva administración socialista empeñados en crear
un monopolio natural horizontal en la actividad de transporte a gran escala (red de alta tensión)
que, al tiempo que mitigaba antiguas asimetrías de información, pudiera dar lugar en un futuro a
un modelo competitivo en las fases de generación, de distribución y de comercialización. Con
todo, la imposibilidad de almacenar electricidad, el necesario equilibrio entre oferta y demanda,
así como sus inelasticidades –caldo de cultivo del comportamientos oportunistas y estratégicos
de las compañías–, hizo que la Administración mantuviera el objetivo de gestionar el sector
como si de un bien público se tratase y utilizó el control del transporte de electricidad como el
mejor instrumento para ello.
La disputa tuvo un trasfondo tecnológico, ya que el sistema técnico que permitía controlar
el transporte, por un lado, y la propia red de alta tensión, por otro, pasaron a ser el medio
tecnológico a dominar y el objeto físico de la disputa, respectivamente. El cambio institucional
que se estaba fraguando para “apropiarse” de la red y su utilización futura daría origen a un
proceso de acumulación de cambios tecnológicos. Cambio institucional e innovaciones
tecnológicas alteraron, así pues, la pauta estable de evolución de este sector industrial, creando
un momento de inestabilidad que abrió, a su vez, nuevas posibilidades de eficiencia económica
respecto al “equilibrio anterior”.
2
II.- Del proyecto de nacionalización de la Red de Alta Tensión al nacimiento de REE
(1982-1985)
II.1. La constitución de un common carrier (transportista).
La traducción de common carrier en su acepción general es la de transportista que ofrece
un servicio unificado. En el sector eléctrico aquél se entiende como una empresa, normalmente
un servicio público, que explota la red con el objetivo de proporcionar a las distribuidoras la
carga de energía que demandan a cambio de un pago. El punto clave para entender la
importancia del transportista está en sus dos labores, que son, de un lado, mantener operativa la
red (operador del sistema) y, de otro, gestionar el mercado que se crea entre productores y
distribuidores (operador del mercado). Si bien ambas pueden agregarse bajo la noción de
explotación unificada. Si el transportista ejerce como operador de mercado, al generar
competencia entre las generadoras –oferta– y las distribuidoras –demanda–, rompe con la
noción tradicional de monopolio vertical integradora (producción, transporte, distribución y
comercialización). Sin embargo, al quedar separada la función de transporte se puede crear una
nueva estructura de monopolio, pero sólo con la red. Esta estructura puede o no ser de
monopolio en tres aspectos: propiedad de la red, control del sistema y operador del mercado.
Cuanto más independientes sean unos de otras y más repartidos estén, más débil será el
monopolio de la red. El problema viene de que de los tres, el control del sistema y el operador
del mercado deben ser monopolios. Es decir, tienen que estar gestionadas por un solo agente,
que puede o no ocuparse de las dos tareas y ser también o no propietario de la red. La propiedad
de la red se podría desgajar del control de la red, aunque podría causar disfunciones al chocar
los objetivos del propietario y los del controlador. Por supuesto, de la tarea del operador del
mercado se puede desgajar las otras y no se crearían problemas. La conclusión es que hay un
amplio grado de discrecionalidad a la hora de reformar, regular, desregular y privatizar para que
aumente la competencia y la eficiencia. Esto se puede observar con mayor detalle en términos
internacionales y relacionados con las tendencias políticas del momento (véase al respecto lo
acontecido, por ejemplo, en EEUU).
En este cambiante contexto político y económico internacional se produjo en España la
confrontación citada entre el cártel eléctrico (UNESA) y la nueva Administración socialista.
Ésta designó a Fabio Sarmiento –un buen conocedor del sector por su labor en ENHER y
persona implicada en la discusión del programa electoral socialista–, como nuevo Director de
Aseléctrica, en sustitución de Antonio Gordón Pérez (UNESA). Sarmiento se reunía con los
responsables del Ministerio para fijar las líneas estratégicas que permitiesen transformar a
Aseléctrica en una empresa controlada por el Estado. El modelo que se decidió fue el de una
empresa mixta, con mayoría accionarial del Estado (51%). Para ello la Administración socialista
decidió reforzar su presencia en Aseléctrica. En este sentido, a finales de marzo fue nombrado
Fernando Díaz-Caneja –ex director de OFICO y Subdirector de la Energía– como nuevo
Delegado del Gobierno y creó un comité de Planificación para la red, donde se integró al
personal de UNESA afín a este asunto. Tras estos primeros compases, el Gobierno pasó a la
3
acción desde una posición más equilibrada con relación al cartel porque la dirección de
Aseléctrica ahora estaba bajo su control.
Con el Real Decreto 376/83 del 18 de abril el Gobierno socialista inició el proceso de
“Nacionalización de la Red de Alta Tensión”. Allí se especificaban los pasos que se iban a dar,
que se resumen en la creación de una comisión de estudio y negociación para plantear un
protocolo de actuaciones. El 6 de mayo se firmó el primer protocolo con las empresas eléctricas.
Se iniciaba así el proceso para la nacionalización de la red de alta tensión, tal y como figuraba
en el programa de Gobierno. En el protocolo se señalaba que se crearía una Sociedad Estatal
con participación del sector privado. La nueva sociedad asumirá la propiedad de la red de alta
tensión y las funciones que hasta el momento estuviera desempeñando Aseléctrica. La memoria
de UNESA de ese año mostraba claramente la preocupación del cártel. Desde el principio de
año habían especulado con la posibilidad de que el proceso emprendido llevase a la
nacionalización del sector y que no se quedase tan sólo en la toma de control de la red de
transporte por parte del Estado. Pero, aunque el proceso de nacionalización había quedado
reducido a la red, ello no quería decir que el Gobierno no fuera a desarrollar una fuerte actividad
de regulación y reforma del sector. La intención era poner en marcha un nuevo protocolo para
negociar con el sector los tres aspectos sobre los que se quería intervenir: las tarifas, la
estructura de la producción (revisión del PEN de 1979) y, por supuesto, el control y propiedad
de la red. Este proceso de negociación no puede contemplarse aislándolo de la revisión general
del PEN, donde agentes públicos y privados se iban a enfrentar también a otra red: la red de
Campsa, y la necesaria desaparición de su condición de monopolio público ante la entrada en la
comunidad Económica Europea.
Como Diaz-Caneja pasó a desarrollar la labor de coordinación de la reforma de las
estructuras sectoriales franquistas y se requería a un técnico que pudiera discutir los aspectos
económicos de la transformación de Aseléctrica, a principios de junio se nombró (RD 1597/83)
a Jorge Fabra Utray como nuevo Delegado del Gobierno.
La negociación de lo que se llamaría el Protocolo Eléctrico se inició el 16 de junio. Dos
días antes los negociadores por parte del Gobierno habían establecido las claves preliminares. El
grupo de estudio de la sociedad mixta estaba formado por Sarmiento, Fabra y Torá
(representante de las empresas eléctricas públicas). La propuesta tenía que ser directa, abierta y
clara. La nueva empresa tenía que gestionar el mayor número de centrales mediante un sistema
de control que llegara hasta dentro de las instalaciones privadas. Dado el reto la negociación, el
proceso debía cerrarse rápidamente, antes de agosto. La reunión del 16 de junio se planificó
meticulosamente: determinación de problemas afectos al objetivo de control, plano de la red,
objetivos “Filosofía general del Reglamento”, método de apropiación, relación Despacho
central-Despachos regionales, y comisiones de resolución de problemas técnicos, de gestión y
económicos. Según los negociadores de la Administración, la finalidad de la nueva organización
era la utilización de los medios de producción, compatible con la estrategia general del país en
cuanto al uso del combustible, y una configuración de red que garantizara la seguridad del
4
suministro. Para ello se requería Unidad de Dirección bajo el Despacho Central que, utilizando
la más moderna tecnología disponible, permitiera conocer el estado de la red y determinar las
instrucciones adecuadas a los Despachos Regionales. Todo ello teniendo en cuenta los costes
(producción y transporte) y los beneficios de la gestión conjunta de los intercambios de energía.
Se pensó en el establecimiento de un periodo transitorio hasta que la nueva empresa pudiera
desarrollar de forma plena su gestión, de ahí que existiera una delegación temporal de funciones
en las compañías del sector, pero sin renunciar a ninguno de los derechos adquiridos por la
empresa mixta. Y se estableció, dado que la reunión no iba a ser fácil, una estricta norma de
confidencialidad y de representatividad, de modo que los presidentes de las compañías
estuvieran obligados a asumir las decisiones tomadas por sus representantes. Estos fueron:
Gregorio Valero (empresas privadas de UNESA), Juan Asín (Hidrola) y José Antonio Garrido
(Iberduero).
La negociación empezó con la presentación de los planes de nacionalización de las redes
por parte de Sarmiento (96% de la red de 330 a 440 kV y 81% de la de 220 kV). En este punto
se planteó el problema de los despachos centrales de las empresas. Frente al argumento de la
nacionalización, los representantes de las compañías pretendían no cambiar las cosas y sólo
admitir una mayor presencia del Estado en el control de Aseléctrica. Cuestionaron que la red
fuera propiedad pública, aunque fuera gestionada por un ente público o semipúblico –como era
Aseléctrica– (Asín) y, en el caso de nacionalización, consideraron que la propuesta era
exagerada, puesto la nacionalización debiera extenderse hasta donde la gestión mejorara el
anterior sistema (Valero). La primera argumentación tenía unas bases débiles porque Aseléctrica
no era un ente independiente bajo control público o del mercado, sino un trust diseñado por
UNESA donde prevalecían los intereses de cada empresa, aunque todas tuvieran que velar por
su funcionamiento. Minimizando las pérdidas en la batalla, el representante de Iberduero
(Garrido) señaló que primero había que definir la cobertura técnica del sistema y luego los
tramos de la red necesarios. Al parecer, Iberduero no defendía la división entre propiedad y
control porque, ya que el trust estaba impidiéndole que se convirtiese en el monopolista privado
de la red, no estaba dispuesta a defender al trust de las consecuencias de que el Estado
interviniera la red, sobre todo porque necesitaba de la simpatía del Estado especialmente en la
de la revisión de la política de centrales nucleares del PEN y porque su pérdida de red quedaría
relativizada en función de su presencia accionarial en la nueva empresa. Vista la división,
Sarmiento fue más lejos y expuso que lo normal en el mundo era que el controlador de la red
fuera su propietario. Ante la posibilidad de que Sarmiento estuviera proponiendo ir hacia el
modelo francés (alejado de la optimización planteada por los representantes de UNESA) y que
las negociaciones se encallaran, Garrido lanzó nuevamente un guante a los representantes
socialistas diciendo que en realidad no había tantas divergencias, animándoles a que presentarán
una propuesta de empresa privada como gestora. Sarmiento no dejaría de darle vueltas desde ese
preciso instante al asunto.
5
Los días 22 y 27 de junio hubo dos nuevas reuniones, pero el problema de la propiedad de
la red seguía sin resolverse. El escollo estaba en establecer hasta dónde llegaría la apropiación
de la red por la nueva empresa –si incluiría o no los despachos de las empresas– y la naturaleza
netamente pública o privada de la nueva empresa. La cuestión estaba centrada en establecer si
las empresas públicas poseerían más del 50% de la sociedad o bien lo tendría UNESA.
Entretanto, los representantes de la Administración (Asín y Fabra) estudiaron el protocolo de las
empresas de refino y el MIE en lo referente a Campsa, por si pudiera servir como modelo. El 29
de junio hubo otra reunión del comité conjunto, pero no se podía establecer el reparto porcentual
sin la adquisición de los despachos de las compañías privadas. Para estas, con la adquisición del
segundo nivel de la red (desde los despachos regionales, no incluidos, hasta el CECOEL y de
éste hasta los transformadores para la distribución) la nueva empresa podía optimizar el
transporte. Una vez hecha la cobertura por parte de las empresas, la Sociedad Mixta podría
imponer intercambios de sustitución con la producción de empresas excedentarias.
Durante el mes de julio el grupo ministerial cerró una propuesta final, en su reunión interna
del día 26, basada en cuatro puntos: a) Transformar Aseléctrica en sociedad anónima con un
51% de capital público. b) Establecer un sistema para que las empresas privadas recibiesen
como contravalor de sus activos aportados las acciones de la nueva empresa. c) Definir las bases
para la financiar la nueva sociedad mediante un canon –como componente de la tarifa– por la
prestación de sus servicios y la utilización de sus instalaciones por parte de las empresas
eléctricas. Y d) Concretar las instalaciones nacionalizadas a transferir a la sociedad mixta, en
especial las líneas de 440 y 220 kV, para tener un control efectivo de la red.
Mientras el grupo del MIE estaba cerrando un documento que pusiera fin a la negociación,
en UNESA la posición era de escepticismo. El presidente del Círculo de Empresarios (Santiago
Foncillas) sintetizaba la opinión general en UNESA señalando que el partido socialista buscaba
reforzar el nivel de control sobre el sector mediante un acuerdo “sugerido” con éste, que
introducía cierta confusión entre propiedad y supervisión: una fórmula nueva en los países
desarrollados que probablemente tiene la virtud de satisfacer un programa político y el
inconveniente de interponer en el ciclo producción, transporte y distribución, un elemento
extraño y difícil de coordinar.
En la reunión conjunta del 2 agosto por fin se llegaron a los primeros acuerdos en firme en
lo referente a los puntos que llevaban los negociadores de la Administración: a) Identificación y
definición de las instalaciones. b) Criterios de valoración y formas de pago. c) Atribuciones de
la empresa estatal en la explotación del sistema. Fabra, Sarmiento y Torá pusieron sobre la mesa
el documento esencial que ellos habían redactado el día 29 de julio y que recogía las
condiciones del protocolo previo del 6 de mayo. Lo llamaron “Desarrollo del Protocolo de
Acuerdo entre el Gobierno y las Empresas Eléctricas”. ¿Qué establecía el acuerdo? En su
preámbulo se defendía el carácter de servicio público de la nueva empresa, pero dejando claro
que en una economía de mercado son compatibles la actividad pública y privada. El propósito
común era constituir una sociedad mixta para asegurar la optimización de la explotación del
6
conjunto de las instalaciones de producción y transporte. En el apartado de objetivos se
estipulaban quince funciones que iba a tener la nueva empresa. Entre ellas, junto a las de
carácter general sobre intercambios, planificación –inversión–, operación, mantenimiento y
determinación del nivel de garantía –seguridad– nacional, se pueden destacar: el establecimiento
de las consignas generales para la explotación del sistema de generación y transporte;
comunicación a los Despachos técnicos de las empresas de las directrices de explotación;
optimización de los programas de las empresas semanales y diarios; y regulación compartida.
Tras fijar los objetivos, se fijaba que la Sociedad Mixta asumirá la titularidad del despacho
central (CECOEL), así como la de los tramos de alta tensión presentes y futuras que
garantizaran la optimización del sistema, dejando transitoriamente las operaciones –que no las
instrucciones- en manos de las empresas hasta que las asuma la Sociedad Mixta.
El “Desarrollo del protocolo” se cerraba con un reglamento técnico de explotación que
zanjaba la cuestión de la coordinación de los despachos técnicos de las empresas, con los de
coordinación regional y con el CECOEL. Aunque la gestión de aquéllos fuese hecha por las
empresas, se ejercía como mera delegación de las decisiones de la empresa mixta. Una vez
superados estos escollos se abría el problema de valorar los activos para cuadrar la estructura
accionarial. La Administración trabajó con un documento titulado “Valoración, balance y
cuenta de explotación” que servía de punto de partida para la negociación ulterior. Constaba de
tres puntos. El primero fijaba la valoración de los activos aportados por las empresas (costes
netos de reposición), el segundo establecía los ingresos y beneficios de la nueva compañía (11%
de cash flow) y el tercero determinaba el resto del activo de la empresa mixta. Toda la operación
se debía hacer sin que fuese una carga al erario público. Esto suponía que las eléctricas
recuperarían sus aportaciones mediante la suscripción y desembolso de acciones de la nueva
empresa hasta completar el 100% del capital social y el resto mediante la cesión de préstamos
interiores y a través de deuda a corto plazo contraída por la nueva sociedad en el mercado
financiero.
El 3 de octubre la compañía auditora presentaba el documento titulado “Constitución y
Desarrollo de la Sociedad Mixta. Bases”, que se agregó al “Desarrollo del protocolo…”. El día
21 de octubre Fabra indica al presidente de Aseléctrica que inicie su disolución. El proyecto de
estatutos de la nueva sociedad estaba concluido a mediados de noviembre. Los objetivos eran
prácticamente los que figuraban en el Desarrollo del Protocolo, pero el texto ya había tenido
varias revisiones técnicas. Los puntos más conflictivos eran los referidos a la organización de la
empresa, donde las eléctricas habían introducido modificaciones, algunas de ellas para darle
más agilidad y posibilidades de transformación. En esta parte de la negociación los
comisionados del Ministerio contaron con la ayuda de Pedro María Meroño (director de asuntos
jurídicos de ENDESA). Los estatutos presentaban tres problemas: el nombre de la empresa, que
decidiría finalmente la Administración, la necesidad de 2/3 partes del consejo para revocar al
presidente y las nuevas funciones del Delegado del Gobierno.
7
A finales del mes de noviembre se consideró que el proceso de transición estaba casi
concluido, por lo que había que crear la sociedad mixta. Se dieron tres pasos. Primero se estudió
la forma jurídica (Real decreto o Ley) que iba a transformar Aseléctrica. Después, el Ministerio
(el día 28) ratificó el nombramiento de Paulina Beato como Presidenta de Aseléctrica. Y, por
último, se constituyó (6 de diciembre) la Comisión Gestora de la sociedad estatal, toda vez que
Aseléctrica había convocado su última junta extraordinaria para su disolución. La Comisión
Gestora estaba presidida por Paulina Beato, aunque ella delegó en Sarmiento, y contaba con
cuatro vocales de las empresas privadas (Asín, Garrido, González-Ruiz y Rivero) y tres de las
públicas (Meroño, Novales y Paz). Los citados tres pasos no fueron fáciles. Para empezar, el
proyecto de real decreto o ley que se había redactado ofrecía muchas dudas jurídicas. La
Secretaría General Técnica del MIE, de hecho, sugirió a finales de noviembre cambios
sustanciales. Por otra parte, la entrada de Beato y la creación de la Comisión Gestora
engendraban dudas a Sarmiento y a Fabra sobre sus funciones y las tareas negociadoras, aunque
éstas no resultaron decisivas hasta dos meses después. Cuando los negociadores tuvieron que
tomar decisiones concretas en función de dos informes: el financiero de Arthur Andersen, que
fijaba la valoración de los activos a treinta y uno de diciembre de 1982, y el legal de la
Secretaría jurídica, que ampliaba sus objeciones al proyecto de decreto o ley. Con respecto al
primero, la empresa aconseja que el pago de los bienes a nacionalizar se hiciera a un tipo de
interés del 14% revisable en función de MIBOR. Como faltaba por ratificar la forma de
adquisición de los activos posteriores a agosto de 1983 y el plazo de la deuda para pagarlos,
Fabra detalló a Pedro Rivero (director de UNESA) algunas condiciones financieras. Finalmente,
el 17 de febrero, la comisión negociadora fijó los criterios de valoración y fórmulas de pago.
Para la inversión, con el propósito de no pagar por encima del valor de mercado, se recurrió a
valores contables homogeneizados (VCHL) y al valor neto de reposición. El deseo de atenuar
los desiguales efectos que su aplicación tuvieron sobre los realmente contabilizados por las
empresas se quiso compensar mediante el pago con acciones y deuda de la nueva sociedad. El
capital de la sociedad mixta se fijaría por el valor VCHL de las eléctricas (públicas y privadas),
siendo el resto de su aportación sería compensada por el Estado con emisión de deuda a largo
plazo (de la nueva sociedad y del Estado) retribuida a un tipo básico del 14%.
Entre marzo y abril el modelo financiero quedaba cerrado. En la reunión del 27 de abril la
comisión de negociación acordó los últimos detalles, especialmente los referidos a los activos
más recientes. La Sociedad Mixta adquiriría los elementos anteriores al 15 de febrero de 1984 al
valor nominal contable de diciembre de 1983 –limitado por los valores netos de reposición de
cada línea– y los en construcción al precio del momento. En el plano jurídico las cosas parecían
haberse complicado. El 25 de enero la Secretaría Técnica del MIE desaprobaba de nuevo el
proyecto que se pretendía realizar porque, a su juicio, optimizar la gestión de la red no podía ser
considerado desde el plano jurídico como un bien público. Según Meroño, la Secretaria no
entendía que para optimizar –y evitar la eventual intromisión de los intereses privados– se
necesitaba sólo el control de la red; de ahí que se hubiera pensado en que la titularidad de la red
8
recayera en una empresa mixta (ver figura 2). En contestación a la nueva memoria del proyecto
presentada a principios de febrero, la Secretaría añadía, por un lado, que había actividades y
funciones que debían reservarse a la Administración del Estado (el establecimiento de las
directrices generales para la explotación del sistema, los intercambios internacionales y las
medidas de seguridad), y no a la sociedad gestora, y, por otro lado, que un servicio público no
podía llevar a cabo funciones típicamente empresariales (optimizar los programas de las
eléctricas privadas ni coordinar los planes de mantenimiento, producción y transporte). Lo cierto
es que el enroque jurídico de la Secretaría estaba paralizando el proyecto. Este, además, se
encontró en marzo con un escoyo más: la oposición de la Dirección General de Tributos a
facilitar, primero, que una sociedad anónima tuviera una retribución de tipo tributario, y
segundo, una reducción fiscal sobre la venta de activos.
Aunque los resortes jurídicos y fiscales de la Administración rechinaron, el empeño del
Gobierno y el apoyo político permitió sacar adelante la Ley (49/1984, BOE, 29 dic.) en
parecidos términos a los fijados por los negociadores. Si bien se eliminó el concepto de
retribución por canon, la gestión de la red pasó a ser un bien de interés público y muchas de las
atribuciones de la nueva empresa se trasladaron al PEN.
4.2. La articulación de REE dentro del PEN
El proceso de negociación para crear REE finalizó teóricamente con la Ley de Explotación
del Sistema Eléctrico Nacional, pero tuvo su continuidad con la revisión del PEN en dos
aspectos, que, si bien eran del proceso de producción, afectaban a la eficiencia del transporte.
Por un lado, estaba el problema de equilibrar la composición de la estructura de producción que
cada empresa tenía (tanto por ciento de producción hidroeléctrica, térmica y nuclear), mediante
una serie de intercambios de activos entre empresas endeudadas y con malas composiciones,
con las saneadas y buenas estructuras productivas. Por otra parte, había que liquidar el régimen
de compensaciones (OFICO) del Sistema Integrado de Facturación de la Energía Eléctrica
(SIFE). Si para el futuro controlador del sistema de transporte todo el parque de producción era
el que se debía gestionar, entonces, el sistema debía recompensar los costes de las empresas que
abastecían el mercado y penalizar a las deficitarias. Se trataba de que el mercado fuera el que
decidiese en cada momento las centrales que iban entrando en funcionamiento o
desconectándose en orden de mérito de acuerdo con sus costes y productividades marginales.
Los objetivos que se querían alcanzar con el intercambio de activos supusieron ajustar la
oferta a la demanda de las diversas empresas, de forma que cada una de ellas optimizara la
gestión de sus mercados. Aunque en el trasfondo de todo esto estaba la recuperación de las
exhaustas cuentas de las empresas por el exceso de inversión nuclear y, en menor medida, por la
indebida utilización de las centrales de fuel. Los ganadores en el nuevo reparto fueron ENDESA
e Iberduero, que habían demostrado tener estructuras más acordes con los nuevos tiempos y
estar relativamente saneadas (ver Figura 1). La subvención que se había mantenido al fuel desde
el inicio de la crisis, a la espera de construir y poner en funcionamiento nuevas termoeléctricas
de carbón eficientes, había distorsionado el mercado con un alto coste. Las compañías con
9
mejores estructuras y alta demanda se convertían en deficitarias y se veían forzadas a satisfacer
su mercado regional mediante la compra de energía más cara de las empresas menos eficientes.
En la medida en que las compensaciones al fuel habían igualado en 1982 el precio del kV de
esta energía con la de origen hidroeléctrico, algunas empresas con malas estructuras y
relativamente abundantes centrales de fuel (ej. Unión Fenosa) se convirtieron “artificialmente”
en excedentarias. Por el contrario, el nuevo sistema integrado buscaba que las plantas más
eficientes funcionaran como base de la explotación eléctrica del país, siendo ahora además el
mercado nacional el de referencia.
Figura 1. Redistribución de las centrales nucleares en 1984.
Iberduero
Trillo I (13%)
ENDESA
ENHER
Pierden
Ganan
Hidrola
ENDESA
Hidrocantábrico
Trillo I (13%)
Sevillana
Ascó
II
(40%),
Valdellós II (54%)
Almaraz (16,66%)
Trillo I 33,5%
U. Fenosa
Almaraz (2,7%)
Almaraz (2,7%)
Ascó I (40%)
Valdellos II (18%)
FECSA
Fuente: UNESA (1985), pp 61-65
Con la reestructuración de los activos la distorsión provocada en los precios reales por las
compensaciones y subvenciones que se llevaban a cabo a través de la OFICO, quedaba a cero.
Pero había que liquidar la oficina de compensación para que no se volviera a distorsionar el
mercado, en especial cuando se iba a contar con un control integrado en manos de REE que
buscaría la máxima eficiencia del sistema. Con las resoluciones del MIE (6 de agosto y 13 de
octubre de 1984), la Dirección General de la Energía ordenaba el abono de las compensaciones
del Sistema Integrado de Facturación de la Energía Eléctrica (SIFE) y se comunicaba al
Presidente de OFICO que abonase el 100 por ciento de las compensaciones del SIFE aprobadas
con carácter definitivo. Para llevar a cabo la liquidación se hizo un estudio de cada empresa y su
sistema regional para conocer las áreas excedentarias y deficitarias en el suministro. En última
instancia lo que se quería era establecer un precio medio del kV en España y ajustar en función
de él, el pago de compensaciones entre las empresas intentando que fueran los menos posibles.
¿Cómo? Las empresas excedentarias iban colocando a costes marginales unidades de energía en
el mercado de las deficitarias (p. ej. Sevillana y ERZ). Las deficitarias quedan penalizadas, pero
también la generación de las excedentarias (p. ej. Unión Fenosa) basado en fuentes poco
económicas (p. ej. fuel-oil).
Una vez planteadas las soluciones con respectos a los activos, alcanzados los acuerdos para
las compensaciones, cerrados los problemas de tipo legislativo y sobre la fiscalidad el proceso
podía concluir. Al inicio de 1985 era disuelta Aseléctrica y se constituida REE, S.A.
Figura 2. Propiedad de la red (titular) y sistemas de gestión (corredor) de 1933 a 1992.
Corredor
Público
Privado
Titular
Años
Comunal
A Libre
Privado
M. Público
Mercado
A
B
G
C*
1933
1939
1944
D
1970
E
F
1979
H
J
K
I
1982
1985
1992
Notas: A):1933 … Desaparición de Cooperativa Madrileña; B): 1939-44 … Apagones. El cártel prepara su conversión en trust (UNESA); C): *Falso comunal. 1944 - 79 El
cártel crea el trust de UNESA a modo de falsa comunidad de intereses con el objetivo de controlar la gestión y los precios; D): 1970 ... Con una red desarrollada Iberduero podía
convertirse en monopolista; E): 1979… Aseléctrica. El Estado intenta hacerse con el control pero el cártel mantiene el control de la información y descapitaliza.; F): 1981 …
Nacionalización propuesta por la FEM-UGT; G): 1982-85 Descomposición de Aseléctrica; H): 1985 … Nacionalización momentánea para pasar a una gestión de mercado; I):
1985 … Modelo de gestión que se plantea el PSOE; J): 1992 … Subasta / privatización; K): 1992 … Modelo de gestión que se plantea el Partido Popular.
10