El “Plan Colombia”: un intenso debate en EEUU

El “Plan Colombia”: un intenso debate en EEUU
Eduardo Pizarro Leongómez*
Hasta hace pocos años, Colombia sólo aparecía marginalmente en los medios de
comunicación en los Estados Unidos. Para el ciudadano medio norteamericano, Colombia
se limitaba a Juan Valdez y Pablo Escobar. Es decir, café y cocaína. Los ciudadanos
mejor informados le añadían a la lista al escritor Gabriel García Márquez y al pintor
Fernando Botero. Hoy, la situación ha cambiado de manera sustancial. Colombia se ha
convertido en un tema de interés nacional en los Estados Unidos y los debates sobre el
país se suceden a un ritmo vertiginoso. En la televisión, en el Congreso, en las
universidades o en el complejo mundo de las organizaciones no gubernamentales, el
paquete de ayuda norteamericano para el “Plan Colombia” ha sido objeto de una amplia y
profunda discusión. En este debate se han expresado al menos cinco posturas diferentes y
todas cuentan con apasionados seguidores y duros contradictores.
En este breve artículo, no nos vamos a referir al Plan Colombia – tal como fue diseñado
por el Departamento de Planeación Nacional por un valor de 7.500 millones de dólares-,
sino al paquete de ayuda norteamericano a ese proyecto por un valor total de 1.319
millones de dólares. Desgraciadamente la confusión entre uno y otro ha sido objeto de
múltiples malinterpretaciones tanto en Europa como en América Latina y, generalmente,
las críticas se orientan no hacia el proyecto elaborado en Bogotá, sino al componente
antinarcóticos del paquete aprobado en Washington. Mientras que el Plan Colombia
constituye, a mi modo de ver, un Plan serio y bien diseñado que merece el apoyo de la
comunidad internacional, el paquete norteamericano amerita un profundo debate sobre
sus virtudes y defectos.
En el paquete norteamericano de apoyo al Plan Colombia1 sólo un 65% está destinado
directamente para ser invertido en Colombia, como se puede observar en el Cuadro No.
1. El resto se subdivide entre aportes hacia otras naciones del área (Ecuador, Perú
Bolivia y otras naciones) y aportes para distintas agencias norteamericanas, así como para
fortalecer las bases áreas que deben reemplazar las funciones de las antiguas bases
norteamericanas localizadas en la zona del Canal de Panamá (Ecuador, Aruba y
Curaçao), como se puede apreciar en el Cuadro No. 2.
Cuadro No. 1
Distribución del paquete norteamericano
Destinación
Ayuda para Colombia
Ayuda para otros países
*
Aporte (en millones de US)
860.3
180
Porcentaje
65%
14%
Profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Colombia. Actualmente, profesor visitante en el Kellogg Institute de la Universidad de Notre Dame (South
Bend, Indiana).
1
Los siguientes tres cuadros fueron tomados del informe titulado “U.S. Aid to Colombia. A resource
provided by the Center for International Policy”, http://www.ciponline.org/colombia/aid/aidsumm.htm
Agencias USA
Clasificado
Total
223.5
55.3
1319.1
17%
4%
100%
Cuadro No. 2
Distribución de los recursos no destinados directamente a Colombia
Destinación
Monto (en millones de dólares)
Mejoramiento de los “locales de
$116.5
operación” de los Estados Unidos en el
extranjero ($61.3 para el aeropuerto Eloy
Alfaro en Manta, Ecuador; $10.3 para el
aeropuerto Reina Beatriz, Aruba; $43.9
para el Aeropuerto Internacional Hato,
Curaçao; $1.1 para planificación y diseño).
Recolección de Inteligencia, Departamento
$7
de Defensa
Programa Clasificado de Inteligencia del
$55.3
Departamento de Defensa
Mejoramiento de los radares para los
$68
aviones (P-3) del servicio de aduanas de los
Estados Unidos
Programa de Persecución de los Barones de
$2
la Droga, Departamento del Tesoro
Departamento de Defensa para “Aviones
$30
de Reconocimiento Bajo”
Ayuda para el Perú
$32
Ayuda para Bolivia
$110
Ayuda para Ecuador
$20
Ayuda para otros países
$18
Total:
$458.8
Con respecto al monto de suma que le correspondió directamente a Colombia un
porcentaje significativo está orientado hacia las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional
(Cuadro No. 3). El resto se distribuye entre los recursos orientados al desarrollo de
cultivos alternativos a la coca, la amapola o la marihuana, la ayuda a los desplazados por
la violencia, el apoyo a las ONG que defienden los derechos humanos, las instituciones
judiciales y el proceso de paz.
Cuadro No. 3
Distribución del paquete para Colombia
Destinación
Asistencia militar
Asistencia a la Policía
Aporte (en millones de Porcentaje
US)
$519.2
$123.1
Desarrollo alternativo
Ayuda para los desplazados
Derechos Humanos
Reforma judicial
Refuerzo a la ley
Paz
Total
$68.5
$37.5
$51.0
$13.0
$45.0
$3.0
$860.3
La alta proporción de este paquete orientado hacia las Fuerzas Armadas, así como la
persistencia en Washington de un cada día más cuestionada política andina centrada en la
“guerra contra las drogas”, son la fuente principal de las hondas divergencias en la
opinión publica norteamericana. ¿Cuáles son estas diversas posturas? ¿Reflejan
problemas reales o son el resultado de simple prejuicios y temores fundados en
experiencias del pasado?
I
En primer término, se encuentran quienes consideran que la lucha contra las drogas en los
países productores ha constituido un rotundo fracaso y que los recursos aprobados en el
Congreso de los Estados Unidos para el Plan Colombia deberían orientarse hacia
programas contra la adicción y planes educativos de carácter preventivo en los propios
Estados Unidos2. Es decir, que el énfasis de la política antinarcóticos debería reorientarse
a un combate sostenido contra la demanda interna. Quienes así opinan se basan tanto en
la decepcionante experiencia de la lucha para erradicar los cultivos de coca en el área
andina, como en el fracaso de la lucha en los propios Estados Unidos.
¿Ha fracasado la lucha en los países andinos? Si se observan los datos del Cuadro No. 4
que anexamos3, aun cuando ha habido una importante disminución de los cultivos en
Bolivia y Perú, esta disminución se ha visto compensada con un crecimiento vertiginoso
en Colombia. Esta corriente crítica hacia el modelo actual de la “guerra contra las
drogas” argumenta que si mañana se lograran resultados en Colombia, sin disminuir la
demanda en los Estados Unidos, los cultivos se extenderían a Ecuador, Venezuela o
Brasil. La razón es simple: el mercado norteamericano requiere un suministro mínimo de
370 toneladas anuales de coca para satisfacer el consumo interno.
Cuadro No. 4
Cultivos de coca en Bolivia, Perú y Colombia
País
Bolivia
2
1995
48.600
1999
21.800
Uno de los líderes de esta corriente es el coronel, Silvester Salcedo, quien encabeza un influyente grupo
de presión compuesto de militares y tendiente a transformar el actual modelo de la “guerra contra las
drogas” centrado en los países productores. Cf., “War on Drug Smuggling ‘Destructive’ and ‘Senseless’”,
en el National Ottawa Citizen Online, 10 de septiembre del 2000.
3
Tomado de Alma Guillermoprieto, “Our War in Colombia”, The New York Review of Books, 13 de abril
del 2000.
Perú
Colombia
Total
115.300
50.900
214.800
38.700
122.500
183.000
¿Ha fracasado la lucha en los propios Estados Unidos? Los críticos mencionados se
hallan horrorizados ante el crecimiento de la población carcelaria en los Estados Unidos,
la mayor del mundo, con más de dos millones de personas tras las rejas en su mayoría
afroamericanos y latinos. El porcentaje de afroamericanos y latinos en las cárceles es
varias veces superior a su peso en la población. En solo diez años, en buena medida como
consecuencia de la lucha contra las drogas sin una despenalización simultánea de la dosis
personal (como en Europa), se ha duplicado la población carcelaria. Y el consumo no
disminuye.
Las opiniones de este sector de la opinión pública norteamericana son irrefutables. Si la
pretensión del paquete militar norteamericano para el Plan Colombia tuviera como
objetivo acabar con el tráfico de drogas, el fracaso estaría garantizado de antemano. Pero,
el objetivo es otro: debilitar las bases económicas de los grupos paramilitares y
guerrilleros que, con la droga como sustento, han construido dos “economías de guerra”4.
Estas cumplen, guardando las proporciones, el mismo papel que los “diamantes
ensangrentados” que alimentan muchas de las guerras civiles que atraviesan actualmente
el continente africano, en particular en Angola y Sierra Leona5. Si ese objetivo se cumple,
es posible acabar con el principal combustible del conflicto armado en Colombia, lo cual
tendrá un impacto positivo para la política de paz en curso. Pero, a su turno, si las
naciones limítrofes se descuidan, pueden terminar reemplazando los cultivos de coca
colombianos como éste país reemplazó en los últimos años los de Bolivia y Perú6.
II
En segundo término, se cuentan quienes rechazan un creciente involucramiento de
Washington en el conflicto interno colombiano, bajo el temor de que la lucha
antinarcóticos termine comprometiendo a los Estados Unidos en la guerra interna de
contrainsurgencia. Es el “síndrome de Vietnam”, que revive cada vez que la Casa Blanca
anuncia una nueva participación militar en cualquier región del globo. Nadie quiere en
los Estados Unidos revivir las imágenes de los sesenta mil jóvenes norteamericanos que
regresaron envueltos en la bandera y de los centenares de miles que quedaron lisiados,
física o psicológicamente, como consecuencia de esa página de horror. Como subraya el
director del Strategic Studies Institute, Douglas Lovelace, “25 años después del fin de la
guerra de Vietnam, el fantasma de la guerra todavía ronda a los dirigentes cuando deben
Nazih Richani, “The Political Economy of Violence: The War System in Colombia”, en Journal of
Interamerican Studies and World Affairs, V. 39, No. 2, verano de 1997.
5
Paul Collier, Anke Hoeffler y Mans Soderbom, “On the Duration of Civil War”, Banco Mundial, Grupo
de Investigación en Desarrollo Económico, 1999. Igualmente, Andrés López, “Los diamantes y los rebeldes
desnudos”, en UN Periódico, No. 13, agosto del 2000, Bogota.
6
Este riesgo, que ha venido siendo denunciado por los gobiernos limítrofes a Colombia, ha llevado a la
nueva administración Bus, ha proponer el llamado Plan Andino tendiente a impedir que la droga producida
en Colombia simple y llanamente se traslade hacia los países vecinos.
4
comprometerse en situaciones de largo aliento que se parezca en algo a la experiencia de
Indochina”7.
La comparación entre Colombia y Vietnam no tiene ningún sentido. Por una parte, la
guerra de Vietnam (como la de Corea una década antes), constituyó un enfrentamiento
Este/Oeste en uno de los momentos más álgidos de la guerra fría. Por otra parte, desde la
perspectiva de los vietnamitas, se trataba de una guerra de liberación nacional en la cual
se combinaba una resistencia a la dictadura militar en el Sur con los requerimientos de la
unificación nacional. Finalmente, la Casa Blanca decidió enviar – a pesar de la oposición
interna – más de medio millón de soldados. Hoy no existe el campo socialista, la guerrilla
colombiana sufre de un rechazo masivo de la población y la opinión pública
norteamericana no permitiría jamás el envió de tropas para el combate. Una expresión de
este rechazo a un involucramiento directo y con tropas de los Estados Unidos, es la
prohibición expresa de que haya más de 500 miembros de las Fuerzas Armadas
norteamericanas en territorio colombiano simultáneamente.
A pesar de estas hondas diferencias entre Vietnam y Colombia, el tema de la
“vietnamización” juega un papel importante en el rechazo de múltiples sectores en los
Estados Unidos frente al paquete militar contenido en la ayuda norteamericana al Plan
Colombia. El “síndrome Vietnam” no responde, sin duda, a argumentos racionales sino a
ese duro impacto emocional y cultural que tuvo la guerra en Indochina en la opinión
pública norteamericana.
III
En tercer término, se hallan quienes se oponen a los recursos contemplados en el paquete
norteamericano para el Plan Colombia, en particular los de orden militar, con el
argumento de que éstos pueden agravar el conflicto interno y no solucionarlo. Es decir,
que la ayuda a las Fuerzas Armadas colombianas puede terminar escalando la
confrontación militar y alejando una posible salida de carácter negociado. Este sector
fundamenta su punto de vista en las experiencias militares recientes en las cuales se ha
visto involucrado el gobierno norteamericanos tales como Iraq o Kosovo, países en los
cuales la dinámica de la confrontación fue exigiendo una intervención militar creciente.
Detener una guerra sin obtener resultados sería, para el establecimiento militar, un signo
de debilidad que puede comprometer la credibilidad de Washington en el mundo. Por
consiguiente, los críticos al componente militar del paquete norteamericano al Plan
Colombia argumentan que, una vez la máquina de guerra es puesta en funcionamiento, es
imposible detenerla. El escalamiento sería inevitable y, por tanto, el horizonte estratégico
de alcanzar la paz mediante una solución negociada podría ser reemplazado por un
horizonte estratégico fundado en la derrota militar de la guerrilla.
Este temor fundado en experiencias del pasado tiene un solo inconveniente: hoy en los
Estados Unidos no existe en ningún sector del gobierno norteamericano, ni siquiera en el
Pentágono, la idea de que es viable una solución puramente militar al conflicto
Introducción al documento de David Pasaje, “The United States and Colombia: Untying the Gordian
Knot”, The Letort Papers, Carlisle, marzo del 2000.
7
colombiano. Esta es, al menos, la opinión muy calificada de Cynthia Arnson, directora
para América Latina del Woodrow Wilson Center de Washington8 y una de las mejores
especialistas en procesos de paz en los Estados Unidos. En un discurso pronunciado en
Cartagena (Colombia), Clinton afirmó que “no tenemos ningún objetivo militar. Nosotros
no creemos que su conflicto pueda tener una solución militar. Apoyamos el proceso de
paz. Nuestra aproximación es simultáneamente propaz y antidroga”9.
IV
En cuarto término, se encuentran quienes apoyan el paquete norteamericano al Plan
Colombia, incluidos los rubros destinados a las Fuerzas Militares, pero condicionándolos
a un respeto irrestricto a los derechos humanos y a una ruptura real, no retórica, con los
grupos paramilitares de extrema derecha, responsables de múltiples crímenes de lesa
humanidad.
Este sector ve con preocupación los riesgos de un colapso estatal en Colombia. En efecto,
una de las preocupaciones centrales de la nueva agenda internacional de la postguerra fría
es el tema de los crecientes y alarmantes “colapsos estatales” que se están sucediendo
aquí y allá en el mundo entero. Somalia, Sudán, Bosnia, Afganistán, Sierra Leona y
Liberia son sólo algunos de los ejemplos más dramáticos de este fenómeno en la última
década. Se trata de Estados incapaces de garantizar el orden público más allá de la capital
del país, afectados por una violenta guerra civil y una severa crisis humanitaria, la cual se
evidencia en fenómenos tales como el desplazamiento forzado de la población o en la
emergencia de grupos de justicia privada. En Somalia se ha llegado, incluso, a una
situación extrema de ausencia de gobierno central en medio de una guerra tribal
generalizada.
Esta alarmante situación llevó al vicepresidente de Estados Unidos, Al Gore, a constituir
en 1994 un equipo de trabajo denominado “The State Failure Project”, que tiene como
objetivo fundamental construir unos indicadores fiables para detectar cuándo un Estado
está corriendo un riesgo inminente de colapso10. Es decir, se trata de construir
instrumentos de alarma temprana para movilizar recursos de la comunidad internacional
con objeto de impedir que se sigan extendiendo estos fenómenos desgarradores de los
derrumbes nacionales. ¿Cómo definir un colapso estatal? Según uno de los más brillantes
analistas de este fenómeno, William Zartman, “el colapso estatal consiste en una suerte
de enfermedad degenerativa que culmina en un caso extremo de dificultades de ejercicio
del poder político”. El colapso puede ser el producto de múltiples fenómenos tales como
un conflicto insurgente crónico, una guerra interétnica persistente, un genocidio o un
“politicidio” (el primero, es una matanza colectiva contra una minoría étnica o religiosa,
mientras que el segundo es contra un partido político de oposición) o, finalmente, una
transición política abortada – tal como ocurriera en la URSS o en la antigua Yugoslavia.
8
Conferencia dictada en el Kellogg Institute, University of Notre Dame, 16 de noviembre del 2000.
El Tiempo, 30 agosto del 2000.
10
Ted Robert Gurr y otros, “The State Failure Project: Early Warning Research for U.S. Foreing Policy
Planning”, http://www.ippu.purdue.edu/info/gsp/FSIS_CONF/gurr_paper.html
9
Según este sector de la opinión pública norteamericana la única forma de evitar un
colapso estatal en Colombia consiste en un fuerte apoyo para la reconstrucción estatal
(incluyendo las Fuerzas Armadas y la Policía) pero, al mismo tiempo, condicionando esta
ayuda al respeto a los derechos humanos con objeto de evitar una degradación aún más
honda del país.
V
Finalmente, se hallan quienes apoyan el paquete norteamericano al Plan tal como había
sido diseñado inicialmente, es decir, sin condicionamientos referentes al tema de los
derechos humanos. Este sector, probablemente el más conservador hoy en el
establecimiento militar y en el Congreso, está igualmente preocupado con los riesgos de
un colapso institucional en Colombia pero critican los condicionamientos a la ayuda;
menos preocupados por el credo norteamericano actual de la “promoción de la
democracia” y más preocupados por temas como las drogas y la seguridad regional,
perciben a Colombia como una “democracia asediada” por los traficantes de droga y los
grupos guerrilleros.
Dada la “convivencia pragmática” de los grupos guerrilleros con los traficantes de droga
en múltiples regiones del país, este sector argumente que es indispensable fortalecer a las
Fuerzas Militares para poder enfrentar con eficacia la lucha contra las drogas. Sostienen
que en Colombia, a diferencia de Bolivia, la lucha contra los cultivos ilícitos no es asunto
sólo de la Policía Nacional sino una cuestión de orden militar, dado que cada operativo
antidrogas termina siendo un operativo militar de gran envergadura a causa de la
protección a los cultivos y a los laboratorios de droga por parte tanto de la guerrilla como
de los grupos paramilitares.
Notas finales
Como se puede observar por este inventario de las posturas que, en torno al paquete de
ayuda norteamericano al Plan Colombia se han presentado en los Estados Unidos, no se
trata de un debate sencillo. Personalmente, me siento próximo a la postura que apoya el
paquete condicionado. Es decir, a quienes defienden la necesidad de brindarle un apoyo
sustancial a Colombia y a sus instituciones democráticas para afrontar los múltiples
desafíos armados que la agobian, pero con condiciones muy precisas en tres campos: uno,
el respecto irrestricto a los derechos humanos por parte de los agentes estatales; dos, el
desmantelamiento de los grupos paramilitares de extrema derecha; y, tres, una búsqueda
incesante de la paz mediante la negociación política con el movimiento guerrillero.
Si en Colombia no se debilitan las “economías de guerra” que han tejido en torno a las
drogas ilícitas tanto los grupos guerrilleros como paramilitares, el conflicto crónico que
sufre el país va a persistir sin mayores alteraciones en los próximos años. Esta es al
menos la lección que nos dejan múltiples conflictos de la posguerra fría. La sustitución de
los recursos provenientes del antiguo campo socialista por algún recurso estratégico
(diamantes, drogas u otros), ha permitido mantener vivos focos de guerra con altísimos
costos para la población en naciones tanto africanas como asiáticas.