La Estructura de Oportunidades de la Participación Ciudadana en los Gobiernos Locales Luis Chirinos Segura Introducción A veintidos años de iniciada la reforma de los gobiernos locales en 1980, es importante plantear una revisión evaluativa de la experiencia, tratando de extraer un balance del proceso. Uno de los aspectos más importantes a ser evaluados es el grado en que los gobiernos locales se han democratizado de manera efectiva, ampliando la participación ciudadana. Ciertamente la Participación Ciudadana es uno de los temas prioritarios de cualquier reforma que se emprenda del régimen local. Esto es más importante si lo vemos en perspectiva histórica. En efecto, hasta 1980, los gobiernos locales vivieron una aguda crisis que los llevó a convertirse en meros apéndices del gobierno central. Más grave aún es constatar que no eran en absoluto democráticos: sus autoridades no eran elegidas por el pueblo en elecciones periódicas, sino que eran designados “a dedo” por el Ministerio del Interior. Como no podía ser de otra manera, estas autoridades no abrieron espacios para la participación de la ciudadanía en la gestión local. En la práctica, fueron más representantes del gobierno central, que representantes de la ciudadanía. El presente texto quiere aportar al desafío de formular un balance de la experiencia de vida democrática municipal desde el ángulo de la Participación Ciudadana. La cuestión es importante, no sólo porque desde el punto de vista teórico, la participación es un componente fundamental de la democracia local, sino porque es un hecho reconocido que las experiencias de gestión municipal más exitosas han sido aquellas que han incorporado elementos de participación de los vecinos en la gestión municipal. Con ese objetivo proponemos una discusión sobre el concepto de participación ciudadana en el gobierno local, tratando de articular esta problemática con los procesos políticos y sociales más amplios en nuestro país. En segundo lugar, discutimos los instrumentos de gestión de las políticas municipales de Participación Ciudadana: el marco legal de la participación colocando el énfasis sobre los límites y las posibilidades de dicho régimen. Presentamos a continuación, una tipología de modalidades de participación ciudadana en la gestión de los gobiernos locales, a partir de las experiencias de los últimos años. Haremos en ello, un especial esfuerzo por identificar los rasgos principales Seguidamente consideraremos dos de las herramientas fundamentales de las políticas municipales de participación ciudadana: la estrategia de relación con las organizaciones sociales y la política de comunicación de la municipalidad. Finalmente, utilizando el concepto de “estructura de oportunidades” identificaremos los factores que inciden sobre la viabilidad de las políticas municipales de participación, fundamentalmente aquellas que contribuyen a hacerlas más eficientes. Finalmente, plantearemos algunas conclusiones provisorias sobre el futuro de la participación ciudadana y los desafíos que enfrenta hoy. -1- 1. Participación Ciudadana en el gobierno local: a la búsqueda de un concepto El proceso de reforma municipal pone en el tapete la capacidad de los gobiernos locales de ser instancias reales y efectivas de gobierno y no meras administraciones locales dependientes del gobierno central. Pone en juego el sentido de la autonomía municipal; y plantea la democratización de la gestión local como garantía de legitimidad, gobernabilidad y fortalecimiento municipal. En otras palabras, la cuestión de la participación ciudadana. Sin embargo, hasta hace tan sólo algunos años, el tema de participación ciudadana era casi tabú. En una sociedad excluyente de democracia restringida, la participación ciudadana en la gestión de gobierno era inconcebible. No era percibida como una aspiración democrática sino como una demanda subversiva que buscaba trastocar las tradicionales relaciones de subordinación entre gobernantes y gobernados. Hoy día, parece haber un acuerdo unánime con la importancia y validez de la participación: desde la derecha, hasta la izquierda, pasando por todos los matices del centro. Los partidos y los movimientos independientes la han hecho su consigna; la pregonan el gobierno y la oposición; los sindicatos, los gremios empresariales, los movimientos sociales urbanos y campesinos, y los organismos multilaterales como Naciones Unidas, Banco Mundial y otros. ¿Qué encierra este extraño consenso? ¿Acaso todos hablan de lo mismo? Sin duda ello no es así y de hecho, el significado de la participación es muy distinto, dependiendo quién lo utilice. Lo positivo sin embargo es que por primera vez en la historia existe un gran consenso sobre su importancia y por esa razón, la participación se ha convertido en un tema clave de las agendas políticas y los programas políticos. El debate sobre la participación ciudadana es un tema central de la lucha política y su desarrollo dependerá de quién logre hegemonizar su significado. En el ámbito municipal este debate adquiere especial relevancia, especialmente para quienes sostienen que los gobiernos locales tienen un rol fundamental en la democratización de la sociedad y el Estado. La discusión sobre participación ciudadana exige sin embargo, precisar el concepto, evaluar sus alcances y desmitificarlo de su contenido ideológico más basto. Se trata de obtener un concepto cabal de participación, capaz de atender no sólo los aspectos teóricos, sino también –y muy especialmente- a las sutiles dimensiones que dan cuenta de las condiciones de su realización. Para los efectos de este trabajo, definimos la participación como la capacidad política y jurídica de la ciudadanía de intervenir individual y colectivamente, directamente o a través de sus representantes legítimos y a través de diferentes modalidades en los diversos procesos de gestión de la municipalidad, especialmente aquellos que afectan las condiciones de vida materiales, sociales, políticas, económicas y culturales de la población. Esta definición avanza más allá de la noción tradicional de gobierno como la delegación de autoridad y poder, para convertirla en permanente mandato ciudadano en el que la participación es componente central en la formulación de políticas, toma de decisiones e implementación y gestión de políticas, proyectos y -2- programas municipales. Se trata pues de una concepción que recoge la idea de democracia como “condición de vida” y no sólo como “método para la elección de gobernantes.” Más aún, se trata de concretarlo en una toma de conciencia que se exprese activamente en comportamientos específicos, políticas explícitas y acciones concretas. Este concepto requiere de tres precisiones. En primer lugar, en relación a las modalidades de participación. Al definir la participación como la capacidad ciudadana de intervenir en los diversos procesos de gestión municipal se supone que no hay una sola forma de hacerlo. De hecho, los procesos de gestión municipal son de diversa naturaleza. Algunos supondrán participar en la ejecución de actividades, en otros, mediante el acceso a la información; en otros a través de la gestión o co-gestión de programas o en la toma de decisiones. De allí la necesidad de precisar que existen diversas modalidades de participación ciudadana en el gobierno local y que en la realidad, se presentan simultáneamente en las diversas municipalidades. Es decir, hay una articulación de modalidades de participación. En segundo lugar, si bien cada una de estas modalidades implica participación en el sentido de la definición propuesta, bien podemos hablar de una jerarquización en función del grado de democracia y poder implicado. En esa dimensión, ciertamente el más alto grado de participación se da cuando la ciudadanía participa en los procesos de toma de decisiones. En ella la autoridad opta por compartir con la ciudadanía –sin renunciar a su responsabilidad política y jurídica- su capacidad de tomar decisiones sobre asuntos de competencia municipal. Ello sin embargo, no significa que en un caso concreto sólo es posible hablar de participación cuando se interviene en las decisiones. De hecho, tratándose del nivel más democrático de participación, es posible plantear que para llegar a ese punto, hay que atravesar el terreno intermedio, es decir, las modalidades intermedias como son la consulta, la información, la gestión de programas, el control y fiscalización ciudadano de la gestión o las obras municipales o la prestación de mano de obra en las obras municipales. De allí que se pueda afirmar que la participación ciudadana implica una dimensión procesal, es decir, se puede ir de menos a más, avanzando gradualmente en mayor grado de democratización. Finalmente, la participación ciudadana es un proceso político que supone relaciones entre diversos actores, uno de los cuales es la autoridad local. Por ello, el camino de la participación es complejo y problemático, algo que no siempre es tomado en debida cuenta. La consecuencia de este descuido es que el concepto de participación se ha rodeado de un aura de romanticismo idealista. De allí la importancia de precisar algunos puntos que permitan desmitificar el concepto. Algunas proposiciones que contribuyen a esta desmitificación y a situarlo en condiciones históricas específicas son las siguientes: a. La participación no es un asunto fácil. Por el contrario, se trata de una de las cuestiones más complejas de la política, no sólo por la diversidad de significados que se le atribuyen, sino sobre todo porque a diferencia de lo que se sostiene corrientemente, no existe una vocación natural e innata de la ciudadanía por participar en la gestión gubernamental. Históricamente en el Perú, la experiencia política indica que los intentos de participación e incluso de formulación de demandas y protestas se han tratado de ahogar incluso recurriendo a la represión. -3- b. Por tanto, no parece ser evidente que existe una demanda intensa, generalizada y permanente de la ciudadanía por participar en la gestión gubernamental y los asuntos públicos en general. De allí la importancia de entender que es preciso estimular e incentivar la propensión de la ciudadanía a participar. c. La participación ciudadana no es sólo individual: es también colectiva; En una sociedad realmente democrática, la participación individual a través del derecho al voto, implica el derecho de elegir a las autoridades políticas. Pero esta forma de ejercicio es limitada desde que, en una sociedad compleja de masas, surge una gran diversidad de intereses que se articulan y organizan en torno de instancias de representación social a través de las cuales defienden sus derechos e intereses, y exigen participación al gobierno local. d. Salvo quienes poseen una conciencia ideológica desarrollada, la ciudadanía no participa en la gestión del gobierno local por la mera satisfacción de hacerlo o por su valor simbólico, sino porque lo percibe como un medio para alcanzar un conjunto de beneficios concretos y tangibles que mejoran sus condiciones de vida. La gente no participa por participar, sino en la medida que a través de ella alcanza objetivos individuales y colectivos. e. La participación no es gratuita y por tanto, algo sencillo para la ciudadanía. La participación ciudadana tiene costos inmediatos y mediatos, tanto a nivel individual, como colectivo. De este modo, la decisión de participar tiene que ver con la perspectiva y la posibilidad de minimizar o solventar tales costos, y obtener ganancias netas. f. La participación supone enfrentar un conflicto de intereses en dos dimensiones: de un lado el conflicto que se desprende de la pluralidad y diversidad de intereses legítimos al interior de la ciudadanía; y del otro, el conflicto entre la autoridad que para ser participativa debe desprenderse de parte de su poder para compartirlo, y la ciudadanía. En este nivel la raíz del conflicto por lo general radica en las resistencias del propio gobierno local. Por ello, la participación asume diversas formas de expresión: la confrontación abierta, la negociación, la concertación, los procesos formales de toma de decisiones, etc. El conflicto es un rasgo constitutivo de la participación, especialmente en sociedades excluyentes. g. Las autoridades políticas que aspiran a construir gobiernos locales democráticos y participativos deben formular e implementar políticas explícitas que incrementen la propensión a la participación de los ciudadanos. En esa perspectiva, la participación ciudadana no es un dado natural o un derecho ontológico, sino un hecho político. Más aún, se trata del hecho político central en las sociedades modernas y elemento constitutivo de la democracia. Para los efectos de este artículo, centraremos el análisis en la participación ciudadana como política municipal, es decir, en las propuestas y ofertas de participación que formula la municipalidad a la ciudadanía. -4- La noción de Participación adoptada excluye aquellas formas de relación entre autoridades municipales y ciudadanía cuyos elementos constitutivos sean el clientelismo, la subordinación y el populismo. Si bien la afirmación teórica de principio es fácil de entender, no siempre resulta simple distinguirlo en el plano empírico. No sólo porque hay una carga de la cultura política que empuja a una relación de este tipo entre estado y sociedad, sino porque de hecho, muchos alcaldes explícitamente han utilizado mecanismos supuestamente de participación para conseguir objetivos que no son propiamente participativos y democráticos. Por su complejidad e importancia, el análisis de este tipo de experiencias debe ser materia de un trabajo especial, por lo que no lo abordaremos explícitamente en este trabajo. 2. Los instrumentos de gestión de las políticas municipales de Participación Ciudadana Una política pública es el conjunto de instrumentos de gestión capaces de garantizar su adecuada implementación y el logro de sus objetivos. En el caso de la Participación Ciudadana, los instrumentos básicos son los siguientes: a. El marco legal de la participación ciudadana; b. Las experiencias efectivas de participación desarrolladas por las municipalidades; c. Las estrategias de relación con las organizaciones sociales; d. La estrategia de comunicación de la municipalidad con la sociedad civil local. En lo que sigue presentaremos algunos lineamientos sobre cada uno de estos instrumentos con la pretensión de identificar y cualificar sus aspectos centrales. El marco legal de la Participación: alcances y límites Se suele sostener que un factor decisivo en la viabilidad y eficacia de la participación ciudadana en los gobiernos locales es el marco legal. Ello es una proposición válida en la medida que incorpora el factor político que releva que la participación no es una concesión “clientelista” desde arriba, sino que se trata de un derecho ciudadano. En el Perú, donde no existe una tradición jurídica que favorezca la participación ciudadana, esta afirmación adquiere mayor importancia. Las leyes de municipalidades (Decreto Legislativo 51 de 1981 y Ley 25853 de 1984), fueron las primeras normas en incorporar explícitamente formas y modalidades de participación que van más allá del derecho al voto. La Ley Orgánica de Municipalidades 23853 vigente contiene un título específicamente dedicado a establecer las reglas y las formas de la participación vecinal. El artículo 79 enumera las principales formas de participación: juntas de vecinos y comités comunales; derecho de petición; consultas que se le formule a los vecinos y el derecho a la información. El artículo 83 regula los cabildos abiertos fijando las condiciones para su validez legal. Los artículos restantes establecen las condiciones para el ejercicio de estas formas de participación. Al cabo de 18 años de la reforma municipal, parece evidente que la eficacia de estas normas para propiciar la participación de los vecinos es negativa o a lo más, bastante relativa. -5- Ello se debe a varias razones. En primer lugar, la concepción de la ley es que, las formas de participación estipuladas son las únicas legalmente procedentes. La interpretación legal corriente es restrictiva, formalista y rígida. Tiende más bien a cerrar caminos que a abrirlos. De acuerdo a ella, no sería posible legalmente que las municipalidades establezcan modalidades diferentes que pudieran eventualmente surgir de la relación entre gobierno local y ciudadanía. Este argumento ha sido explícitamente utilizado por muchos alcaldes para justificar por qué no incorporar otros sujetos de participación (sobre todo, organizaciones sociales) y no implementar otras modalidades de participación. La consecuencia es la inhibición de la creatividad y de la legislación local Esta interpretación va a contracorriente de otra igualmente válida que tiene un carácter abierto y permisivo, al considerar que las normas de la ley, son las formas mínimas de participación y que por encima de ellas, las municipalidades pueden establecer otras. Más allá sin embargo, también está a contracorriente de la experiencia real de las municipalidades que han implementado, de hecho o con normas propias, modalidades y formas diferentes –a menudo más democráticas y eficaces- de participación y han incorporado en ellas a organizaciones sociales realmente existentes. En segundo lugar, al establecer que los sujetos de la participación son las juntas de vecinos y los comités comunales, la ley desconoce el hecho que no sólo es que estas organizaciones no existen en la mayoría de lugares del país, ni en ámbitos urbanos, ni mucho menos, rurales. Si se trata de pensar en las instancias de articulación de los intereses de la población formales o no, tenemos que tornar la mirada sobre la gran cantidad de organizaciones sociales que se han creado en los últimos 25 años y que portan la representación real de la ciudadanía. Estas organizaciones tienen un carácter formal, sobre todo cuando congregan a sectores como empresarios, comerciantes, profesionales y otros. También en los sectores populares han surgido estas organizaciones, a menudo al margen de la legalidad formal, pues por lo general, estas formas organizativas no siempre encuentran en la legalidad el reconocimiento adecuado. Se trata de las comunidades campesinas y nativas, organizaciones vecinales, comedores populares, rondas campesinas, bibliotecas populares (rurales y urbanas), comités del vaso de leche, organizaciones juveniles y muchas otras. La exclusividad que hace la ley de las juntas de vecinos y comités comunales expresa sin duda la sujeción de los legisladores a un modelo abstracto e inexistente y, a menudo, virtualmente irrealizable. Expresa también –consciente o inconscientemente- el desconocimiento social y político de estas organizaciones y la negativa a considerar a las organizaciones formales e informales (y los estratos sociales que congregan) como sujetos de participación ciudadana en la gestión de los gobiernos locales. En la práctica, equivale a negar el derecho de participación al núcleo más sólido de la sociedad civil. En tercer lugar, el régimen legal establece que las juntas de vecinos y comités comunales son organizaciones creadas por la municipalidad y tienen como finalidad fundamental colaborar con ella. Esto plantea por lo menos, tres tipos de problemas: de un lado, estas organizaciones son creadas por la municipalidad y no por los ciudadanos, lo que las coloca en una situación de alta precariedad institucional. Si es la municipalidad quien las crea –a instancia suya o a iniciativa de los vecinos- es -6- también la municipalidad quien tiene la potestad de disolverla y desconocerla. Carecen pues de autonomía: su existencia como sujeto de participación no depende de los propios miembros, sino de la autoridad. Ello evidencia un desconocimiento del derecho a la libre asociación que no sólo implica el hecho de asociarse sino sobre todo, de contar con un reconocimiento legal explícito, en este caso, a nivel municipal. Esto no ocurre con las juntas de vecinos y comités comunales, pues dependen para su constitución de la municipalidad y, en un estado de tan bajo nivel de institucionalización, de la autoridad de turno. Finalmente, por estas consideraciones y por la propia definición legal, la participación es esencialmente subordinada a la municipalidad. No se plantea como la relación entre representantes (alcaldes, regidores) y representados (individual y colectivamente considerados), sino como una relación asimétrica entre quienes detentan el poder de decisión y quienes por carecer de ello, deben colaborar con los primeros. Esto reafirma la conclusión de que el régimen legal de la participación desconoce la autonomía de las organizaciones que define como sujetos de la participación. Esto sin embargo, no ha impedido que se desarrollen importantes experiencias de promoción de juntas de vecinos por las municipalidades e incluso reconocimiento de niveles de autonomía: es el caso de Miraflores –quizás la experiencia más avanzada-, Jesús María y Breña en Lima, en Trujillo, Huancayo y otras municipalidades. En cuarto lugar, la legislación sobre participación vecinal no asegura eficazmente los derechos que declara. Se trata de normas que declaran derechos, cuyo cumplimiento es, sin embargo, facultativo de quien supuestamente es el obligado: la municipalidad. No hay norma alguna que determine el carácter obligatorio de la ley, lo que se refuerza del hecho que, en caso que las autoridades no cumplan con implementar los derechos de participación, no hay sanción que les sea aplicable. La legislación participativa es ampliamente discrecional para el alcalde; es decir, que si se hace o no, depende de su decisión; si se mantiene o no, lo mismo; si se institucionaliza o no, también. Así, la participación termina siendo, menos un derecho ciudadano, que una facultad discrecional de la autoridad, perdiendo de ese modo, su carácter democrático, abriendo la posibilidad de convertirla en mecanismo de clientelismo y cooptación, como muchas veces ha ocurrido. Finalmente, hay dos casos en que la legislación es explícitamente restrictiva. El primero se refiere a los cabildos abiertos que son válidos legalmente sólo en municipios cuya población electoral no sea mayor de 3,000 electores y sólo con el voto conforme de 2/3 de los miembros del concejo, y exclusivamente para consultas en vía ilustrativa. Adicionalmente la norma señala que “no pueden ser convocados ni pronunciarse sobre temas ajenos a la convocatoria, ni sobre pedidos de renuncia, suspensión, destitución o reemplazo de los miembros del concejo municipal”. No parece ser casual que esta norma sea la reacción gubernamental (en 1984) a las experiencias de cabildos que se habían desarrollado entre 1981 y 1984 que en muchos casos, habían sido experiencias democráticas de participación. La decisión explícita fue excluir de la legalidad a los cabildos abiertos que no cumplan con tales requisitos, y limitarlos a municipios pequeños, que eran los únicos que realistamente podían implementar esta modalidad de participación. En segundo lugar, la atribución de las municipalidades del poder de controlar y fiscalizar a las organizaciones de vecinos “cualesquiera que fuera su finalidad, que recauden, previa autorización municipal, cotizaciones o administren bienes o -7- recursos cuya propiedad sea del vecindario, para garantizar el cumplimiento de sus fines...” (art. 65, inciso 19) y para denunciar las infracciones, así como solicitar al juez de paz la intervención de las mismas. Resulta curioso que en este caso, la ley si reconoce a las organizaciones realmente existentes pero para adjudicar arbitrariamente a la municipalidad la calidad de guardián de la “pureza” de las organizaciones autónomas de vecinos. El régimen de participación cierra el círculo restrictivo y controlista, con estas dos normas que limitan fuertemente el accionar de las municipalidades (cabildos abiertos) y de las organizaciones sociales (intervención judicial). Dadas estas consideraciones es evidente que quien evalúe las experiencias de participación en los 18 años de vida democrática local, rápidamente se percatará que el régimen legal ha sido ineficaz para promover y garantizar el derecho ciudadano a la participación vecinal. Ello quiere decir que las normas legales de participación de la ley de municipalidades no son el marco más adecuado para propiciar procesos de participación ni garantizar el ejercicio de los derechos que ella misma proclama. Las normas de participación ciudadana en el gobierno local no están solamente en la ley de municipalidades. La Constitución de 1993 incorporó los derechos ciudadanos de participación y control, cuyo ejercicio fue reglamentado por la ley 26300: iniciativa legislativa popular, referéndum, revocatoria del mandato de las autoridades, remoción de funcionarios y demanda de rendición de cuentas. Se trata de nuevos y fundamentales derechos de participación, cuya reglamentación sin embargo –por razones diversas no todas imputables a la ley misma- no parece haber sido suficiente como para estimular y promover su ejercicio. De hecho, son escasas las oportunidades en que se han intentado ejercer y no siempre han culminado con el ejercicio pleno del derecho. En el ámbito municipal, la Ley 26300 remite la reglamentación efectiva de su ejercicio a la nueva ley orgánica de municipalidades que, a 5 años de vigencia de la Constitución de 1993, no parece tener visos de ser discutida en el Congreso. Ello impone por tanto, una significativa restricción a su ejercicio. En una perspectiva más amplia, el hecho que cada vez que los derechos de iniciativa y de referéndum, el Congreso haya aprobado leyes que introducen restricciones severas a su ejercicio –incluso desnaturalizado su carácter democrático- demuestra que el Congreso parece haber perdido interés en hacer que los derechos de participación y control ciudadanos tengan vigencia, y pone eventualmente de manifiesto que la “real” voluntad legislativa fue declarar un derecho, para luego restringir su ejercicio. El único derecho de la Ley 26300 que ha concitado el interés de la ciudadanía ha sido la revocatoria, como se deduce de la experiencia llevada a cabo en Octubre de 1997 cuando en 64 municipios se llevaron a cabo consultas populares de revocatoria. Esta experiencia ha sido muy importante no sólo porque ha demostrado el interés ciudadano por una participación efectiva, sino porque ha indicado a través de las razones de solicitud de las revocatorias que la falta de participación y de información ha pasado a convertirse en uno de los valores más apreciados por la ciudadanía al evaluar a sus autoridades. Lo demuestra el hecho que el 35% de las demandas estaban relacionadas con estos asuntos. -8- Finalmente, el régimen legal de la participación se completa con la legislación que han producido las propias municipalidades. La primera constatación es que en algunas municipalidades, se han producido algunas ordenanzas sobre este tema: es el caso de Lima Metropolitana, Ilo, Trujillo, Huancayo y otras. Entre 1996 y 1997 esta tendencia se ha ampliado a diferentes municipalidades distritales de Lima Metropolitana. Sin embargo, no se trata de un fenómeno generalizado ni suficientemente expandido. Ello es consecuencia de una suerte de “inhibición legislativa” de los alcaldes que parecen no conocer bien o no estar convencidos que detentan poder legislativo en el ámbito de sus competencias. El fenómeno parecería expresar asimismo, una resistencia de la autoridad local a institucionalizar mediante ordenanzas, las experiencias de participación que desarrollan en la práctica y consagrar derechos ciudadanos exigibles. Han preferido mantenerlas como meros hechos socio-políticos que, precisamente por ello, dependen de la voluntad y discreción de la autoridad o en todo caso, de su permanencia en el cargo. Esta es una explicación plausible de por qué muchas experiencias exitosas de participación se hayan truncado, quedando sin continuidad y facilitando así, su desmontaje. La experiencia legislativa municipal indica que los tipos predominantes de ordenanzas municipales que regulan localmente la participación ciudadana son cinco: a. Reconocimiento jurídico y dotación de personería municipal de organizaciones sociales como sujetos de participación vecinal: Lima Metropolitana, Ilo, Tarma, Trujillo, Huancayo, Villa El Salvador. Destacan los casos de juntas de vecinos promovidas por las municipalidades: Miraflores –el más consolidado e incluyendo la elección popular de sus representantes-, Jesús María y Breña (Lima). b. Creación de comisiones mixtas de diverso tipo para elaborar proyectos de ordenanzas o para la gestión de áreas específicas de acción municipal: Lima Metropolitana para el caso de comercio ambulatorio, Ilo con los comités de gestión (particularmente en materia de transporte) y recientemente en varias municipalidades distritales de Lima. c. Procedimientos participativos para la implementación de diversas políticas municipales: Lima Metropolitana, Villa El Salvador, El Agustino, Carabayllo, Ilo (Moquegua), Trujillo, Cajamarca, Morropón (Piura), Sihuas (Ancash), Shapaja (San Martín), Yaraví (Loreto). d. Mecanismos de desconcentración y descentralización de la gestión a través de municipios de agencias municipales y centros poblados menores, alcaldías vecinales y formas similares: Lima Metropolitana, El Agustino, Villa María del Triunfo, Villa El Salvador, Cajamarca; asimismo, múltiples municipalidades especialmente de Sierra y Selva que han creado municipalidades delegadas e. Mesas de Concertación orientadas al objetivo del desarrollo local, como Cajamarca, San Marcos (Cajamarca), Huanta (Ayacucho), Circa (Apurímac), Huanta (Ayacucho), Caylloma (Arequipa), Limatambo (Cuzco). -9- f. Programas municipales especiales, como son los casos de vivienda en Lima e Ilo por ejemplo. Estas son las áreas principales en las que se han producido ordenanzas municipales locales sobre participación. Debe destacarse el hecho que se trata de un fenómeno nuevo en el derecho peruano con grandes potencialidades para el impulso de la democratización en el ámbito local y ciertamente, de la descentralización. La importancia de que las políticas municipales de participación ciudadana se formalicen a través de ordenanzas es muy grande y abarca diversas dimensiones. En primer lugar, desde el punto de vista del fortalecimiento de los gobiernos locales, la acción municipal a través de normas legales implica una afirmación de la autonomía política que les reconoce la Constitución de 1993, en su aspecto más significativo: el poder normativo. En segundo, lugar, contribuye al fortalecimiento del estado de derecho y la democracia local en la medida que va afirmando una acción gubernamental basada no en las decisiones esporádicas y “voluntaristas”, sino en reglas formales y previsibles que consagran derechos y obligaciones de los actores de la sociedad local. Como consecuencia, el margen de acción del clientelismo, la autocracia y el populismo se reduce, convirtiéndose el gobierno local en un espacio de formación y educación ciudadana. En tercer lugar, desde la perspectiva de la participación ciudadana, las políticas municipales expresadas en ordenanzas garantizan mejores condiciones de viabilidad y eficacia en la medida que se pueden adecuar a la realidad de cada municipio. Ello es fundamental porque en materia de participación ciudadana no existen –ni pueden existir- recetas aplicables a todas las municipalidades por igual. Por definición, las diferencias entre municipios se expresan en su contexto sociopolítico y en los rasgos centrales de los actores de cada sociedad local. De allí que, al legislar a través de ordenanzas permite que en cada caso, las normas municipales se adecuen a la realidad de cada cual. Como consecuencia, la posibilidad de desarrollar políticas participativas mediante ordenanzas permite que las decisiones y acciones municipales tengan una mayor permeabilidad a las demandas e intereses ciudadanos. La consecuencia de este razonamiento plantea una conclusión clara: el factor legal central en las políticas de participación ciudadana en los gobiernos locales no es la legislación municipal nacional, sino fundamentalmente, la existencia y características de la legislación municipal local. De allí la importancia de identificar y evaluar las ordenanzas que promulgan las municipalidades sobre este tema. Ello no implica que allí donde encontramos ordenanzas municipales de participación hay necesariamente mayor participación. Simplemente significa que es en ellas donde realmente encontramos los instrumentos legales más adecuados para la participación. En términos jurídicos, puede por ello afirmarse que la fuente jurídica primordial de los derechos ciudadanos de participación en los gobiernos locales, es la propia legislación municipal local. Ello tiene dos consecuencias importantes. Por un lado, la legislación municipal general se convierte en una fuente, cuyo valor reside en la declaración del derecho genérico de participación, el establecimiento de los derechos “mínimos” de participación y la atribución –sobre la base del principio de la autonomía municipalde la capacidad de las municipalidades de establecer todas aquellas formas de -10- participación que sean adecuadas a su propia realidad. La segunda consecuencia es que no habrá “una sola legislación participativa a nivel municipal” sino una “multiplicidad” de regímenes y normas aplicables cada una en su propia localidad. Sin duda, ello implica una modificación de los patrones tradicionales de la legislación peruana, en un sentido descentralista y democrático, y por ello, más adecuada a la realidad de cada situación. El balance permite afirmar que el marco legal de la participación ciudadana en la ley de municipalidades es más bien restrictivo y que no ha cumplido un papel eficaz en la promoción y dinamización de la participación vecinal. En el caso de la Ley 26300 que tuvo originalmente una orientación amplia en materia de participación, sus limitaciones intrínsecas y las posteriores modificaciones orientadas a dificultar su ejercicio, la han convertido en una norma casi inoperante. El factor más positivo y promisorio es la legislación municipal local. Es en este ámbito donde son más claras las posibilidades de avances significativos en materia de legislación participativa como derechos ciudadanos efectivos, pero también donde el potencial descentralista de esta legislación local se hace más evidente. Las experiencias municipales de Participación Ciudadana: 1981-1997 A pesar del carácter en general, restrictivo de la legislación participativa municipal, desde 1980 se ha producido en el Perú, una multiplicidad de experiencias de participación ciudadana en los gobiernos locales, dotadas de una enorme variedad y riqueza. El Cuadro 2 presenta una tipología de las principales modalidades de participación que se han desarrollado. El anexo presenta esta misma información, pero organizada en base a su base legal. Estas experiencias no surgen en el vacío, ni tan sólo como mero ejercicio de derechos declarados legalmente. Por ello resulta imperioso preguntarse por los rasgos principales que las caracterizan. Queremos presentar los que consideramos más importantes, enfatizando en aquellos que han otorgado mejores condiciones de viabilidad y eficacia al objetivo de participación ciudadana. La primera condición es que las experiencias de participación vecinal más importantes y exitosas han sido aquellas que han ido más allá de la ley. Aquellas que han asumido la ley, no como un corsé restrictivo, sino como un conjunto de derechos y formas de participación mínimos, a partir de los cuales es posible avanzar hacia modalidades más democráticas. Aquellas que interpretan el derecho a la participación en sentido amplio, no como un modelo único y excluyente, sino como un punto de partida desde el cual es posible incrementarla. A ello se añade, la importancia de la producción legislativa local a que hemos hecho referencia. Como se ha mencionado, el anexo presenta una tipología de las formas de participación según tengan o no, base legal. En segundo lugar, las experiencias participativas han partido de reconocer a las organizaciones sociales realmente existentes, como los sujetos de la participación. Es decir, que han reconocido la autonomía de las organizaciones sociales y no han pretendido ni crear artificialmente organizaciones, ni desconocer la representatividad de las organizaciones existentes. En este terreno se han logrado avances significativos llegando a desarrollar normas legales para garantizar ese derecho: es el caso de la ordenanza 192 de 1984 de la Municipalidad de Lima Metropolitana (hoy renovada mediante la Ordenanza 088-95) que incluye la creación de una -11- categoría jurídica: la personería municipal. Es importante resaltar que un efecto colateral de estas experiencias es que donde se han dado, han producido una reestructuración orgánica de las organizaciones sociales: es el caso de la mencionada ordenanza en los distritos de Lima Metropolitana donde se reconoció a casi el 80% de las organizaciones existentes, el reconocimiento de la Federación de Pueblos Jóvenes de Ilo, la constitución de la Comisión Mixta Pro Agua y Desagüe en Carabayllo (1981), la constitución de juntas de vecinos en Miraflores y las “alcaldías vecinales” en Cajamarca (1992). En tercer lugar, las experiencias de participación han asumido muy diversas modalidades y han cubierto una gran diversidad de ámbitos de la vida local: participación en decisiones, información, comisiones mixtas, co-gestión o autogestión de programas municipales, formulación del presupuesto municipal, planificación del desarrollo, descentralización, delegación y/o transferencias de competencias a municipalidades distritales e incluso a organizaciones sociales, iniciativa popular, derecho de petición y muchos otros. Esto significa que al tradicional derecho de participación ciudadana en la elección a autoridades a través del voto, se han sumado nuevas dimensiones y áreas de participación. Ello parece demostrar: primero, que la participación ciudadana no se reduce a una sola forma o modalidad posible, sino que pueden ser muy diversas; segundo, que no existe una receta única aplicable a todas las municipalidades del país por igual, sino que en cada caso, el criterio de eficacia y viabilidad es la adecuación a las condiciones propias de cada realidad; y tercero, que prácticamente no existe territorio de la acción municipal donde la participación ciudadana no se pueda ejercer. Es interesante reconocer que, a lo largo de la vida democrática municipal, se han producido ciclos de modalidades de participación que se han expandido entre diversas municipalidades. Este fenómeno se ha producido en dos sentidos. De un lado, parece haber una secuencia que va desde las formas de participación más masivas y eventuales –cabildos abiertos, asambleas populares a inicios de la década de los ochenta- a modalidades más estables y orgánicas desde el punto de vista institucional como las comisiones de gestión (Ilo), comités de planificación del desarrollo que se empiezan a generalizar a mediados de los ochenta y alcanzan hegemonía en los noventa, y las mesas de concertación que partiendo de Cajamarca se han expandido a buena parte de municipalidades de la sierra (especialmente en el Cusco debido al impulso de PREDES a mediados de los ochenta) y selva (resalta el caso del departamento de San Martín). Sechura es un caso en el que el ciclo se ha dado linealmente: de la asamblea popular de inicios de los ochenta, al comité de desarrollo estratégico a mediados de los noventa. De otro lado, algunas modalidades han sido capaces de generar efectos de replicación y expansión muy rápidos. Casos típicos son las mesas de concertación inter-institucional para el desarrollo en municipalidades de provincias de sierra y selva, o las juntas de vecinos que han adoptado el modelo más democrático (vale decir, con dirigencias elegidas por la población y como organizaciones autónomas) que empezó a implementar la municipalidad de Miraflores en Lima y que se han expandido en los demás distritos de sectores altos y medios (Jesús María, Breña, La Molina y otras, e incluso a municipalidades de provincias. Quizás el aspecto más importante de las experiencias de participación es que se ha incrementado la representatividad y el poder de negociación de los ciudadanos, sobre todo a nivel colectivo. Ello ha sido especialmente notorio en las experiencias -12- de concertación inter-institucional y de creación de comités o comisiones multisectoriales de desarrollo local. En ellas han participado el gobierno local y los diversos actores de la localidad, incluyendo a organizaciones sociales, gremios empresariales, sector privado empresarial, sector público, universidades, ONG, Iglesias y demás con el objetivo de coordinar y articular acciones, recursos y capacidades orientadas al desarrollo local y tomar decisiones en relación a esta importante dimensión de la gestión municipal. La consecuencia es que las organizaciones e instituciones ciudadanas han tenido la posibilidad de participar en la toma de decisiones respecto del uso de recursos, incluso pertenecientes a otros actores. En esta línea, las experiencias más avanzadas han supuesto la participación ciudadana en la aprobación de presupuesto (Yavarí, Bellavista, Caballococha y Ucayali) Ello ha sido posible a partir del incremento de su poder de negociación, supuesto en la modalidad participativa. En ese sentido, la concertación inter-institucional como modalidad de participación ciudadana ha avanzado más allá incluso, llegando a convertirse en procesos de constitución de nuevos poderes locales. Por otra parte, la oportunidad abierta por nuevos derechos como la revocatoria (Ley 26300) ha permitido un mayor nivel de fiscalización de los ciudadanos respecto de la performance de sus autoridades. No deja de ser significativo que el 83.8% de los casos de revocatoria consultados en Octubre, 1997 se hayan producido en municipalidades rurales y que el 47% de las motivaciones hayan tenido que ver con problemas de déficit en gestión democrática de los alcaldes. Esto permite plantear que en las municipalidades rurales existe una mayor sensibilidad frente a la gestión municipal en la medida –probablemente- que en ellos, una de las tareas democráticas más urgentes es el quiebre de los poderes locales tradicionales. Complementario con lo anterior, las experiencias de participación han permitido elevar la capacidad de gestión de los ciudadanos individualmente, y de sus organizaciones de planes y programas económicos y sociales que antes eran patrimonio exclusivo de la administración pública, la iglesia y las ONG. Ello se evidencia además en el creciente interés de los ciudadanos –especialmente los líderes sociales- de capacitación económica, gerencial y administrativa. Un caso interesante de este rasgo se ha producido en el programa del vaso de leche en su versión original (1984-1987) en la municipalidad de Lima. Otro aspecto de las experiencias de participación ha sido que por lo general, han implicado un proceso de comunicación entre el gobierno local y la ciudadanía a través de diversos medios formales e informales. Ello se ha expresado a través de la expansión de diversos mecanismos como las sesiones de concejo con participación de representantes de organizaciones sociales (Ilo, Sihuas y Mato), boletines (Cajamarca, Huancavelica, Morropón, Lima, Miraflores), radio y TV (Caballococha, Juanjuí, El Collao, Cotarusi, Huaylas) y los llamados Comités Vecinales y Comunales, especialmente en Espinar, Limatambo y El Collao). Es interesante que una modalidad originalmente pensada como de participación en la toma de decisiones como el cabildo abierto (como operó en Carabayllo entre 1983-86) progresivamente con el tiempo, se ha convertido en un mecanismo de información de la autoridad a la ciudadanía. Así opera en numerosas municipalidades del país. El factor esencial de su viabilidad ha sido la información que la municipalidad ha provisto a la ciudadanía tanto como transparencia en la gestión, como información para la mejora de la gestión. En un país donde la incomunicación entre gobernantes -13- y gobernados y la transparencia ha sido determinante en su relación, este rasgo ha implicado un factor importante de democratización. Un rasgo importante es que estas experiencias han buscado aliviar los costos mediatos e inmediatos de participar, así como garantizar beneficios concretos y tangibles a quienes participan en las políticas municipales. En consecuencia, han pretendido explícitamente incentivar e impulsar la propensión ciudadana a la participación. En este terreno, si bien hay todavía un largo trecho por recorrer, se han empezado a llevar a cabo experiencias que van generando modelos capaces de ser replicados en diferentes escalas. Dos de los mecanismos clave en esta perspectiva han sido los “convenios” (a menudo con elementos de cumplimiento de obligaciones tributarias) que municipalidades como Villa El Salvador celebraron con las organizaciones populares del distrito y las metodologías de identificación de necesidades y priorización de obras como en buena parte de las municipalidades que han optado por procesos de planificación estratégica, especialmente en la sierra y selva. Otro rasgo clave es que muchas experiencias participativas han tenido singular éxito al haberse ligado a la intervención municipal en lo que podemos llamar “las nuevas fronteras de la acción municipal”: desarrollo local (Cajamarca, Huanta, Morropón San Marcos y muchas más), medio ambiente (Ilo, Piura, San Marcos, Limatambo, La Encañada), planificación (Santiago, Nauta, Picota, Banda de Shilcayo, Morropón, Cajamarca, Ilo), seguridad ciudadana (sobre todo a través de rondas campesinas, destacándose el caso de Sihuas) y políticas sociales (las experiencias del vaso de leche y apoyo a comedores populares, así como de salud, en muchas municipalidades). En estos casos se ha logrado definir una estrategia de intervención que incorpora la participación como elemento crucial, lo que ha significado no sólo una mayor convocatoria y legitimidad de la intervención, sino garantía de viabilidad política y eficacia. Otro rasgo importante de las políticas de participación es que a menudo han estado articuladas a procesos de descentralización de la gestión a través de municipalidades delegadas con autoridades elegidas por la población, así como de delegación de capacidad de gasto de recursos municipales a organizaciones sociales (el caso más saltante es Ilo donde el producto del impuesto predial proveniente de los pueblos jóvenes se asigna a la Federación de Pueblos Jóvenes) y de desconcentración a través de agencias municipales también con autoridades elegidas por el pueblo. Estas experiencias que han ocurrido sobre todo en la sierra y la selva han contribuido a fortalecer la gestión local de comunidades, caseríos y centros poblados pequeños. El Cuadro 1 presenta una tipología de las principales experiencias Cuadro 1. EXPERIENCIAS DE DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN INTRA-MUNICIPAL Estrategia Desconcentración Descentralización Modalidad Agencias municipales Delegación municipal Delegación de competencias de municipalidades provinciales a distritales Juntas inter-distritales de planificación Municipalidades delegadas de centros poblados menores Base legal Ley orgánica de municipalidades Ley orgánica de municipalidades -14- Coordinadoras inter-distritales Tradicionalmente se ha pensado que el aporte de mano de obra comunal ha sido un instrumento de clientelismo y cooptación por la autoridad. Ello ha sido así cuando la municipalidad ha decidido la obra y recurre al pueblo tan sólo para solicitar su trabajo. Sin embargo, en los últimos años numerosas municipalidades han implementado esta modalidad a partir de la decisión popular de la obra, así como de la selección de tecnología y otros componentes. Finalmente, un elemento recurrente que ha demostrado ser clave en la iniciativa y difusión de las oportunidades de participación ciudadana en el gobierno local, ha sido la presencia de las ONG como impulsoras de propuestas y proyectos de desarrollo y democratización de la sociedad local. Parece ser que el rol que han cumplido las ONG ha sido importante en el diseño de modalidades de participación, pero además en la provisión de recursos económicos, profesionales y logísticos para su implementación, así como en la provisión del marco institucional que implican los proyectos de desarrollo local apoyados por la cooperación internacional. Quizás el aspecto más importante de la contribución de las ONG en el largo plazo ha sido la promoción de una cultura de participación basada en la autonomía de las organizaciones populares. Planteada como exigencia confrontacional en una perspectiva anti-estatal durante el ciclo de protesta de la década de 1970, se transformó –aunque no en todos los casos- en una estrategia de promoción de “toma de las municipalidades” por las fuerzas populares para desde allí plantear políticas municipales de participación. Es significativo que la consigna de participación y de autonomía de la organización popular forma parte del “capital político” y la cultura del movimiento popular, incluso en los 80 y 90. -15- -16- Cuadro 1. EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN GOBIERNOS LOCALES 1980-2002 Derecho ciudadano Elección de autoridades Participación en toma de decisiones Modalidad Elección de alcaldes y regidores Forma de ejercicio Voto Sujetos Individuos, partidos políticos, movimientos independientes Revocatoria de mandato de alcalde y regidores Firmas/ Voto Elección de alcaldes delegados de centros poblados menores Voto/ Ternas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales Individuos, organizaciones sociales Elección de agentes municipales Voto/ Ternas Elección de “alcaldes vecinales” Voto Participación de representantes de organizaciones sociales en concejo municipal Presupuesto participativo Voz Voz, negociación, concertación Iniciativa legislativa Firmas/ Voto Referéndum Firmas/ Voto Comisiones mixtas ad hoc Voz, negociación, concertación Participación en Comisiones de regidores Voz, negociación, concertación Cabildo abierto Voz/ Voto a mano alzada Base legal Constitución Ley orgánica de municipalidades Ley de elecciones municipales Constitución Ley 26300 Ley orgánica de municipalidades Individuos, organizaciones sociales Individuos, organizaciones sociales Organizaciones sociales Organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales Organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Constitución Ley 26300 Constitución Ley 26300 Ley orgánica de municipalidades -17- Concertación social Petición Control y fiscalización de autoridades Asamblea Popular Voz/ Voto a mano alzada Comités de gestión Voz, negociación, concertación Comités de planificación del desarrollo Voz, negociación, concertación Convenios tributarios para ejecución de obras públicas Voz, negociación, concertación Mesas de concertación interinstitucional Voz, negociación, concertación Comités de planificación del desarrollo Voz, negociación, concertación Solicitudes y peticiones Documento escrito Pliegos petitorios Documento escrito Audiencias públicas Voz, negociación Agenda ciudadana de campaña electoral Documento escrito Denuncia penal contra autoridades Vacancia de cargo de alcalde y regidores Denuncia Denuncia ante concejo municipal Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas, y candidatos Individuos, organizaciones sociales Individuos, organizaciones sociales Ley orgánica de municipalidades Código Penal Ley orgánica de municipalidades -18- Control y fiscalización de servicios públicos Información Demanda de rendición de cuentas Firmas/ Voto Remoción de funcionarios Firmas/ Voto Denuncia a Contraloría General de la República Denuncias por deficiencias en servicios Reclamos por simplificación administrativa Inspectores populares Documento escrito Documento escrito Reclamos por simplificación administrativa Propuestos por organización ciudadana controlan servicios públicos Denuncias Comités de defensa del consumidor Comités de vigilancia de obras Información cada 90 días Vigilancia de calidad de obras Informe escrito Sesión de concejo con agenda ciudadana Petición a través de documento escrito Sesiones públicas de concejo Asistencia a sesiones de concejo Audiencias públicas Asistencia a audiencias públicas o privadas Cabildos abiertos Voz/ Voto a mano alzada Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales Individuos, organizaciones sociales Individuos, organizaciones sociales Individuos, organizaciones sociales Individuos, organizaciones sociales Individuos, organizaciones sociales Organizaciones sociales Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Constitución Ley 26300 Constitución Ley 26300 Norma de Contraloría Norma de simplificación administrativa Ley orgánica de municipalidades Ley orgánica de municipalidades Ley orgánica de municipalidades Ley orgánica de municipalidades -19- Co-gestión de servicios públicos Obras públicas Asambleas públicas Voz Medios de comunicación: boletines Boletines Medios de comunicación: radio Estaciones y/o programas de radio Medios de comunicación: televisión Estaciones y/o programas de televisión Programa del Vaso de Leche Participación en gestión y control Programas de vivienda popular Titulación de lotes Educación inicial Participación en gestión y control Participación en gestión y control Participación en gestión y control Administración de locales deportivos Servicios públicos a cargo de microempresas Priorización de obras Cofinanciamiento de obras Aporte de mano de obra Participación en gestión y control Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Comités del Vaso de Leche y otras organizaciones femeninas Organizaciones de pobladores Organizaciones de pobladores Asociaciones de Padres de familia, organizaciones magisteriales Organizaciones deportivas Concesión Microempresas Voz y voto Voz y voto Trabajo Pago de tributos municipales mediante aporte de mano de obra Decisión sobre modalidad de ejecución de obras Trabajo contra pago de tributos Organizaciones de pobladores Organizaciones de pobladores Individuos y organizaciones de pobladores Individuos Voz y voto Organizaciones de pobladores Ley del Vaso de Leche Decreto Supremo... Hay Decreto Supremo Hay Decreto Supremo -20- Otro rol importante de las ONG ha sido el intercambio y difusión de experiencias participativas, lo que ha contribuido decisivamente a su expansión. El caso más notable ha sido la concertación inter-institucional que surge en Cajamarca que ya había sido intentada antes de 1990, en otras municipalidades; y lo que es más notable aún, se había discutido como forma de relación entre estado y sociedad civil a través del proyecto de ley del Sistema Nacional de Cooperación de 1989 presentado por el INP. En Cajamarca, el impulso municipal a la concertación alcanzó relevancia por la difusión que hicieron las autoridades locales y las ONG del entorno. La experiencia de Cajamarca abrió oportunidades para otras experiencias similares en otras municipalidades. Junto a estos rasgos positivos, las experiencias participativas han mostrado importantes debilidades. Una debilidad crítica de las experiencias ha sido su falta de institucionalización. Como se ha señalado, muchas experiencias exitosas de participación se han quedado en meros hechos que en última instancia, han dependido de la voluntad de la autoridad y/o de su permanencia en el cargo. En estos casos, la participación no se ha llegado a convertirse en derecho ciudadano. Es el caso de la gran mayoría de municipalidades aún de las más participativas. Incluso en una municipalidad tan democrática como Ilo, la ciudadanía ha detectado un déficit de legislación participativa como señala el informe de un taller de 1996. En muchos casos, las experiencias de participación no son continuadas en el tiempo, sino esporádicas y actos únicos, lo que incrementa su precariedad y crea un caldo de cultivo para el clientelismo, especialmente en municipios rurales. Surge aquí una cuestión central relativa al mínimo tiempo de duración continuada requerida para que una experiencia se consolide institucional y culturalmente, y pase a ser parte del “modo de vida cotidiano de la ciudadanía”. Las experiencias participativas más democráticas han ido progresivamente avanzando hacia mecanismos y modalidades más estables y orgánicas. Lo demuestra la transformación de los cabildos abiertos en medios de información y consulta ciudadana y no de toma de decisiones. Otra importante debilidad es que a menudo, tras las políticas de participación muchas veces se han escondido propuestas clientelistas y a menudo manipulatorias, ya sea que se trate de objetivos explícitos de las autoridades o que se haya caído en tal riesgo en el curso de la experiencia misma, como consecuencia de la cultura política autoritaria. Este hecho pone de relieve que no basta con implementar “experiencias” de participación para que sean realmente participativas y democráticas: se requiere como condición, partir de reconocer la autonomía de la ciudadanía, las organizaciones sociales y las instituciones de la sociedad civil. Como han señalado muchos analistas existe un delgado hilo que diferencia la participación de las formas tradicionales o remozadas de clientelismo. Una debilidad que cobra cada vez mayor importancia es la falta de mecanismos de participación de la ciudadanía en el control oportuno y eficaz del ejercicio del poder. Todavía los alcaldes no han entendido que la participación debe ser un medio eficiente de control ciudadano de la gestión e instrumento de corrección de la acción municipal, cuando se desvía de los intereses del pueblo. De alguna manera, el derecho de revocatoria y demás derechos de la Ley 26300 son mecanismos importantes de control que hoy están disponibles. -21- Finalmente, uno de los problemas más graves encontrados en los procesos de participación es la brecha entre las políticas y los impulsos a la participación, y las estructuras administrativas de las municipalidades obsoletas y tradicionales. Los gobiernos locales no han logrado sufragar el alto costo de adaptación de la administración municipal a los estilos de gobierno con participación ciudadana. La consecuencia es que muchas políticas tienen serias dificultades de implementación debido a que la burocracia municipal se convierte en una traba. Los rasgos mencionados se han deducido de los rasgos más característicos de las experiencias desde 1981. Es a partir de este análisis, que podemos plantearnos el reto de construir modelos prácticos de gestión de participación ciudadana en los gobiernos locales. Las estrategias de relación con las organizaciones sociales Un elemento clave de las políticas municipales de participación ciudadana es la estrategia de relación con las organizaciones sociales. Es evidente que éstas son sujetos principales de la participación en la medida que son colectividades constituidas formal o informalmente que representan los diversos intereses concretos de la ciudadanía local. Estas organizaciones que han surgido sobre todo en los sectores populares buscan generar condiciones de acceso a derechos, bienes y servicios que no están en capacidad de adquirir a través del mecanismo institucional del estado o del mercado, dada la estructura política y económica de la sociedad global. Se trata de las organizaciones vecinales, las comunidades campesinas, comunidades nativas, comedores populares, clubes de madres, comités del vaso de leche, comités pro-obras, rondas campesinas, comités de salud y demás. Es importante señalar que estas organizaciones se han desarrollado tanto en el ámbito urbano y rural y que, si bien tuvieron un período de auge en las luchas políticas y sociales de las décadas de 1970 y 1980, han sufrido un duro golpe en esta década como producto del ajuste económico neo-liberal, el autoritarismo del gobierno de Fujimori y la violencia política. Hoy se encuentran en serios problemas de funcionamiento orgánico y estructuración. Desde el punto de vista de la participación sin embargo, las organizaciones sociales son las únicas instancias de representación social capaces de constituirse en referentes de la ciudadanía. Ello es especialmente importante en los casos de las organizaciones de mujeres quizás las de mayor propensión a la participación en los últimos años, y la gran diversidad de organizaciones surgidas en el curso de estos procesos: comités pro-obras, comités de parques, y otras. Por ello, a pesar de la situación crítica por la que atraviesan, los gobiernos locales no pueden dejar de tomarlas en cuenta como sujetos de la participación. Más aún, si una propuesta participativa plantea la superación de la democracia puramente individual. Es importante además, porque la relación del gobierno con las organizaciones permite racionalizar y ordenar las demandas ciudadanas, así como contar con interlocutores válidos y legítimos de la ciudadanía. Ello permite enfrentar en mejores condiciones para todos los actores, procesos de participación y concertación que involucren identificación de necesidades y demandas y su priorización, así como la planificación del desarrollo. -22- La condición para que las municipalidades incorporen explícitamente a las organizaciones sociales como sujetos de la participación ciudadana son diversas. Entre ellas, consideramos que las principales son las siguientes: a. El reconocimiento como sujetos de participación ciudadana a las organizaciones realmente existentes en la sociedad local. b. La promoción municipal de formas de organización previstas en la legislación, como las juntas de vecinos y los comités comunales en aquellas localidades donde no exista organización previa. Destacan en relación a este punto, las experiencias de promoción de juntas de vecinos con modelos democráticos que se han venido generalizando en distritos urbanos de sectores medios y altos, siguiendo la pauta que abriera Miraflores. En estos casos, la condición de viabilidad democrática es que se debe garantizar la libre asociación de la ciudadanía y el derecho a dotarse de sus propios reglamentos y el ejercicio real y efectivo de la autonomía interna. c. La aprobación de ordenanzas municipales explícitas para el reconocimiento jurídico y dotación de personería jurídica municipal, fijando los procedimientos legales para ello. Hemos mencionado como caso típico el de Lima con la Ordenanza 088 (antes Acuerdo 192), pero normas similares se han dado en Ilo, Trujillo, Tacna y una gran cantidad de municipalidades donde se han implementado procesos de concertación inter-institucional para el desarrollo. Ello se explica porque este reconocimiento organizacional es una condición de legitimidad de la representación y la participación. d. El establecimiento de normas que definan las formas y procedimientos para la resolución de conflictos al interior de las organizaciones, partiendo del respeto a su autonomía y garantizando la no-intervención de las municipalidades en sus asuntos internos. e. La aprobación de ordenanzas que estipulen como derechos ciudadanos, las formas y modalidades de participación ciudadana de manera que la ciudadanía tenga un claro y preciso conocimiento de sus derechos. f. Establecimiento de una política de comunicación e información permanente de la municipalidad con las organizaciones en su conjunto y no solamente con sus líderes. g. Establecimiento de una política de capacitación permanente organizaciones, incluyendo a los cuadros dirigenciales y a sus bases. a las No es menester relevar la importancia de este instrumento. Se trata de un elemento clave para la viabilidad de una política de participación realmente democrática. No es casual que, al mencionar las debilidades de las experiencias de participación ciudadana en los gobiernos locales hayamos señalado la falta de reconocimiento jurídico de las organizaciones, pues esta ausencia ha debilitado la eficacia y sostenibilidad de las políticas participativas. -23- La inexistencia de políticas democráticas y horizontales de relación con las organizaciones sociales ha generado en muchos casos conflictos de diversa envergadura entre la población y la municipalidad, y por tanto, la movilización ciudadana como protesta. Casos singulares de este tipo se han dado en Villa María del Triunfo y San Juan de Miraflores por problemas de tributación excesiva; Huancapi (Ayacucho) y Cusco por tala de árboles en la Plaza de Armas, Miraflores por la construcción de un centro comercial presuntamente nocivo para el vecindario, Barranco por la inconsulta remodelación del parque central del distrito y Punchana por la ineficiencia de las autoridades. La comunicación e información en las políticas de participación En un país cuyo régimen político se ha basado en la exclusión y la dominación, la “res pública” nunca fue ciertamente pública. El manejo del gobierno y la gestión estatal se escudó tras un velo que aislaba a la ciudadanía del estado. Por ello, la constitución de espacios públicos no se llegó a consolidar y en gran medida, el estado fue “ajeno” para los ciudadanos. Uno de los rasgos más importantes del régimen fue la ausencia de comunicación e información entre gobernantes y gobernados. A lo más, se escuchó tan sólo la voz del gobernante, en las materias que quería, cuando lo quería y como lo quería. Una política de participación ciudadana no es congruente con este tipo de práctica y requiere transformar esta situación. La falta de comunicación e información, y por tanto de transparencia y responsabilidad de la gestión estatal tuvo características agravadas en los gobiernos locales, por la dependencia que tenían del gobierno central. Alcaldes y regidores no tenían que responder ni informar a la población, porque su relación no era de representación, sino más bien de dominación. Las consecuencias fueron evidentes: pérdida de legitimidad y desconfianza ciudadana, así como escaso interés por participar y por cumplir las obligaciones tributarias y de todo orden. Cualquier política democrática de participación ciudadana tiene por ello que plantearse una dimensión comunicativa entre municipalidad y ciudadanía. Esto supone dos aspectos. De un lado, se trata de generar un proceso de información de la municipalidad a la ciudadanía respecto de la gestión municipal, los ingresos y egresos municipales, los planes y programas municipales, la determinación de las obras públicas; en general, la rendición de cuentas permanente de las autoridades sobre su acción y el manejo que hacen del poder y los recursos municipales. Del otro lado, supone una permanente comunicación de ida y vuelta entre las autoridades y la ciudadanía, de manera que pueda establecerse un diálogo en el que la ciudadanía exprese sus necesidades, demandas y quejas, y la autoridad plantee los problemas, las agendas y las alternativas. Ello permitirá que el diálogo entre ambas sea creativo y permita encontrar caminos para garantizar la gobernabilidad. Ello supone la utilización de mecanismos explícitos de participación tales como los cabildos abiertos, las asambleas populares, las sesiones de concejo con participación de la ciudadanía, las reuniones de trabajo del alcalde y los regidores en las localidades del municipio y así sucesivamente. Pero además, en el actual contexto de explosión de las comunicaciones exige que se utilicen los más diversos medios al alcance de la autoridad para que la comunicación sea eficaz, adecuada y -24- democrática. Ello implica el uso intensivo de la radio y la televisión; y una cada vez mayor audacia en el uso de la informática, como en el caso de la experiencia de la “Municipalidad Virtual” implementada en Villa El Salvador. De otro lado, plantea la pluralidad de medios como estrategia para llegar de diversas maneras a la población. Los gobiernos locales han priorizado en los últimos años la dimensión informativa, pero con dos importantes restricciones. De un lado, han mantenido el monopolio de la decisión sobre qué, cómo y cuándo informar. En concreto, el acceso a la información no ha sido propiamente un derecho de la ciudadanía, sino más bien, una concesión de la autoridad. En el caso extremo, esta característica ha regido incluso para los regidores de la oposición quienes, a pesar de su derecho establecido en la ley, ha visto entrampada su función de control y fiscalización. En este terreno es preciso avanzar críticamente en el sentido de: establecer el derecho de la ciudadanía a tener el adecuado acceso a la información sobre la gestión municipal. Este derecho debe a su vez, ser reglamentado por las municipalidades, de manera de determinar claramente qué tipo de información es efectivamente pública y cuál no, basado en el principio que sólo puede mantenerse en reserva la información cuya divulgación amenace la viabilidad de la gestión municipal o la honorabilidad de las personas. Otra restricción ha sido que los alcaldes han privilegiado la provisión de información a través de medios escritos: boletines, volantes y demás, que si bien son importantes, no permiten un diálogo fluido entre las partes. De allí que a través de ellos se conoce sólo aquello que el alcalde quiere que la población conozca: obras, inauguraciones, éxitos, condecoraciones, sesiones solemnes, etc. De ese modo, los boletines municipales parecen por lo general, vehículos de propaganda de la autoridad, más que medios de comunicación. Quizás sea por estas razones que las relaciones entre las autoridades municipales y la oposición local –sobre todo en provincias- se centra tanto en torno de la cuestión de la comunicación, la información y la transparencia; y que además, la oposición se practique sobre todo desde los medios de comunicación, especialmente la radio y los periódicos locales. La oposición busca de esta manera, contrarrestar la falta de información, su veracidad o el uso de la información municipal como medio de propaganda para el alcalde con un estilo agresivo de oposición basada a menudo en el chisme, las medias verdades y la insinuación proterva. Una política de participación ciudadana tiene como sostén fundamental, una práctica de comunicación e información efectivas entre las autoridades y la ciudadanía. Ello ha asumido en los últimos tiempos una enorme importancia pues crecientemente la ciudadanía va considerándola como un derecho y no sólo como una concesión. La mejor demostración de ello es que el 15.5% de las motivaciones para las revocatorias de Octubre de 1997 haya sido la falta de comunicación e información sobre la gestión municipal. 3. La Estructura de Oportunidades de la Participación Ciudadana en el Gobierno Local -25- Los estudios sobre la participación ciudadana han tratado el tema desde muy diversos enfoques. Han predominado los que desarrollan una crítica a las concepciones liberales de participación que la centraban en el derecho al voto para la elección de autoridades; aquellos enfoques teóricos que plantean argumentos para fundamentar concepciones más democráticas y amplias de participación; junto a ellos, los estudios que focalizan el análisis del marco jurídico, contrastándolos con paradigmas teóricos del Derecho Público. Están finalmente, los estudios de caso que presentan análisis de experiencias concretas a partir de los cuales se pretendían deducir modelos de participación. Sin embargo, son pocos –casi inexistentes- los estudios que se han preocupado por plantear y discutir las condiciones sociales, económicas y políticas concretas que operan sobre las políticas de participación ciudadana que pueden considerarse como “requisitos” de viabilidad y eficacia. En esta sección, haremos un esfuerzo por identificar aquellos factores y condiciones dentro de las que operan las políticas de participación ciudadana. La viabilidad y eficacia de las políticas públicas de participación dependen en gran medida, de que se apliquen bajo determinadas condiciones que faciliten su implementación. No se trata de factores aislados cuya sumatoria produce un resultado positivo o negativo, sino más bien de un conjunto estructurado e interactivo de factores que abren o cierran, total o parcialmente sus posibilidades de viabilidad y eficacia. Puede decirse que la resultante es más bien, la definición de las oportunidades para que los actores puedan maximizar sus beneficios en el proceso. Por ello, el concepto de estructura de oportunidades es adecuado para denominar este conjunto de condiciones cuya incidencia mayor o menor sobre las políticas de participación abre el abanico de las posibilidades verosímiles de resultado positivo. El análisis de las políticas públicas por lo general, se ha limitado a describir el proceso de toma de decisiones y el producto resultante, asumiendo que la voluntad o los objetivos de quien tomó la decisión, por el hecho de ser un organismo público dotado de poder político (y con mayor razón, si hay una norma legal de por medio), garantizan ineluctablemente el efecto. En este trabajo partimos de la proposición de que dicho supuesto es falso y que la política formulada no es sino la hipótesis que se propone comprobar el organismo implementador: y que, por tanto, es razonable que el objetivo se cumpla o no, por lo menos, en los términos que lo pensó quien tomó la decisión. Ello es consecuencia del impacto de un conjunto de condiciones concretas existentes en la sociedad y especialmente, de las relaciones entre los actores sociales y políticos que intervienen en los procesos que dicha política genera. La noción de estructura de oportunidades puede ser el instrumento analítico de este proceso. Si el argumento es válido para las políticas públicas en general, en el caso de las políticas de participación resulta de mayor relevancia. La estructura de oportunidades de la participación ciudadana extrae los factores actuantes de tres “espacios político-sociales”. Estos son: a) El espacio político macro-societal: aquellas características estructurales de la sociedad y aquellas que definen al régimen político de la sociedad global. -26- b) El espacio institucional: los aspectos relacionados con la agencia estatal productora e implementadora de la política de participación. En nuestro caso, los gobiernos locales; c) El espacio social: las características sociales y económicas que definen a los sujetos, individuales o colectivos a quienes está dirigida la política de participación que configuran el perfil de la demanda de participación en la sociedad local. Ello incluye a todo tipo de organizaciones sociales: desde partidos y movimientos políticos hasta organizaciones representativas de intereses de categorías sociales: comedores populares, organizaciones de pobladores, organizaciones empresariales, comunidades campesinas, clubes deportivos y demás. Presentaremos los principales factores de cada uno de estos espacios, tratando de ponerlos en juego y evaluar su incidencia. En esta versión nos limitamos a hacer una breve descripción y a caracterizar su modo de intervención. La identificación de los factores no resulta sólo del análisis teórico, sino que se deducen del análisis de las experiencias municipales de participación expuestas, vale decir, que tienen una sólida base empírica. (Ver Cuadro 3) Cuadro 3. Estructura de Oportunidades de la Participación Ciudadana en los Gobiernos Locales Espacio político macrosocietal Democracia/ Dictadura Espacio institucional de los gobiernos locales Legalización de la participación Cultura política democrática/ autoritaria Reconocimiento legal de los sujetos colectivos de la participación Política municipal explícita de participación ciudadana Convenios u ordenanzas que consignen los acuerdos de participación Estructura orgánica y recursos asignados Descentralización/ Centralismo Crisis/ Estabilidad Económica Crisis/ Estabilidad Política Espacio social de los actores locales Grado de conciencia cívica y política del ciudadano individual Grado de consolidación de las organizaciones sociales Grado de carencias y necesidades de la ciudadanía Análisis de costo-beneficio de la participación Carácter de la estrategia de las organizaciones sociales participantes Política municipal de comunicación El espacio político macro-societal Hemos definido a los factores provenientes de esta esfera como aquellas características estructurales de la sociedad y aquellos que definen al régimen político de la sociedad global. Con relación a las políticas municipales de participación ciudadana, identificamos los siguientes: a) Democracia/ Dictadura: la primera y básica condición de viabilidad de las políticas municipales de participación se refiere al carácter del régimen político. La existencia de un régimen democrático es un factor positivo de viabilidad, de donde se concluye que en tales condiciones habrá mayores oportunidades positivas que en una dictadura. Sin embargo es importante hacer dos precisiones. -27- En primer lugar, democracia y dictadura son conceptos polares y la realidad por lo general, no es tan polar. Se pueden dar casos de democracias en los que el régimen puede ser autoritario y rígido, pero guardando las formas democráticas. Ellos por lo general, desestimulan las políticas de participación como ha sido evidente en el Perú de los últimos años. Diversos factores se han conjugado en este sentido: la militarización de la sociedad en el contexto de la lucha contra la subversión y el terrorismo que prácticamente anuló a los gobiernos locales de las zonas de emergencia. Otro factor importante ha sido el creciente autoritarismo del régimen que ha pretendido copar todas las instituciones estatales entre ellos los gobiernos locales. Si bien los resultados han sido desiguales, es evidente que el régimen no ha cejado en su empeño de golpear a los gobiernos locales, de dividirlos (perjudicando especialmente a las municipalidades provinciales) y lesionando a su organización gremial, la Asociación de Municipalidades del Perú –AMPE que ha sido permanentemente atacada por voceros del gobierno. Se dan por otro lado, situaciones que podrían definirse como dictaduras, en las que los esfuerzos de legitimación del régimen podrían eventualmente abrir espacios de participación y estimulando tales procesos. En cierto sentido, ese fue el caso del gobierno militar “revolucionario” de 1969-1980. Es por ello, que en cada caso, sólo el análisis riguroso de la situación definirá la categoría y evaluará su capacidad de impacto. En segundo lugar, si bien es claro que bajo situaciones de dictadura las oportunidades son negativas para las políticas de participación, es probable que, dadas ciertas condiciones, haya una alta tasa de participación desde abajo, es decir, movilización ciudadana de protesta. Estas situaciones, que corresponden a un concepto de participación definida como la irrupción de movimientos sociales y políticos excluidos de la escena pública, fueron las modalidades de acción colectiva predominantes en los ’60 y ’70 en América Latina. Se trata de un tipo de participación de fuerte contenido anti-estatal, a diferencia de nuestra propuesta que focaliza sobre las políticas de participación del Estado, en este caso, los gobiernos locales. b) Cultura política democrática/ autoritaria: el rol de la cultura política es clave pues explica la posibilidad de que se adopten como políticas desde el gobierno local y el marco probable de estrategias de quien la implementa, así como la receptividad ciudadana. Es claro entonces, que en una sociedad con una cultura democrática, las oportunidades de viabilidad serán positivas, mientras que en una cultura autoritaria, serán reducidas. Sin embargo, una vez más debemos prevenir el riesgo de la esquematización rígida. La cultura política es además, un concepto elusivo y complejo. Su utilidad depende del rigor del análisis de la situación concreta. De otro lado, debemos recordar que uno de los medios para transformar una cultura autoritaria en democrática, es precisamente la introducción de políticas de participación que socaven el autoritarismo. En ese sentido, uno de los efectos más evidentes de las experiencias exitosas de participación ciudadana en los gobiernos locales ha sido el incremento de la cultura política ciudadana. -28- c) Descentralización/ Centralismo: en términos generales, en un estado descentralizado, las oportunidades positivas para la participación son mayores que en sociedades centralistas. Ello es más importante en los gobiernos locales, ya que las oportunidades se incrementarán, cuando el régimen municipal sea más sólido y está más consolidado. Por ello, es importante que el análisis de este factor no se limite a evaluar el marco jurídico político, sino que considere de modo especial, el grado de fortaleza o debilidad de los gobiernos locales en la estructura del Estado en su conjunto. La cuestión se concreta preguntando si las autoridades estarán interesadas en ofrecer participación a la ciudadanía, sabiendo que gobiernan órganos estatales débiles y sin poder, incapaces de distribuir beneficios concretos a quienes participan. Y viceversa, si la ciudadanía estará interesada en participar en estas condiciones. El caso peruano ofrece una importante experiencia: muchas municipalidades ante la ineficacia del gobierno central, o en respuesta a las demandas y necesidades ciudadanas han incursionado en acciones en áreas que están fuera de su ámbito legal de competencias, abriendo lo que hemos denominado “nuevas fronteras de la acción municipal”. En otros casos, se detectan crecientes procesos de asociación inter-municipalidades para la realización de proyectos conjuntos en los que la participación es un componente clave (Andahuaylas, municipalidades de sierra, especialmente en cuencas). En la práctica, los gobiernos locales devienen en sujetos estatales que se van construyendo desde abajo –algo atípico en los procesos de construcción estataly se convierten en actores de la descentralización que empieza a percibirse, no sólo como un proceso impulsado por una ley, sino como un proceso que emerge de la sociedad. De otro lado, desde mediados de la década de los noventa, se ha empezado a producir un fenómeno creciente de surgimiento de movimientos regionalistas y descentralistas con liderazgo de los gobiernos locales y que tienen como base institucional a las mesas de concertación, como es el caso de Paso, Ica, Huancavelica y otros. Es interesante percatarse que estos movimientos son diferentes a los que surgieron “desde la base” en los setenta. La presencia y el liderazgo de las municipalidades les otorga una mayor legitimidad y una mayor capacidad de arrastre. d) Crisis/ Estabilidad Económica: las mejores condiciones para la viabilidad de las políticas municipales de participación se dan cuando la situación económica es relativamente estable; y que las oportunidades son negativas cuando se atraviesa por una crisis. Sin embargo, la eficacia de este factor depende del análisis de la situación concreta y de la manera como se articule el conjunto de factores. Una vez más, es preciso evitar el riesgo de esquematizar rígidamente el análisis. Aquí debemos precisar que no siempre la crisis económica desalienta la participación, sobre todo cuando el gobierno local define la participación ciudadana como una estrategia para enfrentar la crisis económica. Y también recordar que en situaciones de crisis económica pueden surgir otras formas de participación: si se desarrollaran formas de solidaridad entre los ciudadanos -29- para enfrentar la crisis, estamos ante un incremento de la participación al interior de la sociedad, como acción colectiva organizada de los sectores populares para la satisfacción de necesidades en contextos de crisis. De otro lado, podremos identificar también, altas tasas de participación ciudadana en acciones de protesta “desde abajo”, como irrupción de movimientos sociales y políticos excluidos. Si bien no implican participación en la gestión municipal, estas formas de participación cooperativa tienden a ir constituyendo sujetos colectivos para la participación. En relación a esta problemática, las municipalidades han venido desempeñando un activo papel, tanto en políticas de promoción de las microempresas, como de parques industriales (Villa El Salvador, Ilo y otros), como en la promoción de políticas sociales (alimentación, vaso de leche, salud –llegándose al caso de la municipalidad de Sama donde se está implementando un sistema de “seguridad social” local), y la activa participación en movilizaciones de protesta contra la política económica del gobierno como lo demostró el último paro nacional. e) Crisis/ Estabilidad Política: la existencia de una sociedad en crisis política es un contexto en que las oportunidades de viabilidad de las políticas de participación suelen ser negativas. Ya se trate de una crisis de representación en la que los agentes políticos y los canales de participación atraviesan por una profunda deslegitimación, o que se trate de una situación de violencia política generalizada, los efectos de una crisis política tendrán siempre una alta repercusión sobre las políticas de participación. El espacio institucional de los gobiernos locales Los factores institucionales son aquellos que aluden a los rasgos del gobierno local que decide implementar la política de participación y las características de la política misma. Identificamos como relevantes, los siguientes factores: a) Legalización de la participación: a pesar que los regímenes políticos sean democráticos, descentralistas y estables política y económicamente, no siempre el terreno para la participación es propicio. Un factor que provee un elemento de la explicación es que no siempre la participación ciudadana está consagrada como un derecho. Por ello sostenemos que allí donde el derecho, a través de la Constitución y las leyes reconocen el derecho de participación directa e indirecta de los ciudadanos en los asuntos públicos, las oportunidades para la viabilidad de políticas de participación son positivas. Más aún, las probabilidades se incrementan cuando las formas de participación están taxativamente estipuladas en la ley, y cuando éstas se consideran como derechos mínimos, dejando abiertas las posibilidades de que los gobiernos locales establezcan otras formas más amplias y profundas de participación. La cuestión de la legalización de la participación no sólo alude a la mera existencia de normas legales, sino a las condiciones que las normas legales deben para ser efectivamente viables y posibles de cumplimiento. Ello tiene que ver con tres dimensiones: las condiciones formales (claridad y precisión del derecho reconocido, precisión de los obligados a cumplirla, precisión de medios -30- de reclamación, instancias encargadas de resolver los conflictos y reclamaciones, determinación de sanciones por infracción); condiciones de acceso (costo accesible de ejercicio del derecho y de la reclamación); condiciones de difusión (publicación de la norma, difusión de su contenido y alcances a los diversos sectores involucrados). De no cumplir con estas condiciones, las normas –por democráticas que sean- no tendrán las mínimas condiciones de cumplirse. Se podría asumir que las normas que legalizan la participación más importantes son las de carácter nacional. Como hemos visto sin embargo, ello no es así. La experiencia municipal ha demostrado que las normas más importantes y eficaces en materia de participación son aquellas que a nivel local, aprueban las propias municipalidades a través de ordenanzas. La oportunidad legal clave para el despliegue de la participación ciudadana en los gobiernos locales es la democratización municipal que ha abierto las puertas a la regulación local de la participación. Aunque debe remarcarse que –como hemos mencionado- persiste en las municipalidades una suerte de “inhibición legislativa” que desaprovecha la oportunidad abierta. b) Reconocimiento legal de los sujetos colectivos de la participación: tradicionalmente, la participación ciudadana se ha visto como un derecho individual. Esta visión es hegemónica entre quienes sostienen que la participación individual, es una condición constitutiva de la democracia liberal. Sin embargo, cada vez cobran mayor importancia las organizaciones sociales que congregan institucionalmente a personas que comparten características sociales y económicas comunes para la promoción de sus intereses y la defensa de sus derechos. Las organizaciones sociales han pasado a ser actores centrales de la vida política en una sociedad democrática. En muchos casos, han sido formas privilegiadas de la acción social en la escena pública de ciudadanos que de no hacerlo por esta vía, no participarían en procesos sociales. No siempre sin embargo, el derecho ha provisto de instrumentos que permitan que se les reconozca jurídicamente y obtengan personería jurídica, lo que podríamos denominar “ciudadanía colectiva”. De allí la importancia de que ya sea al nivel nacional, o local, la legislación establezca el derecho del reconocimiento legal de estas organizaciones y la dotación de personería jurídica. La importancia de este derecho es crucial: garantiza que las autoridades no las desconozcan arbitrariamente y que la posibilidad de participar no esté sujeta a la voluntad del alcalde de turno. En Perú, la mayor parte de organizaciones sociales carecen de este derecho pues las leyes no contemplan sus particularidades. Es por ello que algunas municipalidades –como se ha mencionado- han aprobado ordenanzas que lo establecen, lo que es un sustantivo avance democrático y en la generación de condiciones de viabilidad de las políticas municipales de participación. Sin embargo, debemos reconocer que en la mayoría de los casos –incluso los exitosos de participación- las municipalidades mantienen el patrón de un reconocimiento informal, puramente político-administrativo que concentra en la autoridad la discrecionalidad del reconocimiento. -31- c) Existencia de una política municipal explícita de participación ciudadana: cuando se analizan las experiencias de participación no siempre encontramos que son resultado de políticas o propuestas explícitas. Demasiado a menudo, se trata más bien de acciones aisladas de un contexto programático y no pocas veces, fruto de impulsos momentáneos. Ello ha propiciado que las políticas de participación hayan sido en ocasiones, vehículos del clientelismo populista o de cooptación. Por ello, la existencia de una política explícita de participación es un factor que incrementa las oportunidades positivas. El análisis supone temas complejos que sólo señalamos: la relación con el plan de gobierno; la articulación de lo nuevo con lo tradicional; el carácter instrumental de la participación; el gradualismo como estrategia de implementación; su carácter integral, transversal e intersectorial; el costo/beneficio de la participación; y la minimización de los costos individuales y colectivos de participar. Sin embargo, se constata una persistencia de la brecha entre el discurso político y la realidad concreta, incluso en casos de experiencias participativas que a veces no se diferencian netamente del clientelismo tradicional y/o los intentos de control político. d) Convenios u ordenanzas que consignen los acuerdos de participación: muchas experiencias de participación han sido insuficientes y/o frustrantes pues no siempre los acuerdos alcanzados a través de mecanismos participatorios han sido formalizados o tenido obligatoriedad. Y es que se han caracterizado por la informalidad de los procesos y de la toma de decisiones. Ello ha ocasionado que las oportunidades de viabilidad de los acuerdos hayan sido muy pobres, cuando no netamente negativos. Por ello, una condición clave es que los acuerdos se consignen siempre en convenios formales y en su caso, se expresen en ordenanzas que eleven dichos acuerdos al rango de derecho ciudadano y de obligación de la autoridad. Y de esa manera sean públicamente acuerdos democráticos formales, dotados de obligatoriedad para las partes. En ese terreno una importante condición es que incorporen reglas ad hoc para resolver conflictos entre las partes, ya sea de aplicación o de interpretación. Quizás la experiencia prototípica es la de Villa El Salvador (1984) donde un “acta de compromiso” selló el acuerdo entre las nuevas autoridades y la organización representativa de la población, la Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador –CUAVES. Otro ejemplo interesante es el “acta de compromiso” entre la municipalidad de Lima y los comités del Vaso de Leche de 1986 que reconoció a la Coordinadora Metropolitana del Vaso de Leche y los términos de su participación en la gestión del programa. e) Existencia de una estructura orgánica y recursos asignados: una condición clave de la participación es que sea una política integral, es decir, que se aplique a todas las dimensiones de la gestión, y no sólo a un área o servicio. No basta que haya una oficina de participación vecinal. Pero, cuando se cumplen las otras condiciones institucionales, la existencia de una oficina dedicada a la formulación de estrategias, la preparación de las decisiones, la promoción de la política y su implementación, es un factor clave que incrementa las oportunidades positivas de viabilidad de las políticas de participación. -32- Por ello es también crucial la asignación de recursos económicos a esta dependencia y a la participación, por vía presupuestal. Importa que los recursos asignados sean fijos y no aleatorios; que la ciudadanía, los funcionarios y las autoridades conozcan el monto y el destino de estos recursos. Desde el punto de vista de la eficacia de la participación y la asignación de recursos debe ser percibida por las autoridades como inversión de mediano y largo plazo, no sólo en popularidad y legitimidad, sino en la construcción de un gobierno local eficaz y una sociedad democrática. f) Existencia de una política municipal de comunicación: la comunicación es una condición fundamental para la viabilidad de las políticas de participación. Ello supone dos aspectos: de un lado, la difusión de información sobre la municipalidad; que no significa sólo publicar boletines con las obras que se hacen, sino sobre todo, difundir información relevante para que la ciudadanía conozca el manejo del gobierno, sus recursos, el presupuesto, los proyectos de ordenanzas, los problemas y demás. Ello, por lo demás, es un derecho ciudadano. Y en segundo lugar, supone el establecimiento de estructuras formalizadas y estables para la comunicación y el diálogo entre las autoridades y la ciudadanía, es decir, instancias de encuentro permanentes que garanticen el desarrollo de procesos participativos. El espacio social y económico de los actores sociales Estos factores son aquellos referidos a las características sociales y económicas que definen a los sujetos, individuales o colectivos a quienes está dirigida la política de participación ciudadana y que permiten configurar el perfil de la demanda de participación en la sociedad local. Ello incluye a todo tipo de organizaciones sociales: desde partidos y movimientos políticos hasta organizaciones representativas de intereses de categorías sociales. Los factores de mayor incidencia identificados, son los siguientes: a) Grado de conciencia cívica y política del ciudadano individual: la condición clave de la participación es el grado de responsabilidad consciente del ciudadano hacia la participación. La existencia de un alto grado de conciencia cívica y política del ciudadano individual, permite oportunidades positivas para la viabilidad de las políticas participativas. Sin embargo, la elusividad de esta categoría nos previene respecto de su utilización, que debe ser muy cuidadosa y rigurosa a fin que sea un eficiente instrumento. Al mismo tiempo, debemos tener en cuenta que este fenómeno abarca más dimensiones que lo que a primera vista se considera. Algunos aspectos que deben ser cubiertos por el análisis son: La expresión más clara del grado de conciencia cívica y política en una sociedad democrática es el ejercicio del derecho al voto. En Perú, donde el derecho al voto es obligatorio, su ejercicio no siempre ha sido un instrumento eficiente de medición. Son las elecciones municipales las ocasiones donde se ha podido manifestar con mayor claridad esta situación. Resulta crucial por ello, no limitarse al análisis de la votación y el ausentismo como medios para medir la -33- conciencia cívica y política. Sin embargo, el dato de realidad es que a lo largo de los años, el ausentismo en las elecciones municipales se ha ido reduciendo, lo que parece indicar su creciente valoración por la ciudadanía. Un segundo aspecto es que las formas de explicitar la conciencia cívica y política son diversas y ello tiene que ver con la multiplicidad de esferas en las que se desenvuelven los ciudadanos. Ello plantea el significado de la participación en partidos y movimientos políticos como corrientes programáticas y no como agrupaciones ocasionales, y muy especialmente, las formas de participación a través de la presentación de iniciativas legislativas, referéndum, revocatoria de las autoridades, remoción de funcionarios y la rendición de cuentas, y otros derechos. También se deben considerar las modalidades no formalizadas de expresión de la conciencia que no siempre pueden ser medidas estadísticamente, pero que si merecen un riguroso análisis. Finalmente, el ciudadano individual expresa su grado de conciencia a través de su afiliación a organizaciones sociales para la defensa de derechos y la promoción de intereses e instituciones similares, que es un fenómeno central de la vida política local. b) Grado de consolidación de las organizaciones sociales: la viabilidad de las políticas de participación está determinada por el grado de consolidación de las organizaciones sociales a quienes define como sujetos. Las oportunidades serán positivas cuando haya organizaciones sociales consolidadas y tenderán a ser negativas, cuando no lo sean. La cuestión no es sin embargo, simple. No hay todavía una teoría de la organización social capaz de dar cuenta de su complejidad. Esto es más grave cuando comprobamos que en los últimos años debido a la crisis económica y política, así como por el autoritarismo del régimen se ha producido un debilitamiento general de las organizaciones sociales. Esta situación ha llegado a afectar incluso a las organizaciones que habían logrado sobrevivir a los embates de la crisis: las organizaciones femeninas que cada vez enfrentan mayores dificultades para sostenerse. En este contexto, nos limitamos a señalar algunas áreas a las que debe responder cualquier teoría de ese tipo: el reconocimiento legal de la organización, la formalización de sus estructuras internas, su vocación de permanencia en el tiempo, su grado de autonomía con relación a otros agentes de la sociedad (estado, gobiernos locales, partidos, iglesias), su representatividad democrática, la legitimidad formal y sustantiva de sus dirigentes y la articulación con otras organizaciones. Estas son las dimensiones cuya definición es importante para determinar cómo la consolidación de las organizaciones sociales es factor clave para la participación. c) Grado de carencias y necesidades: la existencia de un alto grado de carencias y necesidades insatisfechas de la población ha sido considerado un factor importante para explicar la propensión a la organización. Sin embargo, este factor no se explica por sí mismo, y mucho menos, garantiza que cuando mayores sean las carencias y las necesidades insatisfechas, mayores serán las oportunidades para la participación. Muchas veces se ha demostrado lo -34- contrario: a mayores carencias, menor propensión a organizarse y a participar. Por ello es preciso manejar este concepto con mucha precisión. Una forma de plantearlo es identificando los tipos de situaciones que conducen a la decisión de organizarse. Tres parecen ser las más relevantes: Incapacidad económica de la población para adquirir bienes o servicios en el mercado; Falta de acceso adecuado a bienes y/o servicios debido a la mala situación de la agencia estatal encargada de prestarlos; Falta de acceso a bienes y/o servicios por la ineficiencia y/o corrupción de la agencia encargada de proveerlos. Frente a estas situaciones, los ciudadanos tienden a organizarse para superar las carencias y satisfacer sus necesidades. Las estrategias más comunes han sido: a) auto ayuda; b) cogestión con el gobierno local; c) protesta/reivindicación. Una evaluación del impacto de este factor en la viabilidad de las políticas participativas supone analizar estas dimensiones. d) Análisis de costo-beneficio de participar: La participación no siempre supone sólo ganancia neta para los participantes; de hecho, implica afrontar costos inmediatos (pago de cuotas, papeleo, pago de transporte, materiales, coimas, pérdida de salario o de la ganancia cuando no se asiste al trabajo, aporte en trabajo no pagado, pérdida de tiempo libre, conflictos familiares, etc.) y costos mediatos (riesgo de sanciones laborales, represión, conflicto en la comunidad, incertidumbre del logro, el riesgo del fracaso, etc.). Esta constatación plantea la necesidad de evaluar las políticas de participación en función del análisis de costo-beneficio. Es decir, que la decisión de participar va a tener oportunidades positivas cuando la política incorpora beneficios superiores al costo implicado para los ciudadanos y/o cuando busca minimizar el impacto de los costos. Algunos puntos centrales del análisis son: la determinación de los costos de participar; la determinación de beneficios superiores a los costos, cuando los participantes sean muchos y diversos (y por tanto, que los costos pueden ser diferenciales o pueden prorratearse); la minimización de costos y la diversidad de medios para ello; la necesidad que la política tenga una oferta diversificada de beneficios derivados de la decisión de participar como para satisfacer a los diversos actores; la certeza que la autoridad proveerá efectivamente los beneficios ofertados, y otros. e) Carácter de la estrategia de las organizaciones sociales participantes: el sentido de la participación para la ciudadanía está ligado a la capacidad que la organización social, a través de su participación en el gobierno local, obtenga para sí y sus miembros un conjunto de beneficios concretos. De allí que un aspecto central de la cuestión sea la estrategia de la organización social. Cuando se trata de participar a través de políticas municipales, la cuestión de la estrategia es más importante aún, ya que de ella dependerá en gran medida, el carácter de la relación y la resultante del proceso. -35- Identificamos tres estrategias que se definen en función de: a) el tipo de actitud de la organización: pragmatismo, sujeción o ideologismo; b) el objetivo de la organización: defensa de derechos y promoción de intereses, la defensa de principios o el logro de concesiones; y, c) ámbito del objetivo de la organización: politemática o unitemática. Los tipos de estrategias son: la Negociación, la Confrontación y la Petición. (Ver Cuadro 4) Cuadro 4. Estrategias de las Organizaciones Sociales Factores/Estrategias Actitud Objetivo Ambito de objetivo Negociativa Petición Subordinada Pragmatismo Sujección Defensa de derechos y Logro de concesiones de promoción de intereses la autoridad Politemática Unitemática Confrontación Ideologismo Defensa de principios político-ideológicos Unitemática En principio, la opción por cualquiera de las estrategias negociativa y de confrontación suponen siempre una alta propensión a la participación. No ocurre lo mismo con la estrategia de petición subordinada, por cuanto implica una sujeción de carácter clientelista a la autoridad. Lo que interesa para nuestros efectos, es la forma de participar. Planteado así, en una sociedad democrática, parece ser en principio, que la estrategia negociativa sería la más cercana a lo que las partes esperan como la más adecuada para viabilizar un proceso participatorio. En ese sentido, las oportunidades serán probablemente más positivas con la estrategia negociativa que con la de la confrontación y de la petición. De la discusión precedente podemos formular algunas proposiciones que a manera de conclusiones provisorias, puedan contribuir a proporcionar una imagen más cabal y adecuada de los procesos de participación ciudadana en los gobiernos locales. La primera es que los factores provenientes de cada uno de los espacios no operan por sí solos, ni en el vacío. Su capacidad explicativa depende de su estructuración y de su acción conjunta. Cada caso plantea particularidades que modifican el valor de cada uno de ellos. Por ello, no basta explicar los casos individuales por uno o más de ellos, al margen del conjunto. En segundo lugar, la diversidad de espacios y de factores que éstos producen demuestra que las políticas de participación ciudadana y las estrategias de los actores involucrados en los procesos subsecuentes son múltiples y muy variados. Y que por ello, no es posible pensar que existe una receta válida para todos los casos. Es en este punto que se abren las posibilidades de desarrollo de la utopía democrática, a partir de la imaginación política de autoridades locales, organizaciones sociales y ciudadanos individuales. La experiencia demuestra que los casos más exitosos y democráticos, son aquellos que se han apartado de la ley y ha dado lugar a la explosión de la creatividad ciudadana. En tercer lugar, la diversidad de estrategias y la multiplicidad de formas de participación ciudadana se explican por la existencia del conflicto que todo proceso de participación supone. De allí que nuestra percepción sobre el conflicto, debe enfatizar la importancia de la diversidad, su creatividad potencial y la necesidad de -36- contar con reglas para su resolución sobre bases consensuales. Debemos por ello no desconocer el conflicto y más bien valorarlo como un aspecto a potenciar positivamente. En cuarto lugar, la relevancia de la cuestión de la institucionalización formal-legal de la participación no es sólo un medio para expresar la voluntad participativa, sino sobre todo, para constituir derechos ciudadanos exigibles, que prevalezcan frente a la arbitrariedad y al cambio de autoridades. Esta proposición quiere resaltar de manera muy especial, el rol del derecho en la participación. Finalmente, la importancia de explorar esquemas analíticos para determinar las condiciones positivas y negativas de viabilidad y eficacia de las políticas de participación consiste en convertirlo en herramientas para la acción en este tema de tanta importancia para la consolidación democrática de los gobiernos locales y del país en su conjunto. De allí que el reconocimiento de estos factores y de su impacto, permitirán potenciar los factores positivos y minimizar aquellos de carácter negativo. ********************************** En este texto hemos presentado los lineamientos básicos de una perspectiva teórica alternativa sobre el tema de participación ciudadana: el análisis de las políticas municipales de participación ciudadana y la identificación de las condiciones de viabilidad y eficacia. Para ello hemos planteado conceptos que buscan replantear la cuestión en nuevos términos. En segundo lugar, hemos revisado críticamente el marco legal de la participación, enfatizando sus problemas y limitaciones, lo que nos ha llevado a concluir que es muy pobre para estimular procesos de participación y para impulsar a las municipalidades a implementar políticas participatorias. Ello nos ha llevado a revisar las experiencias de participación que han desarrollado los gobiernos locales desde 1980. A partir de ello, hemos construido una primera versión de lo que serían los componentes de un modelo práctico de gestión de las políticas municipales de participación, buscando identificar los componentes de las políticas municipales de participación ciudadana y la estructura de oportunidades de la participación ciudadana, vale decir, los factores positivos y negativos que inciden sobre su viabilidad y su eficacia. Este texto es el primer resultado de un estudio de largo alcance que el autor lleva a cabo y quiere poner en discusión algunos de sus primera conclusiones. Por ello, muchos conceptos y análisis son aún iniciales. Otros son intuiciones que van marcando un derrotero. Ponerlo en debate responde a la necesidad de alimentar la discusión sobre el tema, y de someter a crítica, la validez y la consistencia de sus argumentos. -37- ANEXO Cuadro 1. EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN GOBIERNOS LOCALES 1980-2002 Modalidad Elección de alcaldes y regidores Forma de ejercicio Voto Sujetos Individuos, partidos políticos, movimientos independientes Revocatoria de mandato de alcalde y regidores Firmas/ Voto Elección de alcaldes delegados de centros poblados menores Voto/ Ternas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales Individuos, organizaciones sociales Iniciativa legislativa Firmas/ Voto Referéndum Firmas/ Voto Cabildo abierto Voz/ Voto a mano alzada Petición Solicitudes y peticiones Documento escrito Control y fiscalización de autoridades Denuncia penal contra autoridades Vacancia de cargo de alcalde y regidores Demanda de rendición de cuentas Denuncia Derecho ciudadano Elección de autoridades Remoción de funcionarios Denuncia ante concejo municipal Firmas/ Voto Firmas/ Voto Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales Organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas Individuos, organizaciones sociales Individuos, organizaciones sociales Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales Base legal Constitución Ley orgánica de municipalidades Ley de elecciones municipales Constitución Ley 26300 Ley orgánica de municipalidades Constitución Ley 26300 Constitución Ley 26300 Ley orgánica de municipalidades Ley orgánica de municipalidades Código Penal Ley orgánica de municipalidades Constitución Ley 26300 Constitución Ley 26300 -38- Información Co-gestión de servicios públicos Denuncia a Contraloría General de la República Reclamos por simplificación administrativa Información cada 90 días Documento escrito Reclamos por simplificación administrativa Informe escrito Sesión de concejo con agenda ciudadana Petición a través de documento escrito Sesiones públicas de concejo Asistencia a sesiones de concejo Cabildos abiertos Voz/ Voto a mano alzada Programa del Vaso de Leche Participación en gestión y control Educación inicial Participación en gestión y control Administración de locales deportivos Participación en gestión y control Individuos, organizaciones sociales Individuos, organizaciones sociales Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Individuos, partidos políticos, movimientos independientes, organizaciones sociales, instituciones sociales privadas y públicas Comités del Vaso de Leche y otras organizaciones femeninas Asociaciones de Padres de familia, organizaciones magisteriales Organizaciones deportivas Norma de Contraloría Norma de simplificación administrativa Ley orgánica de municipalidades Ley orgánica de municipalidades Ley orgánica de municipalidades Ley orgánica de municipalidades Ley del Vaso de Leche Decreto Supremo... Hay Decreto Supremo Hay Decreto Supremo -39-