1 Hambre Cero – política pública y ciudadanía José Graziano da

Hambre Cero – política pública y ciudadanía
José Graziano da Silva1
Maya Takagi2
Resumen
El artículo expone las principales concepciones y conceptos del Programa Hambre
Cero del gobierno federal, hace un balance de un año de su implantación y concluye con la
evaluación de algunos desafíos para su consolidación como Política de Seguridad
Alimentaria y Nutricional en Brasil.
Abstract
This paper makes clear the conception and the main concepts of the Zero Hunger
Program, analyses its implementation in the first year and the challenges to the Food and
Nutritional Security Policy consolidation in Brazil.
Introducción
El gobierno del presidente Lula puso el problema del hambre en el centro de la
agenda política brasileña e internacional, con un claro compromiso: pretende eliminarla del
escenario nacional por medio de acciones integradas que estructuren una política
permanente de seguridad alimentaria y nutricional.
La implantación del Programa Hambre Cero, la creación del Consejo Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSEA) y de un órgano ejecutivo y articulador – el
Ministerio Especial de Seguridad Alimentaria y Lucha contra el Hambre3, ambos
vinculados a la Presidencia de la República de Brasil, ya en el primer acto legislativo del
1
Prof. Titular de la Universidad Estatal de Campinas (Unicamp/IE), Brasil; coordinador del Proyecto Hambre
Cero del Instituto Ciudadanía, Ministro de Seguridad Alimentaria y Combate a la Hambre del gobierno Lula
en 2003 y asesor especial de la Presidencia de la República de Brasil.
2
Maestra en Desarrollo económico, espacio y medio ambiente y doctoranda en Economía Aplicada en la
Universidad Provincial de Campinas (Unicamp/IE), Brasil.
3
Actualmente incorporado al Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre – MDS.
1
entonces recién instalado gobierno4 explicitan claramente que la seguridad alimentaria y
nutricional recobró un espacio perdido a lo largo de la última década5.
Ese es un hecho histórico de importancia mayor, ya que, tanto dentro como fuera de
Brasil, la existencia del hambre es escamoteada, omitida, tratada con negligencia como un
hecho del cual los gobernantes se avergüenzan.
Si ese hecho fue positivamente recibido por la sociedad civil en general, frente a los
crecientes apoyos recibidos, por la mayoría de los formadores de opinión y por los
investigadores y militantes del tema, no hubo consenso en cuanto a las formas para la
realización de esta meta ambiciosa, pudiéndose identificar en este debate dos grupos
principales:
a) aquellos que consideran no ser necesarias políticas específicas dirigidas a la lucha
contra el hambre por diversos motivos, como: porque la erradicación plena del hambre es
una
situación
irrealizable;
porque
consideran
que
el
hambre
está
vinculado
fundamentalmente al problema de gestión de la política macroeconómica, relacionando su
existencia al problema del desempleo y del subempleo; porque consideran más eficaces los
programas de combate a la pobreza en general y no al hambre específicamente; porque no
conciben la importancia de políticas públicas federales, pues que la movilización de la
sociedad civil y la articulación de las acciones ya existentes en los gobiernos federal,
provincial y municipal serían suficientes.
b) aquellos que criticaron el programa por su concepción y formato de
implementación, que sería incompleto o equivocado, incluyendo visiones como: su
supuesta concepción asistencialista, resumiendo el programa a la donación de alimentos;
aquellos que consideran que no ha sido dada la debida importancia a la política de
seguridad alimentaria, en el sentido que concierne a todos los ciudadanos, restringiéndose a
las políticas que tocan solamente a los más pobres; y también aquellos que lo criticaron
porque no ha sido posible comprenderlo, o sea, consideraron su formulación muy compleja.
4
Medida Provisoria nº 103, del 1º de enero de 2003, convertida en la Ley nº 10.683, del 28 de mayo de 2003.
Este período fue marcado por el agotamiento de la articulación de las acciones y del debate, por las
diferentes esferas de gobierno con la sociedad, en lo que concierne a los problemas de inseguridad
alimentaria. En resumen, fue un período caracterizado por la ausencia de una política de seguridad
alimentaria, ocasionada por la falta de prioridad política a la cuestión. A ese respecto, véase texto del
Proyecto Hambre Cero en el sitio Internet www.fomezero.gov.br.
5
2
Además, hay aquellos que, incluidos o no en los grupos a y b, consideraron
insuficiente lo que fue realizado en el primer año y, en nuestra opinión, esa posición tiene
relación con la excesiva expectativa creada y muchas veces fabricada sobre el programa,
que siempre fue colocado como de implantación a medio plazo, reflejando a menudo la
disputa político-partidaria de la cual el programa fue objeto.
Esa falta de consenso en el ámbito nacional, por su vez, no tuvo eco en el escenario
internacional. Organizaciones multilaterales internacionales, como la FAO (Organización
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación), la Unesco, la Unicef, el
Banco Mundial y el BIRD hacen elogios no solamente de la prioridad, pero de la
concepción del programa. Eso no es fortuito. Las organizaciones de las Naciones Unidas
están promoviendo una estrategia de reducción del hambre y de la pobreza en nivel
mundial. Para la reducción del hambre, por ejemplo, la meta, de la cual Brasil es signatario,
es reducirla por la mitad hasta el año de 2015. Y la conclusión reciente de esas
organizaciones es que las metas no serán alcanzadas si las estadísticas continuaren en el
ritmo actual y sin una acción planeada de los gobiernos nacionales, citando el Brasil como
un ejemplo a ser seguido por otros países.
Pasado más de un año de la implantación del Programa Hambre Cero, se reviste de
gran importancia hacer un balance de sus concepciones, de lo que ha sido implantado y de
lo que falta implantar en dirección a la meta anunciada por el Presidente Lula.
Ese texto se divide en tres partes: la primera hace una breve explanación de la
concepción que norteó el Programa desde su formulación, pasando por la transformación
del proyecto en un programa de gobierno. La segunda hace un balance de los avances
obtenidos en el primer año; y la tercera, una evaluación de los caminos que se deben abrir
para seguir adelante, en la consolidación del Programa Hambre Cero.
1 Diagnóstico y concepción
Es natural que la concepción de un programa o proyecto esté estrechamente
relacionada con el diagnóstico de las causas del problema sobre el cual se quiere actuar.
Eso es lo que se pretende exponer a seguir.
3
1.1 Inseguridad alimentaria no es sinónimo de hambre
El primer aspecto a resaltarse es la importancia de distinguir inseguridad alimentaria
de hambre. El concepto de inseguridad alimentaria abarca por lo menos cuatro
dimensiones. La primera, que es la más visible, es la dimensión de cantidad. Es necesario
un consumo mínimo de calorías, proteínas y vitaminas para una vida activa y saludable. La
segunda, no menos visible, es la dimensión de calidad. La población debe tener acceso a
alimentos nutritivos. La tercera dimensión es de regularidad: comer por lo menos tres veces
al día. Es tomar desayuno, almuerzo y cena todos los días. Y la cuarta, no menos
importante, es la dimensión de dignidad. Uno que se alimenta de sobras de comidas de
restaurantes o de basuras en los vertederos no tiene seguridad alimentaria, aunque no esté
encuadrado en la categoría de los desnutridos por el criterio biológico.
La inseguridad alimentaria posee diversas facetas, todas bastante graves. Abarca
aquellos que comen poco por falta de renta; los que comen inadecuadamente porque no
ingieren los nutrientes necesarios para una vida saludable, aunque puedan ingerir la
cantidad necesaria de calorías y proteínas (muchos de ellos, especialmente niños, pueden
tener enfermedades asociadas que impiden la absorción de nutrientes); y también los que
comen demasiadamente, necesitando de una reeducación alimentaria.
El problema del hambre crónica es el más visible, el más urgente. Afecta biológica
y psicológicamente el individuo y sus generaciones. El concepto de inseguridad alimentaria
lo abarca, pero es más amplio y permite vislumbrar políticas preventivas para evitar que las
familias lleguen a tal estado.
4
INSEGURIDAD ALIMENTARIA
DESNUTRICIÓN
POBREZA
EXTREMA
OBESIDAD
HAMBRE
1.2 Diagnóstico del hambre
El hambre es la dimensión extrema de los desequilibrios estructurales del país y así
debe ser comprendida para que pueda ser eficazmente enfrentada. La concepción del
programa tal como fue formulado es de que no existe solución asistencial para ese desafío.
Aunque medidas de urgencia sean necesarias para amenizar la herencia de los graves
problemas que nos rodean, el hambre solo será vencida con políticas públicas estructurales
y la inclusión de sus protagonistas en el proceso de desarrollo.
El Programa reconoce que alcanzar efectivamente la seguridad alimentaria en Brasil
exige un modelo de desarrollo que privilegie el crecimiento con distribución de renta, de
manera a ampliar el mercado interno del país con generación de empleos, mejoría de los
pagos y, más específicamente, recuperación del poder adquisitivo del salario mínimo – que
funciona como una especie de “faro” para las rentas de esos segmentos más pobres de la
población. Ese constituye el primer eje de actuación de la Política de Seguridad
Alimentaria: la integración de las políticas estructurales para generación de empleo y renta.
5
Sin embargo, el diagnóstico más objetivo de la cuestión del hambre en Brasil
presente en el programa es de que esta abarca por lo menos tres dimensiones
fundamentales: la insuficiencia de demanda, proveniente de la histórica concentración de
renta existente en el país y del bajo poder adquisitivo de gran parte de la población
brasileña asociado a los todavía elevados índices de desempleo y subempleo; la
incompatibilidad de los precios de los alimentos con el bajo poder adquisitivo de la mayoría
de su población; y la tercera pero no menos importante, la exclusión de aquella capa de
población más pobre del mercado y de la red de protección social, muchos de los cuales son
obreros desempleados o subempleados, ancianos, niños y otros grupos carentes, que
necesitan de una atención de urgencia.
Para romper ese ciclo perverso es necesaria la intervención del Estado, en modo a
incorporar al mercado de consumo de alimentos aquellos que están excluidos del mercado
de trabajo y/o que tienen ingreso insuficiente para garantizar una alimentación digna a sus
familias. Se trata, en suma, de crear mecanismos – algunos de urgencia, otros permanentes
– en el sentido de baratear el acceso a la alimentación por esa población de más baja renta,
en situación de vulnerabilidad al hambre, por un lado; por otro, incentivar al crecimiento de
la oferta de alimentos baratos, mismo que sea a través del autoconsumo y/o de la
producción de subsistencia; y, finalmente, de incluir los excluidos, dado que el acceso a la
alimentación básica es un derecho inalienable de cualquier ser humano, sin hablar del
derecho de un ciudadano, que debería ser garantizado a todos los brasileños. Este
constituye el segundo eje, de las políticas específicas de acceso a la alimentación de
calidad.
El tercer eje fundamental es el aspecto educativo del programa, pues no basta tener
acceso a la alimentación en cantidad, pero es necesario tener conciencia de lo que se come,
de su calidad y de su origen. Varios estudios evidencian que el problema nutricional de la
población brasileña resulta de la adquisición insuficiente de alimentos, pero también de la
selección inadecuada de los mismos; por consiguiente, el problema es tanto cualitativo
como cuantitativo6. Pero también es más evidente en las familias de ingresos más
6
Monteiro, C.A. A Dimensão da pobreza, da desnutrição e da fome no Brasil: implicações para políticas
públicas, 2003, mimeo.
6
pequeños, siendo, por lo tanto, consecuencia del bajo poder adquisitivo. Y ese no es un
problema restricto a la población de baja renta, pero a toda la población.
1.3 Políticas específicas emancipatorias
¿Por qué son necesarias políticas específicas de combate al hambre en Brasil? A
nuestro ver, ellas son necesarias por dos razones principales: en primer lugar, programas
específicos consiguen hacer consciente a la población del “Derecho a la Alimentación
Adecuada” como parte de los derechos fundamentales del ser humano. La alimentación
deja de ser una obra de caridad o de ser utilizada por motivaciones políticas, como todavía
es muy común, y pasa a ser comprendida como un deber del Estado de garantizar ese
derecho. En el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
las Naciones Unidas, se puede leer que:
Artículo 11
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda
persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las
condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas
para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la
importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre
consentimiento.
http://www.cinu.org.mx/onu/documentos/pidesc.htm
Es tarea del Estado asegurar ese derecho, de manera que la alimentación no sea
proveída solo como fruto de caridad, de favores personales y tampoco sea instrumento de
uso político.
Ese derecho solo podrá ser atendido a partir de la creación de una Política Nacional
de Seguridad Alimentaria, construida de forma participativa con los diversos segmentos de
la sociedad. Y esa política fue concebida para integrar las políticas estructurales, dirigidas a
combatir las causas del hambre, con las políticas de ampliación del acceso al alimento,
orientadas a atender todos los que no tienen acceso a una alimentación saludable.
Políticas específicas de combate al hambre son necesarias para romper el círculo de
la pobreza y del hambre. El hambre es consecuencia de la pobreza, pero es también su
causante, pues compromete la construcción de la ciudadanía y de las generaciones futuras,
que sufren las mancillas de un desarrollo humano perjudicado. La lucha contra el hambre,
así, trae resultados positivos para la construcción de la ciudadanía y, por otro lado, para la
7
dinamización de la economía, pues más alimentos serán consumidos y producidos. De esta
manera, los recursos deben ser canalizados para favorecer la producción y el comercio local
de alimentos, así como el vínculo con acciones estructurales (incentivo a la producción
local de alimentos por medio de asociación con políticas de compra de alimentos y de
construcción de medios para comercialización, construcción de pequeñas obras hídricas
como cisternas para la captación de agua de lluvia en el semiárido del Noreste,
construcción y mejoramiento de viviendas).
Políticas directas de seguridad alimentaria y lucha contra el hambre y otras políticas
sociales deben ser adoptadas de manera a que provean los medios básicos para la
supervivencia de las familias sin condiciones económicas, pero, al mismo tiempo, que
creen mecanismos dinámicos en otras áreas de la economía, como la producción y la
distribución de alimentos, constituyéndose así, concomitantemente, en mecanismos para la
liberación de la dependencia de esas políticas específicas.
En otras palabras: el mayor consumo de alimentos estimula una mayor producción
local de alimentos. Además de dar garantías de una población bien alimentada, ya que
genera trabajo y renta, esa nueva concepción estimula la agricultura y mueve la economía
local.
Esta concepción se distingue mucho de la visión corriente, asociada a
organizaciones como el Banco Mundial, en la cual el acceso a la educación por los niños es
la principal forma de superación de la pobreza y que, si asociado a programas de
transferencia de ingresos, sería la mejor manera de distribución de renta. Al contrario, se
considera que el acceso a la educación de calidad es uno de los aspectos de medio y largo
plazos para la superación de las condiciones de pobreza, pero no es suficiente para generar
dinámicas emancipatorias junto a las localidades. Eso se justifica porque el diagnóstico de
la pobreza no está restricto a los límites exclusivos de la familia, pero está fuertemente
vinculado al bajo dinamismo de la economía del municipio y del entorno regional. Por lo
tanto, es imprescindible la articulación con acciones estructurales de carácter territorial.
La implantación de un amplio programa de transferencia de renta para compra de
alimentos, consubstanciada en el programa Tarjeta Alimentación, fue posteriormente
unificada en le Programa Bolsa Familia. La intención es que esos recursos adicionales
puedan ser utilizados en los supermercados, las tiendas de comestibles y mercados al aire
8
libre para la compra de alimentos, en sustitución a programas de distribución de canastas
básicas alimentarias. Esta es una de las diversas acciones previstas en el Programa Hambre
Cero, con miras a garantizar el acceso a la alimentación y también a dinamizar la economía
local.
En síntesis, las políticas de emergencia de acceso a la alimentación deben incluir en
si mismas condiciones para superación de su dependencia, con efectos dinamizadores para
la economía y para la organización de la comunidad local. O sea, ellas han sido concebidas
para ser:
a) educativas, con relación a hábitos y prácticas alimentarios;
b) organizativas, para la defensa de los derechos de ciudadanía;
c) emancipatorias, con miras a promover la autonomía y no la dependencia de los
beneficiarios.
Eso implica la superación de la visión bajo la cual políticas que se limitan a las
medidas de emergencia y políticas que admiten trabajar medidas de orden estructural se
excluyen mutuamente.
1.4 La necesaria articulación de Programas de Seguridad Alimentaria
Como las causas del hambre son estructurales, el desafío de la articulación de las
acciones gubernamentales remite a un proceso más amplio de iniciativas públicas, con
estímulos al desarrollo local, al fomento a la producción familiar, a los incentivos a la
generación de empleo y renta etc.
Es necesario promover la articulación de las políticas estructurales con las políticas
de emergencia de combate al hambre. Entre las políticas estructurales prioritarias del
gobierno se destacan las políticas de generación de empleo y renta, como la expansión del
micro crédito, la calificación profesional, el estímulo a micro emprendimientos, la
realización de una amplia reforma agraria para tornar más equitativa la estructura agraria
del país, la expansión de la previsión social para personas en condiciones informales de
trabajo, así como para las familias rurales, y una política agrícola de incentivo a la
agricultura familiar. Todo eso debe presuponer un modelo de desarrollo que favorezca la
generación de empleo y el crecimiento del país.
9
Por ser un conjunto amplio de acciones, la Política de Seguridad Alimentaria y
Nutricional no sustituye, pero abarca e integra muchos de los programas existentes, lo que
implica una fuerte articulación interministerial para la garantía de su éxito. Esas acciones
abarcan desde políticas estructurales, como programas de generación de empleo y renta,
hasta políticas específicas realizadas por los ministerios sectoriales y por el propio
Ministerio del Desarrollo Social y Combate al Hambre – MDS.
Esta es una especificidad institucional de la Política de Seguridad Alimentaria y
Nutricional. Se trata, al mismo tiempo:
a) de una política de implementación de acciones y políticas específicas de seguridad
alimentaria;
b) pero también de una política articuladora de iniciativas de competencia de otros
ministerios, de otras esferas de gobierno e instituciones de la sociedad civil, en el área
social.
Este es el mayor desafío, delante a la fragmentación y la fuerte sectorización de las
políticas del gobierno.
De esa manera, queda claro que la meta del Programa es más que eliminar el
hambre: como ha dicho el Presidente Lula, debe garantiza a los brasileños tres comidas con
calidad en todos los días del año. Por eso el Hambre Cero no puede ser reducido a un
programa de transferencia de renta a la población carente y mucho menos a un programa de
combate a la pobreza. Es un programa universal, para toda la población.
1.5 La Importancia de la Participación y de la Movilización Social
La pobreza no es solo un fenómeno estadístico o biológico, pero es también político.
No es solo un retraso en el acceso a los bienes de consumo, pero de privación de
ciudadanía. Ella es la consecuencia estructural de un modelo de desarrollo perverso, que
genera privilegios y privaciones.
En muchos locales de este país, se trata literalmente de traer luz a la sociedad civil.
Sin ella, no se vence la lucha contra la dramática desigualdad brasileña. Por eso, el tercer
aspecto del programa es la gestión participativa. Es tornar la comunidad, y no solamente el
individuo, protagonista de su propia emancipación.
10
Por eso, la primera acción del gobierno, al lanzar las bases del Programa Hambre
Cero, fue la instalación del CONSEA. Como es del conocimiento de todos, conectado al
Ministerio Especial de Seguridad Alimentaria y Lucha contra el Hambre (MESA), fue
creado, por Decreto del 30 de enero de 2003, el Consejo Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, el CONSEA.
Compuesto por 38 consejeros designados por el Presidente de la República, y más
13 ministros de Estado, el CONSEA es presidido por representante de la sociedad civil y
secretariado por el titular del MDS. Le cabe al CONSEA, entre otras atribuciones:
- proponer y pronunciarse sobre directivas de la Política Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional de responsabilidad del MDS y otros órganos ejecutores de esta
política;
- además: movilizar la sociedad civil y estimular la creación de consejos
provinciales y municipales de seguridad alimentaria y nutricional – requisito para la
implantación del Programa Hambre Cero.
También para dar voz a la comunidad, han sido creados comités gestores en los
municipios del semiárido, con amplia participación de la sociedad civil organizada y de las
familias beneficiarias.
Otro aspecto notable es que, por medio del llamamiento del Presidente, la sociedad
en general, incluyendo las empresas, están contribuyendo directamente, como ciudadanos
de la Campaña contra el Hambre, recreando una red de solidariedad tal como visto en la
campaña “Acción de la Ciudadanía contra el Hambre y la Miseria y por la Vida”, conocida
como la “Campaña de Betinho”, en el inicio de la década de 90.
2 El primer año de implantación
El énfasis de las acciones de seguridad alimentaria implementadas por el Gobierno
Federal, en su principio, recayó sobre un importante conjunto de programas7: la
complementación de ingreso para el acceso a la alimentación; la ampliación de la merienda
escolar; la distribución de emergencia de alimentos; el apoyo a programas creados por
gobiernos provinciales, municipales y por la sociedad civil organizada que busquen a
7
Véase el sitio Internet www.fomezero.gov.br, para más detalles.
11
combatir el hambre por medio de restaurantes populares, bancos de alimentos, huertos
comunitarios; y la implantación de la compra de la producción agrícola familiar.
Entre ese conjunto de acciones, el mayor énfasis fue dado a la ampliación del acceso
a la alimentación por las familias que viven en el semiárido y en la región Norte, regiones
esas que concentran la carencia en el país, a los niños en edad escolar y a las comunidades
específicas: acampados, quilombolas8 e indígenas.
El Programa Tarjeta Alimentación (PCA) transfirió R$ 50,00 al mes a las familias
en situación de inseguridad alimentaria con ingreso familiar mensual per capita inferior a ½
salario mínimo y que viven en regiones carentes de todo el país, visando garantizarles el
acceso a la alimentación diaria, en cantidad suficiente y con la calidad necesaria.
Inicialmente, el Programa ha sido implantado en las provincias del Noreste y en el
norte de la provincia de Minas Gerais, anticipando la meta de alcanzar a un millón de
familias en 2003 en esta región ya en el mes de octubre, y logrando llegar a más del 70% de
su población extremamente pobre. Luego se expandió a las regiones Norte, Sur y Sureste
del país. Para acompañar y fiscalizar la implantación del Programa, en el año de 2003
fueron implantados 2.132 Comités Gestores en todo el país9.
El programa tuvo el mérito de promover la participación de las comunidades en la
validación de las familias beneficiarias, el movimiento de las economías locales a través del
comercio, el reciclaje profesional y el acompañamiento en salud de sus beneficiarios.
En el modelo de los pequeños municipios, fue posible “atar” la punta del
consumidor pobre (o sea, con ingreso insuficiente para comprar los alimentos necesarios) a
la otra punta del agricultor familiar que es llevado a la quiebra porque no tiene quien le
compre su producción. En otras palabras, ese programa de transferencia de renta permitió
dirigir el esfuerzo de combate al hambre para los dos polos más graves hoy existentes en el
país: la falta de poder adquisitivo de los pobres urbanos con la capacidad ociosa de la
agricultura familiar. Y promovió cambios significativos en los pequeños municipios
8
Comunidades de remanecientes de esclavos negros.
Los comités fueron instancias locales de control social creadas en los municipios del semiárido y en otras
localidades, con la participación de voluntarios de la sociedad civil, de las familias beneficiarias y del poder
público local, visando al acompañamiento de las familias y la fiscalización del programa de transferencia de
renta. Involucraran la movilización de más de 19 mil voluntarios que tuvieron la tarea de movilizar la
sociedad para el Programa Hambre Cero y evaluar la calidad del registro de familias preexistente.
9
12
olvidados por el poder público, teniendo como mayor emblema el municipio-piloto de
Guaribas, que se autodenominó “ciudad redescubierta”10.
Aunque los resultados no sean los mismos en todos los municipios, el potencial
transformador es grande, considerándose que más de la mitad de los muy pobres residen en
pequeñas y medias ciudades y otros 20%, en áreas rurales. Eso significa que casi el 70% de
la población que hoy está fuera, total o parcialmente, del mercado de consumo de alimentos
básicos vive fuera de las regiones metropolitanas del país y en municipios con menos de 75
mil habitantes.
Desde octubre de 2003, ocurrió la migración de los beneficiarios de la Tarjeta
Alimentación al programa unificado de transferencia de renta, el Bolsa Familia. Este
benefició, en diciembre, 3,6 millones de familias en 5.461 municipios, alcanzando la meta
establecida inicialmente por el gobierno. El Programa Tarjeta Alimentación contribuyó
para incorporar 1,9 millón de familias o 9,7 millones de personas en el Bolsa Familia, en
2.369 municipios, especialmente del Noreste y del Norte del país, para recibimiento del
valor mínimo de R$ 50,00.
Además de esas familias, fueran atendidas también, de manera distinta y urgente,
por medio de canastas de alimentos, poblaciones indígenas, familias acampadas que
esperan programa de reforma agraria y poblaciones remanecientes de quilombos
(comunidades negras) en estado de inseguridad alimentaria. Han sido distribuidas en total
1,3 millón de canastas básicas alimentarias a 270 mil familias.
Al mismo tiempo, están siendo desarrolladas acciones estructurales para esos
grupos. Han sido firmados dos convenios con este propósito, uno con el gobierno de la
provincia de Mato Grosso do Sul para atender a grupos indígenas y otro, en nivel nacional,
a través de la articulación con la Fundação Cultural Palmares, del Ministerio de la Cultura,
con miras al incentivo a la producción para autoconsumo en 150 comunidades
remanecientes de quilombos.
El Programa de Adquisición de Alimentos, creado por la Ley nº 10.696, de 02 de
julio de 2003, en su párrafo 19, con el objetivo de incentivar a la agricultura familiar por
10
Vale registrar un hecho emblemático de este cambio. Además de la construcción del pozo que abastece la
ciudad con agua tratada por la primera vez, un cambio que marcó la ciudad fue la apertura de la primera
peluquería de la ciudad, después de la implantación del programa. Este pasó a ser el símbolo del cambio y de
la mejoría de las condiciones de vida en la ciudad, hecho que repercutió en varios artículos de periódicos de la
época.
13
medio de la compra de la producción de pequeños agricultores, fue una iniciativa
innovadora. El producto comprado a precios de mercado puede ser distribuido a personas
en situación de inseguridad alimentaria o para formar reservas estratégicas. Son tres
subprogramas: 1) Compra Anticipada y Directa de la producción para el mantenimiento de
reservas de seguridad; 2) Compra Local de alimentos por los ayuntamientos, a ser
distribuidos en guarderías, asilos, hospitales etc.; y 3) Programa de Incentivo a la
Producción y al Consumo de Leche, donde son atendidos los productores que ordeñan hasta
100 litros de leche al día. Cada productor recibe en el máximo R$ 2.500,00 al año, para
priorizar efectivamente los agricultores de baja renta que no tienen acceso a los demás
programas oficiales debido a los criterios de los mismos.
En 2003, han sido beneficiados 41,2 mil agricultores familiares, han sido adquiridas
6.935 toneladas de alimentos de 2.796 productores en la modalidad Compra Directa, en el
valor total de R$ 5,3 millones. Han sido beneficiados también 38.448 productores en la
modalidad Compra Anticipada, siendo el 55% de ellos en la región Noreste; fueron
invertidos R$ 76,2 millones, y fueron adquiridos de manera inédita productos como castaña
de Pará, hortigranjeros, jugos, dulces y pulpas de frutas, leche de cabra, carne de cabra,
miel, queso, rapadura (azúcar morena en bloques), semillas criollas, azúcar mascabado y
varios otros productos de valor regional, además de productos tradicionales como arroz,
fréjol (judía), maíz y harina de yuca.
Los impactos directos de este programa son: el estímulo a la producción de
alimentos en las localidades (ya que agricultores que antes no tenían acceso a recursos para
el plantío y también lo han tenido para la venta), con énfasis en productos regionales; la
elevación de las reservas de alimentos que estaban prácticamente nulas en el principio del
año; y, especialmente, la mejoría de los ingresos de un número mayor de agricultores
debido a la recuperación de los precios a niveles justos, en función solamente del anuncio
que el gobierno federal compraría la cosecha.
En cuanto al subprograma de la leche, ya fueron firmados convenios y transferidos
los recursos a diez provincias, totalizando R 61,9 millones. La expectativa es de que sean
comprados diariamente cerca de 680 mil litros de leche de vaca y de cabra hasta mayo de
2004. Con eso, se espera la creación de 40 mil puestos de trabajo.
14
Como resultado del Grupo de Trabajo involucrando los ministerios de la Educación,
de la Salud y de la Seguridad Alimentaria, han sido implementadas tres acciones para
mejoría de la calidad de la alimentación escolar: 1) el aumento al 117% del valor per capita
diario de la transferencia para niños de la preescuela, de los R$ 0,06 a los R$ 0,13,
beneficiando a 4,3 millones de niños inscriptos; 2) el aumento al 161% del valor per capita
diario transferido a la alimentación de los alumnos de escuelas indígenas, de los R$ 0,13 a
los R$ 0,34, alcanzando 116.655 alumnos en 1.711 escuelas indígenas; y 3) ha sido
implementada la inédita inclusión de las guarderías en el Programa, lo que tornó posible la
atención a todos niños de 0 a 3 años inscriptos en guarderías públicas y filantrópicas (881
mil). En total, 5,3 millones de niños en edad escolar son hoy beneficiados por esas medidas.
Hay que hacer avances, todavía, en la capacitación de los municipios para la mejoría de la
calidad de la alimentación en las escuelas.
El fenómeno de la sequía es históricamente un instrumento de dominación en la
región del semiárido brasileño. El Gobierno Federal, a través del Programa Hambre Cero, a
lo largo del ejercicio de 2003, desarrolló un importante conjunto de acciones, cuyo objetivo
fue orientar y subsidiar las familias para la convivencia con el fenómeno de manera
sostenible. Entre esas acciones se pueden destacar:
- el apoyo a la construcción de cisternas, que son contenedores que captan y
almacenan el agua de lluvia para un consumo suficiente de una familia por seis meses,
contando con la sociedad con la Articulación del Semiárido (ASA) y con el apoyo de la
Febraban (Federación Brasileña de Bancos), totalizando recursos para la construcción de 22
mil cisternas; han sido construidas hasta diciembre 6.144 cisternas y el restante está
previsto para el primer semestre de 2004;
- la distribución de emergencia de agua por medio de carros-pipa (camión de
abastecimiento) proveídos por el ejército y la construcción o el reparo de pequeñas obras
hídricas, en sociedad con los ministerios de la Defensa y de la Integración Nacional, en una
acción que hasta el final del ejercicio de 2003 ha beneficiado 1.151.554 personas, con la
distribución de emergencia de agua.
- el Gobierno Federal, a través del Ministerio del Desarrollo Agrario – MDA,
también implementó el Programa Garantía Cosecha, beneficiando 35.000 agricultores de
114 municipios del Noreste, que tuvieron pérdida de cosecha.
15
- además de eso, para la atención de emergencia de agricultores familiares que han
perdido la cosecha en función de la sequía y no habían sido beneficiados por el Programa
Tarjeta Alimentación o por el Programa Garantía Cosecha, ha sido hecha la transferencia de
emergencia de renta, de R$ 50,00 mensuales por un período de 6 meses, en una acción que
alcanzó 60.551 familias.
Se avanzó en el diseño para la implantación de las políticas locales de seguridad
alimentaria, como la construcción de Sistemas Municipales (y Micro regionales) de
Seguridad Alimentaria, con miras a fomentar y financiar programas integrados de abasto y
seguridad alimentaria y nutricional en niveles municipal, micro regional o provincial, por
medio de acciones que interfieren en las etapas del flujo de producción, distribución,
preparo y consumo de alimentos. Las diversas acciones componen un conjunto integrado,
con características distintas segundo el porte de los municipios. Abarcan acciones de:
incentivo a la creación de restaurantes populares públicos y privados y cocinas
comunitarias en las grandes y medias ciudades; apoyo a la construcción y a la ampliación
de redes de bancos de alimentos y cosecha urbana, visando combatir el desperdicio de
alimentos; programas de compra local de alimentos para abastecimiento de los programas
municipales de alimentación (merienda escolar, guarderías, hospitales, restaurantes
populares y asociaciones de beneficencia y asistencia); implantación de huertos urbanos y
viveros, jaulas para pájaros o gallinas, asociados a programas de educación alimentar y
nutricional; implantación de red de abasto de productos alimentarios a precios accesibles,
como varejões11, sacolões12, ferias del productor; fortalecimiento del papel de las centrales
regionales de abasto en las acciones de abasto alimentario, compra de la agricultura familiar
y reducción del desperdicio. Este diseño permitió la realización de 25 convenios entre
provincias y municipios para la implantación de esos proyectos. Este armazón servirá de
base para la expansión de esos sistemas en las grandes ciudades.
Otra institucionalidad creada es la implantación de los Consorcios Intermunicipales
de Seguridad Alimentaria y Desarrollo Local – CONSADs, que son concertaciones micro
regionales que reúnen , en media, 25 municipios situados en regiones menos desarrolladas
11
Especie de mercado – almacén, de barrio, que vende directamente al público a precios más bajos de lo
normal.
12
Pequeño mercado de barrio, que funciona en espacio adaptado y que vende alimentos (en general vegetales)
a precio módico, el mismo para varios tipos de producto/kg. Su nombre deriva de la costumbre de pesar y
colocar juntos en una misma bolsa productos diferentes, una vez que se venden a precio único.
16
de las provincias donde serán implantadas acciones estructurales interconectadas para
garantizar la seguridad alimentaria e incentivar el desarrollo local, como el micro crédito, la
inclusión digital, la institucionalidad de la asociación de los municipios, la elaboración de
diagnóstico y del plan de desarrollo regional e incentivo a la agricultura familiar. Los
CONSADs han sido capacitados y su implantación será hecha en 2004.
Por fin, en un año fue posible implantar acciones directamente a públicos bastante
distintos y crear las bases para la expansión del programa, tanto en las pequeñas cuanto en
las medias y grandes ciudades.
En cuanto a la Campaña Nacional contra el Hambre, esta fue una acción inducida
por el Gobierno Federal y abarcada por la sociedad. A lo largo de 2003, 99 entidades
hicieron sociedades con el Programa Hambre Cero, y todas presentaron proyectos de
inclusión social, la mayoría de ellos con las actividades ya iniciadas en 2003. Además de
eso, más de 1.412 instituciones fueron autorizadas a utilizar la logomarca del Hambre Cero
en presentaciones artísticas, exposiciones, juegos de fútbol y otros eventos que recaudan
alimentos o recursos destinados al Programa. Las donaciones en dinero llegaron a R$
7.293.722,25 en 2003, y ese valor está siendo totalmente destinado a la construcción de
cisternas.
3 Construyendo el futuro
La prioridad en el proceso participativo y emancipatorio, la territorialidad de las
acciones y la combinación de las acciones estructurales y las acciones de emergencia son
los marcos innovadores de la estrategia de implantación del Hambre Cero, con respecto a
otros programas anteriormente implantados. Consolidar e internalizar el concepto de
seguridad alimentaria y nutricional como un derecho es todavía un proceso en construcción
en la sociedad. Implantar efectivamente una política amplia de seguridad alimentaria
requiere planeamiento, políticas públicas y la determinación de reciclar la matriz del
crecimiento económico para subordinarlo al combate a la exclusión.
Fue justamente eso que ha fallado en los últimos años. Sin esos requisitos, todo lo
que se consigue es la simple atención a la pobreza, perpetuándola. Algo como secar el suelo
con la espita abierta con recursos públicos, con buena intención, con aciertos localizados
etc. – pero no se va allá del puntual.
17
Caminando para las consideraciones finales de este artículo, se destacan algunos
desafíos que merecen una reflexión con miras a la consolidación futura del programa.
El primer desafío puesto es de que tal programa solo será posible a través de una
fuerte articulación interministerial y entre los tres niveles de gobierno (federal, provincial y
municipal) y de su consolidación como el centro del planeamiento de gobierno en esos
niveles
Para tornar efectiva esa articulación, es necesario hacer de la implantación de una
política de seguridad alimentaria un eje integrador de la política pública brasileña. La
seguridad alimentaria es el punto de convergencia de un abanico de acciones estructurales y
de orden interministerial. Su objetivo es garantizar que ningún brasileño más sufrirá
grandes dificultades para tener acceso diario a, por lo menos, tres comidas en la cantidad
necesaria, con la calidad nutricional requerida, todos los días del año y teniendo el derecho
de disfrutarlas en un ambiente de dignidad y seguridad.
Para tanto, es fundamental una institucionalización capaz de imprimir la acción
transversal del gobierno, de manera a que las acciones de cada sector, que tengan fuerte
impacto en la superación estructural y de emergencia de la vulnerabilidad alimentar de las
familias, sean articuladas, evitando la dispersión.
La creación del Grupo de Trabajo del Programa Hambre Cero, con la participación
de 18 ministerios y secretarías, con acciones fuertemente vinculadas a los objetivos del
Programa Hambre Cero, tornará posible la consolidación de esta propuesta de acción.
Esta propuesta contará con una mayor integración de las acciones y recursos de cada
ministerio, actuando de forma planeada y articulada. Su implantación a lo largo del
mandato del gobierno visa garantizar acceso a la alimentación, ciudadanía, generación de
empleo y renta, expansión de la producción y del consumo de alimentos, mejoría de los
padrones educacionales y de salud, abastecimiento de agua, expansión de la red de
protección social, infraestructura municipal y derechos humanos.
La dispersión y la rivalidad política a nivel de los municipalidades y de las
provincias dificulta esta posibilidad de integración. Por otro lado, la diseminación de los
Consejos Provinciales y Municipales de Seguridad Alimentaria, con carácter articulador de
las políticas, pueden fortalecer la integración entre las tres esferas.
18
Es segundo desafío es la expansión del “modelo de implantación” para las grandes
ciudades, desafío ese puesto al Programa desde el inicio. La creación de los Sistemas
Municipales de Seguridad Alimentaria son las formas encontradas para esta expansión. La
transferencia de renta a las familias, con los mismos valores de los beneficios de las
pequeñas ciudades, tienen un impacto infinitamente inferior en las grandes ciudades. El
carácter estructural de la exclusión es mucho más dominante en las grandes ciudades,
donde predominan aspectos como el desempleo, el subempleo, las precarias condiciones de
habitación y saneamiento, el destrozarse del núcleo familiar, entre otros. Otro aspecto
limitador es que, en los pequeños municipios, el control social se realiza más directamente
por el conocimiento efectivo de las familias más necesitadas. El “anonimato de la miseria”
de las grandes ciudades dificulta la identificación de las familias más carentes y disminuye
el carácter diseminador e integrador de las acciones.
Además de eso, los “bolsones de pobreza” de las grandes metrópolis poseen muchos
puntos de pérdida de control, la mayoría de los cuales de imposible “reparo” a corto y
medio plazos. Por ejemplo, el hecho de vivir en un local y trabajar en otro, muy distante, y
en direcciones muchas veces opuestas.
Un tercer desafío fuertemente destacado en la II Conferencia Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, realizada en marzo de 2004, es la institucionalización de la Ley
Nacional de Seguridad Alimentaria, cuyo objetivo mayor es garantizar el cumplimiento del
derecho humano a la alimentación adecuada, a través de la constitución de un Sistema
Nacional de Seguridad Alimentaria. Es fundamental que todas esas iniciativas sean
consolidadas y garantizadas en la Ley, cabiendo al Gobierno Federal, juntamente con el
Congreso Nacional, instituirla. Para su redacción y conceptuación, es importante considerar
los siguientes puntos:
a) Acceso a la alimentación: garantizar mecanismos para que todas las personas
tengan acceso a la alimentación adecuada, sea a través de la acción gubernamental federal,
provincial o municipal (todas las instancias del gobierno deben ser enroladas) a través, por
ejemplo, de programas de transferencia de ingresos, de distribución de alimentos y otros
programas de acceso a la alimentación, sea a través de la sociedad civil organizada, por
medio de los comités del Programa Hambre Cero. Para eso, se deben instituir mecanismos
permanentes de identificación de familias elegibles, y de información y capacitación de los
19
consejos y comités existentes, para garantizar el control social y evitar la manipulación
política de los programas.
b) Fortalecer el vínculo de la expansión de la demanda por alimentos para la
agricultura local, por medio de incentivos dirigidos a la agricultura familiar, contribuyendo
a la generación de ocupación e ingresos, y la reducción de la desigualdad en la distribución
de renta.
c) Establecer instrumentos de regulación sobre la seguridad y calidad de los
alimentos ofertados, a través de la correcta rotulación de los alimentos y de la orientación
de su publicidad, especialmente para niños y grupos vulnerables.
d) Incentivo a las donaciones de alimentos y otros bienes a terceros.
Todos esos aspectos contribuyen para una lectura: el Programa Hambre Cero es un
marco innovador del gobierno y movilizador en la sociedad. Se trata de no perderlo, bajo el
riesgo de no tenerse otra oportunidad para rescatar nuestra inmensa deuda social.
(traducción de Gisele Noche)
20