¿la utilización del suelo vacante tiene posibilidades de disminuir las

¿LA UTILIZACIÓN DEL SUELO VACANTE TIENE POSIBILIDADES DE DISMINUIR LAS
DESIGUALDADES SOCIO-TERRITORIALES? RESPUESTAS Y REDEFINICIÓN DE
POLÍTICAS DE SUELO
Arq. Nora Clichevsky
Universidad de Buenos Aires - Argentina
1. Introducción
Este trabajo posee como objetivo general identificar una metodología de trabajo para la
utilización de la tierra vacante en las ciudades /áreas metropolitanas latinoamericanas, con
el objetivo de solucionar el acceso al suelo de la población pobre urbana que habita en
asentamientos informales. Se utiliza la ciudad de Rosario como ejemplificación para dicha
metodología, intentando, finalmente, dar recomendaciones que sirvan como insumos a los
gobiernos locales, provinciales y nacionales de los países de la región, para la adopción de
políticas relativas a la tierra vacante y los asentamientos informales. Los objetivos
específicos de este artículo1 son: identificar la magnitud, localización, pertenencia, razones
por las cuales existe tierra vacante en el entorno a los asentamientos informales, para que
puedan ser utilizados con el objetivo de mejorar la situación de hábitat de la población que
vive en ellos.
La hipótesis que ha orientado el estudio es que la tierra vacante existente en la ciudad de
Rosario no es utilizada para la mejora de la situación de la población que vive en
asentamientos informales pues:
- no forma parte de los objetivos de gobierno (generales y particulares, a nivel urbano);
- se desconoce la situación real de las tierras vacantes;
- no hay instrumentos legales específicos, o los existentes no se los utilizan a tales
fines.
1.1.
La tierra vacante
Los estudios sobre la incorporación de tierra rural a las áreas urbanas /metropolitanas, y el
tiempo que dicha tierra urbana periférica podía quedar vacante han sido elaborados en USA
desde hace varias décadas, siendo uno de los principales trabajos el de Marian Clawson
(Clichevsky, 1975). En los años ochenta, una serie de estudios han sido realizados sobre el
funcionamiento del mercado del suelo y sus submercados en la periferia de las ciudades de
USA y Canadá (BROWN, PHILLIPS & ROBERTS, 1980).
En Latinoamérica es un tema escasamente tratado a nivel académico. La Investigación
“Tierra Vacante en Ciudades Latinoamericanas. Situación Actual y Propuestas para su
Utilización”, que se llevó a cabo en Argentina, Brasil, Ecuador, Perú y El Salvador es uno de
los primeros estudios sobre el tema; como conclusión se expresaba que el manejo de la
tierra vacante podría conducir no sólo a mejorar las condiciones de las áreas urbanas, sino
también a reducir la polarización social y fomentar una mayor igualdad para sus habitantes
(CLICHEVSKY, 2002).
En los últimos años ha tenido un desarrollo mayor a nivel de políticas que algunos países de
la región han implementado en distintos niveles de gobierno. Tal es el caso de Brasil, con el
impuesto progresivo a la tierra baldía, la política del gobierno municipal de Moreno, en el
1
Basado en la Investigación Suelo vacante: de quien, cuanto, donde, porqué, para qué? Respuestas y redefiniciones de
políticas de suelo, financiada por el Lincoln Institute of Land Policy y Conicet, durante 2008-09. Agradezco al Dr. Diego Erba
por su valiosa colaboración prestada para su realización.
Área Metropolitana de Buenos Aires, Argentina2, o el proyecto de la Unidad de
Gerenciamiento Efectivo de Inmuebles Fiscales-UGEIF-, en la provincia de Buenos Aires,
del mismo país, estoados últimos con el objetivo de utilizar la tierra vacante para mejorar las
condiciones de la población de menores ingresos..
Definimos las tierras vacantes como aquellas permanentemente desocupadas que se
localizan dentro de los límites urbanos, excluyendo los parques, las plazas o las áreas de
protección ecológica destinadas a usos públicos (CLICHEVSKY, 2002)3. La tierra vacante
asume especial importancia en las grandes ciudades y áreas metropolitanas; por una parte,
incide negativamente, por las disfuncionalidades que representa para el conjunto del área
urbana/ciudad metropolitana, entendiendo por ésta el soporte físico, la población que la
habita y las instituciones administrativas que la sustentan; su existencia define,
parcialmente, las formas de expansión urbana y los consecuentes problemas derivados de
las bajas densidades, que implican mayores costos para proveer infraestructura, así como la
existencia de una cantidad de infraestructura instalada no utilizada, además de los
problemas derivados de grandes tiempos y costos de transporte. Expresa, por lo tanto,
irracionalidad en términos sociales, e iniquidad relativa a la apropiación privada de los
beneficios producidos socialmente.
La tierra vacante se halla en manos de múltiples actores: los agentes – legales e ilegalesque han producido tierra urbana a lo largo de las últimas cinco décadas y las retienen, a la
espera de valorización; los pequeños propietarios que pudieron comprar pero no ocupar, o
la poseen como reserva; los propietarios agrícolas; y el Estado y otras instituciones públicas.
Han ido cambiando a lo largo de las últimas décadas y poseen particularidades según las
distintas realidades latinoamericanas.Existe una cantidad de vacíos que se encuentran
ofertados en el mercado y una cantidad más o menos significativa, que permanece aun sin
ofertar y con posibilidades que continúe vacante en un incierto horizonte de tiempo. En
algunos casos, las tierras vacantes no se ofertan, porque la demanda es inexistente, dado
la magnitud de las mismas, en algunos submercados, como el destinado a los sectores más
pobres de la población, en Buenos Aires (CLICHEVSKY. 2007)4.
La tierra vacante y la presencia de asentamientos irregulares en las ciudades, es un signo
de que existen sectores urbanos de bajos niveles de ingreso que no pueden ocupar los
terrenos que en algún momento podrían haber comprado, o pequeños agentes inmobiliarios
que no los pueden vender. Estas circunstancias justifican la intervención del Estado,
mediante la adopción de políticas que tiendan a reincorporar al mercado un importante stock
de parcelas que en la práctica le está sustraído, principalmente en aquellos conglomerados
que se hallan en situación de expansión.
1.2.
Los asentamientos informales
En contraposición a la tierra vacante, en Latinoamérica los asentamientos informales han
sido objeto de estudios por lo menos desde la década del 30 del siglo pasado. Se pueden
mencionar desde trabajos descriptivos hasta explicativos, según diferentes marcos
2
“Mejoramiento de la Capacidad de Gestión de la Municipalidad de Moreno en Relación al Suelo Urbano” (ver SAAVEDRA,
2005, CLICHEVSKY, 2001)
3
La literatura europea se refiere tanto a inmuebles subutilizados como a terrenos vacíos, haciendo énfasis en construcciones
abandonadas o conjuntos edificados para alguna actividad específica, que han caído en desuso: bienes religiosos, áreas
industriales, portuarias, ferroviarias, habitacionales, etc. Chaline considera que tanto la noción como el vocablo francés que
describe este fenómeno son polisémicos, pues podrían incluir vocablos bastante diferenciados (CHALINE: 1999, citado por
Fausto y Rabago, 2001);
4
Por ejemplo, en 73 distritos de la Provincia de Buenos Aires, donde vive un tercio de la población total de la misma, los
baldíos representan al menos el 15% del total de partidas, pero en 34 de ellos los baldíos son el 30% o más. Muchos de esos
distritos vienen teniendo un fuerte crecimiento demográfico, pero un porcentaje no menor del suelo allí disponible está
sustraído al mercado (UGEIF, 2003)
conceptuales, y en los últimos años se ha estudiado el mercado de suelo y vivienda informal
que surge dentro de algún tipo de asentamientos informales5. Cuantificar la informalidad y
los distintos tipos que posee es una ardua tarea, porque justamente, no existen estadísticas
que den cuenta de la magnitud y tipos de la misma; sólo se puede poseer aproximaciones:
en algunas ciudades alcanza hasta el 40% de la población viviendo en este tipo de hábitat
(CLICHEVSKY, 2006 a).
El precio excesivamente alto de la tierra urbanizada en América Latina es una de varias
explicaciones del grado y la persistencia de los mercados informales de tierra.. Las políticas
de regularización (tanto dominiales como de mejora en las condiciones urbanas y
ambientales), han sido una respuesta a la informalidad (FERNANDES, 2004; 2008;
CLICHEVSKY, 2006 a; CALDERÓN, 2003).
1.3.
Tierra vacante y asentamientos informales
La tierra vacante asume especificidades para mejorar /solucionar la situación de la población
que habita en los asentamientos informales, en distintos aspectos:
Aspectos urbano- ambientales: Tierra de menor dimensión que la necesaria para el
desarrollo de grandes proyectos urbanos e intersticial en el área urbana considerada.
Beneficios de la densificación que ello significa en materia de economía urbana en relación
a los servicios de infraestructura y equipamientos; la utilización de capacidad instalada de
redes de infraestructura urbana – agua por red; desagües cloacales y pluviales; red de
energía eléctrica-- no utilizada o de fácil utilización (extensión de redes cercanas); la
utilización de capacidad instalada no utilizada de equipamientos urbanos, de educación,
salud, recreación, entre otros.
Aspectos sociales: tiende a una mayor inclusión urbana (aunque ella dependa de otros
factores, fundamentalmente de la generación y distribución de trabajo e ingresos), al
localizar a la población de los asentamientos que necesitan forzosamente de una
relocalización, sea por densidad/ hacinamiento o problemas ambientales, de dominio, etc.,
en lo posible en áreas cercanas a su primitiva localización (y por lo tanto, no existen
desplazamientos muy diferentes de la población hacia sus lugares de trabajo; los alumnos
pueden seguir asistiendo a los locales educacionales a los cuales asistían; igual ocurre en
términos de salud, recreación etc.).
Aspectos dominiales: poder acceder a una porción de suelo de manera legal, a través de
diferentes operatorias que puede poner en práctica el gobierno local, provincial/estadual o
nacional.
Puede constituirse en una oportunidad, dependiendo de las políticas públicas que se
apliquen y que se refieren a distintos aspectos:
-
5
de planificación urbana, zonificación, etc.
de tributación (general para la ciudad/área metropolitana)
de políticas hacia los distintos propietarios de las tierras vacantes: i. para los
propietarios privados: de concertación; de negociación con los “concentradores” de
tierra; utilización de instrumentos legales como la declaración de vacancia, etc. y ii.
para los diferentes propietarios fiscales, en los distintos niveles de gobierno e
instituciones autónomas /autárquicas
Es muy amplia la bibliografía sobre este tema. Para la definición de asentamientos informales seguimos a CRAVINO, 2008;
para el mercado informal, ver ABRAMO, 2003.
2. Asentamientos informales y política urbana en Rosario
La ciudad de Rosario – el centro urbano más importante del Gran Rosario, formado por 11
localidades - cuenta con una superficie de 17.869 hectáreas, una población para el año
2001 de 908.399 habitantes, en 275.334 hogares. La densidad urbana bruta es de 50
hab/ha. Para 2001, la población total de la ciudad de Rosario representa el 30 % de la
población provincial y el 81% de la población del aglomerado.
Desde mediados de los 70 del siglo pasado, la ciudad se enfrenta a los efectos de una crisis
de la estructura económica regional,
caracterizada por la disminución de los
establecimientos industriales y de la mano de obra ocupada en el sector, lo que trae como
consecuencia el empobrecimiento de la población. El crecimiento edilicio de la ciudad queda
en manos del sector privado, sin tener en cuenta los desarrollos de infraestructura (la que es
deficitaria, en especial en desagües cloacales y en menor medida, en agua potable por red)
y el transporte. Desde 1983 las principales tendencias de urbanización no se han revertido,
si bien se busca que las intervenciones públicas propendan a completar la trama urbana
existente en las distintas áreas de la ciudad; en los últimos años, las ganancias producidas
en el sector agrario de la Provincia de Santa Fe se han invertido, en parte, en el sector
inmobiliario de Rosario.
2.1.
Los asentamientos informales
A partir de la década del noventa6, el aumento de la pobreza define que la ciudad se
expanda a través de los asentamientos por tomas de tierras en todos los distritos, en
condiciones de gran precariedad. En los asentamientos irregulares de Rosario, según un
relevamiento realizado en 1992, se registraron 19087 familias (94994 personas), mientras
que en 1996, el número de familias ascendía a 22006 y el de personas a 110.212. Es decir
que la población viviendo en asentamientos informales significaba aproximadamente, el 11
% de la población de la ciudad de Rosario. En 2008, de acuerdo a datos proporcionados por
el Servicio Público de la Vivienda, existen en Rosario 91 asentamientos precarios con
19.246 familias que totalizan 96.196 habitantes. Pareciera, pues que ha habido una
disminución de la población viviendo en asentamientos informales, aunque no hay cifras
actualizadas. La localización espacial de los asentamientos responde a dos situaciones
generales: o están inmersos en la trama urbana consolidada ocupando intersticios de tierras
vacantes (terrenos de ferrocarriles, municipales, etc.) o se desarrollan en la periferia urbana
(ver Plano Nº 1).Uno de los sectores de mayor concentración de población residente en
asentamientos irregulares es la denominada troncal ferroviaria (RODRIGUEZ, 2004). Los
servicios con que cuentan los asentamientos por lo general son irregulares.
Casi todos poseen energía eléctrica en las viviendas pero en un porcentaje pequeño son
instalaciones legales, con medidores: el resto son instalaciones clandestinas en situación
precaria y peligrosa para la mayoría de la población. En relación al agua, la situación es
similar pues casi todas las conexiones son irregulares.
Algunos asentamientos se encuentran localizados en áreas de barrancas con problemas de
erosión y peligros de derrumbes; otros están al borde de arroyos altamente contaminados y
con problemas de inundación por drenajes insuficientes. Casi todos carecen de sistema de
desagües pluviales y la insuficiencia de las redes hace que se encuentren aguas muy
6
A lo largo de la década del ´90, la pobreza se expandió en el Gran Rosario de manera muy acentuada, pasando del 22,2% de
los hogares en 1993 al 62,6 en octubre de 2002. Para esa fecha, el 34 % de la población se encontraba por debajo de la línea
de pobreza y el 28,6% era indigente.
contaminadas en la superficie. Hay presencia de residuos sólidos en la mayoría de los
asentamientos --algunos están directamente asentados sobre basurales a cielo abierto y
otros porque los residuos no se disponen correctamente--. Puede diferenciarse distintos
segmentos sociales dentro de los asentamientos; los que están perpetuados en esas
condiciones porque no han podido salir a lo largo de los años y los que han llegado más
recientemente.
Plano Nº 1. Asentamientos irregulares en la ciudad de Rosario
Fuente: Servicio Público de la Vivienda
2.2.
La política urbana en Rosario
La política urbana municipal (que incluye la política habitacional, hacia los asentamientos
informales, la tierra vacante, así como la política tributaria) es llevada a cabo por distintos
organismos, con diferentes instrumentos y con una muy débil articulación con la política
ambiental. Los organismos que directamente están vinculados a dichas políticas son la
Secretaría de Planeamiento, el Servicio Público de la Vivienda, la Secretaría de Obras
Públicas, la Subsecretaría de Medio Ambiente, la Dirección de Catastro y la Subsecretaría
de Economía.
2.2.1. La política urbana de regulación al sector privado
Como la mayoría de las ciudades del país, Rosario posee una historia en relación a la
planificación urbana que se remonta a inicios del siglo XX, pero con escasas influencias en
la regulación del sector privado en la ciudad. El Plan de 1967 ha tenido vigencia hasta la
actualidad, con varias modificaciones realizadas. En el año 2004, se esarrolla la Mesa de
concertación del Plan Urbano Rosario 2004; iniciativa de la Municipalidad para impulsar un
nuevo Plan Urbano que contemple la definición del mismo con la participación de los actores
públicos y privados de la comunidad (MUNICIPALIDAD DE ROSARIO, 2004). A partir de
esta Concertación, fue elaborado el Plan Urbano Rosario 2007-2017; el mismo no se halla
aprobado por el Poder Legislativo (el anteproyecto de Ordenanza data de marzo de 2008),
pero se asume como un instrumento urbanístico que interpreta los procesos de cambio de la
ciudad y define las formas de actuación para su transformación física y funcional7. Dado que
el Plan Urbano aun no fue aprobado, las regulaciones urbanas se rigen por el Código
Urbano en vigencia -- que posee innumerables actualizaciones -- conjuntamente con la
Ordenanza N° 6.492/97 Ordenanza de Urbanización.
2.2.2. La política del Servicio Público de la Vivienda-SPV
El Servicio Público de la Vivienda –SPV- es un organismo autárquico, responsable de la
política habitacional dirigida a la población de menores recursos. Sus fuentes son: i) propias
(constituidas por una parte del impuesto al consumo de gas de la ciudad y del recupero por
cuotas de planes de viviendas ya ejecutados), ii) recursos municipales; iii) Fondo Nacional
de la Vivienda,y; iv) otras (financiación de proyectos por instituciones o fundaciones
privadas).Actualmente, es ejecutor del Programa Rosario Hábitat, con financiamiento del
Banco Interamericano de Desarrollo- BID-, de regularización y mejoramientos de los
asentamientos informales. Se interviene en los asentamientos con un componente de
urbanización integrada (incluye obras de infraestructura y equipamiento); generación de
empleo y componente institucional. El Programa permite relocalizar solo un porcentaje de la
población de hasta el 30% de cada asentamiento; asimismo se realiza regularización del
dominio.
2.2.3. La política de tierras en general y vacante en particular
No ha existido una política orientada a enfrentar de manera global y sistemática la
problemática del suelo urbano, ni a nivel provincial ni local. Tampoco ha habido iniciativas
del gobierno provincial para movilizar el suelo urbano vacante a través de políticas fiscales,
ni ha habido acciones que permitan la recuperación del plusvalor que generan las obras
públicas. Sí la ha habido a nivel municipal, pues el SPV, como parte del Programa Rosario
Hábitat, ha encargado un estudio que analizó la posibilidad del recupero de plusvalías, en
particular las generadas a través de obra pública (CEUR, 2005) y que actualmente está en
estudio de implementación.
El Municipio aun no posee una política hacia las tierras vacantes, aunque es uno de los
objetivos que se plantea. En materia de banco o reserva de tierras, es de mencionar el
Registro de Tierras del SPV, en donde los propietarios podían ofertar tierras para que el este
organismo desarrolle sus acciones; el mismo ha tenido un muy limitado éxito (han ofertado
15 propietarios con 80 lotes en total; el SPV ha tenido que bajar los requerimientos para
ampliar la oferta).
7
Es de mencionar que durante la década del noventa, se ha elaborado el Plan Estratégico de Rosario- PER- el cual no posee
orden legal.
En cuanto a la política tributaria, la Ordenanza Nº 7929, de enero de 2006, del Municipio de
Rosario8, sobre tributación a las tierras baldías, expone que existen en amplias zonas de la
ciudad, suelo vacante con posibilidades de ser incorporado a la trama urbana mediante
distintos procesos de urbanización. Y que la necesidad de construir viviendas hace
necesario contar con dicho suelo, así como la posibilidad de que la población posee acceso
al suelo urbano para la construcción de una ciudad más equilibrada. Ello define la necesidad
de establecer un mecanismo que permita la urbanización de las tierras vacantes, para lo
cual se modificó el Código Tributario, que en su Art. 75 establece que los propietarios y
responsables del suelo vacante sin edificar y/o a urbanizar ubicado en zona urbanizable,
están obligados a pagar el adicional resultante de aplicar una alícuota bimestral del 0,5%
sobre la valuación.. Dado que la Ordenanza se ha comenzado a aplicar en 2006 (y solo
para la zona central del Municipio) aun no pueden evaluarse los resultados.
2.3.
Tierra vacante y asentamientos informales en Rosario: un tema poco explorado
La falta de actualización sistemática de los catastros territoriales por largos períodos ha
traído graves consecuencias y ha impactado fuertemente a las gestiones y decisiones de
tributaristas y planificadores urbanos (ERBA,2008). A las citadas limitaciones se suma la
práctica tradicional de registrar en los catastros solamente aquellas parcelas que conforman
el mercado formal de inmuebles, desconsiderando la informalidad. Se comprueba, no
obstante, que en la generalidad de las jurisdicciones la aparente falta de datos (y/o su
actualización) es una falacia, que en realidad datos existen pero se encuentran dispersos y
sin estandarización. Es el caso del área de estudio; en un levantamiento previo se
detectaron y levantaron numerosos datos alfanuméricos y cartográficos, detectándose la
necesidad de adquirir otros adicionales para poder hacer los análisis y llegar a las
conclusiones esperadas.
El SPV cuenta con el mapeo de las áreas ocupadas por los asentamientos informales de la
ciudad, en el cual no llega a discriminar cada una de ellas a nivel de inmueble. La base
cartográfica catastral y el mapa de distribución de asentamientos han sido elaborados bajo
sistemas de proyección y de coordenadas diferentes, pero a pesar de esa aparente
limitación, trabajando con sistemas digitales su compatibilización fue viable, por lo menos
dentro de las exigencias de precisión del estudio que dio origen a este trabajo.
Como primera hipótesis se planteó la posibilidad de integrar esos documentos para
identificar los inmuebles (públicos o del mercado formal) que estarían disponibles para que
los planificadores y economistas urbanos puedan analizar y decidir qué políticas aplicar a los
mismos. No obstante, las visitas de campo rápidamente evidenciaron la falta de
actualización de los datos y fue decidido incorporar un tercer producto cartográfico que
representase la realidad urbana. Por razones operativas y de costo se optó por la
adquisición de una imagen satelital IKONOS de alta resolución9.De la misma forma que con
la cartografía del SPV, la imagen también fue georeferenciada al sistema de coordenadas
adoptado por el Servicio de Catastro de la Provincia de Santa Fe - SCIT. A partir de ese
procedimiento los tres documentos estuvieron aptos para el tratamiento conjunto en
ambiente SIG. La Figura 1 muestra la superposición de la cartografía parcelaria con la
realidad representada por la imagen en formato raster. Si bien no es posible medir sobre la
imagen las dimensiones de las construcciones con la precisión requerida por las normas
8
Es importante mencionar que el Municipio cobra tasas por servicios, pues el impuesto inmobiliario es provincial. También es
de mencionar que aun no existe un catastro unificado de Provincia y Municipio.
9
El IKONOS es un satélite de alta resolución operado por la empresa GeoEye. Su sensor digital esta diseñado para generar
imágenes de gran contraste, alta resolución espacial y precisión. El sistema IKONOS colecta información de cualquier zona en
2
promedio dos veces al día, cubriendo áreas de 20.000 km en una misma pasada y produciendo como resultado imágenes de
1 metro de resolución a cada tres días y de 4 m de resolución todos los días.
catastrales, sí es posible visualizar claramente las construcciones existentes y no
declaradas en el catastro territorial e identificar el suelo que efectivamente aún se encuentra
vacante en las proximidades de los asentamientos.
Figura 1. Superposición de cartografía parcelaria con la realidad representada por la
imagen en formato raster
Fuente: Elaboración propia en base a la cartografía del SCIT e imagen IKONOS
Teniendo todos los documentos cartográficos bajo el mismo sistema de coordenadas fue
posible superponerlos y realizar análisis visuales los cuales, si bien son fundamentales, no
han sido suficientes para obtener conclusiones sobre la disponibilidad de cantidad y calidad
de suelo vacante en los alrededores de los asentamientos.
En este sentido fue necesario poner en práctica las herramientas de análisis espacial con
que cuenta un Sistema de Información Geográfica - SIG. La decisión de definir estrategias
de identificación de tierra vacante próxima a los asentamientos implicó en la necesidad de
solicitar al SIG que defina las áreas de influencia alrededor de los mismos (500, 1.000 y
2.000 m, como se había definido en la metodología) e identifique a los inmuebles que se
encuentran registrados como baldíos dentro de ellas. Se tomó como ejemplo el
asentamiento J.J. Paso y Travesía
2.4.
El asentamiento J.J. Paso y Travesía
La ubicación del asentamiento informal J.J. Paso y Travesía puede ser visualizada en
detalle en la Figura 2 (centro de la imagen), en la cual pueden diferenciarse las parcelas
registradas en catastro (en rojo) y en destaque aquellas registradas como vacantes en la
base de datos del catastro, ubicadas en una distancia de hasta 500m del centro del
asentamiento (destacadas en celeste).
Figura 2. Parcelas vacantes según el SCIT ubicadas en una distancia de hasta 500m
del centro del asentamiento J.J. Paso y Travesía
Fuente: Elaboración propia en base a la cartografía del SCIT e imagen IKONOS
Al efectuar un zoom sobre las parcelas identificadas por el SIG, comienza a quedar evidente
el nivel de desactualización de los datos catastrales y la dificultad (y en algunos casos
imposibilidad) de realizar estudios pormenorizados y mucho menos recomendaciones sobre
el uso potencial de la tierra vacante en los asentamientos, sin un análisis detallado de la
realidad actual de cada asentamiento.
La Figura 3 muestra en mayor detalle el sector norte del asentamiento donde se puede
verificar que prácticamente en todas las parcelas registradas como baldías, ya se presentan
construcciones.
En este contexto de limitaciones, se realizó el análisis de los datos de tierra vacante,
buscando inicialmente establecer una secuencia de trabajo técnico-analítica que ecuaciones
la precariedad de la información oficial con la realidad territorial coyuntural.
Figura 3. Parcelas vacantes según el SCIT ubicadas e hasta 500m del centro del
asentamiento J.J. Paso y Travesía – sector norte, que ya presentan construcciones
Fuente: Elaboración propia en base a la cartografía del SCIT e imagen IKONOS
2.5.
El conglomerado de asentamientos
En ciudades que, como Rosario, cuentan con una cantidad considerable de asentamientos
informales que se ubican próximos unos de los otros, se torna interesante realizar los
análisis espaciales orientados a identificar el suelo vacante alrededor del bloque que
conforman. Los resultados insatisfactorios en términos de cantidad y calidad de tierra
vacante disponible en un entorno de 500 m de diferentes asentamientos llevó a reconsiderar
este criterio. En todos los casos, y a partir de los resultados obtenidos de los análisis
espaciales efectuados en ambiente SIG en diferentes asentamientos, fue decidido dejar de
lado la identificación de parcelas vacantes ubicadas en hasta 500m del centro del
asentamiento por considerar la distancia y la disponibilidad de tierras muy escasa. Además,
el límite de 2.000 m permitiría a las familias eventualmente relocalizadas mantener sus
relaciones sociales y laborales. El primer paso fue definir un centroide del conglomerado..
Durante el proceso de búsqueda de suelo vacante no es suficiente concentrarse en la
identificación de terrenos libres de construcciones, sino que se debe analizar también la
disponibilidad de servicios que a ellos llegan. Procurando desarrollar un método que
extrapole las prácticas comunes de obtención de cartografía referente a las redes de
servicios, y aprovechando la disponibilidad de datos geográficos sistematizados en la
Provincia de Santa Fe, las redes de servicios y los servicios urbanos fueron identificados en
la Infraestructura de Datos Espaciales de la Provincia de Santa Fe – IDESF, disponibles en
www.idesf.santafe.gov.ar
Se identificó en el área del conglomerado de los asentamientos estudiados hay una profusa
oferta de centros de salud y escuelas. De forma similar, la red eléctrica está presente a lo
largo del área de estudio, lo cual muestra que todas las parcelas vacantes cuentan con
servicios.
3. Resultados
Se presentan a continuación los resultados alcanzados, desde el panorama general de la
tierra vacan te en la ciudad de Rosario, el el asentamiento J.J. Paso y Travesía hasta el
conglomerado de asentamientos).
3.2.
La ciudad de Rosario
El Cuadro 1 y muestra la cantidad de tierra vacante disponible en la ciudad de Rosario,
según los datos del SCIT (actualizado en 1994), organizados por tipo de propietario y
régimen de tenencia.
Cuadro 1. Régimen de tenencia de la tierra vacante en Rosario
Régimen de Tenencia del Suelo
Régimen
Privado
1
2
No.
Ha
25513
2525,28
No.
Ha
0,70
No.
12
4
ha
0,90
No.
202
5
ha
213,0
No.
Ha
200 341,00
No.
ha
25736
2739,88
Público
297
263,00
Otros
593
18,60
26626
3021,48
TOTAL
9
3
Totales
Referencias: 1 - Propietario con dominio inscripto. 2 - Propietario con derechos y acciones inscriptos. 3 Poseedor con declaración jurada. 4 - Propietario o poseedor sin ningún antecedente. 5 - Por acto administrativo.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del SCIT
De los 26.626 lotes baldíos registrados, el 96,65 % pertenecen a propietarios privados. Es
de consignar que existen diferencias de dominio entre los propietarios privados, que son
significativas a la hora de realizar propuestas de políticas, dado que es diferente que posean
pleno dominio, por ejemplo, a que sea poseedor. Profundizando el análisis, el estudio enfocó
las tierras vacantes, discriminándolas por tipo de propietario privado (Cuadro 2), lo cual es
fundamental para la definición de políticas sobre las mismas. En su mayoría las tierras están
en manos de personas físicas (prácticamente el 80 %); 14 % pertenecen a empresas y, lo
que es muy relevante, solo un 3,7 % pertenecen a inmobiliarias, lo cual significa que éstas
actúan más como intermediarias que como propietarias. Así, en conjunto, las Fundaciones,
Asociaciones, Cooperativas, Religiosas y Universidades sólo poseen menos del 2% de la
tierra vacante de Rosario. También es significativo el tipo de propietario en términos de
dominio: la gran mayoría posee dominio inscripto.
Se verifica que el mayor propietario en número de lotes, es una inmobiliaria, seguida por una
Fundación privada y varias empresas. Solamente en el sexto lugar aparece una persona
física. Debido a la imposibilidad de obtener información catastral histórica completa, no fue
viable determinar con precisión el período en que los lotes vacantes han estado en manos
de los mismos propietarios. No obstante, se ha podido extrapolar información tomando como
base las (pocas) fechas de las transferencias registradas en la base de datos catastrales.
Cuadro 2. Propietarios privados de la tierra vacante en Rosario, discriminados por
régimen de tenencia
Régimen de Tenencia del Suelo
Propietario
Privado
1
3
4
5
No.
No.
Personas Físicas
2
Totales
Ha
No. ha No.
18139 1305
Empresas
Ha
No.
Ha
5 0,2
1 0,25
39 3,77
ha
No. ha
5 0,1 18189 1309,59
3188
466
0
0
2 0,35
3 5,23
0
0
3193
471,56
Inmobiliarias
849
42,1
0
0
0
0
0
0
0
0
849
42,1
Fundaciones
329
16,5
0
0
1 0,07
0
0
0
0
330
16,52
Asociaciones
55
29
0
0
0
0
0
0
0
0
55
29,02
Cooperativas
86
8,53
0
0
0
0
0
0
0
0
86
8,53
139
20,7
0
0
1 0,02
3 0,58
2 0,2
145
21,51
57
9,99
0
0
0
2 1,04
0
59
11,03
1
11,14
22760
1921
Religiosas
Universidad
0
0
Inconsistencias datos
TOTAL
Referencias: 1 - Propietario con dominio inscripto. 2 - Propietario con derechos y acciones inscriptos. 3 Poseedor con declaración jurada. 4 - Propietario o poseedor sin ningún antecedente. 5 - Por acto administrativo
Fuente: Elaboración propia en base a datos del SCIT
En el Cuadro 3 se observa que hay lotes que pertenecen al mismo propietario desde hace
más de 40 años (desde 1963 en el caso de la empresa concentradora de superficie). 10Es
importante señalar que la concentración de la propiedad se encuentra localizada en el área
más central de la ciudad de Rosario.
Centrando el foco en las tierras públicas, se verifica que la mayor concentración en número
de lotes está en el Municipio de Rosario (Cuadro 4) con el 55 % de las tierras fiscales
totales, seguido por la Provincia, con poco más de 26%. En cuanto a la superficie, el mayor
porcentaje corresponde también al Municipio.
Cuadro 3. Concentración de la tierra vacante por tipo de propietario privado en
Rosario
Orden
Propietario
1
2
3
4
Inmobiliaria
Fundación Privada
Empresa
Empresa
No.
de
Suma de ha.
parcelas
448
277
267
207
8,20
4,57
24,93
3,03
Suma Valores
(en $)
405225,10
161080,59
408704,34
225350,02
Transferencias
Más
Más
antigua
reciente
12-Apr-92
25-Apr-92
6-Jan-63
1-Jan-70
10-Aug-98
5-Jul-00
5-Nov-81
30-Oct-85
10
Estos datos dan luz sobre el tiempo de permanencia vacante de un mismo lote, lo que implica una retención de tierra
importante; podría tratarse de propietarios “especulativos” que no necesitan vender sus tierras hasta, por ejemplo, que las
mismas posean una valorización importante.
5
6
Empresa
Persona Física
137
134
2,64
3,23
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
Empresa
Persona Física
Empresa
Persona Física
Empresa
Empresa
Empresa
Persona Física
Empresa
Empresa
Empresa
Persona Física
Persona Física
Persona Física
Persona Física
Persona Física
Persona Física
108
95
95
86
79
79
77
74
73
71
64
64
64
63
60
59
52
2,39
3,64
11,28
1,86
10,49
2,66
2,17
2,42
2,27
1,87
8,70
7,90
1,51
1,48
1,52
2,52
2,87
24
25
TOTAL
Empresa
Persona Física
51
51
2835
4,72
0,57
119,44
221682,22 28-Oct-64
287265,64 6-Aug-73
9-Aug-92
27-Oct-74
258463,47
180546,21
138092,85
100556,11
175054,69
155107,67
52711,89
143182,75
17240,86
131314,46
154105,34
104551,67
134134,03
115081,60
120725,12
52482,64
52265,64
22-Mar-94
14-Dec-93
3-Jan-94
6-May-94
9-Jan-02
12-Oct-93
8-Apr-81
1-Feb-97
13-Mar-81
17-Dec-97
12-Sep-97
5-Feb-02
25-Nov-82
4-Feb-66
8-Apr-60
22-Jul-81
28-Jul-55
22-Sep-94
28-Apr-94
30-Nov-00
31-Oct-01
124176,16 7-Jan-29
30511,94 27-Jun-73
3949613,01
29-Dec-31
27-Jun-73
26-Jan-07
29-Mar-00
31-Oct-96
Fuente: Elaboración propia en base a datos del SCIT
Cuadro 4. Propietarios fiscales de la tierra vacante en Rosario
Propietario público
No.
Municipal
Provincial
Nacional
Inconsistencias datos
TOTAL
ha
2049
977
662
34
3722
550,32
198,72
362,38
10,95
1100,47
Fuente: Elaboración propia en base a datos del SCIT
Para recomendaciones de políticas sobre estas tierras fiscales es importante también
discriminar las que están exentas de pago de impuestos de las no exentas, pues esto se
relaciona con la propiedad pública o privada de los bienes fiscales, y por lo tanto con la
utilización que se pueda hacer de las mismas (o la necesidad de declaración de
“innecesariedad” de los bienes de uso privado, por parte de los organismos públicos
propietarios de dichas tierras, tal cual lo establece la legislación nacional vigente en la
materia).
3.3.
El caso del asentamiento J.J. Paso y Travesía
Durante la identificación de las parcelas vacantes en un entorno de 1.000 m respecto al
centro del asentamiento, inmediatamente quedaron claros los problemas existentes de falta
de coherencia entre la información catastral y la realidad de campo expresado en la imagen
satelital. Tal como indica el Gráfico 1, la coincidencia entre la base de datos y la realidad de
campo es de tan solo 40%. Este es uno de los problemas que habrá que sortear para poder
definir una política sobre dichas tierras vacantes en relación a las políticas sobre los
asentamientos informales en la ciudad de Rosario.
Gráfico 1. Tierra vacante en el entorno de 1000 m del asentamiento informal J.J.
paso y travesía de Rosario
No. inmuebles
60
40
20
0
Baldios s/Imagen
3.4.
El caso del conglomerado de asentamientos
Como fue mencionado, el problema de la disponibilidad de datos básicos está ampliamente
generalizado en América Latina. Esto no significa que no existan, sino que aquellos que
están disponibles en diferentes instituciones, no se encuentran estandarizados ni
correlacionados, verificándose enormes inconsistencias inclusive dentro de una misma
institución. Una prueba evidente de este problema puede ser encontrada en la Figura 4 en
la cual es posible visualizar loteos regulares, aprobados y registrados, en los cuales si bien
no se observa ninguna construcción, no constan en la base alfanumérica como baldío
(detalle circulado). En la misma imagen puede ser evidenciado el problema inverso,
parcelas que constan en las bases alfanuméricas como baldíos (destacadas con los puntos
rojos) y presentan construcciones de diferentes categorías, tamaños y antigüedad.
Figura 4. Inconsistencia de datos catastrales con la realidad de campo
Fuente: Elaboración propia
En el análisis espacial en ambiente SIG realizado alrededor del aglomerado de
asentamientos se detectaron 290 baldíos (Cuadro 5), se ha tomado como referencia la base
del catastro, siendo que al superponer la capa correspondiente a esos baldíos sobre la
imagen satelital IKONOS se verificó que solamente 50 de ellos permanecen como tales.
Ante esta diferencia considerable que podría llevar a concluir (apresuradamente) que el
suelo vacante es muy escaso en el área de los asentamientos y con la experiencia de los
estudios previos ejemplificada en la Figura 4, se decidió contar cuantos inmuebles están
realmente vacantes sobreponiendo la base parcelaria con la imagen IKONOS. El análisis de
conteo expedito (aunque cuidadoso) demostró que existen 322 parcelas (mucho más que
las 50 detectadas en el análisis espacial citado en el párrafo anterior) que ocupan 23.4 ha.
Cuadro 5. Tierra vacante en el entorno del aglomerado de asentamientos
Propietario
Particular
Provincial
Nacional
Municipal
Religioso
DPVU
SPV
No. parcelas
191
2
33
50
6
7
1
290
Area total
% área total SumOfVAL_TERREN % valor total
1081006.5
60.7
4551591.2
56.3
9306.8
0.5
86274.9
1.1
359467.5
29.8
1355947.6
16.8
204094.4
11.5
1523621.3
18.8
6288.1
0.4
51786.2
0.6
119519.9
6.7
509706.6
6.3
2067.7
0.1
12444.7
0.2
1781750.8
109.6250402
8091372.5
100
Fuente: Elaboración propia
La conclusión obvia es que aún en los casos en que se cuenta con catastros
(aparentemente) muy bien estructurados, con bases de datos digitales y orientados a SIG,
es necesario realizar un estudio pormenorizado de lo que está ocurriendo en el terreno. Una
imagen satelital contiene información valiosísima y su costo es ínfimo con relación al cambio
que su interpretación puede darse en la tomada de decisiones y definición de estrategias.
4. Algunos elementos conclusivos y reflexiones
Existen en Rosario más de 26.000 lotes baldíos registrados y el 96,65 % de ellos
pertenecen a propietarios privados. La superficie total que ocupa la tierra vacante es de más
de 3000 Has., de las cuales más del 90 % son de propiedad privada. En su mayoría – más
del 70 % -- están en manos de personas físicas; algo más del 12 % pertenecen a
empresas, y, lo que es importante, solo un 3,29 % pertenecen a inmobiliarias. Pero, en
cuanto a la concentración de la tierra vacante en manos de propietarios privados, el mayor
concentrador, por número de lotes, es una inmobiliaria, seguida por una Fundación privada y
varias empresas. En sexto lugar recién aparece una persona física.
Hay lotes que pertenecen al mismo propietario desde hace más de 40 años, lo que significa
una retención de tierra importante; podría tratarse de propietarios “especulativos” que no
necesitan vender sus tierras hasta. En cuanto a los propietarios públicos, el mayor, en
término de número de lotes, es el Municipio de Rosario, con algo más del 55 % de las tierras
fiscales totales, seguido por la Provincia, con más del 26%. En cuanto a la superficie, el
mayor porcentaje corresponde también al Municipio, aunque con una incidencia menor que
en número de lotes, al cual le siguen las propiedades correspondientes al gobierno nacional.
La mayoría de las tierras vacantes que figuran en la base de datos catastral, y que está en
manos de los propietarios privados concentrados de tierra, se encuentra en el área más
consolidada de la ciudad. La situación es diferente para las tierras de propiedad pública. Se
ha seleccionado el Asentamiento Informal JJ Paso y Travesía, para mostrar la tierra
vacante en el entorno del asentamiento, y los problemas existentes de falta de coherencia
entre la información catastral y de la imagen satelital, siendo que la coincidencia entre la
base de datos y la realidad de campo es de tan solo el 40%.
Este es uno de los problemas que habrá que sortear para poder definir una política sobre
dichas tierras vacantes en relación a las políticas sobre los asentamientos informales en la
ciudad de Rosario; está en manos de las autoridades provinciales y municipales poder
arribar a poseer información confiable y actualizada sobre la situación de la tierra vacante,
de cada uno de los propietarios, así como también la situación dominial de las mismas.
Asimismo, es necesario contar con la información de la situación ambiental de las tierras
vacantes y las infraestructuras que poseen, para poder posteriormente, proponer políticas
para las mismas.
En relación a la hipótesis que plantea la investigación, podemos afirmar que, efectivamente,
las tierras vacantes no se dinamizaban pues no eran objeto de políticas específicas, aunque
en los últimos años esté presente como uno de los objetivos de gobierno. En tal sentido, la
reforma tributaria municipal realizada a inicios de 2006, para que los lotes vacantes paguen
un porcentaje mayor de las tasas que cobra el Municipio, para tratar que los mismos sean
colocados en el mercado, es una acción muy positiva al respecto
El desconocimiento preciso de la situación de las tierras vacantes, en cuanto a dominio,
ocupación y situación urbano ambiental define la dificultad que los organismos dedicados a
la política de suelo urbano posean instrumentos adecuados para definir una política frente a
estas tierras. Y aun es necesario poseer los instrumentos legales adecuados para tal
utilización; en tal sentido, la aprobación del Plan Urbano Rosario 2007-2017 sería un paso
importante.
También es importante señalar que debe haber una reformulación en las formas de actuar
sobre los asentamientos informales, en cuanto a la magnitud de las intervenciones y la
localización de las mismas (en términos urbano ambientales), articulada integralmente a la
política urbana y ambiental. La ejemplificación para el caso de Rosario permite hacer
algunas reflexiones generales sobre el tema de la utilización de la tierra vacante como
facilitador de las soluciones a la problemática de los asentamientos informales, para otras
realidades no sólo argentinas, sino también latinoamericanas.
Ante todo, es imprescindible:
i.
Realizar diagnósticos precisos de la realidad existente, tanto de asentamientos
informales como de tierra vacante. Para el suelo vacante, es necesario poseer
conocimiento de los distintos propietarios, las relaciones de dominio y la
concentración de la propiedad, tanto pública como privada.
ii. Estudiar la accesibilidad relativa del suelo vacante existente, con el objetivo de definir
si es necesario mejorar las vías y, en especial, el transporte público.
iii. Considerar la situación ambiental de la tierra vacante y su aptitud urbano ambiental
para el desarrollo de actividades urbanas, fuera de toda vulnerabilidad ambiental,
para la definición de sus potenciales usos (residenciales, de protección, para
espacios públicos, etc.).
iv. Priorizar la utilización de la tierra con infraestructura, especialmente con red de agua
potable y alcantarillado, o a la cual es posible colocarle la misma con escasas
inversiones, o que se encuentran dentro de los planes actuales de ampliación de las
áreas urbanas. Lo mismo debe analizarse respecto a la recolección de residuos
sólidos y los equipamientos educacionales, sanitarios y recreacionales
(CLICHEVSKY, 2009).
Las políticas a adoptar para alcanzar los objetivos deseados, como se ha señalado, de
mejorar la situación de la población habitando en la informalidad y prevenir que la misma
aumente, y algunos de los instrumentos que las pueden viabilizar son los siguientes
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Suelo vacante e impuesto inmobiliario progresivo
Suelo vacante y Política Tributaria con Equidad
Bancos (o reservas) de Suelo Urbano
Una forma especial de utilización del Banco de Tierras: La Cesión del Derecho Real
de Uso
Tierra vacante, catastro y registro de la propiedad
Suelo vacante y cobro de valorización generada por el Estado
Suelo vacante, informalidad y “suelo creado”
Suelo vacante y Consorcio Inmobiliario
Producción de suelo urbano en asociación público- privado
Políticas sobre deudores de suelo urbano vacante (y abandonado) (CLICHEVSKY,
2006 b).
Unas últimas reflexiones:
-
Las políticas sobre el suelo urbano representan un pacto entre distintos sectores
sociales y dependiendo del peso relativo de los mismos, los instrumentos que se
implementen pueden ser más o menos beneficiosos para la prevención de la
informalidad. Ello tiene relación directa con las posibilidades de participación de la
población más pobre en las decisiones sobre política urbana.
-
Es imprescindible, asimismo, la integración entre políticas urbanas globales, políticas
para los asentamientos informales, políticas tributarias y ambientales. Mejor aun,
articuladas a políticas productivas, de empleo e ingresos.
-
Hay que reconocer que, en todos los niveles gubernamentales, aun el poder publico
más competente, mas ágil y bien intencionado es incapaz de hacerse cargo, por si
solo, de la solución del problema del acceso al suelo de los sectores de menores
ingresos. De ahí se desprende la necesidad de una otra forma de acción: atraer al
sector privado y al sector comunitario para que participen de la producción de tierra
urbanizada para los sectores de bajos niveles de ingreso
Por tanto, aun quedan muchas acciones a realizar en relación a las potencialidades de uso
del suelo vacante y la población que habita en distintos tipos de informalidad. Esperemos
que este trabajo contribuya a la discusión de esta temática y a la continuidad de su estudio.
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de Métodos de Ponderación e instrumentos de Recuperación de Plusvalías urbanas
generadas por la Acción Pública Municipal. Rosario, Informe final de Consultoría
www. rosario.gov.ar.;
www.idesf.santafe.gov.ar
SIGLAS
BID
CEUR
FONAVI
IDESF
SCIT
SIG
SPV
UGEIF
Banco Interamericano de Desarrollo
Centro de Estudios Urbanos y Regionales, Buenos Aires
Fondo Nacional de la Vivienda
Datos Espaciales de la Provincia de Santa Fe
Servicio de Catastro de la Provincia de Santa Fe
Sistema de Información Geográfica
Servicio Público de la Vivienda, Rosario
Unidad de Gerenciamiento Efectivo de Inmuebles Fiscales