CE SIII E 14113 DE 2005

ACTA DE LIQUIDACION DEL CONTRATO - Constancia expresa de
inconformidades. Requisito para acudir a la jurisdicción / SALVEDAD - Acta
de liquidación del contrato. Características
Para efectos de poder acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es
requisito indispensable que las partes hayan dejado constancia expresa, en el
acta de liquidación del contrato, de las inconformidades que pudieron resultar
durante su ejecución. Ahora bien, la constancia que el contratista inconforme
consigna en el acta no puede ser de cualquier tipo; es necesario que reúna las
siguientes características: que identifique adecuadamente los problemas surgidos
con ocasión de contrato, es decir, que sea clara, concreta y específica; no
obstante no tiene que expresar técnicamente toda una reflexión y justificación
jurídico-económica, pero si debe contener, así sea de modo elemental, la
identificación del problema, es decir, los motivos concretos de inconformidad. Lo
anterior significa que la constancia de inconformidad no se satisface con una
formulación genérica, que no identifique la razón de ser de la salvedad del
contratista; tal conducta impide la claridad necesaria en la conclusión de la
relación negocial -bien porque las partes están de acuerdo en forma plena, o bien
porque subsisten diferencias entre ellas. Nota de Relatoría: Ver Exps. 10608 del
10 de abril de 1997; 10778 del 9 de marzo de 2000; 13600 del 14 de febrero de
2002 y 15308 del 20 de noviembre de 2003
LIQUIDACION DEL CONTRATO - Salvedad / ACTA DE LIQUIDACION
BILATERAL - Naturaleza / PRINCIPIO DE LA BUENA FE CONTRACTUAL Constancia expresa de inconformidad en acta de liquidación / TEORIA DE
LOS ACTOS PROPIOS - Buena fe contractual
Debe recordarse que el acto de liquidación es la terminación auténtica de la
relación contractual; es la expresión final y de la autonomía de la voluntad de las
partes que bien pueden disponer de sus derechos y obligaciones; puede
acontecer en él que algo que constituyó una inconformidad en el pasado resulte
finalmente olvidado, o que se haya comprendido -por la fuerza de las razones de
la otra parte- que la exigencia no tenía razón de ser. Una multiplicidad de
posibilidades se conjugan en ese instante; de ahí que las constancias concretas
de inconformidad, en ese único y preciso momento, sean las que definen el futuro
procesal de los reclamos, debido a la concentración que, de la autonomía de la
voluntad, se hace presente allí para poder disponer o no de los derechos
derivados del contrato. Ahora bien, el actor funda el más importante argumento de
impugnación a la decisión apelada, en el hecho de que ninguna norma jurídica ha
establecido la exigencia anotada por el a quo
-la constancia de las
inconformidades-, de lo cual deduce que su exigencia desborda el derecho
positivo; agrega que un contratista no puede tener presente este tipo de
requisitos, pues su carencia de formación jurídica le impide cumplir tan severa
exigencia en los negocios. A este respecto se debe precisar que, el deber de dejar
en el acta de liquidación, en forma clara y concreta, las constancias o
reclamaciones, sí tiene fundamento normativo y por eso mismo es exigible en las
relaciones contractuales. En primer lugar, este hecho se funda en el artículo 1602
del Código Civil, aplicable por remisión al derecho de los contratos estatales,
según el cual “Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los
contratantes, y no puede ser invalidado, sino por su consentimiento mutuo o por
causas legales.” No puede perderse de vista que el acta de liquidación bilateral
comparte la misma naturaleza del contrato, tanto por su formación como por sus
efectos, de modo que lo allí acordado produce las consecuencias a que se refiere
el artículo citado. Desde este punto de vista, cuando no se deja en el acta
constancia concreta de reclamación, se entiende que no existe inconformidad. En
segundo lugar, este deber se funda en el “principio de la buena fe”, el cual inspira,
a su vez, la denominada “teoría de los actos propios”, cuyo valor normativo no se
pone en duda, pues se funda, en primer lugar, en el artículo 83 de la CP, según el
cual “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán
ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las
gestiones que aquéllos adelanten ante estas”, y en forma específica, en materia
contractual, en el artículo 1603, según el cual “los contratos deben ejecutarse de
buena fe, y por consiguiente obligan no sólo a lo que en ellos se expresa, sino a
todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o
que por la ley pertenecen a ella.”
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 25000-23-26-000-1995-01556-01(14113)
Actor: CONSORCIO JOSE JOAQUIN CLAVIJO Y RAMIRO ALFONSO CRUZ
HERNANDEZ
Demandado: IDU
Referencia: ACCION CONTRACTUAL
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte
demandante en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, el cuatro (4) de julio de 1997, por medio de la cual se negaron las
pretensiones de la acción contractual de la referencia.
1. ANTECEDENTES
1.
El 8 de noviembre de 1995, el “Consorcio José Joaquín Clavijo y
Ramiro Alfonso Cruz Hernández” interpuso acción contractual contra el Instituto
de Desarrollo Urbano de Bogotá -IDU-, por intermedio de apoderado, cuyo poder
fue conferido por el representante del consorcio, designado en el documento de
constitución del mismo.
En la demanda, el consorcio solicita la declaratoria de incumplimiento del
contrato de obra pública No. 02 de 1994, por parte del IDU, cuyo objeto fue la
construcción a los accesos de los barrios urbanos de bajos ingresos, grupo 4 de la
invitación pública No. 15 de 1993.
El incumplimiento lo hace consistir el demandante en el hecho de que, con
posterioridad a la presentación de la oferta, el Congreso de la República creó la
denominada “contribución especial” -arts. 123 y ss. de la ley 104 de 1993-,
también llamada “impuesto de guerra”, en virtud de la cual se grava la
construcción de algunas obras públicas con un monto del 5% del valor total del
contrato.
Afirma el demandante que, una vez ocurrió esto, entre él y el IDU se
suscribió el Otrosí No. 1 al contrato No. 02, en el cual se acordó que el ente
público reconocería al contratista el valor del impuesto de guerra, aumentándose
proporcionalmente el valor del contrato.
Agrega la demanda que, en acatamiento a dicho otrosí, el IDU cumplió
durante los meses siguientes a su suscripción dicho acuerdo; pero a partir del mes
de septiembre de 1994, se abstuvo de seguir pagando el mayor valor acordado, e
incluso lo pagado con anterioridad luego le fue descontado en las actas de pago
posteriores.
La demanda fue admitida mediante auto de 23 de noviembre de 1995, y se
notificó personalmente al IDU el 6 de febrero de 1996. Luego, a partir del 6 de
marzo de 1996, se fijó en lista por 5 días.
2. El 8 de marzo de 1996, el IDU, actuando por intermedio de apoderado,
contestó la demanda, exponiendo los siguientes argumentos:
Es cierto que el IDU se abstuvo de pagar el mayor valor acordado en el
otrosí No. 1 al contrato No. 02 de 1994, pero lo hizo de manera justificada, pues
se fundó en el hecho de que el acuerdo era violatorio de las normas legales, lo
que justificaba la aplicación del art. 16 del Código Civil, según el cual no es
posible, mediante un convenio o acuerdo, derogar las leyes.
Agrega, además, en apoyo de la anterior idea, que un impuesto de esta
naturaleza fue creado para que lo asuma el contratista, y mal puede la entidad
estatal trasladarse para sí esta carga tributaria, so pretexto de restablecer el
equilibrio financiero al contratista.
De hecho -termina diciendo el demandado-, el propio Consejo de Estado es
de este criterio, y cita como respaldo de sus afirmaciones el concepto emitido por
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de septiembre 19 de
1994 -Rad. 637, CP. Jaime Betancur Cuartas-.
Con fundamento en estas mismas ideas el IDU propone adicionalmente la
excepción de “ineficacia de la adición No. 1 del contrato de obra pública”, por ser
contrario a la ley, el otrosí suscrito.
3. Las pruebas pedidas por las partes fueron decretadas el 29 de marzo de
1996. Luego, el 9 de agosto de 1996, se citó a la audiencia de conciliación, la
cual se llevó a cabo el día 12 de septiembre, pero ni siquiera se propusieron
fórmulas de arreglo.
Mediante auto de septiembre 26 de 1996, se ordenó correr traslado a las
partes para alegar de conclusión; no obstante dicha decisión fue revocada
mediante auto de noviembre 28 de 1996, en atención al recurso interpuesto por el
demandante, en el cual pedía que se practicara una prueba debidamente pedida,
pero no decretada.
En virtud de esto el Tribunal accedió a lo pedido, y la prueba
fue decretada. Finalmente, el 24 de abril de 1997, se corrió traslado al Ministerio
Público y a las partes apara alegar.
4. La apoderada del IDU presentó alegatos de conclusión el 21 de octubre
de 1996, y ratificó este escrito en memorial de mayo 20 de 1997, reiterando la
idea según la cual el otrosí que se suscribió en el año de 1994 es ineficaz, porque
viola la ley de contratación estatal y la ley 104 de 1993.
Por su lado, la parte demandante recordó que la jurisprudencia del Consejo
de Estado, e incluso del propio Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ha
protegido a los contratistas contra los actos de poder del Estado que causan un
desequilibrio financiero del contrato, como ocurre -en su sentir- en el presente
caso, razón por la cual pide que se tome en cuenta dicha jurisprudencia.
Una vez concluido este procedimiento, el proceso pasó al despacho para
sentencia, sin que la Procuraduría hubiera intervenido en el proceso.
2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El 4 de julio de 1997, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó
las
súplicas de la demanda.
Luego de enunciar la totalidad de las pruebas
obrantes en el proceso, precisó que las pretensiones de la demanda no están
llamadas a prosperar, con fundamento en las siguientes razones:
Para el Tribunal, pese a estar probados los supuestos de hecho de la
demanda, el acta de liquidación bilateral del contrato aportada al proceso, impide
que prospere la pretensión indemnizatoria, debido a que, en ella, el consorcio dejó
una salvedad o constancia genérica, en el sentido de reservarse el derecho de
presentar con posterioridad cualquier reclamación sobre el acta de liquidación.
Este tipo de reclamación, para el Tribunal, no tiene la virtualidad de permitir
al contratista formular ante la jurisdicción contenciosa, reclamación alguna, ya que
sólo una constancia escrita, precisa y clara
-no una genérica-,
sobre sus
desacuerdos dejan tal posibilidad.
Finalmente, sobre la excepción de ineficacia del negocio, propuesta por la
parte demandada, dijo el Tribunal que no estaba llamada a prosperar, porque el
otrosí suscrito, en el sentido de reconocer al contratista el pago del mayor valor
del impuesto de guerra, no es contrario al orden público ni a las buenas
costumbres.
3.
RECURSO
DE
APELACIÓN
Y
ACTUACIÓN
EN
SEGUNDA
INSTANCIA.
3.1. El 22 de julio de 1997, la parte actora interpuso recurso de apelación
contra la sentencia de primera instancia.
Recordó que, para el Tribunal, la demanda se desestimó por el hecho de
que el acta de liquidación no contempló una constancia o reserva de
inconformidad específica, sino genérica, y para él “... no existe ninguna norma que
de manera expresa, señale como requisito sine-qua non, para poder demandar el
incumplimiento del contrato, que deba el contratista dejar por escrito su
inconformidad específicamente sobre el tema materia del incumplimiento...”
Agrega que, ni en la ley 80 de 1993, ni el artículo 136 del CCA, se
establece la exigencia anotada por el a quo para poder demandar, además de que
quienes suscriben las actas de liquidación son ingenieros, a quienes no se les
puede exigir una absoluta precisión. Por estas razones pide que se revoque la
decisión.
El recurso interpuesto fue concedido el 8 de agosto de 1997, y admitido el 4
de noviembre del mismo año. Corrido el traslado a las partes para alegar, y al
representante del Ministerio Público para que rindiera concepto, la demandada y
éste presentaron sus alegatos.
3.2. El apoderado del IDU manifestó que la sentencia apelada se debe
confirmar, porque la Sección Tercera ha sostenido, en reiteradas oportunidades,
que el acta de liquidación es un acuerdo que culmina la relación entre las partes
del contrato; de ahí que las constancias escritas y expresas sean esenciales para
poder demandar en el futuro.
Por su parte, el Ministerio Público, a través de la Procuraduría Sexta
Delegada en lo Contencioso, solicitó que se confirme el fallo recurrido. En efecto,
dice que el hecho de que el contratista haya reclamado durante la ejecución del
contrato el pago del mayor valor acordado en el otrosí No. 1 del contrato No. 02
de 1994, debió realmente ser debatido al momento de la suscripción del acta de
liquidación, pues este instante es el que define el estado del contrato y finaliza la
relación contractual, atendiendo incluso a la especial forma como fue regulada la
liquidación del mismo, en la cláusula 21 del contrato.
Concluye
reiterando
la
importancia
de
que
las
constancias
de
inconformidad de las actas no sean genéricas, sino concretas y específicas, para
poder acceder a la administración de justicia sobre temas puntuales.
3.3. En el presente proceso la H. Magistrada María Elena Giraldo puso de
presente, el 14 de septiembre de 1999, un impedimento para conocer del tema,
por haber conocido del asunto en primera instancia, frente a lo cual la Sala lo
declaró fundado, el 23 de septiembre de 1999.
De conformidad con el artículo 54, inciso final, de la ley estatutaria de la
administración de justicia, no es necesario proceder a sortear conjuez.
4. CONSIDERACIONES.
Hay que advertir, de una vez, que la sentencia apelada será confirmada por
esta Sala, para lo cual se expondrán a continuación las razones que conducen a
ello, siendo necesario analizar, i) en primer lugar, el tema de las constancias
dejadas en las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales, como
condición de acceso a la jurisdicción; y, luego, ii) se aplicará el análisis anterior al
caso apelado.
Sin embargo, antes de iniciar el estudio del caso, se debe advertir que en el
proceso obran las pruebas necesarias para decidir de fondo este recurso, como
son:
- El contrato No. 02, de enero 7 de 1994, suscrito entre el IDU y el
consorcio José Joaquín Clavijo y Ramiro Alfonso Cruz Hernández, cuyo objeto es
la “... construcción de los accesos a los barrios urbanos de bajos ingresos, grupo
4 de la invitación pública No. 015 de 1993...” (cuaderno 2, fls. 1-20)
- El otrosí No. 1, al contrato No. 02 de 1994, suscrito por las mismas partes,
el 3 de marzo de 1994, por medio del cual se modifica la cláusula 3 del contrato
principal, en el sentido de reconocer al contratista el mayor valor -5% del valor del
contrato- ocasionado por el pago del impuesto de guerra a cargo del contratista.
(cuaderno 2, fls. 21-23)
- El documento de constitución del consorcio, en el cual se indica, entre
otras cosas, que el representante del consorcio es el ingeniero José Joaquín
Clavijo Baquero. (cuaderno 2, fl. 27)
- Las ordenes de pago del IDU, a favor del contratista, en las que se da
cuenta de la cancelación del valor del contrato y de las retenciones del impuesto
de guerra. (cuaderno 2, fls. 28-57)
- El acta de liquidación bilateral, de mayo 4 de 1995, suscrita por la partes
del contrato, en la cual se da cuenta detallada de la ejecución del mismo -pagos
efectuados, actas suscritas, reajustes cancelados, recibo de la obra, etc.-. Como
aspecto adicional, e importante, en ella se deja “... expresa constancia que el
contratista se reserva el derecho de presentar cualquier reclamación que
considere pertinente sobre la presente acta de liquidación.”
-
Constan también diversas reclamaciones del contratista, con sus
respectivas respuestas, dirigidas al IDU, en las cuales se solicita el pago del
impuesto de guerra, en concordancia con lo pactado entre las partes en el otrosí
No. 01 de 1994. (cuaderno 2, fls. 67, 68, 69, 70, 71-20)
- La copia del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado -Rad. No. 637 de 1994, C.P. Jaime Betancur Cuartas-, mediante el cual
se absuelve una consulta formulada del Ministerio de Transporte, relacionada con
el entendimiento que se le debe dar a la ley 104 de 1993, en cuanto a la
contribución especial contenida en él.
Con fundamento en las anteriores pruebas, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca consideró que las pretensiones de la demanda no estaban
llamadas a prosperar, porque el acta de liquidación del contrato No. 02 de1994, y
su otrosí No. 1, no contenía una constancia de inconformidad del contratista, de
carácter expreso, concreto y claro, que identificara adecuadamente las diferencias
del contratista; lo que encontró fue una de tipo genérico, que no satisface la
exigencia requerida para poder acudir a la jurisdicción contenciosa, en acción
contractual.
4.1. La liquidación de los contratos y las constancias dejadas por las
partes.
Es cierto -como se afirma en la sentencia recurrida, y lo sostiene la parte
demandada- que, para efectos de poder acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, es requisito indispensable que las partes hayan dejado constancia
expresa, en el acta de liquidación del contrato, de las inconformidades que
pudieron resultar durante su ejecución, tal como ésta Sala lo ha señalado en
reiteradas ocasiones. Así, por ejemplo, se ha dicho que:
“Ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala que cuando la liquidación del
contrato se realiza entre la administración y su contratista, si no se deja
salvedad en el acta en relación con reclamaciones que tenga cualquiera de
las partes, no es posible que luego se demande judicialmente el pago de
prestaciones surgidas del contrato...
“La liquidación de mutuo acuerdo suscrita por las partes constituye un acto
de autonomía privada de aquellas que le da firmeza o definición a las
prestaciones mutuas entre sí, de tal suerte que constituye definición de sus
créditos y deudas recíprocas, no susceptible de enjuiciarse ante el órgano
jurisdiccional, como no sea que se acredite algún vicio del consentimiento
que conduzca a la invalidación de la misma, tales como: error, fuerza o
dolo.
“La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal que las partes
definan sus cuentas, que decidan en qué estado quedan después de
cumplida la ejecución de aquél; que allí se decidan todas las reclamaciones
a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el
momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren
pertinentes. La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio
jurídico, por ende, no puede con posterioridad demandarse reclamaciones
que no hicieron en ese momento”.1
Ahora bien, la constancia que el contratista inconforme consigna en el acta
no puede ser de cualquier tipo; es necesario que reúna las siguientes
características: que identifique adecuadamente los problemas surgidos con
ocasión de contrato, es decir, que sea clara, concreta y específica; no obstante
no tiene que expresar técnicamente toda una reflexión y justificación jurídicoeconómica, pero si debe contener, así sea de modo elemental, la identificación del
problema, es decir, los motivos concretos de inconformidad. A este respeto ha
dicho el Consejo de Estado que:
Sentencia del 10 de abril de 1997, exp. 10.608. Esta posición es reiterada en numerosas
decisiones de esta Sección, como por ejemplo en la sentencia de 20 de noviembre de 2003, exp.
15.308, entre muchas otras.
1
Sin embargo, se debe tener en cuenta que incluso desde hace bastantes años esta misma
Sala ha sostenido que “La liquidación suscrita sin reparos es un auténtico corte de cuentas entre los
contratistas, en la cual se define quién debe a quien y cuánto. Como es lógico es un acuerdo entre
personas capaces de disponer y las reglas sobre le consentimiento sin vicios rigen en su integridad.
“Pero si el acta se suscribe con salvedades o la elabora unilateralmente la administración
ante la negativa del contratista a suscribirla, le queda abierta a éste su posibilidad de impugnarla
“...es claro que en el cuerpo del acta de liquidación existe aceptación
expresa y total, por parte del contratista, de lo acordado; esta circunstancia
le impide cualquier reclamación posterior como lo ha reiterado en varias
oportunidades la Sala; si quedó inconforme, por ejemplo, porque no se le
reconoció todo lo que a su juicio se le debía, debió expresarlo así de modo
concreto, estableciendo, si no las cantidades, sí los hechos de los cuales
derivaba su descontento. Pero hacer -luego de aceptar el contenido del
acta- una afirmación tan genérica y abstracta como “el contratista se
reserva el derecho de reclamación” es a todas luces insuficiente y por lo
mismo ineficaz para dejar abierta la posibilidad a la controversia
jurisdiccional. Da lo mismo, en este caso, haber guardado silencio respecto
del contenido de la liquidación como (sic) hacer la anterior afirmación, pues
la indefinición que tal expresión envuelve la torna inocua”. 2
En este mismo sentido se dijo en la sentencia de 14 de febrero de 2002 -exp.
13.600) que “... no es dable jurídicamente exigir, como lo pretende el demandado,
que la objeción contenga una relación completa, sustentada y detallada de cada
uno de los rubros respecto de los cuales existe la divergencia; lo que es
importante es que haya manifestado su desacuerdo en forma clara y concreta.”
Lo anterior significa que la constancia de inconformidad no se satisface con
una formulación genérica, que no identifique la razón de ser de la salvedad del
contratista; tal conducta impide la claridad necesaria en la conclusión de la
relación negocial -bien porque las partes están de acuerdo en forma plena, o bien
porque subsisten diferencias entre ellas. La Sala lo ha dicho, al definir hechos a
los que conoce en esta oportunidad:
“De acuerdo con lo anterior, la nota dejada por el demandante en el acta de
liquidación del contrato suscrita el 8 de abril de 1991 ME RESERVO EL
DERECHO A RECLAMAR, así para el juzgador pueda entenderse que es
para pretender el reconocimiento de lo que reclamó directamente a la
administración sin resultado positivo alguno, no abrió la instancia judicial
para su examen al haber aceptado en forma expresa el acta de liquidación.
Por ello, la pretensiones del demandante no están llamadas a prosperar ya
que la liquidación del contrato por el mutuo acuerdo de las partes y sin
salvedades expresas y concretas impide el examen judicial de la revisión
de los precios del contrato.”3
Queda clara, pues, la posición de la jurisprudencia sobre el tema, y no
dispone la Sala de ningún argumento nuevo que la condujere a su variación.
jurisdiccionalmente ante el juez del contrato.” (Sentencia de febrero 20 de 1987, exp. 4838. Actor:
Ingeniería Civil Ltda.)
2 Sentencia del 29 de agosto de 1995, exp. 8884; reiterada en sentencia del 9 de marzo de
2000, exp. 10.778.
3 Sentencia de 9 de marzo de 2000, exp. No. 10.778.
4.2. El caso concreto.
El acta de liquidación del contrato No. 02 de 1994 relaciona los contratos
adicionales que se suscribieron, los valores, plazos y reajustes pagados, hace una
referencia expresa al estado financiero de contrato, las cuentas de cobro pagadas
con las amortizaciones del anticipo, la relaciones de las actas -desde la No. 1
hasta la 19-, las modificaciones de las garantías del contrato, y el recibo de las
obras por parte de diferentes entidades públicas.
Al final de esta acta, el consorcio deja una constancia en el siguiente
sentido:
“... el contratista se reserva el derecho de presentar cualquier
reclamación que considere pertinente sobre la presente acta de liquidación.” (fl.
64, cuaderno 2)
Con fundamento en las ideas anteriormente analizadas, resulta evidente
que la constancia dejada por el consorcio contratista no tiene la potencialidad de
satisfacer las exigencias ya establecidas por la jurisprudencia de esta Sala
-
constancias expresas y concretas sobre el tema objeto de diferencia-, para
efectos de posibilitar el acceso a la jurisdicción.
Y no satisface tales exigencias mínimas, porque una constancia como lo
analizada no busca cerrar adecuadamente la relación contractual, bien a paz y
salvo o bien con advertencias claras de inconformidad; deja a una de las partes
del negocio a la libérrima voluntad de la otra y de soportar demandas por motivos
desconocidos para ella, cuando este tipo de problemas deben quedar, sino
resueltos, cuando menos advertidos al momento de concluir definitivamente la
relación contractual.
Esta conclusión no cambia porque existan pruebas en el proceso acerca de
las reclamaciones que durante la ejecución del contrato, presentó el consorcio
demandante al IDU
(cuaderno 2, fls. 66 y 68), las cuales fueron negadas
reiteradamente por dicha entidad
(fls. 67 y 70-71).
Tal circunstancia, sin
embargo, no eximía al contratista de cumplir la carga de dejar las constancias
concretas de inconformidad correspondientes, en el acta de liquidación, momento
determinante para estos efectos, y el único relevante para que su actitud tenga
efectos jurídicos a posteriori, en relación con la posibilidad de demandar.
Debe recordarse que el acto de liquidación es la terminación auténtica de la
relación contractual; es la expresión final y de la autonomía de la voluntad de las
partes que bien pueden disponer de sus derechos y obligaciones; puede
acontecer en él que algo que constituyó una inconformidad en el pasado resulte
finalmente olvidado, o que se haya comprendido -por la fuerza de las razones de
la otra parte- que la exigencia no tenía razón de ser.
Una multiplicidad de posibilidades se conjugan en ese instante; de ahí que
las constancias concretas de inconformidad, en ese único y preciso momento,
sean las que definen el futuro procesal de los reclamos, debido a la concentración
que, de la autonomía de la voluntad, se hace presente allí para poder disponer o
no de los derechos derivados del contrato.
Ahora bien, el actor funda el más importante argumento de impugnación a
la decisión apelada, en el hecho de que ninguna norma jurídica ha establecido la
exigencia anotada por el a quo -la constancia de las inconformidades-, de lo cual
deduce que su exigencia desborda el derecho positivo; agrega que un contratista
no puede tener presente este tipo de requisitos, pues su carencia de formación
jurídica le impide cumplir tan severa exigencia en los negocios.
A este respecto se debe precisar que, el deber de dejar en el acta de
liquidación, en forma clara y concreta, las constancias o reclamaciones, sí tiene
fundamento normativo y por eso mismo es exigible en las relaciones
contractuales.
En primer lugar, este hecho se funda en el artículo 1602 del Código Civil,
aplicable por remisión al derecho de los contratos estatales, según el cual “Todo
contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser
invalidado, sino por su consentimiento mutuo o por causas legales.”
No puede
perderse de vista que el acta de liquidación bilateral comparte la misma naturaleza
del contrato, tanto por su formación como por sus efectos, de modo que lo allí
acordado produce las consecuencias a que se refiere el artículo citado. Desde
este punto de vista, cuando no se deja en el acta constancia concreta de
reclamación, se entiende que no existe inconformidad.
En segundo lugar, este deber se funda en el “principio de la buena fe”, el
cual inspira, a su vez, la denominada “teoría de los actos propios”, cuyo valor
normativo no se pone en duda4, pues se funda, en primer lugar, en el artículo 83
de la CP, según el cual “las actuaciones de los particulares y de las autoridades
públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en
todas las gestiones que aquéllos adelanten ante estas”, y en forma específica, en
materia contractual, en el artículo 1603, según el cual “los contratos deben
ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no sólo a lo que en ellos se
expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la
obligación, o que por la ley pertenecen a ella.”5
Queda, entonces, claro que la posición del a quo, compartida por esta Sala,
tiene fundamento normativo suficiente, razón por la cual esta jurisdicción ha
exigido su cumplimiento en las actas de liquidación bilateral de los contratos
estatales.
También dice el demandante, en el recurso, que una exigencia de esta
naturaleza excede las posibilidades reales que tiene un ingeniero y en general
alguien que carezca de formación jurídica; esa persona no tiene porqué saber de
este tipo de requisitos, cuyo incumplimiento termina cerrando las puertas de la
jurisdicción. Para la Sala no es correcta esta apreciación.
En efecto, la exigencia de dejar expresadas en el acta las observaciones o
inconformidades del negocio, al momento de liquidar bilateralmente un contrato,
no suponen, para quien lo hace, de un profundo
conocimiento jurídico.
La
exigencia está lejos de alcanzar tales niveles; todo lo que debe hacer el contratista
es dejar constancia concreta de los motivos que lo dejan inconforme frente a la
liquidación, en otros términos, hay una parte de ella que acepta -y por eso la
suscribe- y otra que no -y sobre ella deja sus constancias-. Para esto último no
4 En forma bastante clara LUIS DÍEZ-PICAZO aborda esta misma inquietud -la de la duda
acerca de la naturaleza normativa del principio de la teoría de los actos propios-, y afirma que no
se trata de un principio general del derecho, ni de una regla del derecho, y que tampoco es una
norma jurisprudencial.
No obstante esto, entiende que actuar en sentido contrario a un proceder o conducta
previa, es sin duda alguna una actitud desleal y digna de reproche jurídico; de modo que,
concluye diciendo, “Así se comprende que la inadmisibilidad de ‘venire contra factum proprium’,
que no es sostenible como un autónomo principio general de derecho, sea fácilmente viable como
derivación necesaria e inmediata de un principio general universalmente reconocido: el principio
que impone un deber de proceder lealmente en las relaciones de derecho (buena fe). Esta
conclusión nos puede permitir volver a situar la doctrina de los actos propios dentro de la doctrina
legal ...” (La doctrina de los propios actos. Ed. Bosch. Barcelona. 1963. Págs. 133-134)
5 Incluso la ley 80 de 1993 dice, en el artículo 28, recogiendo el principio de la buena fe a
nivel legal, que, “la interpretación de las normas sobre contratos estatales... y en la de las cláusulas
y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración... los mandatos de la buena fe...”
es necesario ser abogado; es suficiente conocer la relación contractual -y él la
conoce- para saber cuál es su reclamación insatisfecha. Nadie está exigiendo
que, con la constancia se haga la fundamentación jurídica de la misma; solamente
se requiere que en forma concreta, manifieste su inconformidad, lo cual es asunto
de hecho y no de derecho.
Esta actitud clara y transparente, que la Sala reclama, no constituye si
quiera una especialidad jurídica, sino tan sólo un comportamiento que la razón
común aconseja en los negocios, de manera que, a diferencia de lo que considera
el recurrente, este comportamiento es el más elemental y simple que debe darse
entre quienes celebran negocios jurídicos, para cuyo conocimiento no se requiere
de una especialidad en el conocimiento, como que de la misma manera se debió
actuar al momento de participar en el proceso de selección, o al momento de
suscribir el contrato estatal, entre otros tantos momentos del proceso contractual.
En este orden de ideas, la Sala entiende que la decisión apelada se debe
confirmar, por las razones expuestas.
FALLA
PRIMERO.-CONFÍRMASE la sentencia del 4 de julio de 1997, proferida por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las
pretensiones de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Presidenta de la Sala
ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
VILLAMIZAR
GERMAN
RODRÍGUEZ