G es tió ndel P ro g ra ma G es tió ndel P ro g ra ma La complejidad

Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
IV. ASPECTOS GENERALES DE LA GESTIÓN DEL PROGRAMA
La complejidad de la gestión del PVL puede abordarse diferenciando los
aspectos generales de su implementación de aquellos específicos. Dentro de
los primeros ubicamos los mecanismos que vinculan al municipio con
organismos del Estado y con las organizaciones de base; pero también,
aquellos que permiten una lectura de conjunto, y por ende un mayor control
sobre su desarrollo, tales como la existencia de una etapa de programación, el
estilo de transparencia de la gestión, la presencia de actividades de
seguimiento y evaluación que les proporcione una lectura de las barreras del
programa. Dentro de los aspectos específicos de la gestión detallaremos lo
relacionado a la forma como desarrolla la adquisición de los alimentos, su
almacenamiento y su distribución.
1.
Descripción de flujos de actividades
El objetivo de este ejercicio de análisis es el de describir los pasos
reconocidos, por los encargados del programa en los municipios visitados y
por las dirigentas de comités de madres de los mismos municipios donde se
ubico la muestra, en cada una de las fases principales que forman el
quehacer del programa.
Los datos utilizados provienen del estudio cualitativo económico que tuvo
como marco de indagación a 18 municipios en el país. Para la recolección
de información se ha trabajado en base al reporte hablado de acciones
llevadas a cabo para cada rubro de actividades. Esto significa que no se ha
levantado la información en base a observación directa de los procesos, tal
como había sido planificado, debido a las limitaciones de tiempo y recursos
disponibles. Para la fase de análisis se ha trabajado en base a una
metodología comparativa de los flujos y procesos detallados, tratando de
arribar a una diagrama resumen por cada tipo de ámbito bajo estudio.
En el gráfico a continuación se aprecia el conjunto de procesos que forman
parte de la puesta en marcha del PVL.
Gestión del Programa
Como puede observarse, el PVL para los casos estudiados se activa con la
fase de conformación de los comités distritales y del comité de
administración requerido por la ley. Luego el proceso contempla las fases
vinculadas a la adquisición de insumos, el almacenamiento de los mismos,
su distribución a los comités distritales y los mecanismos de control y
supervisión en torno a este movimiento de productos. Cada uno de estos
componentes tiene a su vez sus especificidades que conviene tener en
cuenta como parte de la problemática del programa.
Los documentos que transitan a lo largo del PVL tienen que ver con las
cédulas de identidad de los beneficiarios, los padrones respectivos de cada
comité, las bases para las acciones de compra públicas, los formatos para
el control de la adquisición y distribución de los productos, así como los
172
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
informes que se hacen periódicamente a los organismos de control y
supervisión del Estado.
Inicio
Documentos de
Beneficiarios
Padrón de
Comités
Conformación del
Comité
Bases para la
adquisición de
Insumos
Adquisición
Padrón de
Beneficiarios
Actualizado
Empadronamiento
Guia de
Remisión+Factura
+Cargo
Almacenamiento
Padrón de
Distribución
PECOSA
Distribución
Informe
Contraloría
Informe INEI
Supervisión y
Control
Gestión del Programa
Alta de
Beneficiarios
Padrón de
Beneficiarios
Actualizado
Fin
173
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
a. Conformación de comités
Conformación del Comité de Administración
A nivel de cada municipio se procede a la conformación del respectivo
Comité de Administración, respetando los lineamientos de la ley
26637, en la que se exige la formalización de la respectiva instancia de
gestión, la misma que esta conformada por:





Presidente (Alcalde) o el representante del alcalde.
3 Presidentas de comité.
Representante del Ministerio de Salud (jefe centro de salud).
Representante de los agricultores
Funcionario de la municipalidad.
Con la instalación de este comité se configura una de las fases con
mayor poder de decisión dentro del programa. El mencionado comité
recibe las solicitudes de los grupos de madres y los documentos que
la sustentan, y posteriormente revisa si se cumplen con los requisitos
documentarios y con los criterios de inclusión para ser beneficiarios.
Adicionalmente, el comité administrativo registra preliminarmente al
comité y verifica si hay junta directiva (que fue elegida en un proceso
anterior por las madres), si no existe convocan a una asamblea y se
elige la junta directiva. Finalmente se registra definitivamente al comité
de base dentro del programa generándose el padrón de Beneficiarios
Oficial y registrando a los miembros de la Junta Directiva del Comité.
El siguiente gráfico resume los pasos contemplados en esta etapa del
proceso, que viene a ser una de las que más involucra una acción
pública y masiva para el municipio.
Gestión del Programa
Conformación de Comités de madres
Según refieren en los municipios visitados el proceso se inicia con la
inscripción en el padrón preliminar de los beneficiarios en una reunión
de las madres de una determinada zona. Si el grupo de madres aún
no cuenta con Junta Directiva esta se crea por iniciativa de las propias
madres, o se encarga el comité administrativo de la municipalidad en
un proceso posterior. Cabe resaltar que cada año se precisa cambiar o
reelegir a los miembros de la junta directiva de los comités de vaso de
leche.
174
1
COMITE CENTRAL
Recepción
solicitud
documento
Inicio
MADRES
Reunión
Inicio
Eligen
junta
directiva
Verificación
requisitos
Inscripción
preliminar
Opinión
oficina PVL
Reciben
documento
Condiciones
centro acopio
1
Registro
preliminar
Inscripción
registros
Documentación
necesaria
Convocan
elecciones
Existe
junta
directiva
Invitados a
asamblea
2
Registro
oficial
Recibe
documentos
Solicitud
Procedimiento
reconocimiento
oficina
participación
vecinal
Envío
Eligen junta
directiva
Reconocimiento
oficina PVL
Notifica
resultados
1
Fin
Fin
Recibe información
sobre nuevo comité
Gestión del Programa
2
Reconocimiento
como
OCB
175
MUNICIPIO
Agrupar
Cumple
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
CONFORMACIÓN DE COMITÉS
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Resto Urbano
Apreciamos que el inicio del proceso en el ámbito de Lima
metropolitana se da básicamente a nivel de los comités centrales o por
iniciativa de las mismas madres. Se mantiene la jerarquía o división de
niveles muy claramente entre la manzana o barrio, lugar de
funcionamiento del CVL, el nivel de “pueblo” o asentamiento, que
agrupa a varios CVL y el nivel de “centro de acopio” o conjunto de
varios núcleos de CVL, que generalmente coincide con la división por
zonas o “zonales” en la organización de madres. Resalta también que
se llegue a tramitar el reconocimiento como organizaciones sociales de
base (OSB) para los CVL. El municipio verifica la inscripción o
promueve la elección de juntas directivas para culminar con el
proceso.
Gestión del Programa
Comparando esta situación con la encontrada a nivel de resto urbano,
que conserva similitudes con la de la zona rural, encontramos al
menos dos diferencias básicas. Primero, que el inicio del proceso se
origina también desde el municipio y no sólo desde las madres. Es
decir que los encargados del PVL en el municipio promueven la
creación de CVL en los barrios o caseríos. En segundo lugar, notamos
más pasos vinculados a conseguir información, o realizar consultas
desde las madres al municipio, indicándonos que no se tiene claridad
en el proceso o que se necesita regresar e insistir para lograr la
inscripción el CVL. Las acciones de verificación, depuración siguen
bajo la gestión del municipio, como en el caso de Lima Metropolitana.
176
CONFORMACIÓN DE COMITÉS
CA
Promotoras
Municipio
Inicio
Cronograma
reuniones
Solicitud
2
Recepción
Revisa
documentación
Archivo
Madres
Verificar
zona
Verificar
comités
cercanos
Elabora
informe
Juramenta
Orienta
proceso
Reunión
Empadronan
Verificación
2
Eligen
Cumple
requisitos
Acepta
Junta
Directiva
Recepciona
acta
Visitar
municipalidad
Consulta la
anteriot
Formar comité
Ratifica
Acta
libro
Solicitud
Registro preliminar
Depura
Verifica cupos
Registro final
Comunica
Juramenta
Documentos
Fecha
Fin
178
GESTIÓN DEL PROGRAMA
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Empadronamiento: El empadronamiento viene a ser un punto de
tensión notorio entre funcionarios del municipio y madres de
beneficiarios, al requerirse la presentación de documentos como
partida de nacimiento, tarjetas de control prenatal o el Documento
Nacional de Identificación para los adultos que estuvieran por
participar como beneficiarios. Estos documentos acompañan a
solicitudes de inscripción de comités y a los padrones preliminares de
beneficiarios.
El proceso formal se inicia cuando se presentan los documentos
respectivos por cada beneficiario al comité. En algunos municipios los
beneficiarios de segunda prioridad se deben inscribir directamente en
la municipalidad.
Los posibles beneficiarios que se presentan ante el comité son
registrados por la presidente de comité en el padrón si es que hay
salida y reingreso inmediatos. En algunos casos se espera cada 6
meses para realizar el empadronamiento nuevamente y mientras
ocurre eso reparten el presupuesto entre los beneficiarios restantes
hasta el momento del re-empadronamiento.
La presidente de comité envía a la municipalidad el padrón modificado
con el documento del posible beneficiario para su revisión. En algunos
casos el encargado de vaso de leche visita a algunos beneficiarios al
azar como medida de control para revisión de que en realidad habiten
en el lugar que indicaron y para verificación de condiciones socioeconómicas. Si todo lo anterior está correcto se ingresa al beneficiario
al PVDL y se notifica el ingreso al presidente de comité
Gestión del Programa
Presentamos el gráfico resumen del ámbito rural dado que incluye los
pasos reportados en los otros ámbitos, pero adiciona algunos propios.
La carga adicional en el proceso llama la atención teniendo en cuenta
la menor complejidad aparente del PVL en la zona rural. Entendemos
que es una adaptación a las condiciones de dispersión geográfica,
pero sobre todo al menor, o casi inexistente, nivel de organización
centralizado en los CVL. De esa manera, los cambio en los gobiernos
locales también determinan cambios en la organización de las madres,
por ejemplo. Otro punto saltante es la verificación de la residencia en
el distrito, como paso obligado en el proceso, cosa que no se resalta
en los otros ámbitos.
179
EMPADRONAMIENTO RURAL
MUNICIPIO
COMITE
MADRES
Inicio
Visita caseríos
Inicio
Aceptan
invitación
solicitud
Cambio alcalde
Reunión
Solicita cambio
junta directiva
Explica requisitos
Invita
1
2
Recepción
Recabar
documentos
Empadronan
Aviso
Verifican
documentos
requisitos
3
Registro preliminar
Entregan
padrón
2
1
No
Van a vivir
en la zona
Sí
Inscripción
preliminar
Recepciona
padrón
Elección
junta
directiva
Existe junta
directiva
Solicitud
Acta
Recepciona
padrón
Tienen
recursos
Convoca
asamblea
3
Firmar autoridades
1
Registro oficial
2
180
GESTIÓN DEL PROGRAMA
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Licitación: En el devenir institucional del programa han sucedido
problemas de diversa índole. El desabastecimiento de raciones
representa uno de los rubros más notorios, dado que su ocurrencia
deriva, en diferentes periodos, en marchas de reclamo por parte de los
comités distritales. De otro lado, en el informe de la Controlaría
General de la República para los ejercicios del 20001 y 20012 se
identifican otras irregularidades en la adquisición de alimentos referidos
a la convocatoria, a la evaluación de los proveedores y al proceso
mismo de la adquisición.
Uno de los intentos de reglamentar este proceso se da en el año 2001
mediante la ley 274703, cuando se conforma el Comité de
Administración del Programa de vaso de leche en el que se plantea la
participación no solo de los administradores del Programa, los
Municipios, sino también de la comunidad, de los representantes del
sector salud y de las asociaciones de productores con la finalidad de
hacer transparente el proceso y garantizar el cumplimiento de los
criterios básicos para la compra de los alimentos. Además se
contempla especificaciones correspondientes a los valores
nutricionales, porcentajes de componentes nacionales y se promueve
la participación de la comunidad en la decisión del alimento a adquirir.
En un proceso que tiende a mantener una periodicidad anual, la
adquisición de los productos lácteos que beneficiarían a los niños y
madres se inicia con la elaboración de las bases para la licitación por
parte del Comité de Adquisición. En algunos casos el Comité de
Adquisición le conforman los mismos miembros que constituyen el
Comité Administrativo. En otros casos se nombra una comisión
especial. La elección de los insumos es realizada por este comité,
tomando como base referencial las recomendaciones de las
organizaciones de madres y las del representante del Ministerio de
salud. De acuerdo al monto presupuestado para cada distrito se
distingue entre aquellos que precisan la constitución de bases para
licitación de productos y aquellos otros que pueden hacerlo por
adjudicación directa.
Gestión del Programa
En el primer caso, luego de preparadas las bases por el comité de
adquisición, en algunos casos se las envía al CONSUCODE para que
sean revisadas. Con la base revisada
ésta se publica para
conocimiento de los proveedores interesados, recurriendo en algunos
casos a expedir una resolución de alcaldía.
Los proveedores
responden a la convocatoria pública canalizada a través del diario
oficial El Peruano o en diarios locales y sus propuestas económicas a
las respectivas alcaldías. Las propuestas son revisadas por el comité
de adquisición verificando el cumplimiento de los requisitos de las
bases y finalmente eligen al proveedor o proveedores ganadores.
1
Informe Macro del Programa Vaso de Leche Ejercicio 2000. Contraloría General de la Republica. Lima 2001.
Informe Macro del Programa Vaso de Leche Ejercicio 2001. Contraloría General de la Republica. Lima 2002
3
Ley 27470 promulgada el 01 de Junio del 2001
2
180
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
En los gráficos se puede apreciar en flechas más resaltadas los
caminos seguidos por la mayoría de municipios visitados para el ámbito
correspondiente, y en flechas delgadas los pasos que se especifican en
alguna de las municipalidades. En Lima metropolitana estas pasos
adicionales se refieren absolución de impugnaciones por ejemplo.
Gestión del Programa
La degustación por parte de las madres es incorporada como paso solo
en algunas de las municipalidades del resto urbano. Resalta también
que el diagrama de Lima es mucho más simple y con menos pasos que
los de la zona resto urbano y rural. En la zona rural algunos municipios
convocan a otras autoridades de la comunidad para que certifiquen la
transparencia de la elección del proveedor de los insumos.
181
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
LICITACIÓN - LIMA
MUNICIPALIDAD
COMITÉ CENTRAL DEL PVL
COMITÉ ADMINISTRATIVO
INICIO
PROVEEDOR
CONSUCODE
1
Recepción de
bases
Resolución
alcaldía
Conformación del
comité especial
Evalúan bases
Lista de requerimientos
de alimentos
Lista de requerimientos de
organización
Elaboración de bases y
envian
Informe
positivo
Sí
Elabora informe y
envían
1
No
Publicación de bases
Adquisición de bases
Recepción de
impugnaciones de
bases
Elaboración de
observaciones de bases
Recepción de
notificación
Emisión de resultados
¿Satisfacción
de resultados?
Recepción de
impugnaciones
Análisis del caso
No
Sí
Resultado del
análisis
Presentación de
propuesta técnica y
económica
Proceso de recepción
de propuestas
1
1
Análisis de
propuestas
Resultado de
evaluación de
propuestas
Gestión del Programa
Notificación de resultado
Otorgamiento buena
pro
FIN
182
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
LICITACIÓN - RESTO URBANO
COMITÉ DE ADQUISICIÓN
1
INICIO
PROVEEDOR
CONSUCODE
Hacen degustación y
las madres eligen el
producto
Compra
Deciden hacer
licitación o una
adjudicación
Recepción de
las bases
Bases
Invitan
2
Elaboran las bases
Recepción
informe
Si
Se aprobo
las bases
1
Publicación
de la
licitación
Propuesta
Envio de
informe
Elabora su propuesta
Propuesta
Propuesta
Recepción de
propuestas
Envio de propuestas
y de consultas
2
Selección y comparación
de propuestas
Impugnaciones
Eligen al ganador
de la licitación
Elaboración
impugnaciones
No
Si
Impugnaciones
Recepciona
impugnaciones
Impugnaciones
Existen
impugnaciones
Envío de
impugnaciones
Impugnaciones
Evalúa
Elabora
informe
Impugnaciones
Recepción
impugnaciones
Informe
Informe
Envía
resultado de
impugnación
Impugnaciones
Envío
impugnaciones
Informe
Recepciona
informe
Si
Impugnación
viable
1
No
Notificación
Notificación
Elaboración y envio
de notificación de
ganador
Recepciona
notificación
Gestión del Programa
No
Evaluación de
las bases
Toma conocimiento
de la propuesta
Publicación
resultados
Fin
183
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
LICITACIÓN - RURAL
COMITÉ DE ADQUISICIÓN
INICIO
Elaboración
de bases
Viaja a Cusco
para hacer
cotizaciones
CONSUCODE
PROVEEDOR
1
Compran
cada 2 meses
por adquisic.
Envio de
bases
Recepción de bases
Invitan a 3
empresas
conocidas
Evaluación de bases
Elaboración de
informe
Recepción
de informe
Envio de informes
Invitación/visita
Recepción de
propuesta
No
Bases
aprobadas
1
Si
Elaboración de
propuesta
Publicación de la licitación
Recepción
propuesta
Envia un cheque
al ganador
Selección
propuesta
Recepciona el
cheque y le da el
insumo
Si
Juez de
paz
Compara
propuestas
Agente
policia
Elegir al
ganador
Madres
benef.
Se acepta la
impugnación
Existe
impugnación
No
Llega a
resolverse
No
1
Si
Elabora
buena pro
Recepción
buena pro
Envia
elaboración
De notificación
Publican
resultados
Fin
Gestión del Programa
"Invitados"
Envia
propuesta
184
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Gestión del Programa
Almacenamiento: La fase de almacenamiento de los productos varía
de manera considerable en su flujo dependiendo de sí se distribuye
alimentos perecibles como la leche fresca, o no perecibles. La leche
fresca no utiliza almacenes mas que por unos minutos para comprobar
su calidad y buen estado. Este almacenamiento estrictamente no
ocurre, porque la leche se distribuye rápidamente a los beneficiarios.
Los alimentos no perecibles se recepcionan en los almacenes previstos
para ser contados y controlada su cantidad y verificar su buen estado.
Este paso puede incluso darse en el mismo CVL, debido a que algunos
almacenes son adaptaciones de las viviendas de las dirigentas o
beneficiarias. El control del estado de los productos llega a involucrar
en algunos municipios pruebas de bromatológicas. Si se encuentra
alguna irregularidad el lote de productos se devuelve al proveedor para
que sea reemplazado una vez que esté de acuerdo con la crítica; en
otros casos se llega a reintegrar de manera inmediata el producto.
El Lima no se reportan pruebas de laboratorio para comprobar la
calidad de los productos. En resumen el proceso reportado en Lima
metropolitana llega a ser un flujo extremamente simple en comparación
a lo referido en los otros ámbitos.
La parte final de esta fase de distribución tiene que ver con la
documentación que confirme la recepción en buen estado de los
productos. Paso obligatorio para que se apruebe el pago al proveedor.
185
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
ALMACENAMIENTO - RURAL
PROVEEDOR
INICIO
ENCARGADO
PROGRAMA
TRANSPORTISTAS
INICIO
ENCARGADO
ALMACEN
COMITÉ
ADMINISTRATIVO
Recepción
comunicado
Anuncia
envia
productos
Recibe
comunicado
Recibe
comunicado
Avisa del
comunicado
Envia
productos
Contrata
transportista
Coordina para
la recepción de
productos
Transporta
productos
Recepción de
alimentos
No
Devolución
producto
Acepta
Alimentos
buen
estado
Sí
Reintegra
los
productos
Pre-almacenamiento
LABORATORIO
Invitación comité
administrativo
Recepción
de muestra
Extracción de muestra para
evaluación bromatológica
Evaluación
muestra
Envío de muestra
Envía
resultados
Recepciona resultado
Apto
No
1
Sí
Aprobación
Aprueba
almacenamiento
Informa
aprobación
Gestión del Programa
Verifica que
esta en buen
estado
FIN
186
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
ALMACENAMIENTO - RESTO URBANO
PROVEEDOR
INICIO
TRANSPORTISTA
Transporta
productos
Transporte
diario de la
leche fresca
Recepciona los
alimentos
Recepción de los
productos
Conteo y chequeo
minucioso de los
productos
Productos
Reintegra en
forma
inmediata el
stock
PRESIDENTA DE
CADA COMITÉ
ENCARGADO PROGRAMA/JEFE ALMACÉN
Verifica si esta bien
Se devuelve
toda la entrega
No
Sí
Esta OK?
Apto
No
Envio de
muestra para
análisis
Sí
Almacena porcos
minutos porque se
distribuye de
inmediato
Recepción
resultados
laboratorio
Visto bueno de
la entrega
Aprobación de
entrega
Se informa al
jefe de almacén
Esta
apto
Sí
No
1
Firma de pecosa
de almacén y
padrón de
distribución
Almacena los
alimentos
Envia
documentación
Toma de muestra
Recepción
documentación
Envio de muestra para
asesor técnico
Gestión del Programa
Archiva documentación
para el próximo pago al
proveedor
FIN
187
TRANSPORTISTA
-
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
ALMACENAMIENTO
LIMA
ENCARGADO PROGRAMA
ENCARGADO ALMACEN
INICIO
Llegó bien
Transporta
los
alimentos
No
Devolución de
productos
malos
Tiene stock
para
reemplazar
el producto
Sí
Sí
No
Almacenamiento y conteo
Reintegra
productos
Facturas
Guía remisión
Aprueban
entrega
Recepción y
almacenamiento de
los insumos
Documentos varios
Guía alimentos
Gestión del Programa
FIN
188
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Distribución: Las fases principales de este proceso que coinciden en
los ámbitos visitados se refieren a la recepción de los alimentos por
parte del proveedor, la convocatoria para la distribución, el cálculo de lo
que toca a cada comité y por cada tipo de beneficiario, así como la
distribución efectiva a nivel de los alimentos desde el nivel municipal
hasta los CVL, la verificación firmada de la entrega de los mismos, y la
recepción de los documentos que lo acreditan. El proceso termina con
la programación de la siguiente /entrega.
Gestión del Programa
Encontramos algunas diferencias por ámbito visitado.
Estas se
relacionan, por ejemplo, con la comprobación o no de la calidad de los
productos recibidos, paso que encontramos reportado sólo en la zona
rural. También a la existencia de publicación o no de la programación
de la distribución, hecho que se consigna explícitamente en el resto
urbano. El transporte de los víveres a cargo del municipio hasta
determinado punto y luego por los mismos CVL hasta su destino final,
varía de un ámbito a otro. Como era de esperarse en la zona rural es
donde más se utiliza el esfuerzo de las madres para culminar el
transporte, dado que los productos se distribuyen a los comités en la
municipalidad en la mayoría de los casos. En Lima y resto urbano se
llega a entregar a los mismos comités o en puntos intermedios
llamados “Centros de acopio”, aminorando el trecho que tienen que
costear las mismas madres. Durante el proceso de verificación de los
que han recibido el producto en la zona de resto urbano se encuentran
casos que se llega a verificar la firma de los beneficiarios.
189
-
PROVEEDOR
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
DISTRIBUCIÓN
RESTO URBANO
MUNICIPALIDAD
PRESIDENTA DE COMITÉ
BENEFICIARIO
INICIO
Calcula
raciones por
beneficiario y
por comité
Coordina con el
proveedor para
entregar diario
en cada comité
Reunión para
aprobación de
programaciones
Publicación
de
programación
1
1
Entrega de
pecosa y
padrón de
distribución
Entrega de
alimentos
Pecosa
Recepción de
alimentos
Se convoca para
la distribución (por
cronograma)
Transporta
Padrón
distrib.
Firma la
pecosa
Se convoca para
la distribución (por
cronograma)
Pecosa
Prepara
raciones
Padrón
Pecosa distrib.
Recepción de
pecosas y
padrón de
distribución
Padrón
distrib.
Archiva
documentaci
ón
Pecosa
Recepciona
las raciones
1
Pecosa
Recepciona y
envia las pecosas
y padrón de
distribución
Verifica
entrega y
firmas
Plazo
máximo
2
semanas
Almacena
alimentos por
pocas horas
(7 días)
Distribuye las
raciones
Pecosa
Se
distribuye a
beneficiarios
adicionales
o de espera
Padrón
distrib.
Padrón
distrib.
Sí
No
Firma padrón de
distribución
Padrón
distrib.
Padrón
distrib.
Gestión del Programa
Programa
seguimiento
para el día
posterior
FIN
190
PROVEEDOR
- LIMA METROPOLITANA
MUNICIPALIDAD
CENTRO DE ACOPIO
Almacén
INICIO
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
DISTRIBUCIÓN
COMITÉ DE MADRE
(PUEBLO)
INICIO
Guías de
remisión
Traslado de
alimentos al
almacén
Convocatoria
de
distribución
Cálcula
raciones por
beneficiario 1ª
y 2ª nivel
Recepción de
alimentos
Supervisión de
alimentos
conformidad
Trasbordo
de alimentos
por ruta
Hoja de
distribución
Distribución
de alimentos
Recepción de
alimentos
Almacenamiento
de víveres
Verificación de
entrega
Distribuye la
ración a
beneficiarios
Reporte
Reporte de
distribución
Firman
padrón
Recepción
documentos
Hojas de
distribución
Documentos de
recepción en
conformidad
Organización
de información
Programación de
raciones
Notificación de
entrga siguiente
Gestión del Programa
FIN
191
-
BENEFICIARIO
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
DISTRIBUCIÓN
RURAL
MUNICIPALIDAD
PRESIDENTA DE COMITÉ
INICIO
Recepción de
alimentos
Realiza análisis
microbiológico
Realiza convocatoria
de reparto
Cálculo de raciones
por beneficiarios y
por 2 modalidades
1er nivel
2do nivel
Programan fecha de
visita
Se entrega
en los
centros de
acopio de 3
zonas
No
Lleva el
producto a
cada comité
Distribuyen en
la
municipalidad
Sí
No
Transporta
el producto
hacia arriba
Pecosa
Sí
Padrón de distrib.
Padrón de distrib.
Entrega de
alimentos
Recepción de
alimentos
Padrón de distrib.
Firma la pecosa
Padrón de distrib.
Transporta los
alimentos
Padrón de distrib.
Almacenamiento
de alimentos
Padrón de distrib.
Recepción de
padrón distrib.
Padrón de distrib.
Padrón de distrib.
Distribución de
raciones
Verifica entrega
Programa sgte
entrega c/60 días
Gestión del Programa
Recepción y
firma de padrón
de distribución
FIN
192
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Resto
Rural
Urbano
Lima
Metropolitana
Supervisión: En esta fase de la puesta en marcha del PVL
encontramos mayores similitudes en lo reportado por los encargados
de los municipios visitados , así como por las dirigentas entrevistadas.
La supervisión más mencionada ha sido la externa, es decir la que
realizan los órganos centrales de gobierno como la Contraloría General
de la República (CGR). Esta se realiza la mayor de las veces
enviando un informe desde la municipalidad con una frecuencia
establecida. Algunas oportunidades se comenta la visita misma de la
CGR a los municipios. Los resultados de esta evaluación se archivan
o se derivan a los órganos de control interno de la municipalidad en
algunos casos, generando a su vez un tipo de supervisión interna al
PVL, llegando a aplicar sanciones a los funcionarios o suspensiones a
los proveedores.
Algunas municipalidades reportan más detalle sobre la supervisión
interna al PVL en la misma municipalidad, la misma que se origina,
como ya hemos mencionado, en el reporte de la CGR. Pero también
sucede que desde la iniciativa de regidores se plantee una fiscalización
al programa, supervisando esporádicamente su funcionamiento.
Gestión del Programa
De otro lado, se reportan supervisiones a los CVL y a los proveedores
por parte del municipio, sean regidores o encargados del programa.
193
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Rural
SUPERVISIÓN Y CONTROL - RESTO URBANO
MUNICIPALIDAD
SERVICIO DE LABORATORIO
REGIDORA
COORDINADORA PVL
CONTRALORIA
INICIO
INICIO
INICIO
INICIO
Se encarga de
examenes
bromatologicos de
leche fresca de vaca
Supervisa
esporádicamente
a los comités de
madres y
beneficiarios
Levanta la
información del
programa junto con
el área de logística
Supervisa
esporádicamente a
la Municipalidad y
comité de madres
Prepara información
Pide la
documentación
necesaria
Es por
operativo al
azar
(tipo batida)
No
Visita diaria de
comites al azar
2
Envía
observaciones
Sí
Recepciona
informe
Van a los
establos de los
proveedores
Prepara inf.
final
Envía informe
trimestral
Recepciona
informe
Evaluación
informe
Recepciona
resultados
1
Extraen una muestra de
leche fresca de vaca
No
Evaluación por ex.
bromatológico
Cumple con
todos los
requisitos
Envío de
resultados
Verificación
del informe
2
No
Elaboración
informe
El alcalde revisa
y elabora
medidas
correctivas
Sí
Informe
positivo
No
Recoje
información
Sí
1
Archivo
información
Informe es entregado al
área de control interno de la
Municipalidad
Sí
Redacta un informe
Se suspende la distribución
del producto, multando al
proveedor
Envía resultados
FIN
Gestión del Programa
1
194
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Alta de beneficiarios: Esta fase muestra ser compleja según los
diagramas de flujo reportados. El alta de beneficiarios o la graduación
de los mismos puede ser iniciada por los mismos beneficiarios cuando
informa voluntariamente de la salida o renuncia; por la dirigenta del
CVL cuando revisa su padrón y verifica la condición de los beneficiarios
sobre todo en relación a la edad. Este camino viene a ser uno de los
recurrentes para iniciar el alta. El mismo ente municipal encargado del
programa también revisa el padrón de inscritos, sea de manera manual
o en algunos casos a través de programas informáticos, y depura o
cambia el tipo de beneficiario, de primera a segunda prioridad por
ejemplo.
Gestión del Programa
La salida potencial de un inscrito se vincula automáticamente con la
comprobación de la existencia de candidatos en espera para ser
incorporados, indicándonos la continuidad que se busca tener en el
flujo de usuarios o raciones, así como de la gran demanda presente en
torno al PVL. En algunos casos la salida se firma en documento
específico tanto por la madre del beneficiario como por la dirigenta del
CVL respectivo. En otros casos el ingreso de la persona reemplazante
tiene que recibir el visto bueno de los agentes municipales.
195
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
ALTA DE BENEFICIARIOS - RESTO URBANO
MUNICIPALIDAD
INICIO
INICIO
Revisión de
padrón de
beneficiarios
Revisión de
copia de
padrón de
beneficiarios
No
Comunicado
verbal a
presidenta
Entregan
padrón para
ser
actualizado
Existe salida
de
beneficiarios
1
Retira del
padrón benef
INICIO
Informa de su
salida
voluntariamente
No
Existe
salida de
beneficiario
s
1
Sí
Recepciona
información
salida/
entrada
Verifica si hay
beneficiarios en
espera
Evaluación
de
condiciones
de alta
Existe
beneficiario
entrante
No
Selecciona beneficiario entrante
Sí
Sí
Capta
Document.
Cambio de
tipo de
beneficiario
No
BENEFICIARIO EN
SALIDA
Recepción de
documentación
Presenta documentación
Document.
Hacen participar como veedores a
los agentes municipales
Doc nvo benef
Salida de
beneficiario
e ingreso de
nuevo
beneficiario
Informa salida de
beneficiario y
entrada de un
nuevo beneficiario
Padrón nvo
Envia padrón
actualizado
Reprograma
ración
Padrón nuevo
Recibe
nuevo
padrón
actualizado
FIN
Gestión del Programa
Sí
BENEFICIARIO
ENTRANTE
PRESIDENTA DE COMITÉ
196
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
ALTA DE BENEFICIARIOS - LIMA
MUNICIPALIDAD
COMITÉ DE MADRES
BENEFICIARIO
OFICINA DEL PVL
INICIO
INICIO
INICIO
Revisión del padrón
de beneficiarios
Reporte
Reporte de alta de
beneficiarios según
base de datos
Revisión
padrón
beneficiarios
Renuncia
de madre
beneficiaria
Listado de
beneficiario de
salida
Notificación del
reporte
Verificar
padrón
No
1
Recepción de
notificación
Existen
salida de
beneficiarios
Sí
No
No
Cumple las
condiciones
Revisión de posibles
beneficiarios
1
Sí
Sí
Evalua
condiciones
de baja
Revisión del
listado
Listado de
reemplazos
Informa de
existencia de
beneficiarios en alta
Verificación de
inscripción
No
Existen
candidatos
en espera
Cambiat tipo
de
beneficiario
1
Sí
¿Cumple
con
requisitos?
Recepción
de nuevos
beneficiarios
1
No
1
Documentos del
benficiario
Sí
Solicitud de alcalde
Inscripción de
beneficiario
Padrón
actualizado
Elaboración
del padrón
actualizado
Solicitud de
inscripción
Seleccionan
beneficiario
y recolectan
documento
s
Copia del padrón
Recepción
del nuevo
padrón
FIN
Gestión del Programa
Cumple
condición
baja
197
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Lima
Rural
ALTA DE BENEFICIARIOS - RURAL
MUNICIPALIDAD
PRESIDENTA COMITÉ
INICIO
INICIO
Existe
salida de
benef.
Por
software
INICIO
Revisión de
padrón de
beneficiarios
Recepciona
notificación
Revisión del padrón
de beneficiarios
Informa de su
salida
voluntariamente
1
Revisión de
condición de benef.
en el padrón
Doc. benef.
Recepciona
informe
Doc. benef.
Sí
Cambio de tipo
de benef.
Eliminación
del
programa
software
Salida de
beneficiario e
ingreso de
nuevo benef.
No
Existe
salida de
benef.
Evaluación de
consiciones de
alta
Sí
1
Por fallec.
Sí
Hacer firmar
declaración
compromiso
a Pdta y
madre
Viajes
Trabajo
Verifica si hay
beneficiarios
en espera
Existe
benef.
espera
No
Sí
Notific.
de retiro
Doc.
Lo hace firmar por
el agente,
municipalidad y el
Tnte gobernador
Padrón
actualizado
Envia padrón
actualizado
Doc. benef.
ent.
Selecciona
benef.
espera
Pide
documentos
Informa salida
de beneficiario
Recepciona doc.
evalua y registra
nvo benef.
Padrón
actualizado
Recibe nvo
padrón
actualizado
FIN
1
Gestión del Programa
No
BENEFICIARIO
198
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
1. Programación y ejecución de acciones de los municipios,
destinadas a mejorar la gestión del programa
Los municipios están encargados por ley de administrar el programa desde
el año 1985, y desde 1996 esto se aplica a nivel de los municipios
distritales. Esta decisión no necesariamente fue consultada de manera
descentralizada, sino que respondió a una medida del gobierno central de la
época. ¿Qué representa el programa de vaso de leche para las
municipalidades distritales? Las respuestas serán múltiples, según sean las
actitudes y lecturas que los representantes municipales tengan frente al
trabajo con organizaciones de mujeres, a la transferencia de fondos directos
desde el nivel central de gobierno, y también frente a la carga de trabajo
que adiciona la administración de importantes flujos de alimentos, máxime
cuando no se contemplan gastos operativos en las partidas presupuestales
asignadas. En ese contexto, el planteamiento en torno a la mejora del
programa también será diverso. La ganancia política vendría a ser uno de
los motivadores importantes para plantearse hacer mejoras al programa,
aunque esto no sea explícito en el discurso de los actores.
Desde el punto de vista de la forma como asumen el programa los actores
municipales, se aprecia como indispensable que una actitud propositiva en
la búsqueda de una mayor eficiencia o eficacia del programa, deberá estar
insertada de manera integral en la vida organizativa de la institución. La
existencia de actividades programadas y ejecutadas que respondan a una
etapa previa de cuestionamiento y búsqueda de soluciones, viene a ser un
indicador relevante para los fines de esta evaluación de la existencia de una
apropiación en curso del programa.
El objetivo de toda acción organizada es conseguir un funcionamiento
coordinado entre personas, actividades y responsabilidades, “de manera
que toda la organización pueda funcionar como un solo ente”(24). Es claro
que la cultura organizacional tiene efectos en la manera como se ejercen
las funciones, o se gestan los cambios al interior de determinada
organización.
Gestión del Programa
Si entendemos que la cultura organizacional es un “ patrón de conducta,
creencias y valores compartidos por sus miembros”(25) vislumbramos
también que es estable o reacia al cambio. Es necesario analizarla,
indagando sobre las motivaciones de los individuos a actuar de determinada
manera, comprender los obstáculos y reacciones positivas y negativas a los
cambios, y las necesidades de mantener un cierto estado de cosas.
Es de nuestro interés describir las actividades que, como parte de su
desarrollo organizacional hacen los comités del PVL para mejorar el
199
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
programa y prestar un mejor servicio; o identificar las razones por las cuales
no se establece el cambio como una característica en ellos. Consideramos
imprescindible la necesidad de entender los significados y valoraciones
atribuidas al cambio y las reacciones que las transformaciones generan en
los sujetos, enmarcados en determinada estructura u organización.
a.Precisar existencia de ejercicio de programación de acciones y su
cumplimiento
En el 91% (n=66) de los municipios evaluados se refiere que la oficina
del vaso de leche planifica lo que se va a hacer. Para el 82% (n=66)
de los encargados del vaso de leche se tiene un trabajo bien
planificado, mientras que para el 15% esta afirmación es falsa. De otro
lado, se aprecia que no necesariamente se produce una adecuada
socialización de la programación de acciones y todo el proceso
posterior asociado a ella, dado que el 58% (n=66) de los encargados
del programa refieren que en su trabajo las personas muchas veces
tienen dudas porque no saben lo que tienen que hacer.
En los casos estudiados con más detalle, los encargados del PVL
comentan que se realiza esta planificación como parte de una mayor a
nivel de toda la municipalidad, dentro de, por ejemplo, los ejercicios de
Programación de Objetivos Institucionales o del Plan de Trabajo anual.
Los que refirieron no haber realizado planificación alguna comentaron
que las actividades se suceden conforme se van necesitando, o que
de manera esporádica se planifica para un cierto período;e inclusive, en
un municipio, se percibe que el realizar la planificación de actividades
viene a ser como un sello distintivo del estilo de los encargados del
programa, en tanto algunos lo hacen y otros no, no siendo una acción
vista como inherente al programa.
Gestión del Programa
La elaboración de informes, la definición de indicadores de impacto, de
cuadros conteniendo los datos de las acciones realizadas, así como la
firma de registros de asistencia en el caso de los comités de madres, se
mencionan como formas para controlar el cumplimiento o no de
acciones dentro del programa. La ocurrencia de supervisiones externas
e internas también viene a ser parte de este proceso de control.
Si bien la mayor parte de los municipios estudiados a nivel de caso,
reportan realizar la planificación y el control de acciones, cerca de la
mitad de los mismos refiere no usar la información generada en el
programa para tomar decisiones. Es decir, planifican, controlan y
archivan su información, sin procesarla en relación al desarrollo del
programa, o sistematizar su gestión. Como comenta un encargado de
programa, “algunos puntos son tomados en cuenta”.
200
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
b.Comprender significados, actitudes y valoraciones sobre mejora y
sobre los cambios en el programa
El tema de la planificación de acciones debiera estar conectado al
ejercicio de pensar en mejorar la gestión, una vez se identifiquen los
problemas, los aciertos y los mecanismos de acción más favorables.
Por eso es preocupante lo señalado anteriormente sobre el manejo de
la información generada por el programa para la toma de decisiones.
Esto en sí mismo, viene a ser un indicador de la actitud hacia el
programa.
Para conocer específicamente lo que se considera como mejora dentro
del programa, hemos recogido información tanto a nivel del estudio
poblacional como en los estudios de casos, así mismo hemos
combinado la perspectiva de diversos actores, desde los encargados
del programa en el municipio, hasta las dirigentas de comités y las
madres beneficiarias.
La pregunta sobre a quien beneficia una mejora en el programa nos
conduce a la concepción de hacia donde debe estar orientada. Las
dirigentas de los comités de madres consideran que una mejora del
programa debe beneficiar sobre todo a los niños (64%), pero también a
todos (34%). Sólo el 9% considera que debe beneficiar a las madres.
Las dirigentas de los comités distritales también resaltan a los niños,
aunque en menor proporción que las anteriores y mencionan también el
mismo porcentaje de una mejora dirigida a todos y en menor medida a
las madres. En los municipios se aprecia la misma tendencia a resaltar
los niños, pero también el genérico todos y el mínimo porcentaje de
madres. Resulta interesante que el 6% de las dirigentas de base opine
que la mejora beneficia a los municipios, no encontrándose esta alusión
en los distritos rurales, ni en los comités de madres ni en los
municipios.
Gestión del Programa
Tabla G-32
Opinión de dirigentas de comités de madres, comités
distritales y municipalidad sobre a quien beneficia una mejora en el programa
Comités de
Comités
Municipalidad
madres
distritales
%
n
%
n
%
n
A los niños
64
234
53
32
66
65
A todos
34
234
34
32
29
65
Al municipio
0
234
6
32
0
65
A las madres
9
234
6
32
5
65
Siendo los beneficiarios de primera prioridad los niños menores de seis
años y las madres gestantes y lactantes, se deja notar en estas
201
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
afirmaciones que se concentra en los niños la orientación que debe
tomar la mejora dentro del programa. Llama la atención, sin embargo,
el sostenido segundo lugar de la opción “ a todos”, en todos los actores
encuestados sobre este punto. La familia aparece como trasfondo en
esta respuesta. Esto lo percibimos mejor, desde los datos cualitativos,
cuando las madres nos comentan que se podría complementar la leche
con otros productos que cubran el desayuno, como el pan o el azúcar,
e incluso el almuerzo como menestras, arroz. También se colige de
afirmaciones como aquella donde se sugiere la posibilidad de convertir
el comité de vaso de leche en uno tipo comedor pero para desayunos.
Pero sobre todo se entiende esto cuando se analiza el rubro de a
quienes debe estar dirigido el vaso de leche. La necesidad de las
familias y no sólo la del niño está puesta sobre el tapete. El 47%
(1017) de madres beneficiarias y el 46% (n=236) de dirigentas de
comités de madres opinan que el programa debe existir porque es una
ayuda, hay muchas necesidades no exclusivas de los niños.
Sobre lo que se necesita cambiar para mejorar el programa –tomándolo
como indicador para identificar las áreas de mejora o la concepción de
mejora- tenemos que cerca de la mitad de respuestas de las madres
apuntan a que se cambien los alimentos que son entregados en el
programa, como se aprecia en la siguiente tabla. Este punto aparece
un poco más enfatizado en el ámbito de resto urbano y el rural, aunque
en Lima ocupa el primer lugar de las mejoras que deben hacerse.
De otro lado, el 18% de respuestas mencionan que el cambio debe
darse a nivel de las dirigentas para mejorar el programa. Esto se
presenta parejo entre todos los ámbitos aunque con un ligero
incremento en Lima Metropolitana. No se precisa el nivel de las
dirigentas, pudiendo ser desde el nivel del comité de madres como en
el de los comités distritales.
Gestión del Programa
En lo que sí se observan mayores diferencias por ámbito es en la
identificación de la necesidad de un mayor control y seguimiento de las
acciones del programa, resaltado notoriamente en Lima metropolitana
en relación a los otros dos ámbitos, ocupando en general el tercer lugar
en las proyecciones de mejora de las madres. La necesidad de una
evaluación nutricional para los niños se consigna en menor porcentaje,
siendo menor también el aumento de la cantidad de producto
entregado. En estos dos últimos rubros se observan también alguna
diferencia entre la opinión de las madres de Lima respecto a las del
resto de ámbitos.
Por último, es notorio un 17% de respuestas sosteniendo que todo está
bien en el programa, no encontrando alguna medida a recomendar
para mejorar la propuesta del vaso de leche.
202
Todo bien
13.7
225
14
335
20.6
428
16.8
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Tabla G-33
Opinión de beneficiarias o madres de beneficiarios sobre lo que sé
necesita cambiar para mejorar el programa según ámbito de estudio
Lima
Resto
Resto Rural
Nacional
Metropolitana
Urbano
%
n
%
n
%
n
%
n
Cambio en
32
225
48.6
335
50.5
428
45.8
988
los alimentos
Cambio en
21.8
225
17.6
335
16.1
428
17.9
988
las dirigentas
Que se haga
22
225
11.9
335
7
428
12.15
988
seguimiento
Que se haga
evaluación
9.7
225
5
335
4.4
428
5.8
988
nutricional
Aumentar la
5.8
225
3.2
335
1.8
428
3.2
988
cantidad
988
De los datos cualitativos podemos comprender que el tema de los
productos concita también el mayor interés en los actores
entrevistados. Se mencionan diversos aspectos en torno a la mejora
en los productos entregados.
Uno de lo más saltante es la
identificación de la leche evaporada como el producto ideal, siendo la
marca Gloria la que encarna ese deseo. En la zona rural sin embargo,
también nos refirieron su preferencia por la leche fresca. En su disgusto
con el lácteo coinciden muchas madres también. Se comprende
entonces los pedidos para participar de la selección de los productos,
haciendo degustaciones por ejemplo.
De otro lado, se solicita que se complemente la leche o el producto
entregado con otros alimentos que consoliden el desayuno u otras
comidas durante el día. Se menciona esto en todos los ámbitos,
aunque se especifican distintos productos en cada uno de ellos. El pan
y el azúcar debieran acompañar al vaso de leche según las opiniones
en Lima y en la zona rural. Además debe agregarse menestras, arroz,
soya, maíz para los de ámbitos de resto urbano.
Gestión del Programa
La calidad de los productos ocupa también la atención de los
entrevistados. Se solicita que sea bueno, con mayor gusto, que
contengan alimentos reconocidos o de mayor prestigio como hojuela de
quinua en comparación a la avena, por ejemplo.
Otro elemento relacionado con los productos tiene que ver con el
garantizar una periodicidad en la entrega de los mismos. Eso vendría a
ser una mejora también para las madres. En todo caso que se cumpla
con los cronogramas establecidos.
La cantidad de los productos fue mencionada solo en los distritos del
ámbito rural y en Lima, considerándose como mejora que se entregue
más cantidad de productos.
203
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Por su parte, entre los encargados de la gestión del programa
encontramos que el principal elemento identificado para lograr mejoras
en el programa es la dotación de más recursos. El 66% de las
respuestas enfatizan esa gran barrera en el programa. El tema de los
recursos también es mencionado a nivel cualitativo. Para las madres
de la zona rural y de resto urbano una mejora sería el contar con un
local propio o destinado para el vaso de leche, y que puedan así ser
implementados más fácilmente con utensilios para lograr preparar el
producto. Eso implicaría que los niños tomen allí su leche y que las
madres cuenten con un local para poder dedicarse a cosas productivas,
pudiendo generar sus propios ingresos. Otra concepción, más amplia
de los recursos que faltan se recoge del testimonio de dirigentas,
quienes apuntan a conseguir mas capacitaciones para las madres,
desde preparación de alimentos hasta aspectos de liderazgo y
dirección. Para algunas también se necesita capitación orientada a
conseguir una mayor sensibilización hacia los niños, o a evitar la
dilución. En el ámbito del municipio se considera también que se
necesita mejorar el plantel del personal profesional en las áreas de
nutrición, asistencia social, o con personas que sean más
responsables.
Para los encargados del programa, el cambio en las normas viene a
ser el otro elemento que ayudaría a mejorar la gestión del vaso de
leche. Llama la atención también el señalamiento de que la mejora del
programa radicaría en necesarios cambios a nivel de sus clientes. Así
se opina que las madres tienen que cambiar (11%) o que tienen que
comprometerse con el programa (8%). Ambas ideas conducen a
identificar una percepción conflictiva de las madres, elemento frente al
cual consideran ayudaría su gestión. Encontramos que un 17% de
encargados del programa identificaron como muy complicada la
relación que establecen cuando trabajan con los comités de madres.
Gestión del Programa
Tabla G-34
Opinión de encargados del programa sobre
lo que se necesita cambiar para mejorar el programa
Nacional
%
n
Más recursos
45
66
Que cambien las normas
27
66
Que cambien las madres
11
66
Que se comprometan las madres
8
66
Que haya más cantidad de alimentos
9
66
Datos recogidos a nivel cualitativo levantan otros temas que no se
registran en la encuesta. El tema de la focalización es uno de ellos. Se
refuerza el factor de priorizar la atención a los que más lo necesitan, o
el de ampliar la cobertura a los beneficiarios de segunda prioridad
204
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
como elementos que redunden en una mejora del programa. Algunas
incluso mencionan que debe cubrir a los adultos sin trabajo. La
concepción de necesidad social esta a la base de la orientación del
programa para estas personas. Sin embargo, se encuentra también
opiniones donde se afirma que la ampliación de la cobertura, es decir
atender a más beneficiarios, no es vista como mejora si no como algo
desventajoso porque al incorporar a más personas se tendrá menor
cantidad de productos por beneficiario.
De otro lado, se resalta en todos los casos visitados que sería una
mejora para el programa el lograr una mejor coordinación entre el
municipio y los comités. La iniciativa se coloca a nivel del municipio o a
nivel de las dirigentas de comités distritales, y se concibe como
mecanismos a las reuniones y a mejorar los medios de comunicación.
Así mismo, se percibe como mejora también la posibilidad de coordinar
entre instituciones como el MINSA y el municipio par conseguir una
mejor focalización, priorizando al niño desnutrido, por medio de facilitar
el acceso a información o haciendo controles periódicos a los niños.
Por último, también se considera como una mejora el implementar un
seguimiento cercano del programa, tanto a los proveedores y
licitaciones como en la distribución, o en el empadronamiento utilizando
programas informáticos que les permita evitar duplicidad de
beneficiarios por ejemplo.
c.Describir acciones dirigidas a implementar las mejoras
Gestión del Programa
El 35% de las dirigentas de comités de madres reportan que sí se han
realizado acciones para mejorar el programa. Por su lado, las
dirigentas de comités de base refieren en un 78% el desarrollo de
acciones orientadas a mejorar el programa.
La diferencia en la
apreciación sobre las gestiones que han buscado mejorar el programa,
la entendemos en tanto los roles de ambas dirigentas son diferenciados
por el nivel de presión y acceso a información que tienen, entre otros
elementos. Una dirigente de mayor nivel puede acercarse con más
frecuencia o facilidad al municipio, está enterada de asuntos
específicos a nivel de leyes o procesos. Esto la coloca en una mejor
perspectiva para evaluar los cambios dentro del programa e inclusive,
también, para canalizar mejor su potencial gestión en torno a lo que se
considera debe cambiar en el programa.
205
35
237
78
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Tabla G-35
Opinión de dirigentas de comités de madres
y comités distritales que reportan el desarrollo
de acciones dirigidas a mejorar el programa
Comités de madres
Comités distritales
%
n
%
n
32
Notamos diferencias también en el rubro de mejora señalado, tal como
se muestra en la siguiente tabla. El acento principal para ambos tipos
de dirigentas se concentra en haber mejorado el tipo de alimento. Sus
coincidencias luego se separan, porque mientras las dirigentes de los
comités de madres apuntan a hacer mejoras en los horarios de
entrega, las de los comités distritales resaltan el cambio en el tamaño
de las raciones. Los cambios en la organización interna también
muestra diferencias en la recurrencia de la mejora, siendo más
resaltado por las dirigentas de mayor nivel.
Tabla G-36
Opinión de dirigentas de comités de madres y comités distritales
sobre el tipo de acciones que se han realizado para mejorar el programa
Comités de
Comités
madres
distritales
%
n
%
n
Cambios en el tipo de
alimento
29
82
40
25
Cambios en tamaño de
raciones entregadas
17
82
28
25
Cambios en la organización
de los comités
12
82
20
25
Cambios en los horarios de
entrega
27
82
16
25
Cambios en los criterios de
selección de los
beneficiarios
7
82
4
25
Gestión del Programa
Las diferencias entre ámbitos en cuanto al acento que se ponga a nivel
de la orientación de las mejoras son también algo que ayuda a
entender la naturaleza del programa a nivel nacional, desde la
perspectiva de las dirigentas de diferente nivel. En Lima se resalta
más que en otros lados acciones para mejorar los horarios de entrega.
En cambio las de resto urbano y las de rural enfatizan más los cambios
a nivel del tipo de alimento seleccionado.
Arreglos a nivel de la
organización se han dado más en el ámbito de Lima y el de resto
urbano en contraposición a lo rural. Los cambios a nivel de los criterios
de selección de beneficiarios han ocupado más a las madres de la
zona rural en comparación a las demás.
Adicionalmente, la
búsqueda de local propio o la solicitud de leche fresca ocupó a algunas
206
Tabla G-37
Tipo de acciones realizadas para mejorar el programa
por comités de madres según ámbito de estudio
Lima
Resto Urbano
Resto rural
Metropolitana
%
n
%
n
%
n
Cambios en la
14.81
27
14.29
35
5.00
20
organización
Cambios en los
horarios de
40.74
27
14.29
35
30.00
20
entrega
Cambios en el
tipo de alimento
22.22
27
31.43
35
35.00
20
seleccionado
Cambios en las
raciones
18.52
27
20.00
35
10.00
20
entregadas
Cambios en los
criterios de
3.70
27
5.71
35
15.00
20
selección de
beneficiario
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
madres de la zona rural. Mientras que las labores de supervisión,
fiscalización, capacitación en temas de liderazgo o en la elaboración de
proyectos han sido reportadas como mejoras en Lima metropolitana.
Nacional
%
n
12.20
82
26.83
82
29.27
82
17.07
82
7.32
82
2. Transparencia en el manejo de recursos del programa
Si la corrupción se redujera al nivel promedio mundial, según las
mediciones de Transparencia Internacional (TI), Brasil incrementaría en 59
por ciento su ingreso por habitante en 26 años, según un estudio de los
economistas Fernando García y Marcos da Silva, de la Fundación Getulio
Vargas de Sao Paulo. Esta hipotética situación aseguraría a ese país un
crecimiento anual adicional de 1,8 por ciento.
La verificación de esta hipótesis en el Perú seria muy alentadora, dado que
a partir de la aplicación del índice de Transparencia Presupuestaria en cinco
países latinoamericanos, nuestro país fue calificado con el menor nivel de
transparencia en el manejo de sus recursos públicos(26) (referencia).
Gestión del Programa
En los resultados de la libreta de calificaciones aplicada por el Instituto
Cuánto, sobre el PVL, se encontró que la mayoría de las socias considera
que las municipalidades son transparentes en el momento de seleccionar a
los comités que forman parte del programa. Pero, hay un 22.8% de las
socias que o consideran que el alcalde tuvo preferencias al hacer la
selección, o que dijeron no estar informadas sobre esto. La falta de
información no se debe necesariamente a que no sea buscada por las
socias, ya que se tiene que sólo un 8.3% de ellas nunca ha realizado
preguntas sobre el programa. Lo que sí resalta es la poca claridad en los
canales por medio de los cuales se recurre a la información: algo más del
207
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
50% de las socias recurrieron a los encargados del programa o autoridades
locales, mientras un tercio de ellas recurre a vecinos o familiares para
informarse(27)
La transparencia puede ser entendida como la capacidad de las
instituciones públicas para dejarse ver, transparentar sus acciones,
actividades y actos de gestión, los ingresos y gastos a los que incurren(28).
La transparencia fomenta la confianza y seguridad tanto en la organización
o institución que la desarrolla, como en las autoridades o responsables de
las acciones que ella realiza. El ser transparente permite ser fiscalizado,
aunque no necesariamente esto se realice.
La transparencia de una institución u organización está estrechamente
relacionada con la existencia y buen funcionamiento de su estructura formal
(existencia de reglas, cargos claramente distribuidos, existencia de actas o
documentos de control de las acciones y ingresos y gastos realizados, etc).
Pero la transparencia no sólo depende de la existencia de estas estructuras
y documentos, sino también de la socialización que se hace de la
información con la que se cuenta. Una organización transparente mantiene
a sus miembros informados, por medio de distintas estrategias que
dependerán de sus capacidades y recursos organizacionales
(documentación escrita, espacios de radio, espacios de reunión, etc).
Para el caso del Programa de Vaso de Leche, es necesario conocer
quiénes son los encargados de informar sobre las acciones y decisiones en
el programa, las estrategias como esta información es socializada y la
población que tiene acceso a ésta. El enfoque de transparencia en el
accionar de la gestión pública se relaciona directamente con asuntos de
gobernabilidad política y económica. El desarrollo del país depende en gran
medida de la tranquilidad que brinde a los agentes de inversión en tanto se
apliquen condiciones de largo plazo, previsibles,
no engorrosas y
transparentes. El manejo de los recursos públicos exigen doblemente estas
características, para facilitar un adecuado proceso de fiscalización por
parte de los ciudadanos, y para propiciar acciones de rendición de cuentas
por parte de las autoridades.
Gestión del Programa
La Ley de Prudencia y Transparencia fiscal, vigente desde 1999 favorece la
vigilancia ciudadana las instituciones que tienen el encargo de manejar los
recursos del Estado y evaluar su accionar institucional. Para llegar a su real
aplicación, no sólo se debe enfrentar una oposición de parte de los actores
bajo escrutinio, sino también la dificultad entre la población a ejercer ese
derecho, máxime si se trata de sectores menos favorecidos, donde incluso
no se conoce la existencia de este derecho. En suma, se está hablando de
un espacio vinculado al ejercicio del poder para el bien común. Y asumir
esta actitud, de fiscalización y control, no es algo que se consiga fácilmente.
Dentro del nuevo proceso de descentralización, el impulso al ejercicio de
vigilancia ciudadana es notorio. Las medidas de evaluación de la gestión
de los gobiernos regionales por parte de la acción de vigilancia de la
sociedad civil incluyen diversas entradas medir la facilidad en el acceso a
información. La transparencia presupuestal, encargada de evaluar la
208
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
disponibilidad de contar con información sobre lo planificado y sus
modificaciones, tanto a nivel de la atención de solicitudes expresas como de
la existencia de publicaciones sobre el tema. La información que los
gobiernos municipales brinden sobre el manejo del presupuesto del PVL,
será por tanto evaluada en términos de la disposición a darla, de la claridad
en su contenido, y contrastarla con lo estipulado a nivel nacional. La
transparencia político normativa, también referida a la actitud para dar a
conocer normativas específicas municipales y las actas locales sobre el
funcionamiento del programa. La transparencia administrativa, en torno a
la facilidad para permitir el acceso a la información sobre adquisiciones y
adjudicaciones efectuadas, la modalidad para desarrollarlas y el
cumplimiento de los dispositivos específicos. La transparencia en el
funcionamiento referida a la forma como se implementa la convocatoria a
reuniones, la existencia de avisos previos a los integrantes, la facilidad para
la participación. Por último, la transparencia en el acceso a la
información pública, mediante canales escritos o informáticos, la atención
a preguntas de la población, entre otros.
a. Transparencia Normativa: Participación Ciudadana y Transparencia
en el Programa del vaso de leche
UNA MIRADA DESDE LA LEGALIDAD
Gestión del Programa
El presente informe tiene como objetivo el análisis de las normas
legales relativas al Programa del Vaso de Leche a fin de inquirir sobre
las posibilidades y limitaciones de la participación de las mujeres
integrantes de los Comités del Vaso de Leche en la gestión del mismo,
y el marco de transparencia de su funcionamiento. Para ello, se
utilizará un esquema básico de indicadores de participación y
transparencia que se ha construido para el análisis. En la primera
sección se reseña el origen del Programa del Vaso de Leche en la
Municipalidad de Lima Metropolitana. A continuación se presentará el
marco legal vigente del Programa del Vaso de Leche, enfatizando los
aspectos relacionados con la participación ciudadana y la
transparencia. Seguidamente se planteará brevemente el marco teórico
de la participación y la transparencia, y de los indicadores propuestos.
Finalmente, la última sección analizará los indicadores a fin de tener
una imagen del grado real de participación y transparencia que ofrece
hoy el marco legal de la gestión del Programa del Vaso de Leche.
El Marco Legal del Programa del Vaso de Leche
Desde la Ley 24059 han sido diversas las normas legales que han
regulado el Programa del Vaso de Leche. En esta sección trataremos
de presentar una imagen comprehensiva del marco legal enfatizando
los elementos relacionados con la participación ciudadana y la
transparencia.
209
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Las normas pertinentes al vaso de leche son las siguientes:
1. Ley 24059.- Establece el Programa del Vaso de Leche en las
municipalidades de todo el país y asignan partida presupuestal.
2. Ley 25307.- Declara prioritaria la labor que realizan las
organizaciones sociales de base dedicadas al apoyo alimentario.
3. Ley 26268.- Presupuesto General de la República 1994.Distribución del Fondo del Vaso de Leche a municipalidades
distritales y rol de municipalidades provinciales y distritales en
relación a rendición de gastos.
4. Ley 26637.- Distritalización del Vaso de Leche en Lima y Callao.
5. Ley 27660.- Incluye a las OSB y a los Comités del Vaso de Leche
en Seguro Integral de Salud.
6. Ley 26706.- Presupuesto General de la República 1997.- Define
tipos de alimentos a distribuirse, la elaboración de índices de
distribución distritalizado, prioridad de alimentos nacionales y
posibilidad de contrato con productores agrícolas. Obligación de
informe periódico a Contraloría.
7. Ley 27470.- Crea el Comité de Administración del Vaso de Leche
en las municipalidades, con participación de la organización del
Vaso de Leche, encargadas de gestión del programa. Define tipos
de alimentos y su prioridad nacional, así como criterios generales
de operación y de selección de beneficiarios.
8. Ley 27712.- Modifica Ley 27470 facultando a OSB a presentar
propuestas de insumos y participación de los comités distritales
del Vaso de Leche en el proceso de selección de proveedores.
9. Decreto Supremo 041-02-PCM.- Reglamento de Ley 25307.
Define las OSB, establece registro de la personería jurídica y las
formas de participación de la población en gestión y fiscalización
del PRONAA.
Una primera constatación del proceso legislativo es que ha ido
avanzando de una regulación cada vez más estricta en relación a
varios aspectos. En primer lugar, va pasando de una regulación que
inicialmente había estado centrada en las municipalidades, a una que
establece reglas generales especialmente en lo relacionado con el uso
de los recursos. En segundo lugar, deja de lado el carácter provincial o
metropolitano en las municipalidades de Lima y Callao, y pasa a ser un
programa distritalizado.
Gestión del Programa
En tercer lugar, la legislación ha avanzado en formalizar los agentes
responsables de la gestión del programa creando el Comité de
Administración del Programa del Vaso de Leche, organismo que con
participación de los beneficiarios se encargará de la gestión del mismo.
En cuarto lugar, se establecen normas para una mejor identificación de
los productos susceptibles de ser administrados por el Programa,
priorizando el carácter nacional de su origen y la preferencia por la
producción zonal.
210
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
En quinto lugar, se reglamenta la Ley 25307 que plantea un programa
nacional de apoyo alimentario dentro del cual se ubican los derechos
otorgados alas OSB: personería jurídica, participación en la gestión de
los programas alimentarios y especialmente, en los comités de gestión;
y establece las condiciones de la ración a ser asignada con el aporte
del Estado. Y finalmente, establece con mayor claridad el contenido de
la participación de las organizaciones del Vaso de Leche y OSB en
general en la ejecución de los programas alimentarios.
Tres aspectos sin embargo, deben considerarse con especial
precaución. De un lado, la distritalización del Programa del Vaso de
Leche en Lima y Callao fue un retroceso desde el punto de vista de
eficiencia, en la medida que rompió la lógica metropolitana con que se
desarrollaba y que había logrado un relativamente adecuado nivel de
participación.
En segundo lugar, la generalización a nivel nacional del modelo se
limitó, en la práctica, a una asignación presupuestal anual, dejando de
lado el carácter participativo que había tenido en su origen. Ello
condujo a que, en la práctica, los programas que desarrollaron las
municipalidades tuvieran serios déficit en este aspecto. La
consecuencia no sólo fue la falta de participación, sino sobre todo, que
en su ausencia, se convirtió en un programa tradicional de “distribución
de alimentos” que tuvo su secuela de deficiente administración, e
incluso elementos de corrupción. En consecuencia, no se puede
afirmar que la generalización del programa del vaso de leche a nivel
nacional haya tenido un componente real de participación.
En tercer lugar, el tratamiento de los temas de vigilancia, control y
transparencia se convirtieron en un problema de gestión administrativa,
privilegiándose el control de legalidad del gasto, por encima del
carácter participativo del programa. Dicho en otras palabras, se
separaron estos elementos constitutivos del programa, lo que redundó
en los problemas a que se ha hecho referencia.
Gestión del Programa
Desde 2002 sin embargo, se percibe una tendencia legislativa a perfilar
mejor los mecanismos de participación y control ciudadanos en la
gestión del programa, y a una mayor formalización de las
organizaciones del vaso de leche. Ello es positivo, aunque una
evaluación de las normas permite identificar un problema de excesiva
reglamentación en un sentido uniforme que no siempre resulta
aplicable en todas las municipalidades del país, dada su enorme
heterogeneidad.
Utilizando una tipología de temas relevantes, se ha construido una
sistematización de los rasgos principales del régimen legal del
programa del Vaso de Leche. En dicha sistematización se busca tener
una visión de conjunto de las normas vigentes y aplicables a dicho
programa. El cuadro presenta el resultado de dicha sistematización.
211
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Gestión del Programa
Tabla G-38
Sistematización del régimen legal del Programa del Vaso de Leche
Tema clave
Disposiciones relevantes
Beneficiarios
• Niños de 0-6 años priorizando estado de desnutrición
y tuberculosis.
• Madres gestantes y lactantes priorizando estado de
desnutrición y tuberculosis.
• Segunda prioridad: niños de 7-13 años, ancianos y
tuberculosos.
Qué se
• Leche o alimento equivalente de similar o mayor valor
distribuye
nutricional.
• Origen nacional prioritario, siempre que se cubra la
demanda.
• Criterios: mayor valor nutricional y menor costo.
• Proveedores: productores agrícolas de la zona que
hacen declaración jurada de origen.
• Existen criterios de selección de proveedores: valor
nutricional, condiciones de procesamiento, % de
componentes nacionales, experiencia y preferencia de
consumidores.
Unidades
Municipalidades provinciales y distritales
ejecutoras
Agentes
• Comités u organizaciones del vaso de leche
sociales
• CVL de primer nivel y superiores.
participantes
• Dotadas de personería jurídica
• Convalidación de registro municipal
• Condiciones económicas preferenciales para el
registro
Instancia
• Comité de Administración del Vaso de Leche formado
municipal de
por alcalde, un funcionario municipal, representante
participación
del Ministerio de Salud y 3 representantes de la
ciudadana
organización del Vaso de Leche elegidas
democráticamente por sus bases de acuerdo a sus
estatutos, y un representante de la asociación de
productores agropecuarios de la zona, cuya
representatividad sea acreditada por el Ministerio de
Agricultura.
• Comité de Administración es reconocido por
resolución de alcaldía con acuerdo de concejo
municipal.
• Mandato es de 2 años y no es reelegible.
• Reglamento del Comité de Administración es
elaborado por él mismo y es reconocido por el
Concejo.
En qué se
• Las organizaciones del vaso de leche y los Comités
participa
del Vaso de Leche son titulares del derecho de
participación
• Organización y coordinación del Programa
• Ejecución del programa
• Selección de beneficiarios del Programa y
empadronamiento de los mismos
• Determinación de organizaciones beneficiarias
• Iniciativa en presentación de propuestas de insumos
• Selección de proveedores
• Distribución de alimentos
212
•
•
•
•
•
Marco del
programa del vaso
de leche
Otros beneficios
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Órganos de
control
Supervisión del programa
Evaluación del programa
Control y fiscalización
Supervisión de riesgo de politización
En relación a programas de PRONAA: Diseño de
políticas, objetivos anuales, determinación de
población beneficiaria, definición de la canasta
integral, supervisión de metas y planes, eficacia de
focalización, vinculación entre adquisición y actividad
productiva, control de desvío de fondos.
• Ministerio de Economía y Finanzas recibe informe
periódico de ejecución de gasto
• Contraloría General de la República
Programa de apoyo a la labor alimentaria
Seguro Integral de Salud
Indicadores de Participación y Transparencia
Evaluar y medir la participación de la ciudadanía en un programa social
y la transparencia del mismo no es un asunto fácil. Especialmente
cuando el programa se realiza desde una instancia gubernamental
como la municipalidad que es tradicionalmente un órgano de gobierno
con fuertes debilidades y déficit. Mucho más aún si se trata de un
programa con un alto componente participativo. Ello es más serio si se
tiene en cuenta de la debilidad de las organizaciones de la sociedad
civil, especialmente de las mujeres que son un sector tradicionalmente
excluido. La selección de indicadores de participación y transparencia
debe tomar en cuenta estos factores.
En la selección de indicadores se han considerado los aspectos y
dimensiones presentes en el marco legal. Los criterios utilizados han
sido los siguientes:
•
•
•
•
Existencia de derechos claramente establecidos para cada
dimensión participativa: decisiones, información, supervisión y
control, ejecución, vigilancia.
Existencia de derechos y mecanismos accesibles de la
ciudadanía.
Publicidad de los derechos y capacidad de ser entendidos por
los/ las beneficiarias.
Mecanismos expeditivos, ágiles y simples para la participación.
Existencia de normas municipales que regulan los derechos
establecidos, adaptándolos a las características de la zona.
Gestión del Programa
•
La vigencia de tales criterios son condiciones de eficacia de vigencia y
cumplimiento reales de los derechos ciudadanos. Por ello, se considera
que la legislación nacional y municipal, debe incorporarlos al marco
legal. Su presencia o ausencia serán indicadores de la mayor o menor
capacidad de las normas legales de ser cumplidas y de alcanzar su
objetivo. Se presenta a continuación, el paquete de indicadores con los
213
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
que se evaluarán las normas que regulan el Programa del Vaso de
Leche.
Paquete de Indicadores
1. Reconocimiento de CVL
1.1. Existencia de registro municipal de CVL: existen reglas,
requisitos, unidad administrativa encargada y reglas de
resolución de conflictos.
1.2. Acceso a registro de nuevos CVL: condiciones.
1.3. Otorgamiento de reconocimiento: credenciales.
2. Existencia de órganos de participación:
2.1. Existencia de comités de administración del programa del vaso
de leche.
2.2. Reglamento municipal de funcionamiento de órganos de
participación.
2.3. Reglas de convocatoria: publicidad.
2.4. Existencia de actas de reuniones del Comité de Administración
del Vaso de Leche.
3. Toma de decisiones
3.1. Diseño operativo del programa: posibilidad de iniciativa/
consulta/ participación en la decisión.
3.2. Objetivos anuales
3.3. Qué productos adquirir/ existencia de actas de reunión de
decisión.
3.4. Calificación y selección de proveedores.
3.5. Qué raciones/ actas de reuniones de decisión.
3.6. Calificación de beneficiarios: reglas claras/ condiciones de
acceso/ actas de reunión de decisión.
3.7. Decisión de denunciar a infractores.
5. Información
5.1. Existencia de políticas municipales de comunicación
5.2. Acceso ciudadano a la información pública
5.3. Designación del funcionario responsable de
información.
5.4. ¿Qué información? Decisiones, normas, actas, etc.
5.5. Oportunidad de provisión de información.
Gestión del Programa
4. Ejecución del programa
4.1. Recepción de alimentos a distribuir
4.2. Organización de la distribución de alimentos
4.3. Reportes de ejecución del programa
4.4. Vigilancia
proveer
6. Control y Vigilancia
6.1. Acceso a información: ¿qué información debe dar la
municipalidad?
214
6.3.
6.4.
Acceso efectivo a denuncias: existencia de mecanismos ágiles
y expeditivos
Acceso a la información sobre el estado de los procedimientos
de denuncia y publicidad de la resolución.
Existencia de sanciones.
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
6.2.
7. Evaluación
7.1. ¿Hay mecanismos de evaluación periódica del programa en la
municipalidad? ¿Son reglamentados a través de norma
municipal?
7.2. ¿Reportes de evaluación contienen recomendaciones?
7.3. ¿Hay mecanismos de seguimiento de las recomendaciones?
¿Son públicos los reportes de evaluación?
El paquete de indicadores propuesto apunta a identificar los
mecanismos legales de participación y transparencia del Programa del
Vaso de Leche y son válidos tanto para un análisis de la cobertura legal
–como es el caso en este informe- cuanto para un análisis empírico de
su cumplimiento. De allí que puedan ser utilizados para la evaluación
de gestión en las municipalidades.
Análisis de los Indicadores
Se presenta a continuación los resultados del análisis evaluativo del
marco legal del Vaso de Leche en relación al tema de participación y
transparencia. Para ello se tomarán en cuenta las normas específicas
que regulan el programa, como otras normas que establecen derechos
similares, tales como la Ley de Acceso a la Información Pública y la
Transparencia, la Ley de Derechos de Participación y Control
Ciudadanos y las normas sobre descentralización aplicables a los
gobiernos regionales y municipales, entre otras.
1.1.
Gestión del Programa
1. Reconocimiento de CVL
Este indicador parte del supuesto que el marco legal establece que
los CVL tienen el derecho a la existencia legal y al reconocimiento
jurídico, y que se verifica con la inscripción en el libro de registro
que abrirán las municipalidades. Para ello, se establecen dos tipos
de requisitos. De un lado, requisitos generales: un libro padrón de
integrantes y un libro de actas. Y del otro, requisitos a presentar
ante la municipalidad: acta de constitución, estatutos, padrón de
integrantes, relación de integrantes del Consejo Directivo en
funciones, el acta en que conste su elección y la solicitud expresa
de registro.
Las reglas generales de acceso al registro y a la personería
jurídica están previstas en la Ley 25307 y su reglamento, D.S.
041-2002-PCM en lo relativo a los requisitos formales. Pero no
señalan expresamente cuál es la unidad administrativa de la
municipalidad a la cual dirigirse, lo cual puede ser un problema.
Por lo general, las municipalidades tienen una unidad
215
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
administrativa de participación ciudadana que teóricamente
sería la responsable.
En la actualidad, la unidad responsable de participación
ciudadana está encargada de llevar varios registros relacionados
con el tema de presupuestos participativos: tanto el registro de las
organizaciones sociales que acceden a los Consejo de
Coordinación Local, como de los agentes participantes del
presupuesto
participativo.
Aunque
funcionalmente
le
correspondería la responsabilidad, la sobrecarga de trabajo
podría ser una razón para generar trabas al ejercicio de este
derecho. La legislación ha dejado esta designación a la propia
municipalidad. El problema consiste que no hay reglas que
dispongan la obligatoriedad que la municipalidad establezca la
unidad responsable del registro a través de una norma interna.
Tampoco existen normas nacionales que establezcan los
mecanismos de resolución de conflictos que se pueden presentar
en el registro. La opción parecería haber sido que una norma
municipal lo haga, pero, una vez más, sin que haya la obligación
de la municipalidad de hacerlo.
1.2.
Si bien la legislación prevé la constitución de nuevos CVL, ello
no significa necesariamente que los integrantes de la
organización hayan sido calificadas como beneficiarias.
1.3.
Un importante vacío de la ley es que no ha previsto que las
municipalidades extiendan credenciales a las integrantes de los
CVL. Ello es importante en la medida que el otorgamiento de
credenciales es un certificado de reconocimiento legal que a
Gestión del Programa
Un problema adicional en el tema del registro es la aparente
duplicidad del régimen de registro y el problema legal relacionado
con el sistema de registros públicos. En la Ley 23507 el supuesto
básico es que las OSB (incluido el comité del vaso de leche) se
inscribía ante los Registros Públicos, pudiendo para tal efecto
convalidar el registro municipal. En el reglamento sin embargo, se
centraliza el registro en la municipalidad y como norma aparte –y
aparentemente sin conexión- se dispone que “las Oficinas de
Registro Público abrirán un libro especial de registro de las OSB.”
Habida cuenta que sólo la inscripción en el Registro Público
otorga personería jurídica, hay un vacío en la legislación pues no
establece mecanismo de articulación y coordinación entre la
municipalidad y la Oficina de Registros Públicos. Ello es
problemático porque ciertamente no bastaría el registro municipal,
para acceder a la personería jurídica. Este problema ha sido
resuelto por la Resolución 373-2003-SUNARP que establece el
procedimiento de articulación. De hecho se ha avanzado
estableciendo tasas reducidas para la inscripción de las OSB en
el Registro Público.
216
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
menudo es una condición importante de las dirigentes para el
ejercicio adecuado de sus funciones.
2.1.
Si bien la ley establece que todas las municipalidades
establecerán comités de administración no hay norma que
provea de acciones legales a las mujeres o a sus
organizaciones cuando esto no se haga, o cuando, habiendo
existido, pretendan ser disueltas o no sean tomadas en cuenta
por la municipalidad en la ejecución del programa. Es un tema
clave porque, dada la negativa del alcalde a constituirlo, las
afectadas no tendrían órgano ante el cual reclamar.
2.2.
La legislación establece que los Comités de Administración
aprobarán su reglamento de organización y funciones el mismo
que será reconocido por la municipalidad. Esto quiere decir que
la función municipal es de convalidación de la norma aprobada
por el comité. Sin embargo, no hay norma que regule las
acciones posibles de ser ejercidas en defensa de su derecho,
por aquellos comités (o sus miembros individuales) cuando esta
disposición no sea aplicada por la municipalidad. Se trata de un
derecho que como muchos otros –especialmente en relación a
la participación ciudadana- carecen de mecanismos claros de
reclamación en caso de incumplimiento.
2.3.
Tampoco existen en la norma, reglas claras sobre la
reclamación cuando no se realizan convocatorias y citaciones
públicas e individuales a las sesiones del comité. Esto es
importante en sus dos dimensiones. De un lado, la
obligatoriedad de que las citaciones a las integrantes del comité
sean oportunamente cursadas por el alcalde que normalmente
suele ser el presidente del comité. Del otro, respecto del
carácter público de las sesiones, lo que debe ser establecido a
fin que las beneficiarias puedan asistir a dichas sesiones para
informarse del avance y las decisiones que se toman.
2.4.
El marco legal no prevé la obligatoriedad que el Comité de
Administración lleve actas de sus reuniones, y mucho menos,
que sean accesibles a la ciudadanía.
Gestión del Programa
2. Existencia de órganos de participación:
Uno de los avances más importantes en el régimen legal del
Programa del Vaso de Leche es la creación del Comité de
Administración pues permite racionalizar el esquema participatorio
en relación a las actividades de gestión global del programa,
particularmente sobre calificación, criterios de distribución,
adquisición de alimentos, selección de proveedores, etc.
217
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
3. Toma de decisiones
La dimensión más importante del derecho de participación
ciudadana en cualquier instancia gubernamental es aquella que se
refiere a la toma de decisiones. En este caso, la ley ha previsto un
conjunto de decisiones que deben ser tomadas con participación de
las beneficiarias. Las principales son: el diseño operativo del
programa, objetivos anuales, qué productos adquirir, calificación y
selección de proveedores, qué raciones, calificación de
beneficiarios, y la decisión de denunciar a infractores. Se trata
ciertamente de las decisiones de gestión más importantes.
Sin embargo, como en los anteriores casos, no basta la declaración
del derecho. Es preciso que tenga condiciones adecuadas de
ejercicio. El análisis identifica tres áreas clave.
La primera tiene que ver con la capacidad de las organizaciones o
comités del vaso de leche para presentar iniciativas ante el Comité
de Administración o la municipalidad. Aquí hay dos aspectos a ser
considerados. De un lado, la posibilidad legal de hacerlo; y del otro,
la posibilidad material de ejercer el derecho. De acuerdo al marco
legal, las representantes de los CVL en el comité de administración,
y en general, los CVL en tanto organizaciones, no tienen
impedimento legal para presentar iniciativas ante los órganos
competentes. El problema surge por la posibilidad de contar con
recursos adecuados para formular dichas iniciativas, en otras
palabras, si cuentan con acceso a la información necesaria para
ello, por lo general, en posesión de la municipalidad. El marco legal
no prevé norma especial, por lo que tendrían que ampararse –en
caso de negativa de la municipalidad- en la Ley de Acceso a la
Información y la Transparencia y sus procedimientos.
Otra área clave es la resolución de conflictos en relación a
decisiones que los órganos de gestión adopten en relación a la
marcha del programa. Si bien las decisiones administrativas de las
municipalidades tienen un cauce legal para su impugnación por
quienes se sientan afectados, el hecho que en este caso, cuando
las decisiones son tomadas por una instancia de participación,
como es el comité de administración, no se cuenta con un
mecanismo claro en la ley para la impugnación de sus decisiones.
Gestión del Programa
La tercera área clave es la publicidad de las decisiones. Una vez
más, la legislación prevé que las decisiones administrativas sean
públicas como condición de su obligatoriedad. Pero no se cuenta
con una norma que establezca la obligatoriedad para las decisiones
del Comité de Administración. A través de medios adecuados a la
población de la zona.
218
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
4. Ejecución del programa
La propuesta de la ley es que el Programa del Vaso de Leche tenga
un contenido participativo, aunque ello ha aparecido explícitamente
recién los últimos años –desde la restauración del régimen
democrático- como lo demuestra la tendencia legislativa desde
2002. Ello es especialmente importante en el nivel de la
implementación directa del programa.
4.1.
El primer tema clave es en relación a la recepción de los
alimentos a distribuir. Ello incluye en primer lugar, la
organización de un comité debidamente reconocido y
acreditado para dicha tarea. En segundo lugar, la publicidad de
la información de lo que se recibe. Este tema ha sido fuente de
múltiples problemas y ha abierto riesgo de corrupción y malos
manejos en el programa.
4.2.
El segundo aspecto es la falta de claridad de la información
sobre la forma cómo se organiza el comité de base para la
distribución, incluyendo temas como criterios y modalidades de
distribución, raciones, almacenamiento, procedimientos,
logística, etc.
Gestión del Programa
5. Derecho a la información
El derecho de participación ciudadana más elemental es el acceso a
la información. Ello debe entenderse en dos dimensiones: la
obligación de las autoridades y/o responsables de gestión de
proveer información relevante a la ciudadanía, y el derecho de la
ciudadanía a solicitar la información que considere pertinente. Ello
cubre la obligación de la autoridad de ser transparente y el derecho
de acceso de la ciudadanía a la información pública. Esto es mucho
más importante en los programas sociales que, como el vaso de
leche, son ejecutados por las municipalidades. En el Perú, el
derecho a la información ha tenido importantes avances desde la
restauración del régimen democrático como lo demuestran la Ley de
Acceso a la Información Pública y su reglamento y la
implementación de portales de transparencia por diversos
organismos públicos. Sin embargo, no se cuenta con normas
municipales que especifiquen su aplicación en el ámbito local
correspondiente. Más aún, la actual ley orgánica de municipalidades
ha incurrido en una grave omisión en este terreno.
6. Control y Vigilancia
En una democracia, la vigilancia y el control de la autoridad y de la
gestión pública es también un derecho ciudadano elemental. Ello es
mucho más importante en el caso de los programas sociales que
utilizan recursos públicos dirigidos a una población objetivo
focalizada de acuerdo a criterios consensuados de necesidad. De
219
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
allí que este derecho sea expresamente reconocido a las
participantes del programa y que la autoridad tenga la obligación de
someterse a dicha vigilancia, a dar respuesta a las observaciones y
a seguir las recomendaciones que se propongan.
Ello permitirá no sólo prevenir conflictos, sino incluso, desde el
punto de vista de los alcaldes, evitará las solicitudes de revocatoria
planteando esta motivación. La experiencia de las revocatorias de
1979 y 2001 indican que un grueso porcentaje de las motivaciones
de revocatoria se basaron en los problemas en el programa del
vaso de leche. La provisión de información y la aceptación de la
vigilancia ciudadana probablemente hubieran evitado este
fenómeno.
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
Un primer tema en relación a este punto tiene que ver con el
acceso a la información que ya ha sido tratado en otro punto.
Sin embargo, es pertinente señalar que no se exige
obligatoriedad para la existencia de una ordenanza que defina
el compromiso de la autoridad municipal sobre la información a
proveer a la ciudadanía.
La legislación nacional no contempla mecanismos para las
denuncias de la ciudadanía, distinguiendo el procedimiento
ante la municipalidad, de aquellas que pueden hacerse ante la
Contraloría General de la República y/o ante el Poder Judicial.
En la misma lógica, la legislación nacional no garantiza el
acceso de los ciudadanos a la información sobre el estado del
procedimiento de las denuncias y la publicidad de sus
resoluciones.
La posibilidad de denunciar irregularidades en la gestión del
programa depende en gran medida que existan sanciones
claras y previsibles a quienes se les comprueba la comisión de
infracciones. Sin embargo, la legislación nacional no prevé
sanciones específicas, fuera de aquellas contempladas en el
procedimiento administrativo.
7.1.
Gestión del Programa
7. Evaluación
Una condición básica de eficacia y eficiencia de los programas
sociales, así como de su sostenibilidad es la evaluación periódica a
través de mecanismos institucionalizados y previsibles en el diseño
mismo. En el caso de los programas sociales, una condición clave
de la evaluación es la participación de los beneficiarios, y mucho
más si participan en la gestión del programa. Este es el caso del
Vaso de Leche. Considerar la necesidad de evaluaciones
participativas es por tanto, un factor clave.
La primera cuestión es que la legislación no ha previsto el tema
de la evaluación del programa, y menos, la participación de los
participantes/ beneficiarios. El único proceso previsto es la
eventual evaluación de la legalidad del gasto por la Contraloría
220
7.2.
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
General de la República (a iniciativa suya o de parte) y del
Ministerio de Economía y Finanzas a partir de la información
contable que periódicamente recibe.
Una segunda cuestión es que no se exige normativamente que
las evaluaciones tengan como resultado un informe que
contenga un análisis de los principales problemas y sus causas,
y las recomendaciones pertinentes producido de manera
participativa.
UNA MIRADA DESDE LOS ACTORES SOCIALES
La de las madres dirigentas
En todos los ámbitos abordados por el estudio cualitativo, las dirigentas
de comités de madres no conocen mucho o no tiene mucha
información sobre las leyes, sin embargo creen que conociéndolas
podrían comprender mas del programa y también mejorarlo. Se podría
fiscalizar el trabajo del municipio y no se permitirían abusos, por
ejemplo.
“Respecto a las leyes del programa del VL, yo no conozco,
nunca me explicaron. Si quisiera saber supongo que iría a la
oficina del reparto del VL. Considero que es importante
conocerlas para saber sobre eso, para conocer mejor el
programa” LC1D1
“Es importante que todos conozcan las leyes para saber si
se está trabajando bien o no, para ver si el municipio
cumple con lo que la ley dice”UHP1
“Nunca nadie nos ha explicado sobre las normas de VL.
Creo que serviría conocer eso, porque nosotros no
sabemos, tenemos que conocer para saber algo” RE2D2
En Lima, además del municipio las dirigentas reportan que la
organización de madres a nivel metropolitano les hace llegar las leyes y
gracias a eso ellas pueden conocerlas.
Gestión del Programa
“Sobre Las leyes del VL, no conocemos todas, si llegamos a
conocer ha sido por medio del municipio, ellos nos han dado
materiales. Pero también la organización de Lima a los
comités que son conocidos nos hacen llegar la
información.”LCP1
También se menciona que las leyes deben de estar bajo conocimiento
de los niveles directivos mayores, constituyéndose así en un elemento
que identifica el rol de las dirigentas distritales o zonales. En un factor
221
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
que distingue jerarquías entre dirigentas, definiendo deberes,
funciones, responsabilidades. En un extremo se ubican las madres
beneficiarias que no muestran interés por las leyes, según la opinión de
las dirigentas; y al otro extremos estarían las dirigencias mayores.
Desde que se es dirigenta se debe tener mayor cercanía e interés por
el marco legal del programa.
“...me gustaría saber sobre las leyes... a las socias? A
algunas les interesaría a otras creo que no.” RE1D1
“todo eso lo sabe la directiva, que yo sepa no llega la
información aquí”LS2B1
“De las leyes, conozco algo. De las raciones, de cómo se
debe distribuir, a quienes va dirigido. Si yo quisiera (saber
más de leyes) le tendría que pedir a la central para que ella
le informe a al distrital para que nos dé esos alcances”
LS1D1
“Supongo que sobre eso habría podido preguntar la
encargada de VL, la funcionaria. Deberían de saber todas
las presidentas eso. También las mamás para que sepan
cuál es la ley, para que entiendan muchas cosas que están
dentro de la ley. La mayoría no están muy interesadas. Las
dirigentas están más interesadas porque sin saber no
podemos decir con tanta tranquilidad cómo es”. UT2E1
En Lima, esto se evidencia con más fuerza. Una de las dirigentes
distritales entrevistadas nos permite entender la identificación entre
dirigencia y el manejo de las leyes. Esto le facilita conocerlas y sobre
todo guiarse y apoyarse en ellas al momento de la coordinación o
competencia con otros entes vinculados al programa. Nos permite
apreciar también que es a estos niveles de dirigencia mayor desde
donde se puede ejercer un pleno derecho de vigilancia ciudadana. A la
vez que presión e influencia.
Gestión del Programa
“Creo que logra (el conocer las leyes) hacer que yo sea la
presidenta distrita. Es que, como le comentaba a una
amiga, yo soy un poco jalisco, y jalisco tiene que estar
pegada a las leyes, porque la única manera de no perder y
que nadie te derrote es estar pegada a las leyes. Me las
como, no las leo”LSP1
Esta característica del “saber de leyes” de las dirigentas, parece ser un
elemento de los últimos años, dado que algunas de las ex dirigentas
entrevistadas manifiestan que no conocen mucho de las leyes, pero
además no muestran interés en conocerlas o necesitarlas para que
funcione el programa..
222
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
“No sabría qué decirle sobre las leyes que tiene la
municipalidad con el vaso de leche” RI1D2
“Tampoco estaba interesada en conocer porque
trabajábamos bien así y así estábamos conformes. Nunca
quisimos saber más” RI1E1
Sobre el acceso a la información en torno a las leyes, algunas
dirigentas comentan que no quieren pedir información porque creen
que en los municipios no se las darían fácilmente. El trato que les dan
en el municipio es otro factor importante para no acercarse a pedir
información, sienten que no pueden acceder a la información
fácilmente, o se demoran mucho en darles la información.
“No conozco mucho las leyes, me gustaría pero no creo
que me las den así nomás, porque a veces el alcalde se
calienta (molesta) ¿no? Pero hay un estatuto. En (nombre
de ciudad cercana) ellas sí conocen tienen la ley tantos que
dice cómo se debe ser y cómo se debe reclamar” RI1D1
“Para conocer sobre esas cosas acudiría al concejo donde
la señora Sofía, ella sí nos atiende bien pero la otra señora
Rosa, con ella sí tengo cierta desconfianza.” UT2D1
En otros casos, las dirigentas consideran que en los municipios sí hay
apertura a compartir lo de las leyes del programa. Inclusive en algunos
se han dado charlas sobre las leyes o se ha repartido material sobre las
mismas denotando cierto interés en su difusión y en mejorar el nivel de
las madres involucradas en la organización del vaso de leche. También
creen que es responsabilidad del municipio informarlas respecto a estos
temas.
“No conozco la ley del programa de VL, ni las ordenanzas
municipales. Si quisiera informarme acudiría al concejo, a
la oficina del VL” RE1D1
Gestión del Programa
“Me han dado las normas, las leyes, todo eso, pero no he
leído. Del municipio han dado alguna charla sobre eso pero
como yo estudio no he tenido tiempo” LC2D2
En uno de los casos, el municipio comparte las leyes con las dirigentas
distritales otorgándoles un libro de leyes. La desconfianza y la
dificultad para la lectura limita esta acción de difusión seguro bien
intencionada. Nos hace pensar también en un tipo de comunicación,
entre el municipio y la dirigencia, signada por la formalidad y no por
compartir la comprensión de un aspecto que debería colaborar al buen
funcionamiento del programa. De alguna manera, en este caso, el libro
de leyes, con toda su complejidad técnica, en sí mismo viene a ser
223
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
también un elemento que determina diferencias entre el municipio y las
dirigentas.
“Yo dije (pedí información) y me han dado (en el municipio)
un libro con las leyes, me han dicho que lea y que me
entere. Yo no lo he leído hasta hora, un poquito nomás he
leído. Las mamás tampoco saben. Yo hubiera preferido que
me den otra cosa porque en ese libro me pueden engañar,
ellos mismos lo han elaborado. El libro de CONSUCODE.
Lo han hecho ellos, me han dicho que lo que quiero saber
está en el libro” REP1
”En las reuniones del Comité Administrativo no se les
entiende mucho porque uno dice una cosa otro dice otra
cosas y a veces yo me quedo confundida, con las dudas.
Les pregunto, y me dicen que en el libro está la información
(risas) y que lo lea como novela. Pero es más aburrido. Está
difícil porque hablan de los artículos y yo no soy grabadora
para aprenderlos toditos los artículos” REP1
La de los encargados del programa en el municipio
Los encargados del programa entrevistados a nivel cualitativo,
mencionan que conocen el marco legal del programa de manera
superficial, o que no han leído mucho las leyes. Manifiestan a la vez
su deseo de ser capacitados en las mismas.
“Todo lo que es información referente al VL ... a nosotros
nos gustaría que nos den. Yo no conozco mucho las leyes
¿no?” RIM1
Reconocen que deben conocer la ley para poder manejar mejor el
programa, para no cometer errores y que todo este perfecto para
cuándo tengan las supervisiones externas como las de la Contraloría,
por ejemplo. Las formas como llegan a capacitarse en este tema
parecen ser poco sistemáticas o informales, en todo caso poniendo
mucho de su iniciativa y recursos.
Gestión del Programa
“AL inicio yo me he agenciado las normas, de ahí he
preguntado más cuando me fui a M(nombre de capital de
provincia)... Conozco directivas que no están actualizadas,
eso debería hacer el Comité Administrativo. No se usa ...,
yo lo he tratado de actualizar. Eso ha ayudado a lo que es
gestión, manejo de documento, oficina. Si no supiera de
normas sería peor el caos…”UTM1
“Es importante sabe para no cometer errores, a veces
viene contraloría y el VL es bien delicado porque es una
plata que recibimos del estado ¿no? Algunas
municipalidades se cogen el dinero del estado y a veces
224
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
por eso no cumplen en entregar a tiempo, en cambio acá
somos bien este, lo que es VL acá es sagrado... Esa vez
que recibimos charla sobre el VL, el señor nos vendió el
librito” RIM1
El conocer las leyes les ha permitido a algunos distritos, en el ámbito
de resto urbano, tomar decisiones respecto a la focalización de
beneficiarios. Una encargada de programa nos comento que como
conoce las leyes sabe, “ahí dice”, que la primera prioridad son los niños
de 0a 6 años, y que como es “la prioridad” se debe cumplir primero, por
eso reformularon los criterios de selección de beneficiarios desde el
año pasado.
Por su parte, una representante del sector salud en el comité
administrativo de su distrito nos dice que la ley menciona que el
producto debe ser consumido dónde se prepara porque así disminuiría
la dilución y se estaría supervisando que sólo tomen los niños.
“Las normas dicen que el alimento debe ser consumido en
el lugar donde preparan la leche, para que haya la certeza
de que el niño está consumiendo. Pero ellos agarran y se lo
llevan”UTI1
Sobre el acceso que facilita el municipio para el conocimiento de las
leyes por parte de las madres y dirigentas, encontramos que desde la
perspectiva de los encargados de los programas las madres deberían
de acercarse y pedir información al respecto. Se percibe que ellos no
tendrían porque tener la iniciativa, al ser las madres las principales
interesadas.
Las madres deben solicitar información si quieren
recibirla. Se configura así un mecanismo de mutua inacción, en tanto
las madres y los encargados del municipio conciben que el otro, y no
ellos mismos, tiene la responsabilidad o la iniciativa para facilitar el
acceso a la información sobre las leyes. Si las madres piden
información sobre las leyes, ellos no tienen ningún inconveniente en
dársela.
Gestión del Programa
“Nosotras conocemos todo lo que sale en el peruano, todo
lo que sale en el periódico lo sabemos. Contraloría, todo
sale ahí, eso tenemos. Las madres también conocen las
leyes, si las madres se interesan entonces ellas vienen y
nos piden, si nos piden las llevamos para que saquen sus
copias. Pero a las madres no les interesa, no les gusta leer
pues.” UHM1
“Acá en el municipio tenemos un libro de leyes ¿no? y si
ellas vienen pueden venir y sacarle copia ¿no? RIM1
“El año pasado con las antiguas presidentas, a muchas de
ellas se les entregó fotocopias de las normas, algunas no lo
leyeron. Es que a las dirigentas de la zona son más activas
225
Evaluación de transparencia presupuestal
Desde la perspectiva de las madres dirigentas
Las dirigentas de los comités de madres de las zonas de resto urbano y
rural
comentan que no conocen o manejan mucho
la información referida al presupuesto del programa. Saben, por
ejemplo que el presupuesto es algo anual y que cada municipio tiene
un presupuesto para el vaso de leche, así como que la plata la usan
para comprar los productos. En uno de los casos solo saben cuánto
cuesta el producto que se reparte por kilos.
“Es algo de 3000 y pico, yo recién me he enterado, sí no es
algo que todas sepan. La mayoría sabe que llega el dinero
al municipio pero no saben cuánto” RIP1
“Solo sabemos que cada vez que nos entregaban la pecosa
venía la cantidad de kilos, para cuántos días y para cuántos
niños, con el respectivo kilaje. Pero no teníamos
información de cuánto llegaba para todo (el distrito) UT2E1
De otro lado, afirman que si se puede ir a pedir información al
municipio. Pero evalúan que no es una tarea fácil, que tienen que
presionar para conseguirlo y que a veces reciben malos tratos en ese
emprendimiento. Algunas veces esta información la obtienen de
manera casual.
“Tenían que ir todos los comités para que nos den esa
información; si va uno o dos no les informan…Talvez si las
madres conocieran el presupuesto podrían reclamar más
leche”UT2E1
“No nos hacen respetar, si yo pido que me den jamás en la
vida me vana dar, diciendo ¿porqué lo quieres? Para qué
Así les des explicaciones ello no te dan nada. UH1D1
“Respecto a las leyes y normas del programa no conozco,
pero sí me dieron un papel donde en la parte de atrás decía
que estaban comprando la harina a S/4.00 el kilo, cada
bolsa. Eso me enteré en una reunión que convocaron para
eso de la fiscalización.”UT2D1
Gestión del Programa
a.
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
y le ven por ámbito (sic) de qué le saco de beneficio
alimenticio, cómo me lleno la barriga, no les interesan las
normas “(UTM1)
Algunas presidentas saben se puede obtener esa información desde el
diario El Peruano, pero no lo pueden conseguir fácilmente, o no se le
busca. Si bien saben que hay esa posibilidad, también aseveran que no
efectivizan ese derecho, aunque si tienen interés de saber. Se
226
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
menciona también que no se sabe donde presentar un reclamo si se
identifican irregularidades.
“Tampoco sé sobre el presupuesto del vaso de leche. No
informa. Además no creo que sea fácil conseguir esa
información, me harían preguntas, difícil que me digan,
pero sí considero que tengo derecho a saber. Ahora sí me
enterara que existen irregularidades no sabría a dónde
quejarme…” RE1D1
Cuando se acercan a solicitar la información sobre presupuesto del
programa al municipio, lo que les dan son cantidades generales, un
monto genérico, o el monto total asignado al distrito, pero no la forma
como se gasta ese dinero, o los rubros en los que se gasta, o menos lo
que está dándose a cada sitio. En todos los ámbitos se reporto este
hecho, que los municipios dan poca información o es una información
vaga en cuanto a los presupuestos.
Mucha de la disponibilidad del municipio a compartir la información
depende del tipo de gestión en curso. Se detallan diferencias en los
estilos de transparencia entre un gobierno municipal a otro. En algunos
casos el municipio envía folletos con los montos, sin embargo, se
desconfía de ellos, no saben qué tan cierto es la información que
reciben.
“No nos informan del presupuesto del VL. Antes sí nos
informaban cuánto recibían y cuánto gastaban. Desde que
cambió el alcalde ya no. En la reunión nos decían. Si
fuéramos al municipio a pedir estos datos no nos los darían”
RE2D2
“Nos avisan por unos folletines, cada mes creo que hacen
donde sale el presupuesto tal cuánto se ha gastado y de allí
a que sea cierto, bueno no sé” LS2D1
En todos los ámbitos se asume como algo esperado que las dirigentas
de comités distritales, de mayor nivel como el distrital o zonal, vendrían
a ser las que deben tener esta información, las que deben exigirla y
manejarla para fiscalizar al municipio.
Gestión del Programa
”El municipio sí nos informa ¿no? informa a las centrales y
ellas nos dicen a nosotros. Ellos informan la cantidad de lo
que entra para el VL, los gastos casi no conocemos, se
conoce a grandes rasgos. Esos datos se los dan a la central
cuando lo piden “ LS1D1
“Presupuesto, la presidenta es la que se entera más de eso,
siempre habla con el alcalde. Hasta ahora sucede eso, es a
través de las dirigentas que la gente y las dirigentas tienen
227
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
derecho a saber acerca de los presupuestos, las dirigentas
lo comunican” R12E
“En las asambleas distritales que tenemos a nosotros, los
dirigentes nos informan del presupuesto…”LS1B2
Si se conociera ellas creen que podrían reclamar más leche. les
ayudaría a fiscalizar mejor el trabajo del municipio
“A veces creo que ha salido por el periódico y nada más el
presupuesto. Yo creo que deberían informar siempre,
deberían informar siempre si hay o no hay presupuesto y
cuánto hay, porque hay muchas personas que deberíamos
saber porque necesitamos a veces para saber si el
presupuesto alcanza o sobra para poner más gente” UH1D2
“el presupuesto sí lo conocemos, es de 3,300 y algo. Eso
no lo conocen todos, solo algunas, pero yo les voy diciendo
para que no se dejen manipular por nadie porque el
presupuesto es tanto y deben de conocer” RI2D1
De manera similar a lo sostenido en el tema de transparencia
normativa, encontramos acá también que el acceso y manejo a esta
información del presupuesto es una tarea que define el rol de las
dirigentas centrales. Se afirma que para ellas es fácil conseguir esa
información. Así en algunos distritos las dirigentas de comités de
madres o incluso las beneficiarias se enteran del monto asignado al
distrito porque participan en las asambleas distritales o zonales. Esto
esta más consolidado a nivel de Lima metropolitana
“No conozco el presupuesto. Sobre eso le pueden decir en
la central, ellos saben todo. También lo pueden tener la
presidenta, porque la debe tener todo” LS1D2
Gestión del Programa
A su vez, las dirigentas de mayor nivel comentan que en el municipio
no les explican bien como se gasta, y que ellas deben rendir cuentas
en sus reuniones, por lo que se las ingenian para dividir el monto total
que sí conocen entre todos los comités existentes, y así tener un monto
para cada zona y explicarles a las beneficiarias. Esto genera dudas
sobre el manejo del municipio porque se las da poca información que
no las satisface. El acceso a esta información repercute en la relación
que tienen puesto que las madres no creen que puedan fiscalizar el
trabajo del municipio.
“Nosotras como zonales sí sabemos el monto que maneja
el programa del vaso de leche, porque cada coordinadora
tiene que hacer su informe sobre el presupuesto del vaso de
leche..., para eso nos informa el municipio. Pero las
coordinadoras para lograr eso se las ingenian… porque el
228
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
municipio no nos informa sobre el presupuesto, debe darnos
para saber cuánto es el monto que nos toca y dividirlos en
partes iguales”. LCP1
“Por lo menos a mi no me pueden ocultar nada, siempre he
estado preguntando, todo he querido saber. Cuándo se les
presiona te dan, nosotros hemos presentado como tres
documentos y nos han paseado, pero luego nos han dado
¿no? Yo no sé por qué no nos han querido dar, de repente
por el factor tiempo o porque no quieren o porque somos
mamás y no nos hacen caso, no sé la verdad”UHP2
Desde la perspectiva de los Municipios
En todos los ámbitos los encargados del programa sostienen que las
dirigentas centrales, o zonales o las representantes ante el Comité
Administrativo, vienen a ser las interlocutoras identificables para dar a
conocer el monto del presupuesto. Se concibe que ellas deberían
encargarse de difundir la información a sus bases. En municipios de
Lima metropolitana se sostiene que cada semana se hacen reportes de
cómo va avanzando el programa, y las beneficiarias pueden acceder a
esa información a través de las dirigentas que van a pedir la
información al municipio. Tenemos pues, que el acceso a información
pasa por un filtro, que usualmente es la dirigenta, el municipio mantiene
contacto con ellas y no con las beneficiarias.
“Nosotros hemos hecho los reportes a ella(al a dirigenta)
sobre qué es lo que compramos cada semana. Vía sus
canales pueden pedir información al municipio. Rendimos
cuentas en lo que va del año mensualmente”. LSM1
“Nosotros conocemos los montos asignados al programa,
nuestro caso es de 3,384 soles, inclusive las madres
(coordinadoras) ya están enteradas ¿no? Al menos
nosotros sí le damos a conocer el monto.” RIM1
Gestión del Programa
Algunas veces el tema es abordado de manera informal cuando hacen
supervisiones en los comités, debido a las dirigentas de comités de
madres les preguntan por el monto y ahí se les explica. La publicación
del presupuesto, o de las licitaciones, en el diario El Peruano viene a
ser percibido en todos los ámbitos como el mecanismo que ya estaría
cumpliendo con la tarea de difundir la información en torno al
presupuesto. Esto se complementa con la información que se da si es
que es requerida por parte de las beneficiarias, dado su carácter de
parte interesada.
“Nosotras les informamos a las madres, si nos preguntan
nosotros les informamos ¿no? No se publica la información
del presupuesto en ningún lado, no se hace como
229
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
rendimiento de cuentas, si quieren ellas saber que vayan a
pedir ¿no?” UHM1
Se concibe que el dar información le conviene al municipio mismo por
que ayuda a disminuir la desconfianza hacia el programa o hacia la
gestión municipal.
“Además el presupuesto sale en El Peruano… ¿qué temor
hay? Con esto nomás nosotros trabajamos, yo creo que eso
no se debe de ocultar. Al menos a las del Comité
Administrativo, ellas saben todo y supongo que ellas ya
comunican ¿no? pero lo que nos falta es publicarlo” RIM1
Ocultar información referida al municipio puede interpretarse como mal
manejo del programa. Si no se informa a las madres cuánto se gasta
entonces no se está siendo transparente y da la sensación que no les
comentan esto porque no la están administrando bien.
“El presupuesto se comunica cuando hay licitación, va la
prensa, por ahí se enteran. No se explica cómo se
distribuye, sería mejor y no daría suspicacias, pero no se
hace porque no ha habido problemas con las mamás, se
podría hacer como una iniciativa nuestra. Yo sé cuánto es el
monto mensual, el Comité administrativo, el comité especial
y todos los que manejan el dinero. En reunión sí me han
solicitado y se les ha dado el monto. Tienen derecho a
pedirlo porque es dinero del estado, si me solicitan yo les
doy. Les debe servir para que conozcan, yo siempre les
digo que el presupuesto dividido en tantos beneficiarios,
aunque no lo entiendan les digo” UTM1.
Las cuentas se rinden anualmente en reunión y se trata de cubrir a
todos con el dinero que se tiene. Si se quiere saber el monto asignado
para cada sector o comité se hace una división del dinero por el
número de beneficiarios y se les otorga esta información. Pero no se
les da una información detallada sobre los ingresos y egresos del
programa, o respecto a lo que se asigna por tipo de producto, o los
cambios en la distribución del presupuesto debido a imponderables
como el desabastecimiento.
Gestión del Programa
“Nos informan cuánto llega mensual, no cambia. Nosotras
no necesitamos que nos den el monto para cada sector,
nosotras mismas lo calculamos, cada sector tiene sus
propias beneficiarias, entonces nos dan el global y nosotras
los sacamos”.UHM1
“Lo único que no hemos hecho llegar es el monto a todas
las bases, por ejemplo ahorita estamos invirtiendo algo de
2,400 en leche y 800 y tantos en avena. Eso es bueno, lo
pide la ley, más leche que avena.” RIM1
230
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
“Lo que pasó es que tuvimos algunos desabastecimientos e
intentamos cubrir a todos equitativamente con el dinero que
teníamos LSM1”
Evaluación de transparencia administrativa
Desde la perspectiva de las madres dirigentas
En los ámbitos de Lima metropolitana y resto urbano las presidentas de
comités de madres se enteran de las actividades del municipio por
intermedio de las dirigentas centrales. Estas a su vez, manejan más lo
relacionado a las fechas de recojo, por lo que se presume que debe
haber un cronograma de actividades en el municipio. Las dirigentas,
son las personas que deben conocer el cronograma de actividades, por
lo menos las actividades que se están cerca puesto que ellas son las
que van al municipio con cierta frecuencia.
“Del cronograma del VL no lo sé porque no he visitado al
municipio, me entero cuando viene la presidenta y nos
informa” UT1D1
“Sobre las actividades que hace la municipalidad nos
enteramos por medio de la coordinadora de la zonal, ella
nos informa, eso es su función. Las beneficiarias no buscan
informarse mucho” LCE1
En la zona rural las beneficiarias saben que las dirigentas se reúnen
con el alcalde una vez al mes. La dirigenta debe cumplir, luego, con el
rol de comunicar los acuerdos, o lo que le hayan informado en el
municipio, sobretodo de actividades como la fecha de reparto. Sin
embargo hay varias madres que se enteran de la actividad del reparto
por la radio.
“Nos enteramos de la fecha que va llegar los alimentos a
través de la radio, por ahí nos comunica el municipio. El
cronograma de entrega de los alimentos se ha acordado en
el municipio en una reunión con la participación de
dirigentas y socias” RE2D1
Les avisan de las actividades poco a poco, conforme pasa el tiempo de
las actividades que realiza el municipio. De hecho hay casos donde se
reporta la carencia de comunicación sobre el cronograma de
actividades. Pero también hay otros, donde los representantes del
programa, les dicen a las presidentas que vayan al municipio para que
se enteren de la fecha del reparto o de las actividades.
Gestión del Programa
b.
“De la distribución sé algo pero nada más; de las otras
actividades no sé que piensan hacer a lo largo del año”
LS1D1
231
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
“Ellas no nos dan un cronograma (de todas las actividades)
ni nada. Solamente avisan por radio que el producto se
entrega tal día y que vayan a recoger nada más. A nosotros
no nos consideran para nada.” REP1
“La promotora manda una citación o sino les dice que
siempre estén yendo al concejo porque sale publicado.”
UH1E1
Muchas no saben si hay o no un cronograma de acciones, creen que el
municipio tiene uno pero que no les informan.
“De tener el municipio un cronograma, sí lo tiene”
“No sabemos si hay un cronograma, seguramente tengan
ellos pero no sabemos porque no nos informan nada”
RE2D2
Otras dirigentas saben que hay un cronograma y creen que pueden
acceder a el, si van al municipio y preguntan.
“Me han dicho que hay un cronograma en el municipio
sobre las actividades de vaso de leche, pero yo no he visto.
Todo lo tiene planificado. A nosotros no nos han dicho y
tampoco hemos tenido curiosidad de ir a averiguar. En el
municipio hay el encargado de la Oficina de Participación
Vecinal, yo creo que sí puedo ir al municipio y dar mi
opinión sobre el vaso de leche con el alcalde mismo” LC2D2
En algunos casos las presidentas de cada comité no difunden la
información sobre las actividades a sus beneficiarias, motivo por el cual
algunas optan por buscar la información directamente donde la
dirigencia central o zonal.
Comentan también que en algunas ocasiones la falta de comunicación
y de información a las madres sobre el cronograma de reparto o sobre
el desabastecimiento ha hecho que las madres se organicen y hagan
marchas, porque no les explican lo que pasa.
Gestión del Programa
Las beneficiarias tampoco no conocen mucho del cronograma porque
no tienen una relación cercana con el municipio y porque la mayoría
solo quiere recibir el producto.
“No sabemos nada de la municipalidad, no, nada. Yo ni
importancia le doy ya, con tal de recoger mi leche. La
mayoría es así, más es interesado (de recibir los alimentos),
no es de averiguar”RI2B2
232
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Desde la perspectiva de los encargados del programa en el
municipio
En lima metropolitana en el municipio se planifica las actividades de
todo el año a nivel interno y cuando ya está listo el cronograma ellos se
los muestran a las madres o dirigentas. No elaboran un cronograma
conjunto. El municipio presenta su cronograma y empieza a trabajar
con la gente que está de acuerdo.
“Planificar la función del año, la comunicamos cuando ya
está listo a las madres y las que son de acuerdo, con ellas,
lo hacemos inmediatamente. Por ejemplo, cuando tenemos
que hacer contacto con la contraloría, entonces les
avisamos inmediatamente a las madres, pero si nosotros
acordamos hacer vistas a las plantas primero acordamos
nosotros con la empresa y luego quedamos con las madres.
Un taller sobre liderazgo, autoestima, relaciones familiares
no se pudo implementar” LSM1
Los trabajadores del municipio programan visitas a las plantas, hacen
talleres de liderazgo y autoestima. Pero todo eso lo coordinan por su
propia cuenta. El municipio organiza también las actividades del
empadronamiento y el reparto de productos a las centrales.
Algunos municipios urbanos se organizan de tal manera que les facilita
la función de información a los usuarios. Se maneja por ejemplo un
único archivo con la programación de las supervisiones a los comités,
que estaría al alcance de todos lo que lo solicita.
“Yo manejo un file que tiene supervisiones, solicitud de
atención del programa, todos los oficios, solicitudes. Los
beneficiarios pueden pedir él file. Este año todavía no he
hecho la reunión, el año pasado he hecho 4 veces. Las
reuniones se planean durante el avance del año, para saber
sus opiniones, también se han hecho reuniones urgentes.
No siempre llegan todas. Yo por nota de prensa y de forma
directa (invitación casa por casa) convoco a reunión. Se
lleva acta y asistencia. Esa información también está
disponible”UTM1
Gestión del Programa
El manejo de la interacción con las representantes de las usuarias es
diferente. Mientras que en algunos se toma en cuenta la opinión de
las madres que están presentes en el comité de administración, en otro
municipio realiza el planeamiento de las actividades internamente. A las
presidentas se les va avisando poco a poco sobre las actividades, si la
prensa va al municipio ellas aprovechan su presencia para comunicar
algunas actividades.
“Tenemos Un cronograma de actividades a lo largo del año.
Nostras hacemos el cronograma y les vamos avisando a las
233
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
madres poco a poco, por ejemplo ahora le avisamos la
actividad que vamos a hacer el día de la madre.” UHM1
“Nosotras les damos nuestra programación (actividades
próximas) a las madres, o si vienen los periodistas
aprovechamos para que lo publiquen ¿no? pero no
hacemos afiches, nada”. UHM1
En la zona rural, para llevar a las beneficiarias información sobre la
administración del programa, se cuenta con las 3 coordinadoras o
representantes del distrito. Aparte, en uno de los distritos se cuenta con
un relacionista público que se encarga de comunicar las actividades por
radio
“Tenemos una persona en el municipio que es el
relacionista público del municipio. Por ejemplo un día antes
por radio, está anunciando que se va a dar una canasta,
invitando a todas las presidentas ¿no?” RIM1
Se refiere que no se realizan muchas reuniones con las presidentas de
comités, pero que se atiende todo el día a las dirigentas en la oficina
del programa. Si se convoca para la degustación o elección del
producto y para capacitaciones.
Algunos distritos en la zona rural tienen un cronograma que se basa en
la experiencia de cada año. Así se van definiendo períodos de mayor
intensidad que otros. Se sabe por ejemplo, que en febrero se deben
empezar la licitación para repartir en marzo o abril. En estos meses se
tiene la época más recargada porque se tiene que repartir lo de tres
meses. Este cronograma se guía también por las demandas de las
mismas usuarias, porque las madres no quieren que les repartan de
enero a marzo debido a que muchas trabajan en las chacras y no
tienen tiempo para preparar.
Gestión del Programa
“Cada mes nosotros estamos realizando la actividad del
reparto ¿no?…La licitación de productos la hemos hecho
desde febrero. La mayor carga de trabajo es desde febrero,
en abril es el mes fuerte porque tenemos que repartir más
remesas, o sea más trabajo. Ahí lo hacemos en 2 o 3 días
porque normalmente se hace en 1 día. Luego ya el resto del
año, normal nomás. En diciembre llegamos a las bases y
les repartimos por ejemplo una canasta a cada comité, ya
ellas ven si lo sortean o lo reparten” RIM1
En los distritos rurales, los medios de comunicación son importantes,
para obtener información, sobre todo la radio, porque hay algunos
caseríos o comunidades lejanas que no tiene la posibilidad de ir al
municipio y enterarse de las actividades programadas o recientes.
234
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Evaluación de la transparencia en el acceso a la información
pública
Desde la perspectiva de las madres beneficiarias
En todos los ámbitos estudiados las madres entrevistadas reportan que
el municipio no les informa directamente sobre el funcionamiento del
programa, pero sí a través de las dirigentas de sus comités. Las
beneficiarias piensan que hay una relación más estrecha entre el
municipio y las dirigentas y que por ahí debería de existir cierto flujo de
información.
“El municipio no nos informa sobre el vaso de leche. De
repente a la señora (presidenta) pero conmigo no. Ella sí va
a reuniones, me imagino que está en todo eso. He
escuchado que llaman a reuniones del municipio con las
madres, pero yo nunca he ido porque mi tiempo es así
apurada siempre.” LC1B1
Entonces, el rol de la dirigenta de comité de base, para las
beneficiarias, consiste también en ir en búsqueda de información para
luego difundirla entre las beneficiarias. En todo caso, la junta directiva
es la responsable de buscar de información.
“Una vez, hace tiempo, escuché algo en la radio sobre el
vaso de leche, pero usualmente el municipio no nos
informa. Yo creo que debe haber charlas y bastante
información. La presidenta tiene que buscar información y
luego darnos a conocer a nosotros. Ahora estamos
recibiendo por recibir y no sabemos. Podríamos saber
realmente porqué estamos en este vaso de leche y qué
beneficio estamos recibiendo. Creo que entre la junta
directiva deberían sesionar y buscar información de alguna
manera” UT1B2
Analizando la información proveniente de las encuestas se aprecia que
las dirigentas vienen a ser la fuente de información más identificada
(65%, n=1021) por las madres beneficiarias, seguida por el municipio
(28%).
En Lima metropolitana, sin embargo, se encuentra el caso donde se
critica o desconfía de las dirigentas, sobre todo al estar presionando a
las madres con quitarles la ración si no se cumplen con compromisos
económicos o de asistencia a marchas. Manifiestan así que no les
transmiten la información desde el municipio como debe ser. El tener
acceso directamente al programa en la municipalidad, les permite
relativizar o criticar el desempeño de las dirigentas. Se reconoce
entonces que pueden ir al municipio y acceder a la información en
caso que no estén de acuerdo con lo que dice la dirigenta.
Gestión del Programa
c.
235
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
“Entre esas cosas, fui (al municipio) por los vecinos de acá
del grupo F, ellas saben que por ningún motivo te deben
quitar la leche como te decían (las dirigentas). Si no vas a
una asamblea o marcha o si no das 3 soles semanales
para el camionero se te quita la leche. Y estando en la
municipalidad averigüé que no debíamos pagar nada
porque ya el municipio les paga a todos esos trabajadores,
o sea que lo que piden es para ellas y lo que piden es
mentira” LS1B2
Por otro lado, existen otras madres, tanto en Lima metropolitana como
también en los ámbitos de resto urbano y rural, que afirman no sentirse
con derecho a pedir información, asumiendo que no pueden exigir
cambios y que deben conformarse con lo que reciben dada la pobreza
en la que se encuentran. Además de ello, hay algunas que prefieren el
no quejarse por temor a que les quiten el beneficio que reciben.
“A estas alturas uno no está para elegir el tipo de leche que
nos den. Hay madres que están peor que yo, más pobres y
con lo que uno le da tiene que conformarse porque uno no
tiene posibilidad de comprar” LS1B1
En zonas de resto urbano, se encuentra que las madres beneficiarias
perciben que en el municipio no les darían información fácilmente; que
tendrían que hacerlo con mucho tino y cuidado para evitar suspicacias
de los encargados en relación a los fines para los cuales quiere la
información. Esto nos deja entrever que existe recelo en el municipio
para brindar información, o en todo caso desatención a las madres. En
todo caso las madres saben que pueden ir a pedir, pero no
necesariamente ser atendidas. Otras pierden la confianza porque no
las tratan bien y que no las atienden amablemente.
“en el concejo dan información, se puede averiguar sobre el
VL… pero no creo que contesten, que den la información.
Para eso tendrías que ser otra persona, conversar a solas,
averiguar con quien se puede conversar o no. Puedes ir
pero no puedes decir de frente que quiere hablar de tal
cosa”(UH2B1)
Gestión del Programa
“La atención es en un cuarto que dice vaso de leche, entras
y averiguas qué promotora es la de tu zona. Pero no te
atienden amablemente. Por decir, yo pregunté si conocían a
la señorita promotora de (nombre de asentamiento
humano), me dijeron que no tenían tiempo para darme esa
información. Me dijeron que pregunte a las mamás.
Pregunté a la secretaria y también bien feo me contesto:
pregunta ahí entre las mamás. Fue la primera vez que iba al
concejo” UH1B1
236
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
De igual manera, en zonas de resto urbano se aprecia también cierta
impotencia de las madres frente a cambios que se hubieran dado en
aspectos críticos del programa, como es el empadronamiento de
beneficiarios. La respuesta de las madres ha sido quedarse calladas y
aceptar la decisión del municipio, sin embargo esto causa malestar en
algunas madres porque sienten que no les han explicado el porqué del
cambio. Resalta también la ausencia de un nivel de dirección entre las
madres que canalice sus reclamos, y la presencia de un miedo a perder
la inscripción si se reclama.
”Siempre ha sido decisión del concejo, ellos vienen nos
mandan que nos quiten y ya. Todas nos quedamos
calladas, lo que importa es que nos inscriban y nada
más. Bueno fuera que todos dijeran que no, que no se
quite a los ancianos porque ellos necesitan.” UH1B2
Asimismo, tanto en el ámbito rural como en el de resto urbano se
afirma que si en el municipio no las escuchan, ellas pueden irse a un
programa de radio y denunciarlos. La radio es el medio que ellas tiene
también para denunciar cualquier queja o problema respecto al
programa, se recurre a los medios cuando las madres no sienten que
hay transparencia, cuando el flujo de información se trunca o no existe.
Como se puede inferir, la ausencia de un nivel de organización entre
las madres influye también en la utilización de medios alternativos para
expresar la protesta.
“Si hay algún problema con VL se puede denunciar por la
radio” RE1B2
“Ya que no nos escuchan en el municipio nuestra opinión
sobre el vaso de leche tendríamos que llamar a “tribuna
libre” a la radio, es un noticiero que puede llamar y hablar lo
que quieras. Por radio, para que nos escuchen y ver si nos
hacen caso” UT1B2
En el ámbito rural encontramos que a nivel de las beneficiarias no se
acercan al municipio, o en todo caso que son pocas las que quieren
informarse del vaso de leche, y que la mayoría se circunscribe a recibir
el alimento.
Gestión del Programa
“Yo creo que sí deberíamos de estar al tanto de todo. No
sabemos nada de la municipalidad, nada. Yo ni importancia
le doy ya, con tal de recoger mi leche. La mayoría acá es
así, más interesado, no es de averiguar” RI2B2
“No he ido a buscar información a la municipalidad. No he
preguntado” RI1B2
En caso recurrieran al municipio se percibe que no tendrían problemas
para acceder a la información, al contrario. Como opinaba una madre,
237
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
se cree que la información obtenida les puede servir para fiscalizar o
evaluar el trabajo que se viene realizando en el comité.
“Nunca he ido a buscar información, si quisiera ir... creo que
sería fácil porque cuando uno va siempre ahí están
trabajando. Mayormente de atendernos acá sí nos
atienden… me serviría la información para poder saber, iría
preguntar cómo se formó el comité porqué cambiaron la
leche, para saber y cualquier cosa reclamar en una
asamblea” RI2B1
Desde la perspectiva de las madres dirigentas
En el caso de Lima, el acceso a la información del municipio se ve
mediatizada por todos los niveles de organización existentes. Ya sea
para pedir información como para presentar algún reclamo, se tiende a
seguir la cadena organizacional, donde el rol de las dirigentas se va
especializando cada vez más en su relación con el municipio. Se
conoce que si hay alguna queja o reclamo se puede ir al municipio
directamente, pero la mayoría de veces primero se va a la dirigenta
central o zonal. Es un deber de éstas el de comunicarle a las dirigentas
de los comités de madres todo lo relacionado al programa.
“Se supone que toda persona tiene derecho a decir lo que
en su opinión está. Si tenemos que reclamar algo
presentamos un oficio a la central y ya ellos se encargan…
Hay momentos en que podemos ir al municipio para sacar
información también pero las (dirigentas) centrales son las
que tienen más relación con el municipio” LS1D1
Para poder poner en marcha su labor de difusión la dirigenta distrital
replica la información a los niveles intermedios, para que éstos a su vez
la comuniquen a los comités de madres.
Debido a que no
necesariamente funciona como se espera, y como una forma de
solucionar los inconvenientes, se proyecta tener un medio de
comunicación, un boletín quincenal, con la información concerniente al
programa, que pueda llegar hasta el nivel de las beneficiarias.
Gestión del Programa
“Es probable que se puede quedar información de la distrital
y que no llegue a los beneficiarios. Eso es probable, por eso
vamos a sacar el boletín” LSP1
Existen también inhibidores de tipo material que limitan el acceso al
municipio para ir a hacer averiguaciones. Nos comentan en Lima
metropolitana que pedir información cuesta aproximadamente 5 soles,
dado que las dirigentas al no confiar en la información verbal que les
puedan dar, quieren que les demuestren la información con
documentos escritos, por lo que tienen pagar para sacar fotocopias.
La palabra escrita tiene más poder que la oral.
238
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
“A las madres les cuesta 5 soles si quieren tener alguna
información. Nosotras como VL la debemos de tener pero el
municipio cobra eso. Yo no quiero información verbal, yo
quiero documental.” LSP1
En el ámbito urbano se percibe que las dirigentas distritales deben ir al
municipio a informarse de cosas como charlas o actividades
programadas. Las dirigentas son las que guardan una estrecha relación
con las promotoras o funcionarias municipales. Sin embargo, se duda
de la eficacia en el cumplimiento de sus roles, del compromiso que
tengan hacia las beneficiarias, o de la cercanía con las dirigentas de
comités de madres.
“Bueno yo creo que todo eso deben saber las
representantes del vaso de leche. Ellas deberían de saber
y creo que no nos informan muy bien ¿no? Ellas andan
junto con las promotoras y participan en la elección de la
leche ¿no? Ellas deben velar por el bienestar de los
beneficiarios… Nosotras estamos más en contacto con las
promotoras que con las representantes, ellas no convocan a
una reunión, nada. Eso no debería ser así.” UH2D1
A veces, cuando van a pedir información sienten que no las atienden
como es debido, porque las mandan de un lado para otro y al final
nadie resuelve la duda o problema.
En el ámbito rural, las dirigentas elegidas a nivel distrital manifiestan
que la relación entre madres y municipio es distante y desventajosa
para ellas porque se sienten “humilladas”, sienten que no reciben un
trato adecuado cuando van a preguntar o a reclamar cosas
concernientes a los productos, o a las leyes, por ejemplo. A través de
esta interacción sé explícita la relación de autoridad entre el municipio y
la dirigenta.
Gestión del Programa
“Algunas mamás reclaman y otras no. A veces por reclamar
te tratan de humillar, nos dicen: ¿Porqué tanto? ¿Acaso de
la leche viven?...les pregunto y me dicen que en el libro está
la información (risas) y que lo lea como una novela, pero es
más aburrido (risas) Está difícil porque hablan más de
hablan más de los artículos y yo no soy grabadora para
aprender toditos los artículos” REP1
Para las madres ex dirigentas de esas zonas rurales, el pedir
información al municipio tiene que estar como requisito para hacer
alguna apreciación del programa. De alguna manera se percibe que no
es un ámbito en el cual puedan exigir. Se plantea el derecho
dependiendo de la voluntad de los que trabajan en el programa a nivel
del municipio.
239
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
“Nunca he ido a pedir información sobre el vaso de leche en
el concejo. No sé si me darán. No sabemos si hay
cronograma de municipio. Conociendo, sabiendo cómo es,
uno puede ir al concejo a dar su opinión, pero sino, no.
Primero tendría que conocer, saber a dónde, cómo.
Tendrían que explicarnos cómo son las cosas. Y que en las
reuniones siquiera nos informen” RE1E1
La percepción del derecho a la información está mucho más presente
en las dirigentas de las zonas urbanas. Se precisa que necesitan saber
para identificar irregularidades y plantear sus opiniones directamente al
alcalde si es preciso.
“yo creo que tengo derecho a saber esas cosas. Si hubiera
irregularidades yo conversaría con las demás fiscalizadoras
para llegar a donde denuncia. Creo que tengo posibilidades
de opinar, de cuestionar y supongo que me escucharían
bien porque cuando se conversa con el alcalde, él sí nos
escucha, si puede nos acepta sino, no.” UT2D1
“Sobre el presupuesto que se maneja tampoco sé, no se
publica en ningún lugar, ni creo que me informarían al
respecto a pesar que tengo derecho a saber.” RE1D1
La situación es diferente en los distritos del ámbito rural visitados,
donde las mismas dirigentas a nivel distrital refieren como hecho
reciente el conocer que tiene el derecho a estar informada. La
asistencia a eventos de mayor nivel, con organismos del estado,
permite quebrar una condición de ignorancia ciudadana. Esto nos
remite a la situación de muchas dirigentas que desconocen sus
derechos y deberes en torno a la transparencia en la gestión pública.
“En las reuniones que he estado yendo, de FONCODES,
MIMDES y Cofopri, yo recién me he enterado que nosotras
teníamos derecho a saber, yo pensaba que solo los que
trabajaban ahí (municipio) tenían derecho. En esas charlas
me he enterado que cualquier ciudadano tiene la potestad
de ir y preguntar ¿no?” RIP1
Gestión del Programa
En la zona rural, la ignorancia del derecho a estar informada y la
práctica real de no informar por parte del municipio favorecen malos
entendidos y desconfianzas. Por ejemplo, se cree que les pueden
quitar sus alimentos si van a reclamar o quejarse por algo, o se piensa
que el programa esta solo para familiares o miembros del partido del
alcalde, y no se tiene información de quiénes pueden recibir y quienes
no.
“Podemos ir a criticar, pero si yo voy a criticar luego nos
miran mal por estar criticando. Entonces puede decir
240
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
“menos te doy estos alimento a ti” Así que mejor no.”
RE2D2
“Algunas piensan que si el alcalde era aprista, el vaso de
leche era sólo para hijos de apristas ¿no? pero yo les
expliqué que solo tenían que ser menores de tal y que
necesiten” RIP1
Algunas dirigentas quieren que todas las madres asuman cargos en la
dirigencia del VL porque sienten que es la única forma de que
conozcan el programa, sus leyes y sus derechos.
“A mí me gustaría que todas las mamás sean presidenta,
para que sepan como es esto y para que aprendan.
También creo que a nostras nos serviría conocer más las
leyes y eso para conocer cómo funciona ¿no? UH2D1
Desde la perspectiva de los encargados del programa en el
Municipio
La opinión de los encargados del programa sobre el acceso a la
información varía entre los ámbitos estudiados. Mientras que para
algunos la explicación a los comités se convierte en una actividad
demandante, para otros es algo que debe pasar de acuerdo al interés
de los que soliciten la información. Para los primeros, se recurre a
reuniones directas de difusión o utilizan medios de comunicación
masiva para transmitir la programación, por ejemplo. Pero, se maneja
también el juicio de que las madres no demuestran interés en el
programa.
Para los segundos, la información se asume como
derecho, pero se la enfoca de manera pasiva, por eso solo les brindan
información cuando las madres van a consultar al municipio y no se la
dan ellos. Se comenta así que si van al municipio a todos se les atiende
y se les facilita la información, se aprovecha también
para
comunicarles sobre las actividades organizadas
“Con los comités alguna vez he estado a full porque iba a
reuniones de comités. A veces iba para limpiar asperezas,
pedían que les explique la ración, los gastos” UTM1
Gestión del Programa
“A todas las personas que llegan a la oficina les facilitamos
la información que necesita: vecinos, personas que estén o
no en el programa...” LSM1
“Nosotras les damos nuestra programación a las madres, o
si vienen o los periodistas aprovechamos para que lo
publiquen no, pero no hacemos afiches ni nada…Realmente
a la población realmente ni le interesa saber qué hacemos o
qué no hacemos” UHM1
241
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
En Lima metropolitana, si bien se declara estar dispuestos a dar
información cuando se les solicite, se muestra también desconfianza en
cuanto al destino y uso de la misma en manos de las dirigentas. Por un
lado se cree que las dirigentas no dan toda la información a las bases.
Perciben a las dirigentas como filtros poco objetivos y más bien
interesados. Y no se les brinda detalle en los aspectos económicos.
Piensan que así se están evitando problemas con la organización de
madres, y a la vez se aplaca la crítica contra el manejo de fondos
interno.
“.... La pregunta es qué tanto llega abajo(a las bases), qué
rige el
vaso de leche... Sobre lo presupuestal y
administrativo es útil para las madres por la transparencia
de la gestión. Para que no digan que nadie se tira (roba) la
plata de la gestión; aunque saben que es un fondo
intangible, ellas saben porqué lo hacen (el hablar de
irregularidades)” LSM1
No se les da información personal de cuánto ganan los funcionarios,
tampoco se les da información de cuánto corresponde para cada
comité porque creen que esa información la pueden utilizar para
generar problemas entre comités o centrales. Además se cree que las
madres le piden esta información para ver sí se están o no robando el
dinero.
“…Datos internos cómo saber cuánto recibe cada comité
entonces prefiero que no porque no sé cómo lo van a
utilizar. Cuestiones orgánicas, deben resolverlas ellas
mismas porque no es un fondo municipal, si es que alguien
cree que se están robando la plata”.LSM1
En un municipio rural se comenta que les informan todo a las madres
porque así se pueden evitar problemas entre madres y municipio. Esto
es importante de resaltar porque se considera que el tener la iniciativa
para brindar información viene a ser una herramienta para evitar
problemas de desconfianza con las madres. Incluso se puede pensar
que no importa mucho la calidad de información sólo importa que exista
aunque sea algo superficial o general. El que domina la información
tiene más poder en la toma de decisiones y en el manejo del
programa.
Gestión del Programa
“Nosotros les informamos a las madres todo, hasta el último
gramo les comunicamos. Es bueno que ellas se enteren
para evitarnos problemas, sino saben ellas pueden pensar
que nosotros recibimos más presupuesto y no les damos
más leche, pero nosotros les decimos: mire, esto tenemos y
no alcanza. Nosotros no tenemos problema de nuestra
parte.” RIM1
242
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Evaluación de la transparencia en el funcionamiento del Comité
de Administración
Desde la perspectiva de las madres dirigentas
En Lima metropolitana algunas dirigentas de comités de madres no
saben mucho del comité administrativo (CA), e incluso afirman que no
le conocen. Otras dirigentas dicen que el CA se encarga de la compra
de productos y de la distribución, el CA se relaciona más con la central
que con los comités. Otras creen que funciona como la OPV, que es la
oficina de participación vecinal, que se encargan de mejorar el barrio,
coordina con el vaso de leche y con el municipio para hacer
actividades.
“El CA es la que se encarga de la compra de los
productos… Ellos se encargan de la compra y creo que
también de la distribución. Las del CA más se relacionan
con las centrales, pero no nosotros. Seguro hablan de los
problemas de los productos pero yo no conozco mucho”
LS2D1
“Talvez lo que funciona como comité de administración es la
OPV. Eso no solo se encarga del vaso de leche, como se
llama oficina de participación vecinal, también acá hay un
comité de participación vecinal con sus dirigentes.” LC2D2
Es diferente la información que tienen las ex dirigentas abordadas en
Lima, quienes sí tienen conocimiento sobre el comité de administración
y dicen que su función es informar sobre los presupuestos que hay y lo
que van a comprar. En uno de los casos, identifican que se encarga del
programa vaso de leche, que ellos debaten y llevan el control, de las
compras y verificación de la calidad de productos.
“Sí sabemos que existe, eso está para informarse de los
presupuestos que hay, que es lo que vana comprara, qué
vana hacer con el dinero, cuando llega, cuál es su destino.”
LC2E1
“Ellos se encargan del programa del vaso de leche, en el
municipio tienen una oficina… ellos son los que debaten u
llevan el control de ver para comprar las cosas que nos
traen. Verifican la calidad.” LS2E2
Gestión del Programa
d.
Lo mismo se observa entre las dirigentas distritales entrevistadas. Una
de ellas nos dice que están en proceso de licitación y que son 7
personas las que conforman el comité. Ellos son elegidos por votación
y están en el cargo un año. Para ella, el comité se encarga de ver la
licitación. Aparte de ellos, dice que hay 3 señoras que también son
elegidas para que supervisen o evalúen el funcionamiento del vaso de
leche, ellas son representantes de las zonas del distrito.
243
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
“Ahora Estamos en licitación, a eso asisten todas las
coordinadoras, esto se lleva acabo en el teatro municipal…
so varios cerca de 7 personas, ellos son los del comité
administrativo. Los del CA llegan por votación de nostras y
están por un año, el comité sólo ve la licitación. Aparte de
eso hay 3 señoras que también son elegidas por nostras,
cada una de estas de diferentes sectores. Ellas son
elegidas para que indaguen, que averigüen y pongan la
denuncia cuando hay problemas…representan a 6 zonas
que tenemos y son renovadas cada año. También fiscalizan
al municipio” LCP1
En otro de los distritos de Lima metropolitana visitados, la dirigenta
distrital lamenta la arbitrariedad en la elección de las representantes de
las beneficiarias ante el CA respectivo. Refiere que fueron elegidas a
dedo por el municipio y por ende no representan los intereses de la
organización de madres. Se evidencia eso porque no reclaman nada a
pesar de tener años y experiencia en el programa. Dice además que
solo se han reunido 1 vez con las 3 representantes, y que la
organización de madres quieren removerlas del cargo por su
parcialidad con el municipio.
“El comité de administración existente, fue elegido a
dedocracia, son gente del municipio.” LSP1
“En el mes de abril del anteaño pasado fueron elegidas ...
quién aplaudió la campaña del alcalde... la señora X, que es
una dirigenta que se vende al mejor postor, su hijo es ahora
agente de serenazgo… a ella le debemos el mal
empadronamiento porque siendo parte de la organización y
no siendo una dirigenta novata porque es una dirigenta bien
loba, ha permitido abusos y atropellos” LSP1
Gestión del Programa
En uno de los distritos del ámbito resto urbano mencionados las
representantes del CA no cuentan con reconocimiento legal, por lo
tanto no pueden participar mucho en las decisiones que se tomen,
participan como veedoras. Según las entrevistadas, las madres apoyan
en la administración, pero no se sienten satisfechas con el tipo de
participación que están poniendo en ejercicio. Se sienten pasivas, que
no se les consulta, que no pueden decidir. Si conocen que los
integrantes del ministerio de salud son elegidos porque los convocan
directamente y el encargado de agricultura tiene que ver con la calidad
del producto.
“El comité de administración lo conforman tres madres que
apoyamos en la administración ¿no? Aparte está el
ministerio de salud, el ministerio de agricultura, con él se
está viendo la calidad del producto y las normas que se
estipulan en las bases, él es que tiene la voz y el voto ¿no?
244
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
EL comité tiene un cronograma de acciones ¿no? pero eso
más lo trabaja el señor administrador con las promotoras,
nosotras no hemos estado presentes Bueno, todavía no nos
han acreditado, no sale nuestra credencial, así que por el
momento estamos como pasivas en el CA. Por el momento
estamos como veedoras del programa. Lo que nos han
explicado es que todos los papeles que ellos realicen en
cuanto a la licitación que hacen, nosotros vamos a ver,
como dice nuestro nombre, no tenemos ni voz ni voto”
UHP1
La experiencia de la dirigenta que antes formaba parte del CA parece
ser diferentes, habiendo estado con una participación más decisoria en
el CA, pues se encargaba de supervisar que todo funcione bien, en el
reparto y en el empadronamiento. Las reuniones del CA estaban
destinadas a ver el empadronamiento, luego se encargaban de ver el
proceso de licitación, luego veían el reglamento y mientras hacían todo
eso, supervisaban. Las reuniones eran una vez al mes, pero no todos
los meses había porque no iban todos. Las madres eran las que más
trabajaban.
“Inicialmente todas las reuniones de los primeros meses son
para el empadronamiento, eso es hasta marzo, incluso el
año pasado hemos revisado el trabajo de los promotores
¿no? Después las otras reuniones son sobre licitación,
sobre las bases, había que aprobarlas. Otras eran para
aprobar el reglamento del mismo CA y otra para salir (a
hacer supervisiones en los comités).UHP2
En el otro distrito urbano visitado nos refieren que se conoce que se
elige por votación a 3 representantes de las madres, y que además
conforman el CA el alcalde como el presidente, el director municipal es
el vicepresidente, la secretaria proviene del ministerio de salud, y las
madres son las vocales. Se precisa que la función del CA es
supervisar que se esté cocinando el producto.
Gestión del Programa
“El CA sirve para ver cómo son los manejos sobre los
lácteos, la leche o sobre las inquietudes que tenemos las
socias. Los miembros tenemos un cronograma que dice qué
día vamos a salir y todos los primeros viernes de cada mes
tenemos reunión en el concejo, ahí elegimos que días
vamos a salir porque hay muchos comités que no cocinan la
leche o les entregan poco” UT2D1
A pesar que se conoce que las han escogido para ser miembro del CA,
aún no han sido convocadas para ver alguna licitación. También dicen
que no les mandan citaciones para las reuniones a las encargadas. Las
funciones del CA son las de controlar, administrar y para que “hagan
alcanzar el producto”. La realidad según las dirigentas entrevistadas es
que no se reúnen mucho.
245
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
“Para ver lo de las compras y todo eso nos han elegido a 3
representantes, pero hasta el momento no nos han llamado
a participar en ninguna compra y han comprado ya veces
lácteos. Todavía no nos han llamado, no nos han dicho qué
día van a comprar ni que vayamos.” UT1D2
En los distritos del ámbito rural visitados se encuentra con mayor
recurrencia que no se conoce la existencia del CA. Incluso las
dirigentas no conocen mucho del CA, siendo ellas mismas
representantes o miembros del CA. No se tiene seguridad al identificar
el resto de miembros del comité. Para ellas esta agrupación se
encarga de ver la compra y los problemas de los beneficiarios.
“Nunca he escuchado
administración” RE1E1.
que
haya
un
comité
de
“Supongo Que debe haber un CA del vaso de leche, pero
nunca hemos escuchado de eso” RE2D2
“”Una comisión conformada por varios regidores que tiene
que repartir, comprar, la conforma la señora Sonia
(regidora) (…) no, no he oído hablar del CA” RI1D2
“El CA se encarga para ver la compra, para ver los
problemas de los beneficiarios. Las coordinadoras forman
parte del comité ¿no? ahora sí nos dejan ver la plata, todo
¿no? antes no nos querían decir porque hemos ido a
averiguar al PRONAA… No sé quién está en este comité,
creo que nosotras pero no sé si alguien más” RI1D1
Algunas presidentas de comités saben que hay 3 señoras
representantes a nivel del municipio, pero no creen que se les tome en
cuenta a esas señoras. Saben también que las madres representantes
son elegidas por votación y que ellas conforman el comité junto con
funcionarios municipales Exactamente no saben cual es la función del
CA.
Gestión del Programa
Las dirigentas elegidas como representantes no sienten que las esté
considerando en la decisión de compra, ellas creen que hacen
actividades para las que las convoca el municipio que no son muy
importantes. No se les participa de las reuniones y no se toma en
cuenta al momento de las decisiones. Desde que las eligieron como
representantes solo han convocado a 2 reuniones para avisarles la
fecha de la licitación, no están satisfechas porque se sienten excluidas
a pesar de haber sido nombradas.
“Porque a mí me han dado un oficio para que esté presente
para sacar muestras porque van a hacer una compra por
emergencia. Y les pregunté porque no nos han citado el
246
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
primer día para a conversar con los proveedores. Nos
dijeron que era por emergencia. Le dije que al parecer que
no nos consideran porque si nos consideran para sacar una
bolsa del producto que llega y para sacar el análisis, mejor
sería que renunciáramos, porque eso cualquiera lo hace...
Nosotras estamos para hacer la observación de lo que
hacen los encargados del concejo. Ver si está bien el
producto, cuánto dinero entra o sale o se queda, ver las
cantidades. Pero lamentablemente no sé, nos han
nombrado pero parece que es solamente para que
firmemos un documento” REP1
Desde la perspectiva de los encargados del programa en el
Municipio
En uno de los distritos visitados en Lima metropolitana, se reporta que
se han dado cambios en la modalidad de elección de las
representantes de las madres beneficiarias. Actualmente se elige por
votación, tienen un libro de actas donde figuran los resultados de la
elección. Mencionan que antes era la misma organización de madres
quienes definía a las tres representantes para el comité de
administración del vaso de leche. Se conoce bien que los que
conforman el Comité son: 3 madres representantes, un funcionario, el
alcalde, el de salud y un representante de agricultura.
“Según la ley del vaso de leche el CA está conformado por
el alcalde, un funcionario del municipio, tres representantes
de las madres elegidas democráticamente por las bases, un
representante del ministerio de salud y un representante de
agricultores. Si se elegía la junta directiva de la
(organización de comités de vaso de leche) con todas las
bases de ellas, la presidenta de la federación se convertía
automáticamente en parte del CA, esos 3 miembros ya no
se elegían democráticamente. Eso contradecía la ley” LSM1
El comité revisa las bases antes de convocar la licitación, si ven que en
las bases están exigiendo los requisitos que piden, entonces lo
aceptan.
Gestión del Programa
“En función a esto (a la aprobación del representante de
salud sobre el producto elegido) el CA le remite su opinión
definitiva para que el comité especial proceda a hacer la
convocatoria para el proceso de licitación” LSM1
En los distritos de resto urbano visitados, nos responden que el comité
de administración tiene la función de fiscalizar el funcionamiento del
programa, que no ven el proceso de compra, y que resuelven quejas
respecto al empadronamiento y selección de beneficiarios. Lo
conforman 3 madres representantes de los 5 sectores, la representante
de salud, el funcionario municipal y el alcalde que no participa porque
247
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
no tiene tiempo. El CA parece que comparte responsabilidades con la
oficina del vaso de leche, por ello hay algunas decisiones que las toma
el encargado del programa a pesar que la ley diga que todos los
miembros del CA deben decidir. Parece que se delegan
responsabilidades no tiene reuniones establecidas con regularidad o
antelación.
“El comité de administración es más para fiscalizar, para ver
las bases, ellos se encargan de la compra. Ellos tienen que
ver que esté los niños presentes o en caso de que haya
alguna queja ¿no? EL CA lo conforman 3 madres
representantes elegidas por elección, también lo conforma
un representante de salud, uno del sector agropecuario, un
funcionario municipal y el alcalde, pero como no puede, el
señor R (el funcionario) lo reemplaza. Las madres se
encargan de ver, ellas no tiene ni voz ni voto, como dice la
ley.” UHM1
“El CA son dos años, ellos son los gerentes del programa y
yo soy la técnica. Toman decisiones sobre la denuncia,
suspensiones, en los empadronamientos yo les pediría
también tomarían decisiones, pero yo un poquito les
simplifico el trabajo. Pero a mí en una capacitación me
dijeron que el CA era el que tenía que tomar decisiones si
algún beneficiario se salía, pero llegar hasta el alcalde para
preguntar si puedo o no tomar a un beneficiario, sería
hacerle perder tiempo al alcalde, para qué sería la oficina
del vaso de leche si el alcalde va a hacer todo”UTM1
En el ámbito rural se distingue que el comité de adquisiciones es el
que elige el producto y no el comité de administración. Ellos supervisan
la entrega de productos. Recién se ha convocado a una reunión con los
proveedores
“Sobre los productos que se eligen son el comité de
requisiciones de la municipalidad, no es el CA... En el CA
también hay fiscalizadores, ellos ven la entrega de nosotros
a las mamás, y también la entrega de las mamás al comité,
ellos nos comparten la información”REM1
Gestión del Programa
Se manifiesta que las tres madres representantes se encargan de que
supervisan las bases: ven si se está preparando el producto. El CA
también lo conforma el alcalde, la tesorera de municipio, el
representante de salud y el de agricultura (que no participa.) A pesar de
que cuenta con todos estos miembros la funcionaria municipal
reconoce que las que más trabajan son las 3 madres, ellas supervisan
y tratan de solucionar los problemas dentro de los comités.
“El CA supervisa, las encargadas son las tres
representantes no? A parte está integrado por la tesorera, el
248
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
de salud y uno de agricultura pero que nunca se presenta.
La verdad que más trabajamos con las 3 presidentas,
trabajamos poco con la de salud, viene poco. Más
trabajamos con las tres presidentas, una representante de
X, otra de Y; y una de Z (nombre de asentamientos o
caseríos)... Yo creo que el comité no está funcionando bien
¿no? porque solo estamos trabajando con las mamás,
debería haber un poco más de integración con salud” RIM1
Desde la perspectiva de los representantes del sector salud en el
comité administrativo
En Lima metropolitana se reporta que el CA se ocupa de solucionar
problemas como el desabastecimiento, o el reglamento interno.
Conocen que la función del representante del Ministerio de Salud debe
ser velar porque el recurso guarde los valores nutricionales que indica
la ley, para lo cual se exige que se presente un informe técnico.
Consideran que no se cumple con ver que el producto cumpla con lo
nutricional, o que se cumplan todas las bases. Encontramos también la
opinión que las madres representantes en el CA consiguen mayoría al
momento de la votación, porque no asisten el resto de convocados,
como el alcalde o el de agricultura que no participan mucho. Esto
determina que no se puedan cambiar cosas como el restringir los
criterios de selección de beneficiarios para poder cubrir a todos los
niños de 0 a 6 años, nada más.
Gestión del Programa
“EL comité se reúne, según, al inicio tratamos de solucionar
el problema de desabastecimiento, que era lo que más
urgente. Pero después en el transcurso del año hemos
estado haciendo el reglamento interno, pero falta la
aprobación del concejo ¿no? Nosotros intervenimos en todo
lo que implica el reglamento, no solo vemos lo nutricional,
vemos todo, con los demás integrantes…La distrital no
parte del comité porque recién ha sido elegida en marzo…
La función del ministerio de salud es velar porque el recurso
que se va a servir guarde los valores nutricionales que dicta
el INS, para eso pedimos que los proveedores nos provean
información técnica del producto… Todo lo que se decide es
por mayoría ¿no? y siempre la representación de las
dirigentas son 3, casi la mitad, y más que el miembro de
agricultura nunca está…Más bien decíamos que si nosotros
cerramos fila; El alcalde, el representante municipal el de
agricultura y yo, si cerramos filas en primera prioridad, las
madres van a tener que aceptar no más, pero no sé si se va
a poder.”LSI1
En los distritos de resto urbano visitados un nutricionista es asignado
por la dirección de salud respectiva. Se tiene claros los objetivos de su
participación relacionados con la tarea de evaluar que el producto
cuente con los valores nutricionales exigidos por ley. Se refiere de
249
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
reuniones periódicas mensuales y el tipo de labores a las que
usualmente se dedican vienen a ser las supervisiones a los comités. Lo
conforman tres madres, el alcalde, un señor de agricultura, que no va a
las reuniones y el representante de salud. . EL CA tiene un libro de
actas y todos los miembros participan equitativamente. El CA en estos
distritos tiene la facultad de dar sanciones a los comités si estos no
cumplen con las recomendaciones que les han dado en las
supervisiones
“Ahora las reuniones son los primeros viernes de cada mes.
Hemos tenido enero, en febrero, en marzo y en abril no
pude ir porque estaba de viaje. Las reuniones son para
coordinar. En la última quedamos en que íbamos a hacer
estas supervisiones a todos los comités. De ahí
comenzamos a salir sábado o domingos en la madrugada
para poder supervisar” ... “La evaluación es para ver cómo
están trabajando los comités y dejarles recomendaciones,
para que en la siguiente visita ver si las han cumplido bien,
sino van a poner sanciones. Dejarle sin alimentos una
semana o quince días. Esa decisión la toma el CA” UTI1
La falta de reconocimiento formal en el cargo puede ser presentado
también como excusa para no convocar a los representantes de salud
a las reuniones donde se decide la licitación. Se aprecia que restringe
así la participación y los encargados del programa estarían interesados
solo en la evaluación del estado nutricional de los niños, mas no en la
elección de los proveedores.
“El primero que me llamó fue de (nombre de capital de
distrito), pero hasta ahorita nada. El señor C me llamaba a
reunión pero siempre la cancelaba. Para esto, yo me he
enterado que ya han comprado el producto, entonces el
señor me dijo: ‘Ah, sí señora como no sale la resolución con
su nombramiento, hemos comprado el producto de una
vez’.No me habían comunicado porque no ha salido la
resolución. Yo le he dicho que no quiero tener problemas…
Lo único que dicen que tengo que hacer es el estado
nutricional” UHI1
Gestión del Programa
Dado que en el municipio se decidió restringir el empadronamiento a
los niños de primera prioridad, se expresa que su función ha sido la de
tener reuniones con las madres para orientar y sensibilizar hacia ese
cambio. Adicionalmente se capacita también sobre el valor nutricional
de los alimentos.
“Ellos nos llamaban semanalmente a las reuniones para
poder ir. A través de ellos tiene las promotoras y
coordinadoras de cada sector, yo, a ellas, a las
coordinadoras la he orientado en lo que es salud y nutrición
y lo que tiene que ver con el desarrollo del niño” UHI2
250
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
“En ese tiempo, el CA, su función era la captación de estos
niños (o a 6 años) para poder ingresar al vaso de leche,
porque tiene una ley que los favorece.” UHI2
En uno de los distritos de zona rural visitados también se encuentra
como representante del sector salud en el CA a la encargada de
nutrición del establecimiento de salud de la zona, siendo escogidas
dentro de esta institución. Se menciona que existiría una doble
participación, la del jefe del establecimiento de salud que participa en
las licitaciones, y la especialista en nutrición que debe encargarse de
supervisar que las muestras del producto vayan de acuerdo a lo que
dice la ley.
“Yo me encargo de las muestras, ellos llaman a la gente de
salud cuando van a hacer una compra, para que
acompañen a esa actividad y escogen las muestras de
acuerdo al tamaño del lote, normalmente son 9 muestras”
REI1
Según la representante de salud, las madres que participan de las
reuniones van con sus propias ideas y son escuchadas.
“Las madres del CA representantes de las beneficiarias,
como son delegadas ya van a la reunión, con sus propias
ideas, ellas actúan y son escuchadas en el grupo, nadie les
quita el derecho de opinar” REI1
En el otro distrito estudiado, el personal de salud convocado no tiene
claro cuales son las funciones del CA porque solo ha tenido 2
reuniones con ellos y una de ellas fue para presentarlos a los demás
miembros y la otra fue para que ellas dieran charlas a las madres.
Gestión del Programa
“La verdad no sé que hace el CA, no estoy enterada de
cómo están trabajando ¿no? solo hemos tenido dos
reuniones y nada más, no sé que puedo decir. Yo pienso
que como ya están organizados no ven la necesidad de
llamarnos pero actualmente en el ministerio hay un proyecto
con el cual estamos entrando a trabajar un poco más con el
alcalde ¿no?” RIP1
3. Identificación de barreras en la implementación del programa
La complejidad inherente a la naturaleza del programa, en términos de
múltiples actores, cumplimiento de normatividades, diferencias en los
enfoques y prioridades, entre otros elementos, condiciona la existencia de
limitaciones y dificultades en la implementación del mismo. La diversidad de
reclamos y problemas que se hacen llegar a los organismos de control
central (Contraloría General de la República, CONSUCODE) permiten
251
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
vislumbrar una variedad de tipos de inconvenientes que obstaculizan el
proceso.
Se identifican como problemas las filtraciones, las condiciones no
adecuadas de preparación de las raciones, y el limitado acceso al
programa(29) Reportes de variadas auditorias realizadas por la Contraloría
General de la República identifican diversas observaciones de control
relativas a la legalidad de la ejecución financiera y de gestión en las
diversas fases de programación, ejecución y evaluación, cuyas causas se
han visto influenciadas por diversas limitaciones externas propias del diseño
del Programa, tales como la insuficiencia de los recursos asignados por el
MEF y de partidas específicas para solventar los gastos operativos, entre
otras, cuyo efecto principal ha sido que las raciones no lleguen a los
beneficiarios priorizados en la cantidad y calidad adecuada.
El análisis de la gestión empresarial se ha preocupado por desarrollar
elementos que permitan revertir los problemas encontrados. La
identificación de las principales barreras al proceso de implementación ha
sido trabajada como una herramienta indispensable en el seguimiento y
evaluación de la gestión. Existen diferentes planteamientos en torno a la
definición de lo que se concibe como barrera. Los planteamientos más
conocidos o usados clasifican las barreras por su naturaleza, las mismas
que pueden ser 1)de tipo económico-financiero (costos o inversiones
iniciales elevadas, por ejemplo), 2)de tipo tecnológico (insumos, equipos,
por ejemplo); 3)de tipo conocimiento-cultura; o 4)de tipo institucional
(carencia de flujo de información, falta desarrollo de capacidades, etc.)(30)
Gestión del Programa
En organizaciones de mayor complejidad donde la definición de estrategias
institucionales viene a ser una condición ineludible para la continuidad
operativa, pero sobre todo para mantener el control y el cambio, el estudio
de las barreras colabora a agilizar se orienta de estrategias presentes. Los
estudios sobre dirección estratégica relevan el rol de las barreras para
aplicar nuevas estrategias. En este contexto las barreras se caracterizan
por el nivel al que se adjudican en el proceso global de aplicación de la
estrategia innovadora. La clasificación de Kaplan y Nortón (1997) facilita la
identificación de barreras, a la vez que permite orientar las medidas que las
contrarresten. En ese modelo se identifican cuatro barreras específicas para
la implementación eficaz de la estrategia: 1)Visiones y estrategias no
ejecutables, falta de consenso en la comprensión de la misión y visión de la
empresa; 2) Estrategias no asociadas a las metas de departamentos,
equipos e individuos, o falta de relación entre el contenido y el proceso;
3)Estrategias no asociadas a la distribución de recursos a largo y corto
plazo, o la falta de coherencia en la planificación; y 4) retroalimentación
táctica, no estratégica(31).
Proponemos combinar ambas categorías para permitirnos una mayor
exploración en la identificación de la naturaleza de las barreras, dada la
complejidad de la gestión que se propone evaluar. Estimamos encontrar
barreras de índole institucional tanto como de interacción cultural. Así
252
Sobre la fase de empadronamiento
En cuanto a la selección de beneficiarios y el empadronamiento, en
Lima un encargado del municipio se quejaba un poco de que se había
ampliado la cobertura (que incluye la segunda prioridad) pero que no se
había hecho un aumento del presupuesto.
“Nos dicen que hay que apoyar a los minusválidos pero no
nos dicen para aumentar el presupuesto. Entonces cada
año se reduce el presupuesto del VL antes no se atendía
niños de 7 a 12 años, no se atendía a los ancianos, ni a los
tebecianos, ahora han incluido hasta los minusválidos, pero
es el mismo presupuesto. Es el mismo (LCM1) .
Las madres en Lima dicen que el presupuesto depende del gobierno,
si dependiera del municipio sería mejor. También hay quejas con
respecto a las personas que se empadronan. Tanto municipio como
madres perciben que hay gente que no debería estar y está, la culpa
recae en las dirigentas, que apuntan a sus amigos.
“Si yo me pongo en la situación en que yo voy a pagar por
una taza, voy a ser dirigente... voy a amargar... mejor le
preparo a mi niño. Que voy ha hacer con una taza de leche
para mis niños, le doy a uno y los otros me van a mirar. De
todas maneras al gobierno no le va ha alcanzar el
presupuesto, pero no se puede desvestir un santo para
darle a otro. Lo que se tiene que hacer ahora no es
desvestir a otro y vestir a otro mucho mas necesitado
(LS2E1)
También hay gente que no se quiere retirar del PVL, que tiene más de
10 años como beneficiario y sienten que es su derecho quedarse. Por
último en la oficina del PVL comentan que no es fácil intervenir en los
padrones y que la forma como se ordenan los comités (por número y
sector) no ayuda a tener un buen control.
Hay gente que cuando a uno lo entrevistan dicen que
porque están 15 años en el vaso de leche, creen que es un
logro, y en realidad, al afirmar eso es afirmar que yo nunca
voy a dejar la mamadera. Habría que decir: yo sí estuve
cuatro años, mis hijos pasaron la edad, y ahora estoy junto
a mis nietos. Pero no puedo decir que estuve 15 años,
porque es como decir que nunca van a entrar los nuevos,
porque los señores nunca van a salir, como mis sus hijos no
se hicieran jóvenes. Eso cuesta aceptarlo. Hay gente que
dice que por más empadronamiento que hagas a mí no me
Gestión del Programa
a.
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
mismo, se tiene indicios de la falta de consenso en torno a los objetivos del
programa, así como la carencia de mecanismos de retroalimentación.
253
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
vas a quitar mis siete raciones porque es mi derecho y ni
siquiera tienen un beneficiario en la casa. Los hijos ya son
jóvenes, la señora ni siquiera tiene 60 años, pero sigue
diciendo que es su derecho recibir 7 raciones. No estoy
diciendo que es el universo, pero siempre va a costar a la
gente aceptar que hay nuevos que tiene que recibir (LSM1).
Si cuento la cantidad de beneficiarios en esta hoja,
verificamos que a quien deberíamos atender está en
minoría. Son solo 7. Ese porcentaje quiere decir que casi el
68 % recibe más atención que la primera prioridad. La ley
no es clara al respecto. Cuando la gente de otros lugares
viene y me dice que cuándo la voy a atender me dicen que
me van a hacer una marcha, y yo les digo háganla, porque
me esfuerzo y hago lo que puedo, así que no me
amenacen, porque no puedo ir contra sus padrones (LSM1).
En ambos casos o están de acuerdo con la focalización de
beneficiarios, sienten que hay personas empadronadas que no
beberían estar. Para mejorar, en Huancayo dicen que depende del
presupuesto; mientras que en Tarapoto los de salud dicen que habría
que hacer una evaluación nutricional a los niños antes de que entren al
programa y sólo darle a los que están desnutridos. Las madres no
están de acuerdo conque no se considere a los indocumentados y no
se acepten más niños de 7 a 13 años. Algunas piensan que el gobierno
debería ampliar la atención por medio de desayunos escolares,
comedores, etc.
Yo creo que deberían pedir mas presupuesto, no se puede
hacer nada como dirigente. Estamos dependiendo del
presupuesto del municipio porque si de nosotros
dependiera, uy! que lindo todo los niños recibirían (UH1D2)
La encargada de un municipio en la zona resto urbano menciona como
uno de sus problemas para trabajar es que las madres no entregan a
tiempo los padrones.
Gestión del Programa
En la zona rural también se reportan dificultades en la cobertura y el
empadronamiento. Les gustaría que el programa pudiera cubrir a más
personas, pero para eso ven la necesidad de que haya un aumento de
producto. Se percibe que la regidora relacionada al VL se impone, por
ejemplo en las decisiones de quiénes deben ser beneficiarios, y eso
les molesta a las madres.
A nivel cuantitativo las personas responsables del programa en los
municipios identifican como principal limitante para cumplir con el
trabajo de empadronamiento la falta de documentos o el entregar
documentos que no están reflejando un dato verdadero (40%) Esta
barrera se muestra con la misma tendencia en los tres ámbitos
estudiados. Las dirigentas también enfatizan este punto, la falta de
254
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
documentos que acrediten la calidad de beneficiario, sea por la edad e
inclusive en algunos distritos, por el lugar donde se tiene que sufragar.
Principalmente, es la carencia de partida de nacimiento o de carnes de
vacunación lo que impide una adecuada fluidez en este proceso de
empadronamiento.
La resistencia de las madres a que se realice verificación de
documentos, de su situación, e inclusive el hecho que no se encuentran
en sus domicilios se muestra como la segunda barrera identificada
desde el municipio (25%), siendo esto más mencionado en los ámbitos
resto urbano y Lima metropolitana. La falta de apoyo logístico y
económico para solventar los gastos vinculados al empadronamiento, y
la presencia de personas que quieren ser beneficiarios pero que según
los criterios manejados por el municipio, no pueden o no deber serlo,
son mencionados en cuarto lugar con el 23% en cada uno de ellos.
Gráfico G-1
Dificultades referidas en la fase de empadronamiento
100
80
60
%
40
20
40
34
23
25
17
12
11
3
23
6
0
(n=233) COMITÉS
Con documentos
No ingresan los de 2ª prioridad
Falta apoyo logístico
madres no quieren o se ausentan
Insistencia de los que no deben ingresar
Sobre la fase de coordinación con comités
Gestión del Programa
b.
(n=65) MUNICIPIOS
La coordinación entre los comités distritales
A nivel de organización de las madres, una dificultad para los comités
en un distrito de Lima es no estar reconocidos, ya que esto les limita en
la adquisición del SIS. El municipio está alentando esto, pero en las
bases no cuentan con el dinero suficiente para comprar sus libros y
hacer los trámites. En el otro distrito el problema es que la central de
dirigencias está dividida y parte de la culpa es por razones políticas
(influencia de personal del municipio).
255
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
No hay relación de comités con Ministerio de salud. Yo he
querido incentivar que se reconozcan como VL para que se
les reconozca el seguro integral. Cuando son reconocidas
se le da un tope máximo de 2 años a la coordinadora para
ser elegida, entonces muchas no quieren ser reconocidas y
pierden la oportunidad del SIS (LCM1).
En ambos casos, en Lima, hay quejas sobre la participación de las
madres al interior de los comités. Al parecer algunas no quieren
participar, cocinar, amanecerse, ya sea por flojera o porque se quejan
del trato de las dirigentas.
Se coincide en afirmar
que el
funcionamiento del programa depende mucho de las dirigentas, y se
critica la poca participación e inasistencia de las mamás o el
incumplimiento en los pagos. Por otro lado, se piensa también que las
dirigentas deben cambiar su manera de pensar y ver más por sus
bases, además de disminuir en número, pues se dice que deberían ser
menos en cantidad (3 en vez de 6 personas).
Ella prepara con una de la directiva. 2 señoras son. Las
socias no van, son flojas, con las justas van a recoger su
quaquer. A veces ella tiene que dejar a su niño al colegio y
les toca la puerta para que recojan el quaquer. Eso no debe
ser (...) cuando llaman a reunión no va la gente tampoco,
esta gente es... Cuando uno va a recoger su quaquer ahí le
dice la señora. No van a reunión, dicen que la novela, que
una cosa, que la otra. Y yo soy una de ellas (LC1B2).
“En otros sitios hay comedor también ¿no? Y ahí hay que
pagar. Pero la gente es bien conchuda, creen que como es
vaso de leche ya es gratis. La leche viene aguada, pero es
que es regalada, ¿cómo vamos a pedir más por eso? Si
fuera que uno tiene que pagar puede ser, pero si es
regalada es mucha conchudez ya” (LC1B2).
Gestión del Programa
“...hay gente conchuda que no paga nada. Y para la canela
eso no da el concejo. Entonces el concejo va a venir y nos
va a dar en la boca también el quaquer. La gente
demasiado conchuda ya es. Ellas creen que la obligación es
de la señora de darnos todo a nosotros y nosotros no
aportar con 30 centavos, 20 centavos. O bien comprar un
kilo de canela entre varios y darle a la señora para que eche
al quáquer, eso no. Si la señora saliera de vaso de leche o
se muda, se muere el vaso de leche porque nadie más lo va
a hacer. Depende de ella nomás” (LC1B2).
“El argumento es que algunos, no estaban en casa cuando
se hizo el censo, o que no tenían documentos, y otra cosa
es que dicen que ellas invitan a participar del VL pero que
no quieren participar ¿no? pero cuando hablas con esa
persona, ella te dice, que ella no quiere ir porque tiene que
256
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
cocinara, amanecerse o soportar el mal carácter de las
dirigentas, y por una tacita no me pienso humillar”(LSI1)
“por otra parte hace que la gente se acostumbre a recibir y
no dar nada. Eso es mal acostumbrar. Todo esperan que
les den. Soy pobre pero puedo progresar por mi misma. Eso
le hace mal a la comunidad porque todos se acostumbran.
Da ociosidad” (LS1B1).
“Hay gente que se acostumbra solo a lo regalado, pero todo
el mundo tiene que cambiar. Se tiene que hacer desde
arriba y desde abajo. El de arriba proyectándose y desde
abajo a recibir el pan y a aprender a ganárselos (LS2E1).
A nivel de resto urbano, las dificultades al interior de los comités son
comunes en cuanto a la percepción de que las socias son
irresponsables, desunidas, desorganizadas, desconfiadas con sus
dirigentas, lo cual hace que s generen enemistades, las difamen, etc.
Hasta el entrevistado de la municipalidad dice que son flojas, no
asumen cargos, aunque algunas sí son colaboradoras.
“Todas somos bien desunidas, somos des organizadas,
discutimos mas entre nosotras. Todo lo ven, que si
hacemos esto se van a llevar la plata, por eso nadie quiere
hacer actividades para nada más” (UH1B2).
“Acá nadie pide que se cocine. Las mamás realmente, son a
veces, flojas; tiene cosas que hacer, no se van a dedicar a
hacer desayunos ¿no? Seguro, no hacen ni desayuno en su
casa, menos va a hacer para otra gente. Muchas personas
no quieren, muchas no quieren asumir un cargo, qué fácil es
criticar; pero hay asumir algo, hay que asumir cargos para
que saber, para vivir. Hay mucha gente que si es pilas, que
colaboran, que son buenas, pero la gran mayoría no
quieren, son apáticas, desidiosas” (UHM1).
Gestión del Programa
“Lo que no me gustaría que exista en VL es desigualdad e
irresponsabilidad de las madres. Si todos fueran
responsables habría igualdad. Porque hay madres que
estando enfermas, como no tienen 2 soles para pagar, igual
van a cocinar a las 3 de la mañana; y otras por dormir hasta
tarde no se van a cocinar. Eso es desigualdad. También
que una persona que tiene recibe y una que no tiene recibe
menos (UT1B2).
“Y este año me quisieron ratificar, uno porque se necesita
mucho tiempo y otro porque te ganas enemistades. Tú
quieres corregir y pero es, a mí me han dicho de todo, arriba
yo viví, acá estoy viviendo hace un mes acá, estoy cuidando
esta casa. A mí me inventaron cuatro panaderías, claro mi
257
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
esposo es periodista deportivo, pero a veces tiene trabajo
los domingos ¿no?, pero ya dijeron que él era periodista de
panamericana y que tenía un buen sueldo y qué cosa yo
hacían en el VL. Cuando yo quería corregir es donde
empezaban a amenazarme, me empezaron a difamar,
incluso por la radio (UHP2).
En los casos de la zona rural también se comentan las barreras a nivel
de los comités: La gente habla mal de las dirigentas y eso hace que
ellas ya no quieran los cargos, las madres no quieren cocinar, se
descuida a los niños cuando se va al comité.
“Al principio yo me quería salir del cargo era bien difícil, mi
papá también quería que yo me salga del programa, el se
molestaba por que no le gustaba que hablen mal de mí”
(RIP1).
A nivel cuantitativo, la mitad de las repuestas de las dirigentas de
comités distritales consignadas en este rubro señala que no encuentran
dificultades en la coordinación. Sin embargo, un 21% identifica que no
se realiza o es casi inexistente como una barrera, siendo mas
resaltado en Lima metropolitana y en ámbito rural. De otro lado, las
madres manifiestan en un 13% que no se encuentran comités
distritales para realizar la coordinación, siendo esto un problema sólo
en las zonas de resto urbano y rural.
Gráfico G-2
Dificultades de coordinación con otros comités
100
80
60
%
50
40
21
20
13
Gestión del Programa
6
0
No hay barreras
No existe Coordinación
No hay Comités de B ase
o Distritales
Inasistencia/Desinteres
n = 202
258
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Coordinación del municipio con los comités
En los casos visitados en Lima, para los representantes del municipio,
el hecho que haya una organización de madres del VL, hace que la
distancia e incomunicación entre municipio y comités aumente,
obstaculiza el trabajo del municipio. Las madres sienten que el
municipio debería mantener mejor informadas a las beneficiarias sobre
lo que pasa en el programa. Por otro lado, la dirigentas acusan al
municipio (alcalde y regidora) de estar desuniendo a la organización de
madres, por medio del reconocimiento de uno de los dos grupos
centrales. Para algunas el municipio trata de poner madres “vendidas”
o de confianza en el comité administrativo. Sienten que el municipio no
recoge la visión de las madres en su trabajo. Por otro lado el municipio
comenta la fuerza de las madres en el proceso del empadronamiento
cuando dice que es un problema para ellos no poderse ir “contra los
padrones” (que presentan las madres) en el momento de anotar a los
beneficiarios. Ellos siente que no pueden sacar a nadie, en parte
porque las madres es una fuerza de choque fuerte en ese tema. En el
discurso de las madres hay muchos comentarios sobre arreglar las
cosas presionando por medio de marchas.
“Este alcalde no solo divide el Vaso de Leche, ha dividido a
todas las organizaciones sociales del distrito. Creo que lo ha
hecho porque hay un dicho que dice “Divide y reinarás”,
entonces es bien fácil manejar un grupo y que le diga amén
a todo, que tratar de dirigir o manejar a gente pensante”
(LSP1).
“El comité de administración ha sido elegido por el alcalde;
el sol no se tapa con un dedo. Eso está claro. Es gente de
su entera confianza” (LSP1).
Gestión del Programa
En el ámbito de resto urbano, en cuanto al funcionamiento del
municipio y la relación que establecen con las dirigentas, también se
mencionan algunas dificultades. En ambos casos se considera
necesario hacer esfuerzos para que el VL no se politice, como medio
para obtener electores o manipular a la población. Las responsables
del programa comentan la existencia de presiones que no la hacen
sentir del todo cómoda en el trabajo. En cuanto a la relación que
establecen, en ambos casos se menciona la necesidad de mejorar
relaciones haciendo capacitación a los supervisores o promotores, que
al parecer no tratan correctamente a las madres (ya sea porque a
veces no les tienen paciencia o porque no establecen una relación
cercana con ellas, sino que se concentran en los procesos).
“En primer lugar que haya un personal que sea capacitado,
que tenga conocimiento de lo que para que sirva es el vaso
de leche. Creo que no lo hay. En segundo lugar que no se
politice, que no se valga de la distribución de alimentos para
que traigan electores. Porque se ha visto como en
259
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
gobiernos anteriores se ha utilizado esta masa pobre para
tener eso. Yo he visto como la gente sale a las calles sin
tener conocimiento real de lo que hacen. Porque yo creo
que el vaso de leche se creo con una finalidad de llegar a
los lugares más pobres, a la gente mas necesitada. Hemos
visto como gente que tiene carro, tiene casa, están saliendo
y son beneficiarios del vaso de leche” (UHI2)
“El VL se ha creado por preocupaciones políticas, m s que
por la necesidad ha sido con la finalidad de captar personas
que simpaticen y siempre se ha manejado bajo esos
criterios. Yo como jefe me he tratado de mantener al
margen, claro que uno tiene su corazoncito, pero ah¡
nomás, no me meto con eso. En mi desempeño eso no ha
afectado, pero cada firma de contrato mi contrato está ahí,
como hay gente que no les caigo” (UTM1).
“Yo creo que la relación con las promotoras debe mejorar.
La relación con las promotoras no se debe quedar en
empadronar, en ver como está el reparto sino también que
hagan algo por las mamás, deben aconsejarle qué deben
hacer ¿no? Yo creo que de esa forma, se podría avanzar. Si
se limita sólo a trabajo de escritorio no va a salir bien, se
debe apoyar un poco más” (UHP1).
En el ámbito rural la relación del municipio con los comités presenta
algunas barreras o dificultades. En un distrito las madres sienten que
no pueden reclamarle al municipio sobre el producto porque les pueden
quitar la ayuda del VL, y la encargada del municipio comenta que es
necesario que haya capacitaciones al personal en “relaciones
humanas”. Esto podría indicar que las relaciones que están
estableciendo no son del todo adecuadas. Lo mismo ocurre en el otro
distrito visitado, donde el representante de salud comentó que el VL no
estaba bien organizado, que falta comunicación, que cuando se hace
una actividad en un barrio (no necesariamente relacionada a VL) no se
informa a las bases ni se coordina con ellas. Esto se suma a que las
madres dicen que no hay interés por parte de su organización en
conocer las actividades del VL, y que si las dirigentas las conocen, no
lo comunican. Otro problema es que la regidora trata de manipular, se
quiere imponer.
Gestión del Programa
“El vaso de leche no se está organizando bien, si el
municipio estaría más en coordinación con nosotros
podríamos organizar más a las mamás. (...) Nosotros
realizamos una campaña de salud preventiva, lo ideal, que
es la organización de base lo hubiera organizado, pero
solamente hubo coordinación entre el centro de salud y el
municipio; esto no se comunicó a las organizaciones ¿no?
Tanto es así, que fuimos atendimos, pero al final la
población también se tiene que integrar, al final nosotros
260
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
tuvimos que ir casa por casa y eso ya no era obligación de
nosotras. Nos falta comunicación, nos falta reunirnos par
obtener mejores resultados” (RII1).
“Yo creo que hasta ahora no nos hemos visto interesado en
el trabajo del municipio. Yo creo que de repente es
pensamos que son dos cosas distintas ¿no? como que
somos aparte comité y municipio, más que todo por
desinterés. Yo creo que la presidenta puede conocer el
cronograma del municipio porque ella va las reuniones ¿no?
Pero yo no sé, ella a veces viene y nos comunica y a veces
como que no le tomamos interés ¿no?” (RI2D1).
A nivel cuantitativo los encargados del programa en el municipio
refieren que no encuentran barreras para realizar las coordinaciones
con los comités de madres o distritales. Adicionalmente, y sobre todo
en los municipios ubicados en el resto urbano y rural la principal barrera
es que no se cuenta con comités que coordinen los trabajos de las
madres.
Donde si se cuenta con comités distritales la baja
convocatoria (14%) para cuando programan reuniones y la dificultad
para llegar a acuerdos (14%) cuando se llevan a cabo reuniones de
coordinación, vienen a ser limitantes en la interacción.
Gráfico G-3
Dificultades del Municipio en la coordinación con los Comités de madres
100
80
60
%
40
38
19
20
14
14
Baja
convocatoria
No se llega a
acuerdos
0
No hay
barreras
No hay
comités de
base
c.
Gestión del Programa
n=58
Sobre la fase de distribución
En Lima se reportan problemas de malos manejos en el destino final de
los productos. Las madres no están seguras de que el Vl cumpla su
objetivo porque hay comités donde se vende la leche o no se da más
que quáter. Se argumenta que esto pasa porque la municipalidad no
vigila. Por otro lado, algunas sienten que el VL está haciendo que la
261
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
gente se acostumbre a la ociosidad, en vez de eso se deberían hacer
programas que generen trabajo e ingresos a las familias.
“No sé si a nivel nacional se cumplirán los objetivos.
Porque hay comités en que recogen la leche y la venden. Y
a la gente le dan quaquer solo, a veces no le dan. En otros
sitios, debe ser en esos barrios grandes” (LC1B2).
“Acá en este comité sí se cumplen los objetivos. En X más
o menos. Porque dicen que tienen VL, pero el año pasado
ha salido por la televisión que vendían cajas de leche, las
llevaban a una panadería. Sí hay problemas a nivel de la
provincia. Eso se da porque a veces no hay plata y la gente
ve la leche ahí” (LC2D2)
“Los objetivos del PVL se están cumpliendo en algunos
sitios, porque también hay gente que necesita y no tienen
papeles como para hacer el papeleo. En algunos sitios se
estará cumpliendo, como hay señoras que cumplen sus
funciones y otras que no. Acá yo veo que sí se está
cumpliendo. Pero por ejemplo no han cumplido conmigo”
(LC2N1).
“En vez de vaso de leche, en parte vale y en parte ¿no? Yo
creo que en vez de vaso de leche deberían de traer cosas
que nos permitan generar ingresos ¿no? Hay señoras que
están de acuerdo, hay señoras que sí quieren porque
piensan ganar algo más ¿no? Igual el comedor, uno está
vegetando. No es como tener un trabajo y producir
¿no?(LS2D1).
En los distritos de resto urbano se reconoce la dilución del producto en
la familia como un problema. Esto podría solucionarse de alguna
manera si se contara con un local donde se cocine y donde consuman
los niños. Una de las dirigentas decía que habían niños que comían
delante de ella y que veía que estaban mejor (más nutridos).
Gestión del Programa
“El alimento no es consumido por el niño que debe ser, el
alimento lo llevan a la casa y lo distribuyen a toda la familia.
Se puede cambiar pero poco a poco. Las costumbres, las
creencias, los hábitos alimentarios de la población son de
tiempo atrás. El ministerio de salud ha ido cambiando o ha
ido interviniendo en estos hábitos pero el resultado es
mínimo, porque es muy difícil cambiar una costumbre”
(UTT1).
“Sabe Dios quien tomar el producto en la casa, eso es una
barrera para mediar la nutrición, lo ideal sería que donde
cocinan tomen los beneficiario” (UTM1).
262
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
A nivel cuantitativo, los problemas de transporte han sido identificados
como la principal dificultad (28%) en la etapa de distribución, siendo el
ámbito Lima metropolitana donde más se enfatiza. La demora en el
recojo por parte de las madres o dirigentas o la ausencia del recojo se
coloca como la segunda dificultad o barrera en la etapa de distribución
(25%).
Este factor no fue mencionado que ocurra en Lima
Metropolitana, pero se convierte en la principal barrera a nivel del
ámbito resto urbano. La dificultad en el acceso a los comités para
poder realizar una entrega directa o cercana a los mismos se convierte
en la principal barrera que enfrentan los municipios del ámbito rural,
aunque a nivel nacional aparece en un cuarto lugar (21%). El 23%
menciona que no encuentra dificultad alguna en esta etapa.
Gráfico G-4
Dificultades en la fase de distribución desde el Municipio
100
80
60
%
40
23
28
25
Problemas de
Transporte
Demora en el
recogo
20
0
No hay problemas
n=60
Gestión del Programa
El 56% de respuestas de las dirigentas de comités señalan que no
existen barreras o dificultades al momento de la distribución del
producto. En segundo lugar, se identifica la falta de interés de las
madres para preparar la ración como la barrera mas referida (12%).
Adicionalmente, la falta de recursos no solo materiales si no también de
conocimiento para poder realizar una mejor distribución se menciona
en un 7%. En la zona de resto urbano argumentan que la cantidad
entregada es insuficiente (9%) y en la zona rural enfatizan un
desacuerdo con el tipo de productos entregados (13%)
263
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Gráfico G-5
Dificultades en la fase de distribución desde el Comité
100
80
60
56
% 40
20
12
8
5
0
No hay
problem as
Madres no
as is ten
Falta de recurs os Des acuerdo con
el Alim entos
Recibido
n=203
Sobre diversos aspectos de funcionamiento interno en el
municipio
Los problemas que se plantean tener al interior del municipio son
diferentes entre los ámbitos visitados. En Lima el municipio siente que
sus problemas están relacionados a la falta de movilidad para realizar
supervisiones y a la demora en los pagos a los proveedores, por la que
a veces los beneficiarios piensan que ellos no saben trabajar. Los
beneficiarios ven como problemas el que se politice el programa;
preferirían que tuviera su propia división dentro del municipio. En otro
municipio se siente que sus problemas se deben a la poca facilidad
para archivar y guardar información en la única computadora que
manejan en la oficina del programa. La información que tienen
normalmente está en papel y cuando vienen a supervisarlos se los
llevan y no tienen copias, eso les dificulta poder hacer un seguimiento a
los comités.
“Aquí tenemos 539 comités; somos 4 personas las que
trabajamos; no tenemos movilidad para salir en las
mañanas; La del municipio es muy escasa. Yo a veces
tengo que salir a las tres de la mañana y media, esperar
que pase un carro, para poder venir y agruparnos y salir a
fiscalizar lo de los comités. No me quejo, pero a pesar de
esas limitaciones que no nos permiten ver si los 539
funcionan a la perfección, que sería lo ideal, porque significa
atender a los niños y que el recurso llegue; sin embargo,
allí, a pesar de las dificultades, eso significaría que la gente
cumple con preparar su producto; eso es bueno (LSM1).
Gestión del Programa
d.
264
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
La encargada del VL en un municipio de resto urbano dice que una
dificultad para llevar a cabo los planes que ella tiene para el año es la
falta de presupuesto, ya que el municipio no les da dinero. Además le
falta personal.
En la zona rural también se planteó también la necesidad de
capacitación el software para empadronar, nutrición, y salud.
En cuanto al comité de administración, en Lima se dice que no pueden
cumplir sus agendas porque los que representan al municipio tienen
muchas labores; se necesitaría contar con personas que tengan un
poco más de tiempo. Otra dificultad es que preferiría que se dedique
más tiempo a hacer capacitaciones que a lo referido a los procesos
(cosas más administrativas).
e.
Sobre aspectos relacionados con el producto
Con respecto al producto, los problemas eran tanto de calidad (cambio
de sabores, han escuchado que ha llegado con gorgojos a algunos
comités), como de cantidad (insuficiente). La responsabilidad está en el
municipio o alcalde.
“No alcanza, no es como en Lima que te dan diario la leche,
lo preparan. Aquí recibimos un tarro al mes, no alcanza. No
hemos mejorado en nada, porque peor estamos” (UH1B2).
Sobre los objetivos del programa
En los distritos de la zona rural visitados se hace mención al “sentido”
del programa. Aunque se percibe que el programa está hecho para
ayudar a la gente, no están de acuerdo de que se cumpla con el
objetivo. Hay personas que sienten que el programa acostumbra a la
gente a recibir, que no es digno, que lo mejor es crear trabajo. De otro
lado, las madres sienten que aunque el programa es para ayudar a los
niños, no se cumple porque no es continuo (no se entrega en las
fechas indicadas y hay meses en que no llega), o es insuficiente. Y por
su parte el representante de salud menciona como problema la dilución
en la familia era un problema para lograr el objetivo del programa.
“Yo creo que la solución no es dar alimento sino trabajo a la
población porque sino la gente se acostumbra a recibir, en
cambio si ellos trabajan van a poder comprar sus alimentos y
tener sus propias cosas” (RIM1).
Gestión del Programa
f.
“No es digno recibir el vaso de leche, lo digno es tener un
trabajo. La pobreza los obliga a recibir. De donde van a sacar
un tarro de leche para tantos niños si quiera eso los alivia en
algo. Lo otro es lo más denigrante que he visto, de poder
265
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
enseñarle a mis hijos a mendigar, porque es otra forma de
pedir dinero, de mendigar. Y el gobierno manipula, como te
digo siempre es política, té quito te doy, así es...” (RI2N1).
“Que hace la gente, toma su desayuno y luego se pone a
matar sus piojos todo el día. Luego van a las 12 del día a que
reciban de los comedores populares, ya tienen su almuerzo
por un sol y siguen matando piojos. Esos hombres son
vagos. No se va a morir de hambre, tiene que comer. Para
que sirve ese hombre, ya mataste a tu hijo, el hijo va
aprender de la actividad del padre. Si el padre está
durmiendo, solamente va a comprar, enseña a dormir a su
hijo y a pedir. Sabe que tiene que ir a las 6 de la mañana a
recoger su vaso de leche y que a las 12 del día va a recoger
su almuerzo” (RI2N1).
“En nuestra experiencia nos contestan que les tienen que
invitar al hermanito, que se antoja el otro y lo comparten. Los
adultos también lo toman. Por más que nosotros educamos
que el producto es más que todo para que la madre o el niño
mejore su condición nutricional, ellos siguen y como nosotros
directamente no vemos, pero sí percibimos que ellos
comparten” (REI1).
“Yo creo que no se cumple el objetivo del programa porque
no esta llegando al niño, niño, si no, sé esta compartiendo
con todos” (REM1).
“Si dicen que el vaso de leche viene a favor del niño
entonces debe ser continuo, hasta que el niño cumpla su
tiempo y salga. De nada sirve si un doctor receta una
medicina y le damos sin completar toda la receta, entonces el
niño no va a mejorar. Entonces se le da solamente un
calmante. Igual es en la alimentación. Si es a favor del niño
debe ser continuo, no debe haber estos retrasos. Es sólo un
kilo. Hay familias numerosas, a esas no les dura ni una
semana. Les durará un día, 2, 3 (RE1B2).
Gestión del Programa
“El PVL es para los niños. Para bien de los niños. Para que
se alimenten. Pero no está sirviendo. Porque no es mucho,
con el poquito que le dan no se van a alimentar los niños”
(RE1E1).
La barrera de no contar con un local también fue mencionada en la
zona de resto Urbano, pero en ese caso estaba más relacionado a que
eso no permitía que las madres pudieran organizar pequeñas
empresas o negocios, contribuyendo así a mejorar los objetivos del
programa, y no quedarse en repartir alimentos.
266
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
“Entonces prácticamente la municipalidad no esta haciendo
nada por que haya progreso. Si la municipalidad
verdaderamente quiere un progreso, al vaso de leche
deberían darle locales. Sabes que acá tienen su local y
vamos a hacer eso, entonces ahí van las madres (...)
Habiendo una sombra, unas maquinas de coser, las madres
se pondrían mas de acuerdo. Vamos a hacer politos, hay
que vender. Ahí si hacen algo por ayudarnos, si mandan un
profesor, donarnos un par de maquinas y que el profesor
nos enseñe, así si podemos. Mientras estemos en la calle
no podemos”. (UH1D2).
“Muchas veces hemos pensado entre varias mamás de
construir un horno para panificación, pero siempre hemos
gastado el dinero en otros regalitos y no llegamos. Además
el motivo era que VL no tenía terreno propio. Y esta era mi
casa, y si yo hacía aquí de repente a alguna mamá haría
comentario de que en mi terreno se ha hecho. Y para evitar
ese comentario entonces mejor no” (UT2D1).
Sobre la fase de supervisión
En la zona rural se plantearon limitaciones en la supervisión ya sea por
parte del municipio por no contar con una movilidad para poder
trasladarse a campo, como por el personal de salud, que plantea la
necesidad de hacer evaluaciones nutricionales, pero que no se hacen
porque preferirían que sé hacerlas los días de reparto y como a todos
se les reparte el mismo día, es imposible cubrir todos los comités.
A nivel cuantitativo, desde el punto de vista de los encargados del
programa en el municipio, para la fase de supervisión la principal
barrera encontrada es la falta de apoyo económico y logístico para
poder realizar esta parte del proceso (35%). El 27% no encuentra que
existan dificultades, resaltado más en el ámbito rural. Y el 12%
identifica que la resistencia de las madres y dirigentas a ser controladas
viene a ser también un impedimento, siendo en el ámbito de Lima
metropolitana donde se percibe con más fuerza este factor.
La fase de supervisión de los productos es donde encuentran menos
dificultades las dirigentas de los comités distritales. 65% de las
respuestas señalaron que no hay barreras en este rubro. La ausencia
de supervisiones , la baja frecuencia de las mismas o el hecho que no
se realice a todos los comités, viene a ser la principal barrera señalada,
sobre todo en las zonas rurales. La existencia de irregularidades en la
preparación, en el destino de los alimentos o en la ubicación de
beneficiarios se señalan como problemas en menor medida (5%)
Gestión del Programa
g.
267
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Gráfico G-6
Dificultades recibidas en la fase de supervisión
80
65
60
%
Com ité (n=202)
Municipalidad (n=60)
35
40
27
20
0
12
0
12
0
Falta de apoyo Logisitico
No hay problemas
para ir a evaluar
0
6
0
Resistencia a madres a
No supervisan a todos
Irregularidades con
ser controladas
los cómites
prepraración,benef. Y
alimentos
Sobre la fase de licitación
El proceso de licitación es percibido en porcentaje importante como que
no presenta dificultades (52%), siendo Lima metropolitana donde más
se evidencia esta apreciación. Algunas coordinadoras, sobre todo en la
parte de resto urbano y Lima metropolitana señalan como limitante el
que no se las convoque o no se las haga participar en la elección.
Cabe mencionar que en un 14% de repuestas se mencionaron puntos
referidos a la distribución de los productos siendo esto más recurrente
en la zona rural.
Gráfico G-7
Dificultades percibidas en el proceso de licitación
100
Comites (n=208)
Municipalidades (n=57)
80
60
%
40
52
32
27
20
12
9
0
0
No hay
problemas
proceso
engorroso
0
madres no
participan
0
problemas con
proveedores
5
7
Gestión del Programa
h.
elección del
producto
268
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
4. Sistema de monitoreo y/o evaluación del programa
La “Aplicación de la “Libreta de Calificaciones” a Programas sociales en el
Perú, es uno de los escasos intentos por incluir a los beneficiarios dentro de
una estrategia de evaluación de tipo participativa, y más aun si se refiere a
un programa social. Sabemos que el tiempo para que este tipo de iniciativas
se incluya dentro del cotidiano de la organización es largo. En la actualidad
no existe un sistema formal de evaluación y monitoreo permanente que
pueda controlar las actividades que se dan dentro de los procesos para el
caso del Programa Vaso de Leche. La Contraloría, refiere a que es
recomendable la existencia además del sistema, de una entidad que sé
encargada de monitorear y evaluar la gestión municipal respecto a la
ejecución del PVL.
De la experiencia de la Libreta de calificaciones, resaltamos la identificación
del beneficiario como cliente con capacidad suficiente para expresar sus
opiniones y exigir una mayor calidad en los bienes y servicios que reciben.
Además de la valoración de la información cualitativa, calificativa, y la
construcción de varios discursos respecto a la calidad del servicio recibido.
Tal tarea nos permitirá contar con información de orden cualitativa que
puede, a la larga, alimentar una mejora en la estrategia de evaluación y
monitoreo desde la población.
Por otro lado el financiamiento del Programa no existe un fondo específico
para monitorear el desarrollo del programa, para realizar supervisiones o
capacitación, con lo que se minimiza la posibilidad de poder acompañar la
adecuada ejecución de las actividades.
Esto a la larga es una práctica inadecuada, ya que se estima que debería
invertirse un mínimo del 5% del presupuesto de un programa de estas
características en monitoreo y evaluación, con lo cual es posible ahorrar
una cantidad de dinero en mala ejecución o errores que supera largamente
el fondo invertido en este rubro.
En tal medida, es necesario insertar partidas financieras destinadas a
fortalecer las áreas de monitoreo, evaluación y supervisión, las cuales en
última instancia podrían significar un ahorro importante para el Programa,
antes que un gasto innecesario, como ocasionalmente es presentada esta
necesidad de gasto.
Gestión del Programa
La planificación y el control de actividades se vinculan a cualquier tipo de
emprendimiento humano. La definición de control involucra la verificación
de hechos, mediante el registro de datos e informaciones elaboradas sobre
ellos, “de manera que sea posible compararlos con algún patrón técnico de
referencia” (Hintze, 1999). Esta comparación da como resultado un nuevo
tipo de información que también esta susceptible a interpretación. El
proceso de evaluación, involucra el manejo de datos y controles desde una
aproximación con juicios de valor explícitos o implícitos. Es decir se
269
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
compara la información o datos específicos contra patrones de referencia
valorativos.
El monitoreo, o “seguimiento” de un proyecto consiste en la verificación de
los productos inmediatos de las tareas y actividades previstas en el
planeamiento. Debe detectar de modo oportuno las fortalezas y deficiencias
Describir y tipificar los mecanismos de monitoreo y evaluación
Del estudio de casos económicos, así como de los cualitativos y
también de la encuesta a municipios y comités, se puede configurar las
modalidades que adopta la fase de supervisión y monitoreo.
Encontramos que desde el programa de vaso de leche en el municipio,
se puede identificar el ejercicio de supervisiones externas y
supervisiones internas. Dentro de las primeras, la principal y más
reportada a nivel de la descripción de los flujos de gestión, es la que
hacen diversos organismos estatales sobre el municipio.
Dentro de las supervisiones internas, ubicamos a las que se desarrollan
dentro del municipio, por los organismos de control interno, o por las
instancias encargadas de hacer el seguimiento. Adicionalmente dentro
de cada proceso se realizan controles, los mismos que consideramos
una supervisión desde el municipio hacia los comités de madres, y
también aquella que realiza a los proveedores de alimentos. Y por
último también consignamos los casos donde los comités distritales
realizan algún tipo de supervisión a los comités de madres.
Supervisiones Externas
En el 83% (n=66) de municipios visitados se declara estar sujetos a
supervisiones externas, siendo esto menor en el ámbito rural.
Los organismos estatales que llevan a cabo supervisiones en los
municipios son principalmente la Contraloría General de la República
(85.5%) que se distribuye de manera similar en todos los ámbitos, el
Ministerio de Salud (49%), que también se reparte de manera similar en
todos los municipios visitados; el INEI realiza supervisiones en el 15%
de los municipios visitados y se recoge que no lo hace en Lima
Metropolitana. Por último se refiere la supervisión del CENAN en el
11% de los casos estudiados, y se concentra sólo en los casos de Lima
Metropolitana.
Gestión del Programa
a.
270
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Tabla G-39
Prevalencia de Municipalidades que declaran haber recibido
supervisiones externas según tipo de supervisión
Nacional
(n=55)
Contraloría General de la República
85.5
MINSA
49.1
INEI
14.6
CENAN
10.9
Según refieren los encargados del programa el 29% (n=41) de estas
supervisiones externas se dan trimestralmente y el 44% son anuales.
Siguiendo las exigencias establecidas en la ley, el proceso de
evaluación externa de parte de la Contraloría se origina en el mismo
municipio, y esporádicamente se tiene la visita del personal de dicho
organismo. Según los datos recogidos a nivel cualitativo el encargado
del PVL recopila información sobre la ejecución del programa, prepara
la información y envía el informe documentado a Contraloría
trimestralmente. El proceso no termina allí, si no que se espera el
resultado de la evaluación, teniendo que volver a hacer este recorrido si
no se aprueba la misma. Caso contrario se refiere que se archiva el
informe.
Adicionalmente y según ley cada seis meses se envía un informe al
INEI con información acerca de los beneficiarios que están inscritos en
el municipio. El flujo con el INEI es muy similar al de la contraloría. Si
bien se trata de una entrega de número de beneficiarios, por lo tanto de
un control de datos y más no propiamente de una supervisión, cabe
anotar que para algunos entrevistados si constituye una supervisión.
Las referencias a la participación del personal de los establecimientos
de salud se dirige sobre todo a comprobar la forma de preparación, la
higiene de utensilios y enseres. De otro lado, el 88% de las
municipalidades estudiadas realizan supervisiones hacia los comités de
madres de su jurisdicción, encontrándose una menor tendencia a
hacerlo en la zona rural.
Supervisiones Internas
Gestión del Programa
Al PVL dentro del municipio
En las municipalidades abordadas en la evaluación se encontró que el
70% (n=66) de los Programas de vaso de leche estaban sujetos a
evaluaciones internas dentro del municipio. Las unidades de
supervisión o control interno realizaron el 43% (n=46) de las mismas,
siendo estas inclusive sólo representadas por algún regidor o el mismo
alcalde. La evaluación del avance de actividades es mencionada en el
22% de veces, mientras que la evaluación de personal en el 13%, o las
de contabilidad en el 11%. El 9% reporta alguna evaluación de la
focalización del programa. Los encargados del programa encuestados
271
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
se mostraron en su mayoría (70%, n=46) bastante satisfechos con
estas evaluaciones internas.
También hemos encontrado referencias a la modalidad de supervisión
interna utilizando el informe de la Contraloría General de la República.
Los organismos municipales, como por ejemplo la Dirección de
desarrollo Social, se basan en la revisión del informe a la Contraloría,
por ejemplo, para establecer su control y el seguimiento El alcalde en sí
mismo, también puede ejercer una supervisión del programa si así lo
considera conveniente, recibiendo los resultados del informe de la
contraloría también.
Por último, sólo un 2% (n=46) de encargados del programa identifican
como un tipo de supervisión interna aquellas que realizan las madres.
Algunos municipios han reportado que recogen también las quejas que
pudieran darse de parte de las madres y dirigentas, tanto sobre la
municipalidad como sobre sus comités, representando una mirada
sobre el programa potencialmente útil. La figura de la veedora es
utilizada para referirse a este rol. Aunque estos suelen darse en muy
poca proporción, pues sólo el 6% (n=1021) de las madres beneficiarias
reportan haber hecho llegar algún reclamo sobre el programa a la
municipalidad, pueden complementar la supervisión sobre el producto o
la demora en la entrega o el desempeño de las dirigentas, que vienen a
ser los aspectos mas mencionados por las madres que reclamaron
alguna vez. Las dirigentas también realizan el control sobre todo al
momento de recibir los productos, cuentan los tarros o bolsas recibidos,
para corroborar que se les esté entregando lo que les corresponde.
Supervisiones a los CVL
Generalmente, la oficina que gestiona el vaso de leche o las regidoras
encargadas programan actividades de supervisión. En algunos sitios el
comité de administración es quien efectiviza esta labor de supervisión.
En uno de los municipios las señoras representantes comentan que
necesitan involucrarse también en las evaluaciones porque sienten
cierto nivel de desconfianza respecto a los encargados del municipio.
En otro municipio se encontró que inclusive el teniente gobernador del
distrito interviene en la supervisión para certificar el estado de los
alimentos cuando se recogen por los comités y cuando se distribuyen a
las madres.
Gestión del Programa
Las supervisiones a los comités se realizan de manera sorpresiva ya
sea visitando directamente los comités de madres o a través de la
coordinadora de comités, siendo en Lima metropolitana donde se ubica
esta modalidad. En estos casos, incluso se sortea los comités que se
supervisarán. Adicionalmente, cabe anotar que el origen de estas
supervisiones desde el municipio hacia los comités proviene también
de denuncias que las mismas madres hacen.
El rubro que es supervisado de manera más frecuente es el control de
la distribución de los productos (50%), seguido por el de evaluar la
272
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
manipulación y preparación de los alimentos (40%), entendiéndose que
esto se acentúa en los municipios donde se entrega preparada la
ración, siendo mucho menor en la zona rural por el hecho que los
productos se entregan a la beneficiaria sin preparar.
El tercer proceso que se controla y supervisa está relacionado con el
empadronamiento, ya sea para la verificación de beneficiarios, presente
en el 22% de municipios, directamente en las zonas de residencia de
los comités, o durante el proceso mismo del empadronamiento (12%)
en el municipio cuando se depuran los documentos de inscripción de
comités o los padrones de inscripción, o se encargan de controlar si los
niños inscritos son en realidad los que lo necesitan. En algunos casos
existe un documento de estudio social en donde el área de servicio
social de la municipalidad verifica datos de vivienda, económicos, salud
y apreciación de la trabajadora social que hace la visita. Esto para
determinar el ingreso o no de un nuevo beneficiario del programa.
Las condiciones de almacenamiento ocupan la atención de un 12% de
municipios, debido en parte a que no todos cuentan con lugares
específicos de almacenamiento, como se detalla más adelante en la
sección respectiva. En la zona rural se nota una mayor tendencia a
fijarse en este punto.
Las unidades de saneamiento de algunos
municipios reportan que se realizan supervisiones sin avisar para
revisar los almacenes. Se comenta también que junto a la supervisión
de la municipalidad se tiene también la visita del personal del centro de
salud.
Tabla G-40
Prevalencia de Municipalidades que realizan supervisiones
a los comités por tipo de supervisión que realizan según ámbito
Nacional
(n=58)
Distribución
50.0
Manipulación y Preparación de alimentos
39.7
Verificación de beneficiarios
22.4
Condiciones de almacenamiento
12.1
Recepción de productos de los beneficiarios
12.1
Empadronamiento
12.1
Gestión del Programa
La frecuencia con la que ocurren las supervisiones en torno a la de
manipulación de los alimentos es en la mitad de los casos de semanal
a diaria. La ocurrencia de supervisiones en torno a la distribución es
mas espaciada, mas del 60% (n=29) de las mismas ocurren mensual o
con mas espaciamiento.
Se cuenta con formatos específicos o fichas de supervisión, llamadas
también actas de inspección o supervisión, para llevar adelante las
mismas. El padrón de beneficiarios en sí mismo también se constituye
en una herramienta que ayuda a la supervisión y el control.
273
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Los resultados de las supervisiones a los comités se manejan ya sea
de manera informal, en el sentido que se toma notas de las inquietudes
o recomendaciones, referido en la zona rural; o de manera mas bien
formal, se elaboran actas de supervisión e incluso se llega a cambiar la
junta directiva del comité de madres, o se suspende la ración si se
encuentran irregularidades en esta supervisión, siendo Lima el único
ámbito donde se reporta esta ocurrencia.
De otro lado,
se consignan casos donde como parte del
almacenamiento existe un muestreo de los productos que llegan y son
enviados a entidades de certificación externas a la municipalidad, que
revisan que cumplan ciertas características de calidad. E inclusive se
reportan supervisiones a la planta de producción de los proveedores, o
se llevan muestras de los productos para el respectivo análisis. Esto se
ha referido especialmente en los casos donde la leche fresca es el
producto predominante. Las madres de los comités sostienen que se
debe supervisar la producción misma del producto en las instalaciones
de los proveedores por su sospecha de que cambian el producto
escogido
En forma complementaria, tenemos que el 95% (n=66) de las
municipalidades visitadas organizan actividades o reuniones con los
comités, reportándose que el 14% de ellas son para recoger quejas y
reclamos, mientras que en el 11% se conversa sobre el programa.
Esto nos lleva a entender que son pocos los espacios dedicados a una
reflexión o evaluación del programa entre municipio y comités. Esto se
refuerza cuando preguntamos por el tipo de actividades conjuntas que
se realizan entre municipio y comités, siendo sólo el 6% (n=66) de
dichas actividades reconocidas como que se ocupan de la fiscalización,
monitoreo y evaluación del programa. Esto nos quiere decir, que la
concepción de la tarea de supervisión es unilateral, del municipio hacia
los comités y seguro también unilateral desde los comités al municipio,
pero no se la entiende ni práctica como algo conjunto, una
responsabilidad compartida.
Gestión del Programa
Dentro de los mismos CVL
Adicionalmente, debemos referirnos a la supervisión interna que se
lleva a cabo dentro de los comités. En algunos distritos, sobre todo a
nivel de Lima metropolitana o de la zona de resto urbano se consignan
casos donde los comités distritales o zonales llevan adelante una
supervisión a los de menor nivel. El cargo de fiscal dentro de los
comités tiene importancia para las entrevistadas, pues tiene que
controlar el dinero que entra y sale del comité; la distribución de los
productos para comprobar que “la dirigenta no se quede con nada”; y
la preparación directa de la ración, encargándose de contar las
unidades de producto que entran a la olla donde se cocina el alimento.
La presidenta del comité se encarga también de hacer un balance de
los gastos para comunicarlo a las beneficiarias, mientras que la
tesorera rinde cuentas del movimiento del dinero. El llevar actas de los
acuerdos, o el llevar cuadernos de control de recojo de productos o de
274
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
entrega de raciones vienen a ser las principales formas de
instrumentalizar el control.
Sin embargo, a nivel de los comités de madres se aprecia que para el
nivel de las dirigentas no se cuenta con instancia de fiscalización.
Aunque, en otros municipios se identifican las mismas madres como las
que tienen que ejercer esta actividad de ventilar los problemas que se
tienen con las dirigentas en sus reuniones. Perciben también como
posibilidad la denuncia pública.
b.
Identificar capacidades locales para el monitoreo y evaluación
Personal capacitado
Durante el año anterior a la evaluación, encontramos que el 77%
(n=66) de los municipios estudiados organizó capacitaciones para sus
trabajadores, siendo menor la tendencia a nivel rural. Respecto al
programa, el 61% de municipios reporta organizar capacitaciones
dirigidas al personal vinculado. Los encargados del programa refieren
por su parte en un 87.5% (n=66) que han sido capacitados en el último
año.
La última jornada de capacitación la han tenido hace cuatro
meses la mitad de los entrevistados. Los temas abordados en las
capacitaciones recibidas por todo personal vinculado al programa se
refieren en un 14% al manejo del programa, 11% sobre administración
general y 11% sobre las leyes del vaso de leche. En mucho menor
proporción se tocan temas vinculados al monitoreo del programa, tales
como los informes a la contraloría (7%), la evaluación del PVL (4%) y el
control del inventario (4%), organización de los informes (4%).
Recursos materiales
De los 66 municipios visitados, el 80% cuentan con equipo de
informática potencialmente útil para implementar las labores de
supervisión y monitoreo. El 83% (n=53) tenía computadora, el 53%
contaba además con impresora y tinta, mientras que el 9% sólo
máquina de escribir. Aquellos que manejan programas de informática
usan en un 49% el paquete de Microsoft office, el 11% un sistema
propio para el control de beneficiarios, y 9% el Foxpro.
Gestión del Programa
La apreciación de la mayor parte (68%, n=66) de los encargados del
programa es que es falso que se cuente con el equipo necesario para
desarrollar los procesos dentro del programa.
v. Organización y autonomía de las organizaciones de
bases del PVL frente a las instancias de gobierno
Entendemos la autonomía como un elemento de la cultura organizacional,
que puede medirse por la capacidad de las Organizaciones Sociales de
Base para organizarse libremente y tomar todas las decisiones necesarias
275
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
en orden a cumplir su objeto social sin interferencias o intromisiones
indebidas provenientes de particulares o gubernamentales. Por esto una
organización es considerada como autónoma cuando tiene gran capacidad
de independencia tanto en la definición de sus metas y objetivos, como en la
toma decisiones que no esté influenciada por presiones externas o de otras
instituciones en general. Su capacidad para concertar y proponer, que
presuponen capacidad para dialogar, afirma una relación en igualdad de
oportunidades, por tanto con respeto de la autonomía.
La limitación o
condicionamiento de la autonomía implica limitación a la libertad de
asociación e impedimento para lograr el fin social lícito que en beneficio de
la comunidad se ha propuesto un grupo ciudadano determinado(32).
Sin embargo, la situación descrita es un hecho casi ideal, ya que en la
mayoría de casos, cada institución que otorga beneficios –gobierno,
cooperación internacional, otras ONG–, exige ciertas condiciones que
colocan a la autonomía como un componente difícil de alcanzar. La
evidencia del condicionamiento de la ayuda por la participación de las
mujeres en actividades de tipo político y propagandístico y el
comportamiento de las organizaciones que parecen balancearse entre la
dependencia y el pragmatismo reflejan una lucha por la construcción de la
autonomía pero también un tipo de relación con el estado, que podría
basarse mas en los interese ideológicos y políticos del mismo que en la
búsqueda de la mejora de la vida de las comunidades(33).
a.
Capacidad de Organización para la Gestión
♦ Capacidad para planificación
♦ Capacidad para la comunicación interna
♦ Capacidad de concertación con los municipios y con otro
b.
c.
Independencia para definir sus metas y objetivos
Independencia para la toma de decisiones sin presiones externas
o internas (políticas o ideológicas)
Gestión del Programa
La propuesta contempla, por esto, evaluar el nivel de autonomía que han
construido los comités de Vaso de Leche en dos espacios de actuación: a
nivel interno (fortalecimiento de su capacidad para organizarse,
independencia para definir sus metas y objetivos, así como para tomar
decisión) y en la relación con otras organizaciones sociales, sobre todo con
la municipalidad
276
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
RESULTADOS
Capacidad de organización para la Gestión
Capacidad para la planificación
Partiendo de la idea de que un comité que cuente con capacidad para
planificar tendrá menores posibilidades de recibir presiones respecto a
incluir actividades no planificadas se ha medido la solidez de la
organización, en este caso para planificar sus acciones de manera
independiente. Esta solidez la hemos medido como:
1) Planifica sus acciones; y
2) La mayoría de miembros están informados de estas actividades
Respecto al primer ítem encontramos que el 53% de los comités
declaran planificar, un 26% no lo estaría haciendo y un 15.5% no sabe
o no responde si este proceso se realiza en su comité (tabla comités
sobre la gestión 13). Al preguntarse sobre si cuenta con un plan de
trabajo, sea este anual o mensual, el 37% de los comités menciono que
si contaba con este instrumento de gestión.
Sin embargo cuando se indago sobre la forma, participativa o no, como
se realiza el plan de actividades, encontramos que solo en el 21% de
los casos había una excelente
participación de las madres,
conjuntamente con el 36% de las dirigentes que declararon que
muchas madres asisten, pero no la mayoría. Un 33% declararon una
asistencia regular y un 6% muy poca asistencia a los eventos de
planificación de acciones. Esta información es refrendada por el
estudio cualitativo en el que en los tres ámbitos las dirigentes se
refirieron a la poca participación de las madres, a pesar de que se
impone como obligación su asistencia o participación, como se muestra
en el siguiente testimonio
“Siempre se dan problemas, porque hay mamas que no
participan, no van a las ac9tividades, no quieren pagar las
multas. Hay mamas que no participan de las actividades,
todos trabajamos. Por ejemplo hay que ir a las marchas, todos
tenemos que ir, o en cualquier actividad que haya. A veces
nosotras mismas también organizamos, hay que hacer
actividad por el día de la madre. Hay mamas que no quieren
participar así nomás”. (UH1B2)
Gestión del Programa
a.
El estudio cualitativo, también nos muestra que la planificación de
acciones para un tiempo largo no es una practica común. Los comités
realizan planificación de algunas acciones que deban ser realizadas en
el corto plazo de tiempo máximo un mes. Las propuestas son llevadas
ante asamblea, cada mes y se toman decisiones de manera conjunta
entre dirigentes y beneficiarias.
277
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
“Bueno yo pienso que la directiva debe tener una reunión
entre todas, si tienen algún acuerdo, alguna posición llevarlo a
una asamblea. Porque ellas no pueden imponer, ellas están
para hacer respetar lo que digan las demás. Si las bases
aceptan las propuestas de ellas, se ejecuta sino no. Ellas han
sido elegidas por un grupo de personas y tiene que respetar
eso. Bueno dentro de lo posible se ve que se toman los
acuerdos acá. Cuando una directiva se hace algo también se
le sanciona. Por decir hoy toca preparar leche o toca el
quaquer con piña y esa directiva toma un acuerdo y se manda
sola, no es así, ella está con un grupo de personas. Por decir
yo que siga siendo cabeza de grupo, no voy a imponer lo que
yo pienso. Y es igualito con ellas, deben reunirse y llevarlo a
asamblea. A no ser que sea un caso en que se esté en
peligro, caramba yo reúno a mis cuatro directivas y lo que la
mayoría diga lo hago. Yo tengo en quien respaldarme no lo
hice sola, lo hice con la aprobación de 4 o 5 personas que
pensaban igual que yo”. (LS2B2)
Si las actividades se realizan o no depende mucho de la actitud de las
presidentas para motivar a las beneficiarias. Una actitud de propuesta,
además de concertadora, fueron bastante nombradas, pidiendo opinión
a las madres sobre cuales podrían ser las posibles actividades
“Nos reunimos la junta directiva para tomar decisiones, pero si
hay alguna novedad después que nos reunimos conversamos
entre nosotros, después que decidimos pasamos la voz a las
demás para preguntarles si les gusta o no les gusta nuestras
ideas. Si a ellas no les gustas se descarta. Por ejemplo para el
día de la madre habíamos dicho que les parecía si hacíamos
alguna actividad para pasar una tarde tranquila bien entre
mamás. Que les parecía si hacíamos esa actividad, que les
parecía hacer una pollada a otros una anticuchada. Entonces
eso hemos quedado entre la junta directiva y después hemos
informado a las mamás ellas han decidido si quieren y ganó la
anticuchada”. (UH1D2)
Para el caso del ámbito rural, el estudio cualitativo refirió que las
beneficiarias delegan toda la responsabilidad de las gestiones y
actividades en la junta directiva
Gestión del Programa
Capacidad para la comunicación interna
Frente a los que no han asistido a la toma de decisiones indagamos
también sobre si los comités tenían mecanismos para informar sobre
los acuerdos.
En general
los mecanismos de difusión de la
programación se basan en las relaciones interpersonales, con la
presidenta, la directiva, a través de los beneficiarios, o el día del
reparto. Solamente en el 4.65% de los comités se refirió utilizar alguna
vez documentos escritos para informar sobre los acuerdos tomados
278
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Capacidad de concertación con los municipios y relación con
otros actores
La capacidad para concertar se considera como básica para la
construcción de la democracia. Concertar significa establecer acuerdos
o convenios sobre algún tema determinado con anterioridad. En
general encontramos que en el 80% de los casos existen espacios de
reunión entre municipio y dirigentes de comités, siendo este en
promedio una vez al mes. Sin embargo no es necesario solo el espacio
para concertar si no una actitud concertadora la que es necesario tener,
en este sentido encontramos que el 75% de los comités manifiestan
poder conversar de igual a igual con la municipalidad, pero el 41%
menciona que la municipalidad estaría dando ordenes sobre aquello
que se tiene que hacer. Ambas son preguntas independientes.
Tabla G-41
Distribución de comités según percepción del trabajo
que realiza la municipalidad por ámbito de estudio
SI
n
%
Conversan de igual a igual
176
75
La municipalidad manda lo
que tienen que hacer
98
41
Sin embargo, esta relación cercana con el municipio, enunciada en el
estudio cuantitativo, no niega que se utilicen formas de acción no
concertadoras, con frecuencia en la relación. Mecanismos de acción
directa, externos a los espacios de concertación, son nombrados con
frecuencia, sobre todo en el ámbito de Lima Metropolitana, como una
forma no solo de hacer conocer su sentir respecto a temas
determinados si no también como una forma de demostrar la fuerza y
potencial capacidad de organización y actuación del grupo.
Gestión del Programa
“A veces por algún motivo piden apoyo, es como decir que si
nos vamos a una guerra, si usted va a luchar y sus amigos no,
que va ha hacer, si sus amigos los apoya sí. En conjunto se
combinan para reclamarle algo al estado, y todos ellos se
organizan ente sus grupos y mandan a través de sus
directivas un oficio, me supongo, es lógico que tendrá que ser
así. Si no como puede atenderte, la fuerza esta en el conjunto,
en la masa. Cuando hay fuerza, cuando hay bastantes
personas hay fuerza, sino no pasa nada, como lo que paso en
Puno”. (LS2D2)
“Las dos marchas en que hemos salido tuvieron éxito; en la
primera marcha estuvo él, fue agredido físicamente por las
madres, pero no tanto, porque lo defendieron sus chacales.
Este no es el objetivo, claro, pero la efervescencia de la gente
hace que se enardezcan las madres; y la segunda vez,
279
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
hicimos una marcha cuando él estaba de viaje. Eso te prueba
que no necesitamos del alcalde. El alcalde no es una persona
importante; para nosotros no. Total, el programa no es de él,
es solo un mal administrador del programa. Las marchas son
entonces un recurso importante, si nos siguen molestando las
regidoras vamos a salir a una marcha. Se logran muchos
beneficios con las marchas. Hoy día tenemos un nuevo
empadronamiento, aunque mal hecho, pero lo tenemos
gracias a la presión de la marcha del día 19 de enero”. (LPS1)
Estaría detrás un tipo de “contrato discursivo” establecido entre los
comités de Vaso de Leche y las organizaciones e instituciones con
quienes establecen relación(34). Es decir las reglas sobre las cuales se
basa la misma. El presente estudio cualitativo nos permite enunciar
algunos de los postulados generales sobre los cuales se establece la
relación, por cada uno de los actores con los que se relaciona. El tipo
de relación establecida funda también las bases para la instauración o
no de mecanismos de ejercicio de influencia o presión, como veremos
luego.
Gestión del Programa
Tabla G-42
Postulados generales de la relación con Comités Vaso de Leche
Postulados generales de la relación con Comités
Institución
PVL
Municipalidad
• Tendencia a una relación vertical con las dirigentes
en Lima y más horizontal en resto urbano y
provincias
• Relación interés por el programa - imagen del
alcalde
• Inicio de un reconocimiento de representación social
al PVL (presupuesto participativo)
• Algunos temas son dialogados, otros son “peleados”
por las madres (marchas y protestas como medidas
legitimas de ejercicio del poder)
• Da charlas, capacita
• Se relacionan con las dirigentes apoyándose en el
método de cascada.
• Se reportan casos de medidas coercitivas, a través
de multas y retención de la ración
Ministerio de Salud
• Se coordinan capacitaciones y campanas
• Se relacionan con las dirigentes (cascada)
• Existe una relación fluida con la promotora de salud
Partidos políticos
• Relación esporádica en época electoral
• Buscan constituir una base de apoyo
• Ofrecimientos a cambio de votos
• Establecimiento de relaciones de negociación
ONGs
• Capacitación
• Apoyo a la organización
• Tendencia a relacionarse con la dirigencia
Como vemos, y era de esperarse, la relación con la municipalidad es la
más intensa para los comités. El discurso construye una relación que
280
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
si bien tiende a ser más horizontal en provincias, es también tensa. El
interés por vincular el programa a la imagen del alcalde, las formas no
concertadoras de presiones, tanto desde los comités (marchas y
protestas), cuanto desde las municipalidades (presiones a los comités).
Sin embargo también la municipalidad es construida, en este discurso,
como espacio para el aprendizaje y de reconocimiento social
(reconocimiento de la organización como representativa)
La relación establecida con los partidos políticos tiene una base
clientelista, y aparece solamente en los momentos de campaña
electoral. Algunos comités negocian con las ofertas electorales
solicitando ser reconocidas como parte de la oferta en la propuesta
electoral.
En el caso de MINSA y ONGs la relación es de apoyo ofreciendo
capacitación, servicios y asesoría. No se ha profundizado.
Independencia para definir sus metas y objetivos
Respecto a las personas que toman las decisiones en los comités,
encontramos la construcción de una relación bastante democrática en
el estudio cuantitativo, pues un 84% de los casos declaro que
participaban todas las madres del comité, mientras que un 22% declara
que las decisiones las tomaba la junta directiva, es decir que la forma
seria a través de sus representantes. En muy pocos casos se refirió
alguna intervención de la municipalidad, con un 2%
Tabla G-43
Prevalencia de comités según quienes toman decisiones
¿Quiénes toman las decisiones?
%
(n=238)
Todas las madres del comités
Un grupo de madres
La Junta directiva
La municipalidad
Otros
84
2
22
2
0
Y en el momento de definir las metas y objetivos el 77% lo hace en una
reunión con participación de la directiva y los beneficiarios, un 4.6%
define junto con su municipalidad y solo un 1% las metas y objetivos las
coloca solo la municipalidad. Esta información fue corroborada por la
tendencia en el estudio cualitativo. (Tabla comité sobre la gestión 14)
Gestión del Programa
b.
281
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Independencia para la toma de decisiones sin presiones externas
o internas (políticas o ideológicas)
Sin embargo, y a pesar de la existencia de mecanismos para la toma
de decisiones de manera democrática y sin presiones el 9% de
dirigentes refirió que la municipalidad les solicito hacer alguna actividad
a cambio de la ración.
Sin embargo en el estudio cualitativo los ejemplos sobre la falta de
autonomía fueron importantes. Los actores y mecanismos de presión e
influencia mas referidos pueden verse en el siguiente grafico.
Gráfico G-8
Actores o mecanismos de presión o influencia más referidos
Actores y mecanismos de Presión o
influencia mas referidos
Partidos
Políticos
Promesas, presentes
Propios comités
Junta directiva
Multas por acuerdo
Comités Zonales
Distritales
(Lima)
Multas
Municipalidad
Encargados del
programa
Comité
Vaso de
Leche
Multas,
Suspensión de entrega de productos
Descripción de mecanismos de presión e influencia hacia los
comités de diversos actores.
Los comités mencionan un conjunto de actividades a los que son
obligadas a asistir que tienen que ver con: desfiles y marchas cívicas,
celebraciones de la municipalidad y desfiles y marchas políticas. Para
el caso de la relación establecida con la municipalidad los mecanismos
utilizados para la presión suelen estar referidos a la suspensión de la
ración o a la imposición de una multa. Los actores relacionados con
estas presiones son la municipalidad, a través de las promotoras o
responsables del programa, los comités zonales, para el caso de Lima,
los propios comités a través de su reglamento interno y finalmente los
partidos políticos.
Gestión del Programa
c.
282
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
Quien en el discurso aparece como actor principal en aplicar
mecanismos de presión a los comités del vaso de leche es la
Municipalidad, a través de los encargados del programa. Buscan
ejercer el control de la voluntad de las madres en apoyo de las
actividades y eventos que realiza la municipalidad. Las promotoras de
la municipalidad mencionan que la asistencia no es obligatoria, sin
embargo las sanciones son impuestas por el mismo comité, por
acuerdo interno.
“A parte de las marchas no hemos ido a otros eventos. Solo
hemos ido a desfilar por el alcalde para el aniversario, pero
con el anterior alcalde, ahí si tienen que ir todos los del vaso
de leche. Si no iban tenían multa. Tenían que ir con una blusa
blanca, negra o azul. Solo las directivas teníamos que ir.
Nosotros sacamos la plata de cada uno del vaso de leche y
con eso íbamos”. (LS1D2)
“Nosotras las convocamos a participar de los desfiles. Son
ciudadana, tiene que participar, son ciudadanas tienen que
participar, es una acción cívica. Tienen que saber, se supone
que están en Huancayo, se supone que son ciudadanas de
Huancayo, ellas tienen que participaría que fomentar acción
cívica, y ellas van. Ellas salen, les gusta. Ellas se organizan
en su mismo comités, dicen vamos todas, o esta vez va ir este
grupo, ellas multan, ellas ponen sus acuerdos nosotras no
tenemos ninguna injerencia en eso, ellas hacen sus acuerdo,
de acuerdo a ley también. Si un comité no viene a marchar, no
viene pues. Nosotras convocamos, les decimos la
municipalidad está haciendo esto, estamos cerrando bares y
cantinas, está bien, está mal. Hay que cerrar los antros de
perdición, como les llamamos vulgarmente, creen que es
correcto que hay que continuar esto, y nos dicen que nos
apoyan. Ellas nos apoya, ellos nos dicen que nos quieren
apoyar. Nosotras hemos hecho una movilización, total
apoyando al alcalde en el cierre de bares y cantinas, porque
las autoridades no nos hacen caso”. (UHM1)
Gestión del Programa
“Las cuotas son para el cumpleaños del alcalde. Cuando es su
cumpleaños tenemos que dar dos, tres o cuatro soles. Eso era
obligatorio. Esa era una orden de la promotora. Por el temor a
que te saquen o no te den la leche lo hacen. Dieron y le
llevaron su regalo, le hicieron su baile, como si quisieran al
alcalde. Otras lo hacen porque necesitan. Por decir, viene la
leche ya tiene algo, porque a veces no alcanza. Tiene que
hacer lo que te ordenan. Van con sus pancartas. La promotora
decía qué tenían que decir esos carteles”. (UH1B1)
283
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
A pesar de que la municipalidad no obliga en el discurso, las madres si
sienten una amenaza relacionada a la retención de la leche, como
mecanismo de presión, que viene desde la municipalidad.
“Cuando la presidenta se hace, dice que tenemos que cumplir
con ir a la marcha o a las capacitaciones que nos invita el
consejo. Hay unas mamas que nos les gusta ir y dicen
“porque hacen eso, nosotras no tenemos tiempo”. Entonces la
presidenta “no es porque yo quiero es que me informan en el
consejo y sino se hace te quitan”. No se del consejo, una vez
al año. (...) todas las mamas tenemos que formar acuerdo.
Dice la municipalidad nos han invitado, todas van. Y las que
no van pagan para no asumir, las mismas mamas reclaman”.
(UH2D2)
Como vimos otros mecanismos utilizado para presionar es la
suspensión de la entrega de ración, referido por las madres. Esta
suspensión se ejecuta para un periodo de tiempo determinado por el
mismo comité.
“La regidora obligó al programa a que se le dé a este grupo
doble ración, la cual no quisieron recoger, y cuando uno
recoge su producto, piña, no lo recoges, no te lo doy. Sin
embargo, llegó el viernes y la regidora hizo que se les dé las
dos semanas juntas a sabiendas que ese producto iba a ser
vendido. Así es la corrupción. Y este grupo lo demuestra
fehacientemente”. (LSP1)
“Si las madres deciden no ir tienen su multa de 10 soles. A
nosotras nos suspenden la leche, no reciben su leche porque
no han ido a la marcha. Acá no ha sucedido, cuando van a la
marcha nosotras le damos su pasaje y dos tarros de leche y
su avena. Porque están perdiendo su tiempo. Esa plata sale
del vaso de leche, nosotros llevamos nuestra gente y nosotros
pagamos esa plata”. (LS1D2)
Gestión del Programa
Otro actor de este sistema, pero del lado de las madres, son los
comités de nivel superior como los centros de acopio, comités zonales
y distritales. Quienes también imponen sus multas si las beneficiarias
no van a las marchas en contra de la municipalidad.
“Y a nivel de beneficiarias solo a nivel de un apoyo y cuando
hay marchas y hay salidas, no exige el acopio, sino va una
multa. Eso lo elige el mismo pueblo, la decisión la toman
toditas. Esa en una táctica de la municipalidad, la
municipalidad no es quien se ensuciaría, sino la decisión viene
del dirigente de acopio. Esa es la habilidad del dirigente de
acopio, “sabe que señoras tenemos una marchas, ustedes
dirán si es obligatorio o no, porque nosotros tenemos que
284
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
salir, ustedes que por ejemplo tiene que salir y no seria justo
que algunas salgamos, dejemos nuestros hijos nuestros
niños” la gente se alborota “¡entonces comité que no salga
multa!” ya decisión. 10 soles 5 soles. “yo voto por 5, yo voto
por 10” a las finales se decide. Quien tomaron la decisión, las
personas”. (LS2E1)
Para el caso de los partidos políticos son mas bien estrategias de
seducción las que se utilizan, básicamente a través de promesas y, en
algunos casos presentes. Depende de la capacidad de la organización
y las dirigentes para le negociación se acuerda el tipo de participación
que las madres tendrán, como puede verse en los siguiente
testimonios, correspondientes a todos los ámbitos de estudio.
“Los partidos vienen para que les den votos, para campaña.
Conversan con las dirigentas y nosotras le pasamos la voz a
las beneficiarias. Nos dicen que tenemos que ir a tal sitio y
nos van a dar un panetón en navidad o un regalo en día de la
madre. Sí nos ayudan bastante.. De varios partidos vienen. Si
ellos quieren darnos cosas, en buena hora”. (LC2D2)
“Han venido para poder ir y hacer barra hace un año me
recuerdo. Hemos ido pues, en marcha(...).
No sé, la
presidenta cuando va al consejo se entera y convida, hay que
apoyarlo ya si. No nos dieron nada, solo un vaso de chocolate
así, yo no voy señorita”. (UH2D2)
Gestión del Programa
“Sí pues. Pero eso es cuando están en campaña, después ya
se olvidan. Para elegirlos prometen esto y el otro. Acá
prometieron ponerle su propia luz al comedor, prometieron
que si salían iban a hacer un comedor porque este (…)
Mejorar porque nos iban a poner una nutricionista, para
enseñarle a las madres iban a poner unas costureras. El que
iba a poner el medidor salió y hasta ahora. El alcalde nos
invitó para navidad, al último los niños vinieron llorando
porque no les dieron regalo. Para que los ilusionaron si no les
dieron nada, hemos ido de acá a las 4 para que empieza a las
6 y nada. Un pedacito de panetón chiquito, de ese panteón
chiquitos que hay la mitad del panetón. Un vasito de leche
aguada”. (RI1B2)
“Todo político entra al VL, algunos comités apoyan, van. Del
100 por ciento irá el 70 por ciento y eso por iniciativa de la
presidenta o de repente les dicen anda porque te vamos a dar
polos. Incluso yo misma, por conveniencia he ido. A muchos
candidatos he ido, yo no les apoyaba pero ellos daban polos,
azúcar. Por ejemplo al mitin hemos ido y nos han regalado.
Algunas dirigentas movilizaban a sus mamás, han cogido el
nombre de comités”. (UHP2)
285
286
Gestión del Programa
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche