Término: AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS

Término: AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS
Autor: Xabier Arzoz Santisteban
Fecha de publicación: 2011-05-09 - Última actualización: 2012-09-21 17:35:40
I.
HISTORIA. El concepto de autodeterminación o libre determinación de los pueblos se ha
nutrido de los aportes de doctrinas políticas (Villanueva, 1991) y situaciones históricas diversas. El
principio de las nacionalidades combinaba ya en el siglo XIX la idea de autodeterminación y de
estado-nación: según dicho principio, cada nacionalidad tiene derecho a su estado, y cada estado
debe contener en su seno una sola nación. El concepto de autodeterminación estaba también presente
en los escritos de los austromarxistas de principios del siglo XX. Los austromarxistas (Renner, 1918)
indagaron en el significado y alcance para la teoría del Estado del derecho a la autodeterminación de
los pueblos, principalmente en estados multinacionales y contextos multiétnicos, y elaboraron al
respecto los conceptos de autonomía personal, cultural y territorial. Desde la finalización de la
primera guerra mundial, el principio de autodeterminación de los pueblos tiene gran relevancia para
el Derecho internacional. Woodrow Wilson, Presidente de los Estados Unidos de América, propuso
a la conferencia negociadora de los tratados de paz sus famosos “catorce puntos” como base para
una paz justa y duradera en Europa, entre los cuales destacaba el principio de autodeterminación. Se
crearon varios nuevos estados y se organizaron diversos plebiscitos étnicos para adecuar las fronteras
estatales a los deseos de la población (Wambaugh, 1933; Blittersdorff, 1965). Ciertamente, la
política internacional condicionó la aplicación del principio: éste se aplicó de buena gana contra los
perdedores de la primera guerra mundial, pero muy tímidamente y con grandes contradicciones en el
caso contrario. Por otro lado, la autodeterminación se convirtió también en un concepto importante
del sistema de protección de las minorías y del sistema de mandatos de entreguerras.
Después de la segunda guerra mundial, el concepto se instala definitivamente en el Derecho
internacional. En primer lugar, la Carta de las Naciones Unidas recoge en los arts. 1.2 y 55 la
obligación de los estados de respetar la igualdad y la autodeterminación de todos los pueblos. En
segundo lugar, los numerosos casos de descolonización de los años sesenta y setenta del siglo XX
consagran el derecho de autodeterminación, gracias al cual numerosos territorios acceden a la
independencia. La Declaración sobre el Reconocimiento de la Independencia a los Países y Pueblos
Coloniales, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1960,
invoca el derecho de autodeterminación de los pueblos. En tercer lugar, los dos Pactos
Internacionales de 16 de diciembre de 1966, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, representan la codificación
del derecho subjetivo de todos los pueblos a la autodeterminación. El derecho a la autodeterminación
es reiterado en otros instrumentos internacionales relevantes: en la Declaración de la Asamblea
General sobre los Principios del Derecho Internacional relativos a las Relaciones Amistosas y la
Cooperación entre Estados de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas (1970) y en la resolución
que contiene la Carta de los Derechos y Deberes Económicos (1974).
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II.
CONTENIDO DEL DERECHO. En el Derecho internacional moderno, el derecho de
autodeterminación o de libre determinación de los pueblos constituye una norma jurídica vinculante.
La Corte Internacional de Justicia se ha referido al “derecho a la autodeterminación” (Dictamen
consultivo sobre Sahara Occidental, ICJ Reports 1975, p. 31 ss.) y a su carácter de norma
consuetudinaria (caso Nicaragua, ICJ Reports 1986, p. 31 ss.). El carácter consuetudinario se
fundamenta en la práctica de los estados. No obstante, los Pactos Internacionales de Derechos de
1966 vinieron a codificar la norma consuetudinaria mediante una norma convencional. En la
actualidad diversos autores consideran que, en el contexto de la descolonización, el derecho a la
autodeterminación ha adquirido el estatus de ius cogens.
De acuerdo con el art. 1 de los dos Pactos Internacionales de Derechos de 1966, en virtud del
derecho de libre determinación todos los pueblos “establecen libremente su condición política y
proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural”, y los Estados Partes en alguno de
dichos Pactos tienen la obligación de promover el ejercicio del derecho de libre determinación y de
respetar ese derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas. En
términos similares se refiere al contenido del derecho de libre determinación la “Declaración sobre
Relaciones Amistosas” (1970). No obstante, la doctrina y la práctica estatal diferencian entre las
dimensiones interna y externa del derecho de autodeterminación. Una tercera dimensión, más
desarrollada en el ámbito internacional, es la económica.
1.
Autodeterminación externa. Implica la modificación del estatus legal de un territorio. La
Declaración sobre Relaciones Amistosas menciona tres formas de ejercicio del derecho a la
autodeterminación: “el establecimiento de un Estado soberano e independiente, la libre asociación o
integración con un Estado independiente o la adquisición de cualquier otra condición política
libremente decidida por un pueblo”. No obstante, el Derecho internacional y la práctica de los
estados no proporcionan normas claras sobre el ejercicio de la autodeterminación externa. El
ejercicio práctico de la autodeterminación externa se enfrenta con otro principio clave, del mismo
rango, del Derecho internacional: la igualdad soberana de los estados, que incluye el respeto de la
integridad territorial y los asuntos internos de los estados. La aceptación de la norma
jurídico-internacional de la autodeterminación por los estados deriva de la creencia de que todo
estado que no representa la voluntad popular no es realmente un estado estable y, por tanto, no es
beneficioso para la comunidad internacional. El derecho de autodeterminación no existe
independientemente: su ejercicio afecta a los fundamentos del sistema internacional y del orden
mundial, por lo que la comunidad internacional se siente implicada e interviene orientando,
apoyando y acompañando a los pueblos que aspiran a su libre determinación. La titularidad del
derecho de autodeterminación corresponde a los pueblos, pero los estados tutelan de facto su
ejercicio por quienes quieren acceder por esa vía al estatus de estados, y dan su beneplácito a las
aspiraciones que consideran justas o a las soluciones a los conflictos internos que consideran menos
malas desde la perspectiva de la paz y el orden mundiales (Saxer, 2010). En el caso yugoslavo, las
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prematuras demandas secesionistas de Eslovenia y Croacia fueron rechazadas inicialmente por la
comunidad internacional, pero ésta varió su posición ante el uso de la fuerza por el ejército
yugoslavo y el fracaso de los intentos de mediación.
El derecho a la autodeterminación de los pueblos colonizados fue ejercitado mediante
procedimientos establecidos en el marco de la ONU, en el espacio de apenas dos décadas. La
principal contradicción de este proceso, por lo demás razonablemente exitoso, fue la obligación de
los nuevos estados de respetar, en virtud del principio uti possidetis, las fronteras creadas
arbitrariamente por los antiguos poderes coloniales, las cuales no respetaban los territorios
tradicionales de las comunidades étnicas y lingüísticas. No obstante, sin el recurso a dicho principio
la estabilidad de los nuevos estados habría sido probablemente muy frágil.
Hasta qué punto la autodeterminación externa otorga un derecho de secesión fuera de los supuestos
de descolonización, es una cuestión controvertida. Las implicaciones jurídicas y políticas de un
derecho a la secesión son enormes. La secesión es la separación de una parte del territorio de un
estado llevada a cabo por los habitantes de ese territorio, con objeto de crear un estado nuevo e
independiente. La secesión afecta a la integridad territorial del estado existente, y todos los estados
temen verse confrontados en algún momento, actual o futuro, con demandas de secesión. Algunos
autores deducen del Derecho internacional la inexistencia de un pretendido derecho a la secesión. Si
una secesión ocurre en un momento dado y sus consecuencias son aceptadas por la comunidad
internacional, no será porque exista un derecho a la secesión, sino porque el sistema internacional y
el orden mundial aconsejan, en su caso como mal menor, el reconocimiento del nuevo estado, en
aras a una PAZ duradera. Sin embargo, muchos juristas consideran que la autodeterminación externa
sí otorgaría un derecho a la secesión en los casos en que el gobierno de un estado no representara al
conjunto de la población y, por ejemplo, discriminara a una parte de ella. La secesión se convertiría
así en un instrumento excepcional y subsidiario de defensa de los derechos humanos más básicos.
Esta es la interpretación de la secesión como remedio (remedial secession). Si la soberanía no es un
fin en sí mismo, sino un mecanismo para proteger los derechos de la ciudadanía y los DERECHOS
HUMANOS en general, se argumenta que la soberanía (y su atributo, la integridad territorial) sólo se
justifica en tanto en cuanto sirva a aquellos objetivos fundamentales.
Lo cierto es que no existe norma jurídico-internacional alguna que prohíba o permita la secesión. Es
un mero hecho no regulado por el Derecho, aunque las consecuencias de una secesión exitosa son
por supuesto legales (Hilpold, 2008). En 2010, la Corte Internacional de Justicia concluyó por diez
votos contra cuatro que la declaración unilateral de independencia de Kosovo respecto a la
República de Serbia no violaba norma alguna de Derecho internacional (Dictamen consultivo sobre
la declaración unilateral de independencia de Kosovo, de 22 de julio de 2010, núm. 141). En el caso
de Kosovo se acumularon dos circunstancias relevantes: por un lado, la supresión unilateral del
régimen de autonomía de Kosovo por el gobierno serbio, con la consiguiente negación de la
autodeterminación interna para la población de etnia albanesa, mayoritaria en Kosovo, y el
progresivo deterioro de la convivencia; por otro lado, la discriminación (DISCRIMINACION
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RACIAL) y la negación de los derechos humanos básicos de la población de etnia albanesa, de
forma que esta población podía considerar su situación como una subyugación a un pueblo extraño.
La mayoría de la comunidad internacional prefiere contemplar la independencia de Kosovo desde la
segunda perspectiva, como una secesión tolerada para superar de la mejor forma posible para la paz
una situación precaria, y como un caso particular que no serviría de precedente para otros casos. De
hecho la comunidad internacional había propugnado una independencia condicionada o limitada para
Kosovo.
2.
Autodeterminación interna. La autodeterminación no se identifica exclusivamente con el ius
separationis aut secessionis. Por razones diversas (demográficas, geográficas, económicas, etc.),
para muchos pueblos el ejercicio del derecho de autodeterminación pasa por el mantenimiento dentro
del estado en el que se encuentran, siempre que se modifique o garantice su estatus jurídico. Ese
estatuto jurídico puede estar garantizado a nivel internacional o estatal, pero, en todo caso, ha de
disponerse de una situación jurídico-constitucional que se corresponda con la voluntad del pueblo o
grupo. Esa situación jurídico-constitucional puede revestir muchas formas. Como forma de ejercicio
de la autodeterminación interna destaca en particular la autonomía. La autonomía permite reconciliar
pretensiones de otra forma contradictorias: por un lado, la aspiración a la autodeterminación de una
parte de la población del estado; y, por otro, la preservación de la integridad territorial del estado. La
autonomía no es una fórmula única, sino múltiples modelos y posibilidades, tantos como niveles de
autonomía y descentralización desarrollados históricamente y concebibles idealmente (Dinstein,
1981; Hannum, 1996; Suksi, 1998; Skurbaty, 2005; Choudhry, 2008). En todo caso, cada pueblo
debe ser libre para decidir qué forma o nivel de autonomía o de descentralización es más adecuada
para su situación y satisface sus aspiraciones.
La mayor parte de los estados, no obstante, sigue considerando que estas cuestiones son asuntos
internos de la incumbencia exclusiva de cada estado, en los que el Derecho internacional no debe
interferir. Es cierto que el Derecho internacional no prescribe una forma determinada de gobierno (p.
ej., la forma democrática), ni una forma determinada de organización estatal (p. ej., federalismo,
regionalismo, descentralización o estado unitario). Si un pueblo elige una forma de gobierno o de
estado, la comunidad internacional no puede interferir en esa decisión. No obstante, si la forma de
organización ha sido adoptada contra la voluntad de la población o de una parte significativa de ésta,
como ocurrió en la época del apartheid en Sudáfrica, la comunidad internacional puede considerar
que se trata de una violación del derecho a la autodeterminación, así como intervenir para que se
repare esa violación.
Los instrumentos jurídico-internacionales no se ocupan con carácter general de las formas de
ejercicio de la autodeterminación interna, salvo en supuestos muy excepcionales, como son los
regímenes aplicables a los territorios autónomos y a los territorios en fideicomiso, previstos en los
arts. 73 y 76 de la Carta de las Naciones Unidas, respectivamente. Sin embargo, regímenes de
autonomía como mecanismos de protección y formas de autodeterminación de las MINORIAS han
sido reconocidos desde la primera guerra mundial (islas Aland, el territorio de Memel, Tirol del Sur,
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etc.). No obstante, la creciente penetración de las formas de ejercicio de la autodeterminación interna
—las diversas modalidades de autonomía territorial y cultural— en la agenda del Derecho internacional
viene de la mano de los cada vez más numerosos instrumentos jurídico-internacionales, vinculantes
o no, relativos a las minorías y a los pueblos INDIGENAS, que reconocen DERECHOS
CULTURALES, económicos y políticos cuya forma más directa y adecuada de satisfacer es a través
de regímenes de DESCENTRALIZACION política y administrativa. Así, el art. 4 de la Declaración
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas establece que los pueblos
indígenas tienen el derecho a la autonomía o autogobierno en los asuntos internos y locales.
El moderno Derecho internacional de las minorías postula el reconocimiento de ámbitos más o
menos amplios de autodeterminación para las minorías y grupos étnicos bajo la forma de una
autonomía lo más amplia posible en las circunstancias de cada caso. Esta evolución, altamente
positiva en sí, encuentra apoyo en la tendencia de la comunidad internacional a restringir el
contenido de la autodeterminación a su dimensión interna. La comunidad internacional procura
evitar la dimensión externa de la autodeterminación, y alienta fórmulas de autodeterminación
interna. No obstante, esta interpretación reductora no está en consonancia con el contenido del
derecho de autodeterminación.
3.
Autodeterminación económica. La autodeterminación presenta también una faceta económica.
El Derecho internacional ha subrayado a menudo la dimensión económica de la autodeterminación,
ya que es la faceta que más ha interesado a la mayoría de los propios estados, muchos de ellos recién
descolonizados y/o subdesarrollados o en vías de desarrollo. La dimensión económica de la
autodeterminación aparece recogida en el art. 1.2 de los dos Pactos Internacionales, en el art. 47 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, así como en otros instrumentos jurídico-internacionales. Esas
normas establecen que, en virtud del derecho de libre determinación, “todos los pueblos” “proveen a
su desarrollo económico” y “pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin
perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional basada en el
principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podría privarse
a un pueblo de sus propios medios de subsistencia”.
III. TITULARES DEL DERECHO. Los titulares del derecho de libre determinación son los
“pueblos”, sin restricciones. Los estados no necesitan invocar el derecho porque son soberanos, y la
soberanía comprende el derecho a decidir su condición política y proveer a su desarrollo económico,
cultural y social. El derecho de autodeterminación no se circunscribe a los pueblos bajo dominio
colonial, sino que se extiende a “todos los pueblos”. El Derecho internacional no proporciona una
definición vinculante del concepto de “pueblo”. Se trata de un concepto jurídico indeterminado, que
debe precisarse en cada caso concreto. Sin duda algunos elementos pueden ser aceptados
pacíficamente. En primer lugar, es necesario que exista un sentimiento compartido de identidad y la
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voluntad de ser un pueblo. En segundo lugar, el pueblo debe estar organizado políticamente y dotado
de instituciones representativas, que son las que exteriorizan y canalizan la aspiración de
autodeterminación. Así, en el proceso de descolonización la Asamblea General de las Naciones
Unidas reconoció a los movimientos de liberación como representantes autorizados de los pueblos
bajo dominio colonial. El reconocimiento de los órganos representativos de un pueblo no es
imprescindible para la titularidad o el ejercicio del derecho de libre determinación, pero aporta
indudables ventajas prácticas a las aspiraciones de libre determinación de un pueblo: por un lado, el
reconocimiento de los movimientos de liberación en los años setenta del siglo XX era el presupuesto
para el otorgamiento de estatus de observador en las NACIONES UNIDAS; por otro lado, el
reconocimiento internacional constituye la aceptación por la comunidad internacional de la
aspiración de autodeterminación de ese pueblo. Si ese reconocimiento es declarativo o constitutivo
es cuestión controvertida, pero sin duda es un aspecto crucial para el éxito del proceso de
autodeterminación.
Los pueblos indígenas son también “pueblos” a los efectos del derecho de autodeterminación. El art.
3 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Pueblos Indígenas (2007) reitera el contenido
del art. 1 de los dos Pactos Internacionales de Derechos, relativo al derecho de libre determinación.
Ahora bien, el art. 4 de la mencionada Declaración parece limitar el derecho a la autodeterminación
interna, y el art. 46 afirma que nada en la Declaración permite interpretar que se autoriza o se alienta
cualquier acción que desmembraría o afectaría la integridad territorial o la unidad política de los
estados soberanos e independientes.
IV. EL DERECHO DE AUTODETERMINACIÓN EN IBEROAMERICA. Las naciones
iberoamericanas se construyeron o independizaron con anterioridad a la aprobación de la Carta de
las Naciones Unidas y al proceso de descolonización del segundo tercio del siglo XX. No obstante,
el concepto de autodeterminación no es del todo ajeno al constitucionalismo iberoamericano. La
expresión o el contenido del concepto aparece con tres sentidos diferenciados en el
constitucionalismo iberoamericano.
En primer lugar, algunas constituciones iberoamericanas proclaman el respeto del Derecho
internacional y mencionan explícitamente sus principios estructurales, en particular la
autodeterminación de los pueblos (Paraguay, art. 143; Nicaragua, art. 5; Ecuador, art. 416).
En segundo lugar, varias constituciones proclaman la autodeterminación nacional como derecho
irrenunciable del pueblo y en contra de eventuales injerencias extranjeras en los asuntos internos
(Venezuela, art. 1; Nicaragua, art. 1). Aquí la expresión “autodeterminación nacional” se solapa con
la dimensión externa de la soberanía o independencia estatal.
En tercer lugar, diversas constituciones iberoamericanas aluden a la dimensión interna del derecho
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de autodeterminación para los pueblos existentes en su seno, aunque sin aludir al derecho en sí. Así,
el art. 5 de la Constitución de Nicaragua reconoce “la existencia de los pueblos indígenas, que
gozan de los derechos, deberes y garantías consignados en la Constitución, y en especial los de
mantener y desarrollar su identidad y cultura, tener sus propias formas de organización social y
administrar sus asuntos locales; así como mantener las formas comunales de propiedad de sus tierras
y el goce, uso y disfrute de las mismas, todo de conformidad con la ley” y establece asimismo un
régimen de autonomía para “las comunidades de la Costa Atlántica” (sobre el conflicto vid.
Hannum, 1996: 203-225). La Constitución de Ecuador reconoce la existencia de “las comunidades,
pueblos y nacionalidades indígenas, el pueblo afroecuatoriano, el pueblo montubio y las comunas”.
Aunque establece que dichos pueblos forman parte del Estado ecuatoriano “único e indivisible”, les
reconoce un amplio catálogo de DERECHOS COLECTIVOS (arts. 56-60). Asimismo, la
Constitución española reconoce la existencia de “pueblos” (Preámbulo) y “nacionalidades” (art. 2), y
reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones.
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