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NORMATIVA PARA LA RENDICIÓN DE
CUENTAS DE LAS OSC
Ana Barreto de Fajardo
Bogotá, D. C, diciembre de 2011
NORMATIVA PARA LA RENDICIÓN PÚBLICA DE CUENTAS DE LAS OSC
El objetivo de este estudio es identificar en Colombia las fuentes jurídicas
que facilitan u obstruyen las prácticas de rendición de cuentas y
transparencia de las organizaciones de la sociedad civil OSC,
específicamente de aquellas que gozan de personería jurídica. Para ello
daremos una rápida ojeada a las normas que las regulan,
especialmente a las referentes a inspección, control y vigilancia e
indagaremos sobre pronunciamientos de la jurisprudencia sobre el
tema.
1. Inspección y vigilancia a instituciones de utilidad común
Al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa,
le compete, según el numeral 26 del artículo 189 de la Constitución
Política, “Ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad
común para que sus rentas se conserven y sean debidamente
aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de
los fundadores”. Igualmente en los numerales 21, 22 y 24 del mismo
artículo le da la atribución de inspección y vigilancia sobre la
enseñanza, los servicios públicos y entidades cooperativas.
Esta atribución de inspección y vigilancia no es autónoma, por cuanto
para su ejercicio debe sujetarse a las directrices que le señale la ley,
como lo ordena el numeral 8 del artículo 150 de la misma obra, pero
hasta la fecha el Congreso no ha expedido la ley ordinaria que regule
de manera general la función de inspección y vigilancia sobre las
instituciones de utilidad común. Véase la sentencia de la Corte
Constitucional C-496-98 del 15 de septiembre de 1998, Magistrado
Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
A qué tipo de entidades se refiere esta inspección y vigilancia?
Al analizar el texto del numeral 26 del artículo 189 de la Constitución,
encontramos que al aludir a “instituciones de utilidad común” está
haciendo relación a los elementos que caracterizan a las fundaciones.
Veamos por qué: el objeto de la inspección y vigilancia está orientado
a “que sus rentas se conserven”, o sea, a la preservación del patrimonio;
busca que esas rentas “sean debidamente aplicadas”, lo cual significa
que se destinen al objeto de la institución; y establece como finalidad
“para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los
fundadores” y es bien sabido que en las fundaciones los fundadores son
quienes las crean destinando un patrimonio a la ejecución de su
voluntad consignada en los estatutos, generalmente con fines altruistas.
No obstante lo anterior, hoy la tendencia, incluso en la ley, se orienta a
incluir en el concepto de “institución de utilidad común” no solo a las
fundaciones sino también a las asociaciones o corporaciones, es decir,
a todas las personas jurídicas sin ánimo de lucro que persiguen fines de
interés social. Es así como en la Ley 489 de 1998 que derogó el Decreto
Ley 3130 de 1968, al regular en su artículo 96 la “Constitución de
Asociaciones y Fundaciones para el cumplimiento de las actividades
propias de las entidades públicas con participación de particulares”,
deja atrás esa equivalencia entre fundaciones e instituciones de utilidad
común contenida en el artículo 5° del Decreto Ley 3130 de 1968, que las
diferenciaba de las asociaciones o corporaciones y, por el contrario,
considera que tanto las asociaciones como las fundaciones son de
utilidad común. En efecto, la norma dice: “… Cuando en virtud de lo
dispuesto en el presente artículo, surjan personas jurídicas sin ánimo de
lucro, éstas se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código Civil
para las asociaciones civiles de utilidad común” (Subrayado fuera de
texto).
Delegación de la función de inspección y vigilancia
El artículo 211 de la Constitución Política permite al Presidente de la
República delegar en los ministros, directores de departamentos
administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas,
superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado, las
funciones que la ley determine.
La Ley 30 de 1992, sobre educación superior, modificada por la 1324 de
2009, autorizó en su artículo 33 al Presidente de la República para
delegar en el Ministro de Educación Nacional todas las funciones
señaladas en los artículos 31 y 32 de la misma, sobre fomento,
inspección y vigilancia de la enseñanza y de las instituciones de
educación superior a que se refieren los artículos 67 y 189, numerales 21,
22 y 26 de la Constitución.
Posteriormente, por el artículo 13 de la Ley 489 de 1998, norma que la
Corte Constitucional declaró EXEQUIBLE en Sentencia C-561-99 del 4 de
agosto de 1999, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra, se facultó
de manera general al Presidente de la República para delegar entre
otras, las funciones de inspección y vigilancia a que se refieren los
numerales 21 (enseñanza), 22 (prestación de servicios públicos), 24
(actividades financieras, bursátiles, aseguradoras y cualquiera otra
relacionada con el manejo y aprovechamiento o inversión de recursos
captados del público, entidades cooperativas y sociedades
mercantiles) y 26 (instituciones de utilidad común) del artículo 189 de la
Constitución Política, en los ministros, directores de departamento
administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas,
superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado.
Delegación de la función de inspección y vigilancia antes de la
Constitución de 1991
Antes de la expedición de la Ley 489 de 1998 y en vigencia de la
anterior Constitución Política, encontramos las siguientes facultades de
delegación de esa función:
a. La Ley 22 de 1987, declarada EXEQUIBLE mediante sentencia de la
Corte Suprema de Justicia de fecha 18 de febrero de 1988,
autorizó en su artículo 2° al Presidente de la República para
delegar en los Gobernadores de los Departamentos y en el
Alcalde Mayor de Bogotá la atribución de ejercer control y
vigilancia
sobre
las
instituciones
de
utilidad
común.
Adicionalmente esa ley, en su artículo 1°, asignó a los mismos
funcionarios facultades para reconocer y cancelar personería
jurídica a las asociaciones, corporaciones, fundaciones e
instituciones de utilidad común, de las cuales la primera se
suprimió, en virtud de lo dispuesto por el Decreto 2150 de 1995,
artículo 40, con las excepciones consagradas en el artículo 45 del
mismo decreto, modificado por .el artículo 1º de la Ley 537 de
1999.
personas jurídicas respecto de las cuales la ley expresamente regula en
forma específica su creación y funcionamiento, todas las cuales se
regirán por sus normas especiales.
Con fundamento en la autorización dada por la Ley 22 de 1987,
se efectuaron las siguientes delegaciones, las cuales continúan
vigentes porque no han sido derogadas ni expresa ni
taxativamente, y no contrarían la Carta de 1991 ni la nueva
legislación sobre delegación de funciones:
 Por Decreto 432 de 1988, el Presidente de la República delegó
en el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, (hoy
Distrito Capital) “la función de ejercer control sobre las
sesiones que realicen las asambleas de las instituciones de
utilidad común domiciliadas en Bogotá, en las cuales se elijan
representantes o demás dignatarios.
 Por Decreto 1318 de 1988, modificado por el Decreto 1093 de
1989, se delegó en los Gobernadores de los Departamentos y
en el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá (hoy
Distrito Capital), la función de inspección y vigilancia sobre las
instituciones de utilidad común domiciliadas en el
Departamento y en la ciudad de Bogotá, respectivamente,
que no estén sometidas al control de otra entidad.
 Por Decreto 525 de 1990, artículo 41, delegó en los
Gobernadores y en el Alcalde Mayor de Bogotá, la inspección
y vigilancia, así como el otorgamiento, suspensión y
cancelación de personería jurídica de las fundaciones y
asociaciones sin ánimo de lucro, con fines educativos,
científicos, tecnológicos, culturales, de recreación o deportes,
que funcionen en su respectiva jurisdicción, sin perjuicio de las
funciones que por mandato legal corresponde ejercer al ICFES
con respecto a instituciones educativas de Educación
Superior.
 En los artículos 23 y 24 del Decreto 1529 de 1990, vigente en
cuanto no fue derogado tácitamente por el Decreto 2150 de
1995, se complementa la delegación efectuada a los
Gobernadores tanto por los Decreto 1318 de 1988, y 1093 de
1989 en relación con las instituciones de utilidad común, como
por el Decreto 525 de 1990, sobre las instituciones con fines
educativos, científicos, tecnológicos, culturales, de recreación
o deportes
b. Dentro de las atribuciones de intervención en el sector salud que
le dio al Estado la Ley 10 de 1990, se incluyó la de “Adoptar el
régimen, conforme al cual se debe llevar un registro especial de
las personas que presten servicios de salud y efectuar su control,
inspección y vigilancia” (artículo 1°, literal f), en cuyo desarrollo se
expidió el Decreto 1088 de 1991, modificado por el 996 de 2001,
para regular el subsector privado del sector salud. En dicha
norma se delegan las diferentes funciones, así: a) la vigilancia y
control sobre las fundaciones o instituciones de utilidad común y
las asociaciones o corporaciones sin ánimo de lucro en lo
referente al cumplimiento de las normas de carácter científico y
técnico del servicio público de salud (artículos 6° y 38 a 42, 47 a
51, 53) se delegan en el Ministerio de Salud, después de
Protección Social, y organismos de dirección local y regional del
sistema de salud; b) la vigilancia y control sobre las instituciones
de utilidad común o fundaciones (sin incluir expresamente a las
asociaciones o corporaciones, como sucede tanto en el caso
anterior como en el que sigue) dedicadas a prestar el servicio de
salud, función constitucional asignada al Presidente en el ordinal
19 del artículo 120 de la Constitución para ese momento vigente
y que corresponde al numeral 26 del artículo 189 de la
Constitución Política de 1991), se delegan en el Ministerio de
Salud, después llamado de Protección Social y que
próximamente volverá a llamarse de Salud, respecto a las
entidades del orden nacional, y en los gobernadores y alcalde
de Bogotá, las de carácter territorial (artículos 7°, 43, 44, 45 y 53); y
c) la vigilancia y control sobre las entidades sin ánimo de lucro
(fundaciones o instituciones de utilidad común y asociaciones o
corporaciones) que prestan servicios ya no de salud sino de
bienestar social, se delegan en el Instituto de Bienestar Familiar
(artículo 12).
Qué actividades puede el Ejecutivo realizar en desarrollo de la función
de inspección y vigilancia?
No existe hoy, como atrás se dijo, una ley ordinaria (numeral 8, artículo
150, Constitución Política) que le señale al Presidente de la República,
de manera general, un marco dentro del cual pueda ejercer su
atribución constitucional de inspección y vigilancia sobre las
instituciones de utilidad común, pero se entiende, por el objetivo de la
atribución constitucional, que son las necesarias para:
 Velar porque sus rentas se conserven, para lo cual requiere
información sobre la situación jurídica, económica y contable de
la entidad.
 Velar porque sus rentas sean debidamente aplicadas, lo cual
significa que debe obtener información sobre las actividades
desarrolladas por la institución, verificar que tales actividades
correspondan al objeto institucional consignado en los estatutos y
conocer los estados financieros.
 Velar porque en lo esencial, se cumplan los estatutos, lo cual
incluye verificar, fuera del cumplimiento del objeto institucional,
que los órganos de administración se designen y actúen en la
forma prescrita por aquéllos, teniendo en cuenta las limitaciones
legales o estatutarias pertinentes.
 Como consecuencia de lo anterior y para que la intervención del
ejecutivo no sea inocua, cuando se presenten anomalías, tomar
las medidas correctivas pertinentes.
El artículo 15 de la Carta le permite al Presidente de la República, como
excepción a los derechos a la intimidad y reserva en él consagrados,
exigir para efectos del ejercicio de sus atribuciones de inspección y
vigilancia en general, es decir, no sólo para el evento de las instituciones
de utilidad común, la presentación de libros de contabilidad y demás
documentos privados, en los términos que la ley señale, pero tampoco
se ha expedido la regulación correspondiente, por lo cual hay que
acudir a las normas generales. Veamos:
 Tal disposición constitucional le permite al Ejecutivo acceder a
toda la información de una entidad sometida a inspección y
vigilancia, aún a aquella considerada como reservada en el
artículo 24 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 del 21 de
septiembre de 2011 (secreto comercial o industrial, secreto
profesional, información privada…). Esta norma fue declarada
mediante sentencia de la Corte Constitucional C-818-11 de 1º de
noviembre de 2011, Magistrado Ponente Dr. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, como inexequible, pero con efectos a partir del 31 de
diciembre de 2014, mientras el Congreso expide la ley estatutaria
correspondiente.
 La actuación administrativa correspondiente al ejercicio de la
inspección y vigilancia, mientras no tenga señalado un
procedimiento especial o aún teniéndolo, si no es completo,
debe someterse en lo pertinente al procedimiento común y
principal establecido en dicho Código (artículo 34); en ella son
admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de
Procedimiento Civil y las pruebas se pueden aportar, pedir y
practicar sin requisitos especiales.
 El estatuto contable, contenido en el Decreto 2649 de 1993, a
cuyo régimen deben someterse aun quienes no estén obligados a
llevar contabilidad pero pretendan hacerla valer como prueba
(Inciso 2°, artículo 2°), reglamenta todo lo concerniente a la forma
como se debe llevar la contabilidad, los libros, los estados
financieros, … En los artículos 127 y 133 trata lo referente a la
exhibición de libros, y en los artículos 24, 26, 31 y 113 lo atinente a
estados financieros y demás información contable exigida por las
autoridades que ejercen inspección vigilancia o control.
 En el campo específico de la educación superior, la precitada Ley
30 de 1992, artículos 31 a 33, señala pautas al Presidente de la
República para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia de la enseñanza y de las instituciones de educación
superior; indica que la suprema inspección y vigilancia de esas
instituciones será ejercida por el Gobierno Nacional con la
inmediata asesoría del Consejo Nacional de Educación Superior
(CESU), y con la cooperación de las comunidades académicas,
científicas y profesionales, de las entidades territoriales y de
aquellas agencias del Estado para el desarrollo de la Ciencia, de
la Tecnología, del Arte y de la Cultura; reitera que en las
instituciones privadas de Educación Superior, constituidas como
personas jurídicas de utilidad común, debe velarse porque sus
rentas se conserven y se apliquen debidamente y que en todo lo
esencial se cumpla con la voluntad de sus fundadores; y
puntualiza que el ejercicio de la suprema inspección y vigilancia
implica la verificación de que en la actividad de las instituciones
de Educación Superior se cumplan los objetivos previstos en esa
Ley y en sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio
público cultural y a la función social que tiene la educación.
Por su parte el Decreto 1088 de 1991, anterior a la vigencia de la
Constitución de 1991, expedido en razón de las facultades de
intervención en la salud otorgadas por la Ley 10ª de 1990 y que contiene
el régimen de las instituciones del subsector privado del sector salud, en
sus artículos 6º a 9° indicó que la inspección y vigilancia a que dicho
decreto se refiere, no sólo se dirigirá a garantizar que sus rentas se
conserven y sean debidamente aplicadas, sino que abarcará también
el cumplimiento de las normas administrativas del sistema de salud
convencionalmente adoptadas, así como las de carácter científico y
técnico que regulan la prestación del servicio público de salud, el
cumplimiento de las finalidades propias, conforme a los
correspondientes actos constitutivos y estatutarios.
Ahora bien: los delegatarios no pueden excederse en el ejercicio de sus
funciones (artículo 6° de la Constitución Política), tienen las mismas
facultades que ostenta el delegante y sus actos son susceptibles de los
mismos recursos que contra los de éste proceden (artículo 211 de la
Constitución Política, artículo 12 de la Ley 489 de 1998). Por consiguiente,
a ellos se extienden las facultades que se acaban de mencionar,
contenidas en el artículo 15 de la Constitución y en la Ley 30 de 1992.
Además, en ausencia de una ley que de manera general direccione la
facultad de inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad
común, deben ceñirse los delegatarios a los términos de las respectivas
delegaciones, que aún cuando son anteriores a la vigencia de la
Constitución de 1991, se encuentran vigentes por no contrariarla.
Veamos cuáles son:
 Al delegar el Presidente de la República en el Alcalde Mayor de
Bogotá, la función de ejercer control sobre las sesiones de las
asambleas de las instituciones de utilidad común en las cuales se
elijan representantes y demás dignatarios, el Decreto 432 de 1988,
en su artículo 2°, lo autorizó para verificar “los mecanismos de
citación a las sesiones de la asamblea y para asistir a ellas,
personalmente o a través de delegados”, así como para tomar
“las medidas que juzgue pertinentes para salvaguardar los
intereses de la comunidad”.
 En el Decreto 1093 de 1989, que sustituyó el artículo 2° del Decreto
1318 de 1988, se estableció para efectos de la inspección y
vigilancia sobre las instituciones de utilidad común por este último
Decreto delegadas en los Gobernadores de Departamento y en
el Alcalde Mayor de Bogotá, que las personas jurídicas sobre las
cuales se ejerce tal función deben presentar ante el funcionario
competente, los siguientes documentos: los estatutos, los
proyectos de presupuesto y los balances de cada ejercicio, con
arreglo a las normas vigentes sobre la materia. Nótese que tal
como está redactada la norma, no es una facultad potestativa
del delegatario sino que es obligación de la institución de utilidad
común el presentar tal información.
 En la delegación que por Decreto 525 de 1990, artículo 41, se hizo
en los Gobernadores y en el Alcalde Mayor de Bogotá, para la
inspección y vigilancia de las fundaciones y asociaciones sin
ánimo de lucro, con fines educativos, científicos, tecnológicos,
culturales, de recreación o deportes, se les facultó para “ordenar
la práctica de visitas a dichas instituciones y pedir la información y
documentos que consideren necesarios”.
 En el Decreto Reglamentario 1529 de 1990 en lo referente a
inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común,
expresamente se autorizó a los Gobernadores para ordenar visitas
a las dependencias de las entidades, pedir la información y
documentos que considere necesarios y asistir directamente o a
través de un delegado, a las sesiones que realicen las Asambleas
de dichas entidades, en las cuales se elijan representantes legales
o demás dignatarios (artículo 24).
Por este mismo decreto se reguló, además, el procedimiento para
el reconocimiento y cancelación de la personería jurídica de las
asociaciones o corporaciones y de las fundaciones o instituciones
de utilidad común; la inscripción y cancelación de la inscripción
de dignatarios, incluída la del representante legal, cuando sus
actividades se desvíen del objetivo de sus estatutos, o sean
contrarias al orden público, a las leyes o a las buenas costumbres;
la congelación de fondos cuando la actuación sea grave y se
afecten los intereses de la entidad o de terceros; y la expedición
de certificación sobre representación legal.
Parte de este regulación fue tácitamente derogada por el
Decreto Ley 2150 de 1995, que para las organizaciones civiles, las
corporaciones, las fundaciones y demás entidades privadas sin
ánimo de lucro, que no tienen un régimen especial, abolió el
reconocimiento
de
personería
jurídica
mediante
acto
administrativo; reconoció la adquisición de personería jurídica de
estas entidades con la sola inscripción en la Cámara de Comercio
con jurisdicción en el domicilio principal de la institución, de la
escritura pública o documento privado de constitución
debidamente reconocido; ordenó también la inscripción en la
Cámara de Comercio de las reformas estatutarias, los
nombramientos de administradores, los libros, la disolución y la
liquidación; y asignó la facultad de certificar la existencia y
representación legal de estas entidades a la Cámara de
Comercio.
Adicionalmente se observa que los procedimientos señalados
para las actuaciones no derogadas tácitamente por el Decreto
Ley 2150 de 1995, deben sujetarse al Código de Procedimiento
Administrativo de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de
2011), en cumplimiento del inciso tercero del artículo 2° de dicho
Código que preceptúa: “Las autoridades sujetarán sus
actuaciones a los procedimientos que se establecen en este
Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes
especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las
disposiciones de este Código”. Esto por cuanto la naturaleza del
Decreto 1529 de 1990 no es la de ley en sentido estricto, sino la de
decreto reglamentario.
Ya a nivel local, la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante el Decreto 59
de 1991, reglamentó las facultades que se le asignaron y delegaron. En
lo referente a inspección y vigilancia, el Art. 38 del precitado Decreto 59
prevé las siguientes actividades:
 La práctica de visitas de inspección.
 La solicitud de informaciones y documentos que considere
necesarios.
 El examen de libros, cuentas y demás documentos de las
instituciones.
 La solicitud de allegar los proyectos de presupuesto y los balances
de cada ejercicio, con arreglo a las normas vigentes sobre la
materia.
 La asistencia a las sesiones que realicen las asambleas y los
órganos de administración de las instituciones de utilidad común,
en las cuales se elijan representantes legales o demás dignatarios.
 Las demás que se deriven de las facultades de inspección y
vigilancia, según las normas concordantes vigentes.
Valen respecto a este decreto las acotaciones que se acaban de
hacer al Decreto 1529 de 1990, sobre derogación parcial por el Decreto
Ley 2150 de 1995 y prevalencia del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sobre los
procedimientos señalados.
Control cuando se manejan recursos del erario público
La legislación colombiana prevé el control de las personas jurídicas sin
ánimo de lucro cuando manejan recursos recibidos del Estado, en las
siguientes normas:
a. El ya aludido Decreto 1088 de 1991, expedido con anterioridad a
la vigencia de la nueva Constitución para regular las instituciones
del subsector privado del sector salud, en sus artículos 9° y 46,
delegó la vigilancia y control sobre las instituciones de utilidad
común y asociaciones o corporaciones sin ánimo de lucro que
reciban recursos de origen público, en la Superintendencia de
Salud, en coordinación con el Ministerio de Salud, después
llamado de Protección Social y cuyo nombre anterior recuperará
próximamente. El objeto de tal vigilancia y control será la debida
aplicación y utilización de los recursos y se hará en los términos de
los contratos que para tal efecto se suscriban, conforme a lo
previsto en el artículo 23 de la Ley 10 de 1990.
b. El artículo 267 de la Constitución Política de 1991 establece por
parte de la Contraloría General de la República, cuyo régimen se
encuentra en el Decreto 267 de 2000, el control fiscal a posteriori
sobre las entidades particulares (dentro de las cuales están
incluídas las entidades sin ánimo de lucro) cuando manejen
fondos o bienes de la nación. La misma previsión respecto a
recursos del Distrito Capital de Bogotá, se encuentra a cargo de
la Contraloría Distrital, en el artículo 105 del Decreto 1421 de 1993,
por el cual se reguló su régimen especial.
c. Los articulos 45 a 47 de la Ley 190 de 1995, conocida junto con la
Ley 1474 de 2011 como estatuto anticorrupción, señala normas de
control específicas sobre las entidades sin ánimo de lucro que a
cualquier titulo reciban recursos del Estado, a fin de evitar
prácticas violatorias de las disposiciones o principios a que dicha
ley se refiere y la aplicación indebida de dichos recursos. La ley
establece como sanción la cancelación de la personería jurídica
y multa equivalente al valor de lo aplicado indebidamente,
somete al representante legal al régimen de responsabilidad
administrativa prevista en el Estatuto General de Contratación de
la Administración Pública para los representantes legales de las
entidades del sector público, sin perjuicio de las acciones penales
que se puedan generar; y prevé la posibilidad de que el Gobierno
Nacional exija la obligación de consolidar los estados financieros y
de someterlos, junto con los estados financieros básicos a una
auditoría financiera.
d. El artículo 355 de la Constitución Política, que prohibe los auxilios o
donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho
privado, permite al Gobierno, tanto a nivel nacional como
territorial, celebrar contratos con recursos de los respectivos
presupuestos, con entidades privadas sin ánimo de lucro, siempre
y cuando éstas sean de reconocida idoneidad y se trate de
impulsar programas y actividades de interés público acordes con
el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo. Este tipo
de contratos se celebra por escrito, con los requisitos y
formalidades de los contratos entre particulares, salvo los
señalados en el reglamento, contenido en el Decreto 777 de
1992, modificado por los Decretos 1403 de 1992 y 2459 de 1993. En
ellos se pueden incluir las cláusulas exorbitantes y están sujetos al
control fiscal posterior por parte de las respectivas Contralorías
(artículo 14).
e. Cuando las entidades estatales del orden nacional o territorial
celebren contratos con entidades sin ánimo de lucro en
condiciones diferentes de las previstas en el artículo 355 de la
Constitución Política, deben celebrarse por escrito, sujetarse a las
disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las
materias particularmente reguladas en el Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública, contenido en la Ley 80
de 1993, modificada por la Ley 1150 de 2007.
La dirección general y el control y vigilancia sobre la ejecución
del contrato corresponde a la entidad estatal contratante, quien
la ejerce con la colaboración de interventores o supervisores y en
virtud de las cláusulas exorbitantes que la ley permite incluir según
el tipo de contrato, tiene potestades extraordinarias para
interpretar el contrato, introducir modificaciones al mismo y hasta
terminarlo unilateralmente (artículo 14).
Los contratistas responden penal y civilmente por sus acciones y
omisiones (Art. 52); Los consultores y asesores externos, así como
los interventores, responden civil, fiscal, penal y disciplinariamente
tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas de su
propio contrato, como por los hechos u omisiones que les fueren
imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades,
derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto
de los cuales hayan ejercido o ejerzan las respectivas actividades
de consultoría o asesoría o interventoría, según el caso (Art. 53)
Todo contrato que celebren las entidades estatales, estará sujeto
a la vigilancia y control ciudadano. (Art. 66).
f. Los artículos 83, 84 y 85 de la Ley 1474 de 2011, estatuto
anticorrupción, obligan a las entidades estatales a vigilar
permanentemente la correcta ejecución del objeto del contrato,
a través de un supervisor o de un interventor, según el caso, para
tutelar la transparencia de la actividad contractual, proteger la
moral administrativa
y prevenir la ocurrencia de actos de
corrupción.
g. Control social. La Ley Estatutaria 850 de 2003 regula las veedurías
ciudadanas, creadas por la Ley 134 de 1994, a través de las
cuales los ciudadanos y las organizaciones comunitarias pueden
vigilar la gestión administrativa y sus resultados no sólo sobre el
sector público, en cualquiera de sus niveles, sino también sobre
entidades privadas, organizaciones no gubernamentales, de
carácter nacional o internacional que operen en el país, cuando
en la ejecución de programas proyectos, contratos o prestación
de servicios públicos, haya cualquier participación de recursos
públicos. A su vez la ley indica que el representante legal de esas
entidades, por propia iniciativa u obligatoriamente a petición de
un ciudadano o de una organización civil,
informe a los
ciudadanos y a las organizaciones civiles, a través de un medio
de amplia difusión en el respectivo territorio, para que ejerza la
vigilancia correspondiente. La Corte Constitucional en Sentencia
C-292-03 del 8 de abril de 2003, Magistrado Ponente Dr. Eduardo
Montealegre Lynett, revisó la exequibilidad del Proyecto de Ley
22/01 del Senado y 149/01 de la Cámara, que se convirtió en la
Ley 850 de 2003.
h. El artículo 14 del decreto ley 1547 de 1984, sustituído por el artículo
1º del decreto ley
4830 de 2010, declarado parcial y
condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-194-11 del 18 de marzo de 2011, Magistrado Ponente
Dr. Humberto Antonio Sierra Porto, regula las transferencias que
haga el Fondo Nacional de Calamidades (dedicado a la
atención de las necesidades que se originen en situaciones de
desastre o calamidad o de naturaleza similar) a entidades
públicas, del orden nacional o territorial o a entidades privadas,
dentro de las cuales quedan incluidas las OSC cuyo objeto social
tenga relación directa con las actividades que se requieran para
atender la emergencia que se pretende superar. La norma
establece que la administración de estas transferencias, con
destinación específica, son responsabilidad del jefe de la
respectiva entidad receptora y que la Contraloría General de la
República, la Procuraduría General de la Nación y el Sistema de
Control Fiscal actuarán de manera articulada para la vigilancia
del manejo de los recursos estatales.
3. Otras normas que pueden promover la rendición de cuentas
Muy dentro del espíritu de la Convención de las Naciones Unidas contra
la Corrupción, adoptada en New York el 31 de octubre de 2003 por la
Asamblea General de dicho organismo y aprobada en Colombia por la
Ley 970 de 2005, se promulgó la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan
normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del
control de la gestión pública”. Esta ley, que junto con la Ley 190 de 1995
se conoce como estatuto anticorrupción, en su Capítulo V se refiere a
los organismos especiales creados para la lucha contra la corrupción y
en dos de ellos encontramos funciones relacionadas con estímulos a la
transparencia de las entidades privadas, dentro de las cuales se
encuentran las organizaciones de la sociedad civil. Veamos:
i.
En las funciones asignadas a la Comisión Nacional
Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción,
conformada por representantes de las organizaciones de la
sociedad civil (artículo 66), se le atribuye la de “Promover la
elaboración de códigos de conducta para el ejercicio
ético y transparente de las actividades del sector privado y
ii.
para la prevención de conflictos de intereses en el mismo”
(artículo 68, literal d)
Dentro de las funciones del Programa Presidencial de
Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la
Corrupción, en el artículo 72 se le asignan, entre otras, las
siguientes: “b) Diseñar, coordinar e implementar directrices,
mecanismos
y
herramientas
preventivas
para
el
fortalecimiento institucional, participación ciudadana,
control social, rendición de cuentas, acceso a la
información, cultura de la probidad y transparencia”; y en
el liiteral f): “Definir y promover acciones estratégicas entre
el sector público y el sector privado para la lucha contra la
corrupción”.
Este Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia,
Transparencia y Lucha contra la Corrupción se suprime a
partir del 31 de diciembre de 2011, en virtud de lo
preceptuado en el Decreto 4637 del 9 de diciembre de
2011, pero sus funciones se trasladan a la Secretaría de
Transparencia creada por dicho Decreto dentro del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República.
4. Incidencia de las normas sobre control y vigilancia en la
rendición de cuentas de las OSC
El tema de la transparencia y dentro de ella la autorregulación y la
rendición de cuentas en la gestión de las organizaciones en general,
tanto a nivel estatal como empresarial y del sector social, es hoy
preocupación mundial, es considerado como propulsor de desarrollo y
una herramienta contra la corrupción.
En Colombia el marco jurídico de la inspección y vigilancia que al
Ejecutivo compete sobre las instituciones de utilidad común, no
constituye en el presente un estímulo real a la rendición de cuentas. Si
bien es cierto que constitucionalmente el Presidente de la República
tiene la facultad de acceder a toda la información de las instituciones
sobre las cuales ejerce esa atribución, incluso la considerada privada y
reservada, legalmente es incipiente por cuanto falta la ley que, sin
desconocer los principios de autonomía y libertad de estas entidades,
señale las directrices a las cuales debe ceñirse. Por otra parte, en las
delegaciones efectuadas con anterioridad a la Constitución de 1991,
cuando el Presidente de la República era autónomo en la atribución de
inspección y vigilancia, y que aún se encuentran vigentes, no se incluye
el control de resultados.
La normatividad sobre vigilancia y control de los contratos estatales
promueve la rendición de cuentas del contratista únicamente en
cuanto debe responder ante la entidad contratante por el objeto del
contrato, la correcta y oportuna ejecución del mismo y la calidad de los
bienes o servicios contratados, no en cuanto al impacto generado,
salvo que este item sea parte del mismo objeto contratado.
Con los recursos de cooperación internacional sucede igual. Se rinde
cuentas a la agencia en relación con el objeto del convenio y su
desarrollo, en los términos que se hayan pactado, los cuales
generalmente incluyen una evaluación final a los seis (6) meses a partir
de la finalización del Programa para analizar en qué medida se han
alcanzado los objetivos y recomendar acciones correctivas si los niveles
obtenidos no son satisfactorios.
Ahora bien, las normas sobre control y vigilancia de la gestión pública
por parte de los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil, que
igualmente se aplican al sector privado cuando maneja recursos
públicos de cualquier orden, tienen incidencia en rendición de cuentas
por cuanto se extiende al logro de resultados de dicha gestión,
respetando la órbita privada de las entidades y el derecho de reserva
sobre documentos y actuaciones protegidos constitucional o
legalmente.
En donde se puede apreciar mayor influencia de la normatividad sobre
rendición de cuentas no sólo de las organizaciones de la sociedad civil
sino del sector privado en general, acompañada de acción
gubernamental, es en el desarrollo de la política del gobierno de lucha
contra la corrupción, dirigida sustancialmente al sector público y dentro
de la cual la estrategia de rendición de cuentas de la administración
pública a la ciudadanía ha tenido interesantes avances. En dos de los
organismos especiales creados para la lucha contra la corrupción,
encontramos este direccionamiento hacia el ámbito privado, no sólo
para estimular la participación ciudadana en la ejecución de dicha
política, sino para promover entre el sector público y el privado una
nueva cultura, con acuerdos de autorregulación que fomenten
transparencia y eficiencia, y para impulsar la adopción de códigos de
conducta y ética que indudablemente van a contribuir al
fortalecimiento del control interno de las organizaciones de la sociedad
civil y de la empresa privada y a la transparencia de su gestión y la de
sus directivos.
Actividad de las OSC en rendición de cuentas
Más importante que la legislación nacional que promueva la rendición
de cuentas, es la propia actividad de las OSC en ese sentido. A nivel
global encontramos importantes iniciativas de transparencia y rendición
de cuentas que sirven de guía para el actuar de las OSC. Es así como
países desarrollados, países en desarrollo e instituciones bilaterales y
multilaterales de desarrollo, con la participación también de
organizaciones de la sociedad civil, han venido trabajando en la
elaboración y ejecución de una Agenda sobre Eficacia de la Ayuda al
Desarrollo, a través de tres Foros (Roma 2003, París 2005 y Accra 2008),
ahora con miras a la celebración del IV Foro de Alto Nivel en Busán,
Corea del Sur, a finales de 2011. En el Foro de Roma se adoptaron
principios para armonizar y alinear la ayuda; en la Declaración de París
sobre la eficacia de la ayuda al Desarrollo se acogieron principios y
compromisos entre los países socios y los donantes, tendientes a mejorar
la eficacia de la ayuda; en el Programa de Acción de Accra, Ghana, se
profundizó en estos temas, se aceptó la propuesta de las organizaciones
de la sociedad civil de colaborar en el proceso, se les invitó a reflexionar
sobre la aplicación de los principios de la Declaración de París, se les
instó a orientar sus actividades hacia el logro de resultados, y en
especial a: “i) mejorar la coordinación entre las iniciativas de las
organizaciones y los programas de los gobiernos, ii) mejorar la rendición
de cuentas por los resultados de las organizaciones y iii) mejorar la
información sobre las actividades de las organizaciones”.
En desarrollo del compromiso adquirido en Accra y con miras al IV Foro
de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, se estableció el
Foro Abierto para la Eficacia de las OSC (Open Forum for CSO
Development Effectiveness), definido como un espacio de aprendizaje
para que las OSC puedan discutir estos temas entre sí y con los
donantes y los gobiernos a nivel nacional, regional e internacional, a fin
de “construir un consenso sobre los principios comúnmente aceptados
para mejorar su eficacia y el desarrollo de normas mínimas para un
entorno propicio donde las OSC puedan plenamente aplicar y
fortalecer su papel específico en el desarrollo”.
En la Asamblea General del Open Forum celebrada en Estambul del 28
al 30 de septiembre de 2010, se aprobaron los “Principios de Estambul
para el Desarrollo de la efectividad de las OSC como Actoras del
Desarrollo” en virtud de los cuales las OSC se comprometieron, entre
otras, a tomar medidas proactivas para mejorar sus prácticas en pro del
desarrollo y a rendir cuentas cabales por las mismas. Esta declaración
fue reconocida por la Comisión Europea en septiembre de 2011.
En Colombia los avances en el ejercicio de la democracia participativa
consagrada en la Constitución Política de 1991, están generando en el
ámbito de las OSC, interés y preocupación por su corresponsabilidad en
la lucha contra la corrupción y han suscitado inquietud sobre la
transparencia en sus actividades.
En la década de los 90 del Siglo pasado, la Confederación Colombiana
de ONG adoptó la Declaración de Principios de las ONG de Colombia,
uno de los cuales es la rendición de cuentas, e incluyó en sus estatutos,
en el objeto institucional, la promoción de la autorregulación del sector
y en los deberes de sus miembros, enmarcar su propia actividad dentro
de los parámetros señalados en aquella declaración.
Como resultado de una estrategia puesta en marcha desde 2005 por la
Confederación Colombiana de ONG y la Red de ONG por la
Transparencia (ONGxT), un grupo de ONG de alcance nacional, ha
realizado con éxito un ejercicio de rendición social colectiva de
cuentas, en los años 2008 y 2010 en eventos públicos y en el 2009
mediante la circulación de la información.
Entre los años 2006 y 2008, el Instituto de Comunicación y Desarrollo ICD
de Uruguay y CIVICUS, adelantaron un estudio en 9 países sobre
prácticas de transparencia y rendición de cuentas, que contiene
importante información.
Otro esfuerzo de gran trascendencia, esta vez a nivel latinoamericano,
es la Iniciativa Regional por la Transparencia y la Rendición de Cuentas
de las OSC en América Latina, Rendir Cuentas, que desde 2009 lideran
la Confederación Colombiana de ONG, CCONG, la Red de ONG por la
Transparencia (ONGxT) de Colombia, el Instituto de Comunicación y
Desarrollo (ICD) de Uruguay y CIVICUS, en parte con apoyo de la
National Endowment for Democracy y el BID. El trabajo conjunto se
direcciona a promover la adopción de buenas prácticas en
transparencia y rendición de cuentas en América Latina e instaurar
prácticas sistemáticas de autorregulación tanto para rendición
colectiva como individual de cuentas. Inicialmente se aplicó en
Argentina, Colombia, Ecuador y Uruguay y ahora se extiende a Perú y
República Dominicana.
Más que esperar la acción del Estado en la promoción de la rendición
de cuentas en el sector privado, que como atrás se vió ya se está
dando, corresponde a las OSC, en desarrollo de su autonomía y
capacidad de autodeterminación, propulsar entre ellas, en acción
coordinada, la sinergia de las iniciativas que a nivel mundial, regional,
nacional y local se están generando hacia una cultura de
autorregulación y transparencia, con énfasis en la necesidad de buenas
prácticas contables y de control interno y en la rendición de cuentas,
que permitan visualizar y evaluar su aporte al desarrollo, a la vez que
contribuir en la lucha contra la corrupción.
Bogotá, D. C, diciembre de 2011.
BIBLIOGRAFÍA
1. http://www.aideffectiveness.org
2. http://www.alcaldiabogota.gov.co
3. http://www.ccong.org.co
4. http://www.cntv.org.co
5. http://es.babelfish.yahoo.com
6. http://www.gloobal.net/
7. http://www.oecd.org
8. http://www.presidencia.gov.co
9. http://puc.com.co
10. http://rendircuentas.org
11. http://www.secretariasenado.gov.co