nueva propuesta de arreglos fiscales interjurisdiccionales para

NUEVA PROPUESTA DE ARREGLOS FISCALES
INTERJURISDICCIONALES PARA ARGENTINA
ERNESTO REZK1
La Constitución argentina da amplios poderes fiscales a los gobiernos
subnacionales; sin embargo, las provincias obtienen una parte substancial de sus
recursos de la coparticipación de impuestos que comenzó en 1935, con la
delegación al Gobierno Central primero de la recaudación del Impuesto a los
Consumos y Producciones Específicas y más tarde en el mismo año con la del
Impuesto a las Ventas y a los Réditos, creados en 1931 y 1932 respectivamente.
Si bien el Régimen de Coparticipación vigente atiende el problema del
desequilibrio fiscal vertical, al cerrar la brecha entre los gastos y los recursos
provinciales propios, su rasgo predominante es la alta concentración (80% del
total) de la recaudación tributaria en manos del gobierno central reduciéndose de
hecho el incentivo para que las provincias mejoren sus propias recaudaciones.
Como se analiza en un trabajo previo del autor sobre la materia (1996), el
sistema vigente fue evolucionando desde su creación, pasando originalmente de
criterios puramente devolutivos para la distribución secundaria a esquemas en los
que se tomaban en cuenta criterios devolutivos y niveladores y, finalmente, a una
situación en que los criterios niveladores (distribución en función de la población y
de la brecha de desarrollo) reemplazaron totalmente a los criterios devolutivos.
Esto último significó en la práctica una importante transferencia de recursos
impositivos desde el conjunto de provincias con mayor desarrollo y nivel de
actividad económica a las consideradas rezagadas. La última Ley de
Coparticipación Impositiva 23548 (del año 1988) se limitó a fijar los porcentajes de
la distribución primaria entre Nación y provincias y a asignar la distribución
secundaria en función de un porcentaje fijo para cada provincia.
A casi 7 décadas de experiencia con la coparticipación, los resultados
distan de ser satisfactorios en términos de equilibrio fiscal horizontal ya que a
pesar del énfasis sobre los mecanismos niveladores de distribución secundaria las
provincias más rezagadas empeoraron su situación fiscal en forma notoria.
Para explicar este fracaso en disminuir la brecha fiscal horizontal debe
notarse, en primer lugar, que en la mayoría de las provincias consideradas
fiscalmente rezagadas la recaudación propia raramente supera el 10% de sus
ingresos totales. La escasa incidencia de la recaudación propia pone a su vez en
marcha un circulo vicioso: muchas provincias encuentran políticamente más
redituable presionar por más fondos nacionales antes que intentar mejorar los
resultados de su gestión tributaria propia pero, al mismo tiempo, ello aumenta su
dependencia respecto de las transferencias nacionales.
1
El autor es Director del Instituto de Economía y Finanzas de la Universidad Nacional de Córdoba.
Una de las distorsiones más serias de esta estructura de financiación es el
problema de la respondabilidad inversa, consistente en que mientras el gobierno
nacional es en muchos casos el proveedor exclusivo de los recursos, las
provincias tienen delegada en la práctica el 50% de la responsabilidad del gasto
consolidado. Una consecuencia no deseada de lo anterior es la ocurrencia de
ineficiencias en la asignación del gasto provincial el que, en detrimento de la
calidad de la provisión de bienes y servicios, se orienta en muchos casos a
satisfacer necesidades políticas locales mediante la creación de empleo público.
El problema de la gran dependencia de las transferencias federales, junto a
la marcada inflexibilidad del gasto público provincial por la incidencia en éste
último de los pagos salariales, se agudiza en momentos de caídas cíclicas o
estructurales de los ingresos nacionales como la experimentada por el país a partir
de la recesión económica de fines de los 90. Como la indican las cifras
disponibles, los gobiernos provinciales recurrieron a los mercados de crédito para
satisfacer su restricción presupuestaria, con el consiguiente incremento del
endeudamiento subnacional y de la deuda futura por intereses o, peor, a la
emisión forzosa de bonos para pagos de salarios y a proveedores.
Finalmente, otro aspecto a destacar es que las provincias reciben además
un conjunto de transferencias corrientes y de capital que alimentan una serie de
Fondos (entre otros los de Energía, de Coparticipación Vial y Educativo) que son
de asignación específica y responden a una Relación de Agencia, con el Gobierno
Nacional como principal y éstas últimas como agentes; como es conocido, este
tipo de Relación - cuando las condiciones institucionales y la calidad de la gestión
es pobre - está fuertemente sujeta a la ocurrencia de los problemas de información
asimétrica y de riesgo moral de parte de los agentes.
A la luz de la experiencia, desde 1935, en las relaciones fiscales
intergubernamentales y dado que en la reforma constitucional de 1994 se dispuso
que el Congreso debía legislar un nuevo Régimen de Coparticipación de
Impuestos con vigencia a partir del 1° de Enero de 1997 (mandato aún no
cumplido por el Poder Legislativo), el presente Proyecto de Investigación tiene
como objetivo aportar al debate una Propuesta de Arreglos Fiscales
Interjurisdiccionales cuyo rasgo distintivo es que avanza respecto de los
regímenes tradicionales de coparticipación impositiva, incorporando mecanismos
niveladores que a la vez que tienden a eliminar los desequilibrios fiscales
horizontales generan incentivos para una mayor recaudación propia de los
gobiernos provinciales. En la Propuesta, cuyas referencias conceptuales son el
sistema canadiense de nivelación y el régimen alemán de nivelación interestadual,
se propone lo siguiente:
• Mantenimiento transitorio de la distribución secundaria basada en los
porcentajes de la Ley 23548 y eliminación de pisos o garantías para las
provincias, por encima de la recaudación real de los impuestos coparticipables.
Este punto está orientado a darle factibilidad política (aprobación legislativa) y
económica (sustentabilidad fiscal) al nuevo régimen ya que se lograrían dos
objetivos: primero, que la transición garantice financiamiento a las provincias
por el tiempo necesario para adaptar los instrumentos que se requerirán para el
nuevo esquema de arreglos fiscales -sin un salto abrupto en los actuales
niveles de recepción de recursos- y que el monto de recursos a transferir por la
Nación a las provincias en dicho período sea previsible, en términos de la
recaudación real de los impuestos coparticipables.
• Transformación de los Fondos Específicos existentes, a partir de la entrada en
vigencia del nuevo esquema de Arreglos Fiscales Interjurisdiccionales, en una
masa coparticipable adicional denominada Otras Transferencias (cuya
distribución se explica a continuación), con lo que todas las transferencias al
nivel subnacional tendrían el carácter de no condicionadas. Este aspecto
apunta a dos objetivos: eliminar la posibilidad de ocurrencia de los posibles
problemas de información asimétrica y de riesgo moral, propios de la Relación
de Agencia y contribuir de alguna forma a fortalecer la respondabilidad de los
gobiernos provinciales, exclusivos responsables de la forma en que se asignen
los fondos. En el caso de que se juzgase apropiado mantener los destinos de
algunos fondos especiales, el ítem Otras Transferencias que aquí se menciona
debería cubrirse con otros recursos de la masa coparticipable.
• Aplicación del Principio Devolutivo para distribuir en función de la población
provincial el 65% del monto de Otras Transferencias. Este punto responde a
planteamientos de jurisdicciones provinciales solicitando se vincule de alguna
manera la fuente geográfica del recurso coparticipable con su posterior
distribución provincial.
• Utilización de un Criterio de Eficiencia para distribuir el 20% de Otras
Transferencias en forma inversa a la participación del empleo público de cada
provincia en el total nacional. Este aspecto de la Propuesta, el cual se espera
impacte en la estructura del gasto público provincial, es un incentivo a la mejora
de la calidad de la provisión de bienes y servicios públicos.
• Aplicación de un Principio de Equidad para distribuir hasta el 15% del monto de
Otras Transferencias mediante un mecanismo de compensación basado en el
modelo canadiense de nivelación. En este caso, las bases tributarias
nocionales, la capacidad tributaria provincial per cápita y la calculada
nacionalmente se estimarán sobre la base de los impuestos provinciales. Este
Criterio responde a la necesidad de atacar el problema de la brecha fiscal
horizontal en aquellas provincias que, por su menor desarrollo relativo, tienen
seriamente acotadas sus fuentes de generación de recursos fiscales propios.
• Creación de un Fondo de Estabilización alimentado con aportes de las
provincias que, luego de recibida su participación en la distribución secundaria y
los montos que les correspondieren de Otras Transferencias, resulten
superavitarias respecto de una distribución referencial (benchmark) de
transferencias nacionales. Como su nombre lo señala, la constitución de este
Fondo estará orientada a prevenir los efectos nocivos del ciclo económico sobre
los recursos fiscales provinciales.
• Adopción de un mecanismo nivelador horizontal, como los utilizados en el
régimen federal alemán, mediante el cual las provincias que queden en una
posición fiscal relativa superior compensarán parcialmente a las provincias
perdedoras vía el Fondo de Estabilización mencionado precedentemente.