Modelo territorial

LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN EL NUEVO MODELO TERRITORIAL
FEDERAL ESPAÑOL.
José Ramón Villanueva Herrero
Izquierda Socialista-PSOE Zaragoza
1. LOS
MUNICIPIOS:
AUTONOMÍA,
FINANCIACIÓN
Y
NUEVAS
COMPETENCIAS.
En la España federal a la que aspiramos, no debemos olvidar la importancia relevante de los
poderes locales, de la Administración local, a la que ha dado en llamarse “el tercer pilar del
Estado”. De este modo, el modelo territorial federal se articularía en tres niveles:
- un nivel central (que no centralista).
- un nivel autonómico que, tras las oportunas reformas estatutarias, reconozca la realidad
plurinacional y plurirreginal de España.
- un nivel local formado por municipios, comarcas y provincias, con la suficiente
autonomía y capacidad financiera.
Varias serían las ideas a tener en cuenta a la hora de articular la Administración Local en el
modelo territorial federal. Estas serían las siguientes:
a) AMPLIAR LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.
Hay que recordar que la autonomía plena de los entes locales también es una de las ideas
clave del federalismo español del siglo XIX y que, con las oportunas adaptaciones, resulta en la
actualidad de suma importancia.
El federalismo municipalista confiere a los entes locales una amplia autonomía para actuar
con plena libertad a todos los niveles en su demarcación. Esta autonomía municipal ha de
suponer la capacidad efectiva de los entes locales para ordenar y gestionar una parte importante
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(y creciente) de los asuntos públicos en beneficio de sus habitantes. En este sentido, la futura
reforma de la Ley de Bases de Régimen Local, deberá contemplar, como uno de sus puntos
básicos, el reforzamiento de la autonomía municipal. De igual modo, en las futuras reformas de
los Estatutos de Autonomía resulta básico que queden definidos de forma concreta los principios
que garanticen la referida autonomía local.
Por otra parte, esta concepción progresista del municipalismo permite avanzar, también, en
experiencias de democracia directa mediante la implicación de la ciudadanía y de sus propuestas
en la vida local, por ejemplo, mediante la elaboración de los llamados “presupuestos
participativos”.
b) LA NECESIDAD DE UN NUEVO SISTEMA DE FINANCIACIÓN LOCAL.
Como consecuencia de la aplicación de los principios de subsidiariedad, descentralización y
cercanía al ciudadano, es lógico que se produzca el aumento de las competencias a asumir por los
municipios. De hecho, el aumento de competencias que se prevé asuman los Ayuntamientos, así
como la nueva regulación de los servicios obligatorios, son aspectos contemplados en nuestro
Programa Electoral de 2004. Consecuentemente, el PSOE se comprometía a “impulsar un nuevo
traspaso de competencias a favor de las Corporaciones Locales en materias tales como
seguridad ciudadana, justicia de proximidad, empleo, vivienda, cultura, educación, desarrollo
sostenible, etc”. Con todo ello, asistimos a un proceso de vaciamiento de competencias de las
Diputaciones provinciales que, en el futuro, pasarán a ser gestionadas por los municipios y, en
consecuencia, se producirá una deseable potenciación de la Administración municipal.
Por todo lo dicho, hay que valorar positivamente la iniciativa del Gobierno Zapatero de
elaborar un Libro Blanco sobre la Reforma del Gobierno local como paso previo para la
redacción de una nueva Ley de Bases de Régimen Local. No obstante, sobre esta nueva
regulación de la Administración municipal, algunos aspectos, ya apuntados por la Federación
Española de Municipios y Provincias (FEMP) deberían ser contemplados como puntos básicos:
- la futura Ley de Bases debería de tener rango de ley orgánica.
- debe de establecer un nuevo modelo de financiación local para las Entidades Locales que
permita la suficiencia financiera de la Administración Local, especialmente en el caso de los
municipios de menos de 10.000 habitantes.
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- se debe crear una “cláusula de cierre del sistema” mediante la cual los municipios no
estarán obligados a asumir nuevas competencias, ni propias ni delegadas, o a la prestación de
servicios que consideran “impropios” si las leyes que se las atribuyen no prevén los mecanismos
suficientes para ejercerlas.
Sobre el futuro de los municipios, su autonomía y las nuevas competencias a asumir, resulta
importante recordar la moción aprobada por unanimidad de la Comisión Ejecutiva de la FEMP
del pasado 28 de junio de 2005. En ella, se recogen los contenidos mínimos que deben de
introducir los Estatutos de Autonomía, actualmente en proceso de reforma, en relación a las
corporaciones locales. En ella, se define al municipio como “entidad territorial básica”, se
pretende garantizar su autonomía política y administrativa, así como el reconocimiento de la
“plena capacidad” de éstos para realizar actividades y prestar servicios “sin otro límite que el
respeto a la ley y a las competencias de otras Administraciones Públicas”. Muy importante
resultan los conceptos, ya indicados anteriormente, tales como la suficiencia financiera de las
entidades locales y los criterios de atribución de nuevas competencias por parte de los
Ayuntamientos.
En cuanto a las materias a transferir, la FEMP propone un amplio listado de materias sobre
las que los futuros Estatutos reformados delegarán competencias o deberán reconocer como
propias de los municipios (y de las provincias en su caso). Este proceso de transferencias
afectaría a cuestiones tales como: consumo, cultura, deportes, educación, empleo, inmigración,
juventud, medio ambiente, ordenación del territorio, ordenación y promoción de la actividad
económica, patrimonio histórico, política de la mujer, protección civil, sanidad, seguridad
ciudadana, servicios sociales, telecomunicaciones y sociedad de la información, transporte,
turismo, vivienda y cualquier otra materia que la Comunidad Autónoma considere oportuna que
sea gestionada por las entidades locales.
c) UN DIÁLOGO INSTITUCIONAL FLUIDO.
Desde distintos órganos representativos de la Administración local como la FEMP o la
Federación Aragonesa de Municipios, Comarcas y Provincias (FAMCP) se ha planteado la
necesidad de impulsar la fluidez de las relaciones entre los municipios y sus respectivas
Comunidades Autónomas mediante la creación, dentro de los parlamentos regionales, de un
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Consejo de Gobiernos Locales con capacidad de emitir dictámenes, enmiendas e incluso, en
algunos supuestos, derecho de veto, en todos los temas que afecten a los municipios.
En esta misma línea, la FAMCP propone igualmente la creación de una Comisión
Parlamentaria Especial que sirva de foro de debate, revisión y articulación de toda la normativa
que afecte al conjunto de la Administración local.
Las reivindicaciones del nuevo municipalismo se recogen en el llamado Manifiesto de
Utebo, elaborado con motivo de la celebración en dicha población zaragozana del IV Congreso
de Pequeñas Ciudades Españolas los pasados días 2, 3 y 4 de junio de 2005. El Manifiesto de
Utebo plantea las tres cuestiones básicas a las que ya nos hemos referido anteriormente:
1. realización de un gran pacto político que garantice el listado de competencias de los
Gobiernos Locales, las cuales deberían recogerse en la nueva Ley de Bases de Régimen Local
pendiente de aprobación y, también, en los futuros Estatutos de Autonomía reformados.
2. elaboración de un nuevo modelo de financiación local.
3. garantizar que los ayuntamientos sean oídos y los representantes del poder local tengan
capacidad negociadora en cualquier legislación que, tanto a nivel nacional como autonómico,
afecte a las corporaciones locales.
Por todo lo dicho, impulsar la máxima autonomía municipal dentro de un modelo territorial
federal, resulta una idea básica para democratizar, dar transparencia y agilidad a la gestión
pública. Todo un reto para nosotros, los socialistas.
2. UN NUEVO MODELO TERRITORIAL: LA COMARCALIZACIÓN.
Con arreglo al artículo 152.3 de la Constitución Española que permite la agrupación de
municipios limítrofes para establecer circunscripciones territoriales propias con plena
personalidad jurídica, diversos Estatutos de Autonomía contemplan en su articulado la
posibilidad de estructurar su territorio en comarcas, entidades político-administrativas que se
sitúan entre el municipio y la provincia. En consecuencia, algunas Comunidades Autónomas,
como es el caso de Cataluña, Aragón, Galicia o Asturias, han ido poniendo en práctica este nuevo
modelo territorial ; otras Comunidades contemplan igualmente en sus respectivos territorios la
organización de las mismas en comarcas (Andalucía, Cantabria, Rioja, Región Murciana,
Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha, Castilla-León y Extremadura), proceso que, en la
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actualidad, se encuentra en diversas fases de implantación en cada una de las Comunidades
citadas. Solamente no aparecen alusiones al modelo territorial comarcal en los Estatutos de
Euskadi, Navarra, Islas Baleares, Canarias y Comunidad de Madrid, aunque en esta última se
alude a la posibilidad de realizar agrupaciones de municipios limítrofes, fundamento de los
criterios comarcalistas. De hecho, no en todas las Comunidades Autónomas existe la misma
tradición y base histórica del concepto de comarca, la misma conciencia colectiva sobre este
modelo territorial. No obstante, su impulso político en los últimos años por parte de los
Gobiernos autónomos, al margen de razones históricas, responde en gran medida a considerar a
las comarcas como el marco adecuado para realizar un proceso descentralizador que permita una
racional ordenación del territorio de las respectivas Comunidades. Esta última idea, unida al
necesario apoyo hacia los pequeños municipios de la España interior, especialmente en zonas de
fuerte despoblamiento como las dos Castillas y Aragón, confiere a la comarcalización una
importancia política adicional.
Por lo que al caso de Aragón se refiere, la Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de
Comarcalización de Aragón, supuso la institucionalización del hecho comarcal como nuevo nivel
de Administración pública. De igual modo, las comarcas, definidas como “realidades
geográficas, económicas, culturales e históricas con características e intereses comunes”,
debían de cumplir el objetivo de acercar la Administración al ciudadano en base a tres fines
básicos:
- hacer posible la pervivencia institucional, democrática y representativa de los pequeños
municipios evitando su desaparición (para hacer frente al despoblamiento del medio rural
aragonés).
- recoger la experiencia de las Mancomunidades de municipios.
- realizar un proceso de descentralización de competencias por parte de la provincia y la
Administración de la Comunidad Autónoma.
Junto a sus competencias, bien fueran estas delegadas por las provincias o la Comunidad
Autónoma, y también como consecuencia de la conversión de los anteriores servicios
mancomunados, se articulaba en cada comarca todo un aparato político-administrativo propio
constituido por su Presidente, Vicepresidente, Consejo Comarcal, Comisión de Gobierno y
Comisión Especial de Cuentas.
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La posterior Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de Delimitación Comarcal, dividía al territorio
aragonés en 33 comarcas y, a partir de 1999, el proceso de constitución y puesta en marcha de
estos entes comarcales se aceleró debido a la transferencia a los mismos de una amplia serie de
competencias por parte del Gobierno de Aragón. En la actualidad, funcionan plenamente 32
comarcas aragonesas y sólo falta por constituir la de Zaragoza, que abarca toda el área de
influencia de la capital de Aragón y donde, por cierto, se concentra la mitad exacta de la
población de la Comunidad Autónoma.
Sobre el
proceso de descentralización comarcal aragonés, someramente relatado, se
podrían hacer algunas reflexiones desde la óptica socialista. En primer lugar, debemos recordar
que la opción política de impulsar el proceso de comarcalización en Aragón se debió a la derecha
regionalista que representa el Partido Aragonés (PAR), actual socio de Gobierno del PSOE en la
Diputación General de Aragón. Con ello, el PAR pretendía no sólo llevar a cabo una segunda
descentralización desde la Comunidad Autónoma a las nuevas comarcas, sino, también,
consolidarse políticamente en el medio rural ante su continuo declive electoral. De este modo, el
proceso de creación de las nuevas comarcas, con entidad jurídica y recursos propios, puso de
manifiesto que el PSOE iba a remolque de la iniciativa política de su minoritario socio de
Gobierno. De este modo, al igual que ocurrió en Cataluña con CiU, en los procesos de
implantación del modelo territorial comarcal, tal vez se haya delegado desde el PSOE un
excesivo protagonismo en los partidos nacionalistas y regionalistas, los cuales daban la imagen
de considerar este tema como una opción política propia, mientras que para los socialistas tenía
una importancia secundaria.
Ciertamente, como todo camino que se abre, se suscitan problemas y retos nuevos, a veces
imprevistos, pero también (y eso es lo importante), se apuntan horizontes y soluciones
esperanzadoras. De este modo, aún siendo conscientes de las potencialidades y de las ventajas
que de cara a acercar la Administración al ciudadano que supone la existencia de las nuevas
comarcas, éstas no se hallan exentas de algunas (razonables) críticas:
a) en ocasiones, se han creado excesivas delimitaciones comarcales. Este es el caso de
Aragón, que ha quedado dividido en 33 entidades comarcales para un territorio con un muy bajo
índice de población (1,2 millones de habitantes). Por ello, no parece razonable que, para
satisfacer las aspiraciones, que no dudo que sean legítimas de diversas poblaciones, tal vez se
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hayan generado un excesivo número de entes comarcales, cuya existencia puede ser cuestionada
a corto plazo.
b) la nueva administración comarcal puede propiciar tentaciones de clientelismo político,
como lo está evidenciando la derecha regionalista, en la cual se ha reciclado, en parte, el
endémico caciquismo rural.
c) genera (en ocasiones) cierta descoordinación de las políticas sectoriales que impiden una
idónea optimización de los recursos y de los resultados.
d) cuestiona la viabilidad económica de alguna de las nuevas comarcas con una evidente
descompensación entre su escasa población y el aparato político-administrativo a que obliga su
correcto funcionamiento. Un ejemplo: la comarca turolense del Maestrazgo cuenta, a fecha de
hoy, con una población de tan sólo 3.691 habitantes.
Una vez hechas estas reflexiones críticas en torno al modelo comarcal de Aragón, debemos
considerar que este nuevo modelo territorial plantea otras dos cuestiones de interés: la posible
constitución en el futuro de agrupaciones comarcales y el siempre polémico tema de la vigencia
actual (o no) de las provincias y, consecuentemente, de las Diputaciones provinciales. A ellos
aludiremos a continuación.
3. LAS AGRUPACIONES COMARCALES.
Sobre esta cuestión, resulta interesante analizar lo que, en este mismo ámbito, está
ocurriendo en Cataluña. Allí, la Generalitat elaboró, ya en diciembre de 2004, un nuevo proyecto
de división territorial que suponía la creación de “Veguerías”, o agrupaciones de comarcas.
Dicho proyecto, contempla que, previa supresión de las actuales cuatro provincias catalanas, se
crearía posteriormente un nivel administrativo intermedio entre las comarcas actualmente
existentes y las antiguas provincias. Dicho proyecto supone, pues, la articulación territorial de
Cataluña en torno a 7 agrupaciones de comarcas o “Veguerías”, cada una las cuales debería de
tener, al menos, 100.000 habitantes. Hay que recordar que el actual Estatut pendiente de reforma,
ya contemplaba la posibilidad de que Cataluña estructurase su organización territorial no sólo en
municipios
y
comarcas,
sino
que,
igualmente
se
podrían
crear
“demarcaciones
supracomarcales”.
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Este novedoso modelo territorial de las Veguerías parece más razonable, eficaz y solvente
que otras estructuras comarcales que, como la aragonesa, evidencian un excesivo número de
delimitaciones comarcales con un escaso censo poblacional. Consecuentemente, la opción
territorial que suponen las agrupaciones comarcales resultan de interés para consolidar este
modelo territorial y, consecuentemente, habría que valorar la necesidad de que se estudiase y, en
su caso se implantase, en otras Comunidades Autónomas donde suponga una mayor operatividad
en la gestión de los asuntos públicos. Además, las agrupaciones comarcales, con mayor entidad
política, financiera y demográfica, pueden limitar el riesgo de clientelismo político que se puede
generar en las pequeñas (y excesivas) comarcas existentes en otros modelos territoriales: así se
explica en parte las reticencias de CiU a la implantación de las Veguerías, pues el catalanismo
moderado es consciente de que gran parte de su poder territorial, más que en las ciudades con
mayoría electoral de izquierdas, se sustenta en su control sobre los aparatos políticoadministrativos de las comarcas catalanas.
En consecuencia con todo lo dicho, el modelo territorial comarcal y, desde luego las
agrupaciones comarcales, resultan una opción política a impulsar tanto en cuanto supone una
nueva descentralización efectuada no ya desde los poderes del Estado, sino desde el ámbito
competencial de las Comunidades Autónomas. Además, cuando este proceso se fundamenta en
criterios de racionalidad y de eficacia, acerca la Administración a los ciudadanos y, lo que es
más importante, facilita la resolución de sus asuntos y la mejora de su calidad de vida de una
forma más cercana y rápida.
4.
LA
CUESTIÓN
DE
LA
PERVIVENCIA
DE
LAS
PROVINCIAS
Y
DIPUTACIONES.
El apostar por el modelo territorial comarcalizado no debe suponer, bajo ningún concepto,
una multiplicación innecesaria de las Administraciones Públicas que, en la actualidad, se divide
ya en 6 niveles competenciales (comunitaria, estatal, autonómica, provincial, comarcal y local),
lo cual, obviamente, parece excesivo.
El hecho de que la comarcalización, en aquellas Comunidades Autónomas donde se haya
llevado a efecto, ha supuesto la asunción por parte de las comarcas de competencias procedentes
no sólo de sus respectivos Gobiernos autonómicos, sino también de las Diputaciones
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provinciales, hace que éstas deban ser cuestionadas en un futuro inmediato. Incluso, como ocurre
en el caso de Aragón, algunas de las actuales delimitaciones comarcales (Jacetania, Bajo
Cinca/Baix Cinca), abarcan territorios de dos provincias diferentes, con lo cual el concepto de
límites provinciales ha quedado, de facto, superado.
Por todo lo dicho, en la actualidad es innegable que el fuerte impulso que está alcanzando
el proceso comarcalizador hace inevitable la colisión de intereses con las competencias de las
provincias y Diputaciones. El dilema está en si la solución consiste en redefinir sus funciones
para garantizar a los pequeños ayuntamientos la efectividad de sus competencias locales o, si
asumido este papel por las comarcas, carecen ya de sentido las Diputaciones y,
consecuentemente, resultaría razonable el plantear su supresión.
Este es un debate que hay que abrir en el PSOE y, por supuesto, entre la ciudadanía. La
decisión última deberá tener más en cuenta los criterios ya apuntados de racionalidad y eficacia
de la gestión pública que no las trasnochadas ideas de considerar a las provincias y Diputaciones
como parcelas de poder y control político que se deben mantener a toda costa. En este sentido,
Vicent Garcés nos recordaba oportunamente en su documento Por una España federal, que ya en
1993, Izquierda Socialista propugnaba “la progresiva desaparición de las Diputaciones
provinciales por la vía de la dilución en las Comunidades Autónomas y los Municipios”, una
idea que, como vemos, resulta de una impecable lógica política.
En este punto, conviene recordar que las Diputaciones provinciales no son instituciones de
elección directa por parte de los ciudadanos y que, en ocasiones, se convierten en fuentes
importantes de clientelismo político, además de evidenciar ciertos aspectos negativos en lo
relativo a su gestión tales como: políticas de personal de difícil homologación con otras
administraciones y, sobre todo, criterios de reparto presupuestarios que pueden derivar hacia la
arbitrariedad cuando se realizan más en base a preferencias partidarias que a prioridades
objetivas.
Además, debemos considerar que la existencia de la provincia como ente local se ha visto
profundamente afectada tras la creación de las Comunidades Autónomas, puesto que muchas de
sus funciones tradicionales han sido ocupadas en la actualidad por éstas. Ello unido a que,
igualmente, las Diputaciones provinciales han delegado otra parte de sus competencias en
beneficio de las nuevas comarcas, incluida la función de colaboración y ayuda que prestaba a los
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pequeños municipios a través de los Planes de Obras y Servicios, ha hecho que estos organismos
provinciales hayan perdido gran parte de su razón de ser.
Enlazando con la idea anterior, la Ley 6/1987, de 4 de abril, de la Organización Comarcal
de Cataluña, a la vez que establecía una nueva estructura comarcal, buscaba igualmente una
solución a la duplicidad que representaban ambas organizaciones territoriales supramunicipales
(provincia y comarca), partiendo de la convicción de que “debía conseguirse un solo estadio
estructural por encima de las entidades municipales”. Por su parte, la ponencia que actualmente
estudia la reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, también se ha planteado esta
cuestión: mientras que Izquierda Unida pide que se suprima toda referencia a las Diputaciones
provinciales en el texto reformado, el Partido Andalucista demanda la supresión de las mismas
mediante la oportuna reforma constitucional. De igual modo, también en Galicia se ha planteado
esta misma cuestión y es por ello que, algunos grupos nacionalistas como el FPG piden
igualmente la supresión de provincias y Diputaciones y el traspaso de sus competencias a una
división territorial basada en “Bisbarras”.
Ya para finalizar, considero que, desde Izquierda Socialista, deberíamos de plantear que, en
aquellas Comunidades Autónomas en donde se haya implantado plenamente un modelo
territorial comarcalizado, se considerase la supresión de sus respectivas provincias y,
consecuentemente, de las Diputaciones provinciales existentes en dichos territorios. No obstante,
habría que exceptuar el caso de los Cabildos y Consejos Insulares en los que, dadas las
peculiaridades específicas que confiere la insularidad, harían razonable el mantenimiento de
dichas
instituciones,
versión
isleña
de
las
cuestionadas
Diputaciones
provinciales.
Consecuentemente con todo lo dicho, habría que impulsar desde el PSOE la oportuna reforma del
artículo 141 de la Constitución Española para que, las Comunidades que lo estimen oportuno,
puedan, con arreglo a criterios de racionalidad, eficacia y subsidiariedad, simplificar su
Administración Local mediante las supresión de las referidas provincias y Diputaciones.
José Ramón Villanueva Herrero
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