Descentralización y Eficiencia Fiscal: ¿Origen de Nuevas

Descentralización y Eficiencia Fiscal: ¿Origen de
Nuevas Disparidades Regionales? Un Análisis para
los Municipios Colombianos
Mauricio López González
Grupo de Macroeconomía Aplicada
Universidad de Antioquia
Resumen
La evolución de los principales indicadores fiscales locales en Colombia, permite observar
mejoras sustanciales en los últimos años. En efecto, el incremento de los recaudos se ha
visto acompañado de importantes disminuciones en los gastos de funcionamiento y
consecuentes incrementos en los de inversión. De otro lado, algunos indicadores sociales,
como el de Necesidad Básicas Insatisfechas –NBI- también han evolucionado
positivamente. Al parecer, existe una correlación positiva entre el buen desempeño fiscal y
las menores necesidades básicas por satisfacer, lo cual podría estar reflejando un positivo
comportamiento de las administraciones locales. No obstante, las disparidades entre
municipios se han incrementado, lo cual da cuenta de cómo los más grandes son a su vez
los más eficientes en el manejo de su hacienda, en tanto que los pequeños continúan
subordinados a las disposiciones del Gobierno Central y ven cada día más alejada la
posibilidad de desarrollarse tanto como las principales ciudades del país.
Introducción
En Colombia, hemos observado como en los últimos años los indicadores fiscales locales
han mejorado considerablemente. En un ejercicio de auditoria, transparencia y rendición de
cuentas, el Departamento Nacional de Planeación –DNP– publica, periódicamente, los
resultados fiscales para todos los municipios del país. Estos indicadores, dan cuenta para el
promedio de municipios del país, de una reducción del porcentaje de ingresos corrientes
destinados a funcionamiento, un incremento de los ingresos que corresponden a recursos
propios y un aumento del porcentaje del gasto total destinado a inversión, entre otras
mejoras más.
Los logros alcanzados en el manejo de las finanzas públicas locales, son de cierto modo el
reflejo de los avances en materia de descentralización fiscal y administrativa; al tiempo que
también contemplan el apego a la normatividad vigente. Ciertamente, la ley 358 de 1997, la
ley 819 de 2003 y, en especial, la ley 617 de 2000; han determinado en gran medida la
evolución de las finanzas públicas de los municipios colombianos, permitiendo alcanzar
positivos resultados en materia de ingresos y mejorando la destinación de los gastos, en
especial los dedicados a inversión.
Los mejores resultados fiscales también se traducen en ganancias para la ciudadanía.
Mejorar el recaudo y hacer un uso más eficiente de los gastos; puede traducirse en un
mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos, bajo el supuesto de que la
administración local realiza esfuerzos por invertir en gastos que impacten directamente la
calidad de vida.
En tal sentido, este trabajo pretende verificar si para el caso colombiano se cumple lo
anterior. Es decir, si el mejoramiento de las finanzas públicas locales se ha visto
acompañado de mejores resultados en cuanto a ciertos indicadores sociales, de un lado, y,
en otra vía, si las disparidades entre los municipios se han reducido; argumento consecuente
con una mayor descentralización.
Para alcanzar los objetivos trazados, este estudio se ha dividido en tres apartados,
adicionales a esta introducción. En el primero se describen los principales resultados
fiscales para los municipios colombianos, en el período comprendido entre 2000-2007. El
segundo capítulo da cuenta de la forma en que han evolucionado algunos indicadores de
desigualdad, con lo cual se pretende verificar si las brechas entre los municipios se han
acortado o si por el contrario se ha acrecentado. Finalmente, a modo de conclusión, se
presentan algunos comentarios generales.
Finanzas Públicas Locales
El presente análisis estudia las disparidades entre regiones en Colombia, específicamente
entre municipios y hace referencia a la hacienda pública, de allí que las variables objeto de
estudio son los principales indicadores fiscales municipales. No obstante, se hace necesario
hacer la siguiente salvedad: al interior de los municipios, en especial los más grandes en
cuanto a población y producción, también se presentan desigualdades en el ingreso de los
hogares y los ocupados, al igual que en los niveles de educación (Bonilla, 2008), sin
embargo esto último no hace parte de este trabajo.
Ciertamente, en Colombia las diferencias regionales han sido producto de diversos análisis,
cobijando aquellos que contemplan netamente los aspectos de convergencia, hasta otros
más que buscan explicar la divergencia a partir de elementos característicos de la Nueva
Geografía Económica. Al respecto los trabajos de Bonet (2007); Galvis (2007) y Vélez
(2008), proporcionan importantes hallazgos en torno a la importancia que han jugado
diversos elementos en dicha polarización, como son los rendimientos a escala, los costos de
transporte y el grado de especialización de ciertos centros urbanos, entre otros.
De otro lado, Barro (1995) demuestra que altos niveles de desigualdad frenan el
crecimiento de países pobres, y aceleran el de los países más ricos (Bonilla, 2008); lo cual
también podría aplicarse al ámbito local. Dicho de otra forma, el acelerado crecimiento de
las localidades más pudientes, también podría verse acompañado de un menor ritmo de
crecimiento de los municipios más pobres. Referido al caso específico de las finanzas
públicas, podría entonces presentarse un estado en el cual los municipios con finanzas más
sanas se alejan sistemáticamente de aquellos cuyos estados financieros presentan
dificultades1.
En tal sentido, son varias las normas que actualmente regulan el normal funcionamiento de
la hacienda pública local en Colombia. Quizás, una de las leyes más importantes es la ley
1
Entendidas estas como problemas de financiación, mala ejecución de los recursos, gastos corrientes muy
altos, etc.
617 de 2000, A través de ésta se buscaba que los Gobiernos Centrales Territoriales
impusieran un límite a sus gastos de funcionamiento vinculando su evolución en función
del comportamiento de los ingresos corrientes de libre destinación (Restrepo y Álvarez;
2005). Adicionalmente, esta ley también establece las diferentes categorías para
departamentos y municipios, al tiempo que define los como ingresos de libre destinación,
aquellos que no tienen destinación específica de ley o acto administrativo.
Estas disposiciones, aunadas a otras normas y a la vigilancia y control de órganos
especializados, como La Auditoría General de la República –AGR-, organismo de nivel
superior de control fiscal en Colombia, y las Contralorías departamentales; han permitido
significativos avances en cuanto al manejo de las finanzas públicas locales, los cuales se
hacen manifiestos en un conjunto de indicadores fiscales, los cuales a su vez son reportados
periódicamente por Planeación Nacional.
En efecto, desde el año 2000 a la fecha, el Departamento Nacional de Planeación realiza un
ejercicio de vigilancia, control y rendición de cuentas, a través del cual son publicados
algunos de los principales indicadores fiscales locales y se resumen en lo que se ha
denominado el indicador sintético. Los resultados de estos indicadores dan cuenta de una
positiva evolución de las finanzas locales, una vez que desde la instauración de la Ley 617,
hasta la fecha, en general los avances son significativos.
Gráfico No. 1
Porcentaje de Ingresos Corrientes Destinados a Gasto de Funcionamiento
100
97,5
95
90
85
79,5
80
76,4
77,0
75
69,6
70
63,1
65
62,6
60,1
60
55
50
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: DNP, 2008.
La reducción del porcentaje de ingresos corrientes que se destinan a gasto de
funcionamiento, ha sido contundente. En el año 2000, en promedio los municipios
colombianos destinaban cerca del 98% de estos ingresos para gasto de funcionamiento, en
tanto que para el año 2007 este porcentaje se redujo al 62.6%, Gráfico No. 1. Esta
disminución cobra mayor importancia en un contexto en el cual los municipios son cada
vez más responsables del bienestar de los ciudadanos, los cuales concretan sus demandas y
focalizan en procura de una mejora de las condiciones de vida.
Dicho de otra forma, se podría pensar en una mayor eficiencia de las administraciones
locales, una vez que logran reducir el gasto de funcionamientos, en relación con los
ingresos corrientes, en un contexto de mayor participación ciudadana y de mayores
obligaciones administrativas de los entes locales.
En forma complementaria, los municipios también han logrado reducir su dependencia de
los recursos del Gobierno central, una vez que el porcentaje de ingresos que corresponden a
recursos propios se ha incrementado en complemento con una reducción del porcentaje de
ingresos que corresponden a transferencias, o lo que algunos denominan la dependencia
financiera. Así pues, las mayores obligaciones que se derivan de un proceso de
descentralización, también se han visto acompañadas de una mejora global en el esfuerzo
fiscal realizado por los entes locales.
Gráfico No. 2. Porcentaje de ingresos que
Corresponden a transferencias
Gráfico No.3 Porcentaje de ingresos
que corresponden a recursos propios
80
14
13,4
13,1
13
13,0
12,7
75
73,0
73,1
72,1
11,8
12
71,1
11,6
11,4
70,8
70
11
68,4
67,7
10,4
66,2
10
65
9
60
8
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: DNP, 2008.
Así, en general para todos los municipios del país, claro está contadas lagunas excepciones,
al tiempo que ha logrado reducirse la dependencia de los recursos que son transferidos por
la Nación, se ha incrementado la participación de recursos propios en el total de ingresos, lo
cual va en la vía de las reformas y es compatible con el espíritu de búsqueda de una mayor
eficiencia en el manejo de las finanzas por parte de las administraciones locales. Los
Gráficos 2 y 3 dan cuenta de lo anterior.
En tal sentido, y en concordancia con lo anterior, el gasto de inversión ha crecido al tiempo
que los indicadores de deuda y ahorro también han mejorado. La Tabla No. 1 da cuenta de
está situación, es decir, en ella puede observarse como el porcentaje de gasto destinado a
inversión, pasó de cerca del 73% en el año 2000, ha poco más del 84% en el año 2007. Al
mismo tiempo, en promedio los municipios colombianos lograron incrementar su capacidad
de ahorro, al pasar de valores negativos cercanos al 40% en el año 2000, hasta niveles
levemente superiores al 31%, pero está vez positivo.
Tabla No. 1. Inversión, Deuda y Capacidad de Ahorro
Año
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Porcentaje del gasto total
destinado a inversión
72,92
73,33
79,92
79,81
79,35
81,78
82,66
84,40
Capacidad
de ahorro
-39,72
-14,67
10,35
10,30
21,94
29,04
32,48
31,86
Magnitud de
la deuda
11,12
10,55
9,12
9,54
8,34
7,53
6,90
7,03
Fuente: DNP, 2008.
En general para el promedio de municipios colombianos, los indicadores fiscales locales
han mejorado en el período comprendido entre 2000-2007. Este comportamiento positivo,
tanto del lado de los ingresos como desde el componente del gasto, podría traducirse en
mejoras sustanciales en las condiciones de vida de los ciudadanos, en un escenario en el
cual las administraciones locales logren reflejar la mayor eficiencia en el recaudo y el
mayor gasto de inversión, en impactos reales para la sociedad.
En tal sentido, seria lógico pensar en una correlación positiva de los indicadores fiscales,
por ejemplo el indicador sintético2, y otros indicadores que den cuenta del bienestar y las
condiciones de vida de una sociedad. En tal sentido, el Índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas, pese a ser un indicador que no varía mucho en el corto plazo, representa en
forma adecuada las condiciones de vida de una sociedad, recordemos que éste también
puede leerse como indicador de pobreza.
2
Este indicador se mueve en un rango entre cero y cien. Un indicador cercano a cien significa que los entes
territoriales presentan un mejor balance en el desempeño fiscal, recursos suficientes para sostener el
funcionamiento, cumplimiento a los límites de gasto de funcionamiento según la ley 617 de 2000, importante
nivel de recursos propios como contrapartida a los transferidos por la nación, altos niveles de inversión,
adecuada capacidad de respaldo de la deuda y generación de ahorro corriente necesario para garantizar la
solvencia financiera (DNP, 2007). Así, éste compila los demás indicadores fiscales en uno solo y el
mecanismo empleado es a través del análisis de componentes principales. Esta técnica tiene este objetivo:
dadas n observaciones de p variables, se analiza si es posible representar adecuadamente esta información con
un número menor de variables construidas como combinaciones lineales de las originales (Peña, 2003).
Así, es posible apreciar una correlación negativa entre ambas variables. De forma tal que un
alto indicador de desempeño fiscal –DF-, se encuentra asociado con un nivel bajo de
necesidades básicas insatisfechas. En general, lo anterior se cumple para los municipios
colombianos, el Gráfico No. 1 muestra dicha relación para el total de municipios del
departamento de Antioquia, en éste puede observarse el trade-off propuesto. Véase el
Gráfico No. 4.
Gráfico No. 4. Desempeño Fiscal vs. Índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas. Antioquia, 2005
Fuente: Elaboración propia con información del DANE y del DNP.
Es así, como resulta frecuente observar a los organismos estatales que dan cuenta de los
avances alcanzados en materia de descentralización, cuando son analizados los indicadores
fiscales. Sin desconocer los logros obtenidos en los últimos años, es necesario precisar que
las disparidades locales también se han acrecentado, con lo cual surge el interrogante de la
posible disyuntiva entre avances fiscales y divergencias locales.
Dicho de otra forma, la relación positiva que existe entre el desempeño fiscal y las
necesidades básicas insatisfechas, podría verse afectada en la medida en que la brecha entre
aquellos municipios que presentan las finanzas más sanas, se aparten gradualmente de
aquellos que podrían denominarse menos eficientes. El Gráfico No. 5 da cuenta de esta
situación, allí puede observarse como coincide en aquellos municipios que presentaron un
alto indicador fiscal, un bajo nivel de NBI; en tanto que aquellos municipios de bajo
desempeño fiscal – ineficientes en cuanto al manejo de su hacienda- presentan los mayores
porcentajes de de necesidades básicas insatisfechas.
Gráfico No. 5. Desempeño Fiscal vs. Índice de Necesidades Básicas.
Municipios seleccionados
100.0
90.0
Municipios de peor desempeño
fiscal en el período 2000-2007
80.0
70.0
NBI
60.0
Municipios desempeño fiscal
medio en el período 2000-2007
50.0
Municipios de mejor desempeño
fiscal en el período 2000-2007
40.0
30.0
20.0
10.0
2
R = 0.5144
0.0
40.0
45.0
50.0
55.0
60.0
65.0
70.0
DF
Fuente: Elaboración propia con información del DANE y del DNP.
75.0
80.0
85.0
Descentralización y Disparidades Locales
Para verificar la hipótesis de la creciente desigualdad entre los municipios colombianos, se
realizaron algunas pruebas y test estadísticos que permiten evaluar el grado de desigualdad
que se presenta en determinada serie económica. Los indicadores empelados fueron: La
varianza, el coeficiente de variación, El índice de GINI, el índice de Theil (o indices of
generalized entropy) y el índice de Atkinson. Las pruebas se realizaron para algunas series
financieras: ingresos tributarios, Gasto total, Gasto corriente y una Proxy para el Gasto de
inversión; y para el Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI-.
Los ejercicios contemplaron el total de municipios del país, que reportaron información
financiera a los diferentes órganos de control, esto es 1098 municipios3. La información
estadística disponible se encuentre desde el año 2000, año en el cual entra en vigencia la
Ley 617, hasta el año 2007. Adicionalmente, se realizaron pruebas para los valores reales
de las series, deflactados con el índice de precios al consumidor y para los valores per
cápita, con lo cual se pretende minimizar el efecto poblacional. Todos los cálculos se
realizaron bajo el programa STATA.
Para el primer caso, es decir los ingresos tributarios de los municipios colombianos, los
resultados indican un crecimiento en el nivel de desigualdad. Por ejemplo, si se considera el
coeficiente de GINI, para los datos expresados en términos absolutos y en términos per
cápita, los resultados son particularmente preocupantes. La Tabla No. 2 da cuenta de la
forma en que ha evolucionado el coeficiente de GINI para los ingresos tributarios de los
municipios colombianos.
3
El DANE reporta, para el año 2008, un total de 1119 Municipios.
Tabla No. 2. Coeficiente de GINI. Ingresos Tributarios
Año
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Valores
Absolutos
0.98837
0.93679
0.93141
0.97025
0.99617
0.99908
0.99668
Per cápita
0.76282
0.59172
0.57026
0.93074
0.89895
0.99905
0.93333
Fuente: Cálculos propios
En el caso del indicador de Atkinson, los resultados igualmente señalan problemas de
concentración, aunque en este caso también se muestra como los ingresos tributarios se
están haciendo más sensibles a cambios en la parte inferior de la distribución. Dicho de otra
forma, los ingresos tributarios son más uniformes en los municipios más pobres, en tanto
que en los municipios más ricos la volatilidad es más alta, lo cual podría estar señalando
varios aspectos: i) Los municipios más grandes son más sensibles al ciclo económico, con
lo cual en los períodos de auge han de crecer y en los crisis han de disminuir; ii) Al interior
de estos municipios, es más fácil desarrollar políticas de ingreso y gasto que impacten
directamente en los ciudadanos y iii) Los municipios de mayores ingresos tributarios, son a
su vez los que menor dependencia presentan de las transferencias de la nación.
Estos resultados parecen indicar que los municipios más ricos, en términos de su recaudo
tributario, están incrementado su distancia en comparación con aquellos que menos
recaudaban en el año 2000. Dicho de otra forma, para el año 2006 aquellos municipios más
ricos, tomaron una mayor ventaja a los municipios más pobres, o de menor recaudo
tributario.
De otro lado, los ejercicios realizados para los diferentes componentes del gasto, esto es el
gasto total, el de funcionamiento y el de inversión, presentan comportamientos similares al
anteriormente descrito para los ingresos tributarios. En otras palabras, en términos de
ejecuciones presupuestales, los municipios más ricos se alejan cada vez más de los más
pobres. Lo anterior también puede observarse con el índice de Gini y otros indicadores de
desigualdad y concentración. La Tabal No. 3 resume los ejercicios realizados para el
Coeficiente de GINI.
Tabla No. 3. Coeficiente de GINI. Componentes del Gasto en Términos Per cápita
Año
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Gasto Total
0.33839
0.31214
0.34322
0.32401
0.30226
0.29816
0.32145
Gasto de
Funcionamiento
0.39504
0.33737
0.33304
0.30933
0.30316
0.30668
0.31314
Gasto de
Inversión
0.34773
0.33874
0.36736
0.34508
0.32302
0.31289
0.33705
Fuente: Cálculos propios
Si bien estos resultados demandan lecturas minuciosas, en las cuales pueda darse cuenta de
las particularidades y los aspectos coyunturales que determinan tanto el gasto como el
ingreso local, es posible afirmar a través de ellos que las desigualdades entre los municipios
se han incrementado. En la tabla No. 4 se resumen los indicadores de Theil y de Atkinson
para los diferentes componentes del gasto y los ingresos tributarios, allí puede observarse
como la desigualdad ha crecido.
Tabla No. 4. Índices de Theil y de Atkinson.
Componentes del Gasto e Ingresos Tributarios en Términos Per cápita
Año
Índice de Atkinson
Índice de Theil
Ingresos
Gasto de
Gasto de
Ingresos
Gasto de
Gasto de
Tributarios Funcionamiento Inversión Tributarios Funcionamiento Inversión
2000
0.41036
0.37804
0.62576
0.55007
5.4317
0.31532
2001
0.25966
0.35167
0.29919
0.30029
0.32153
0.38086
2002
0.28748
0.28821
0.57404
0.57011
0.33734
0.74028
2003
0.27468
0.27157
0.34345
0.33104
0.21214
0.40357
2004
0.85735
0.5788
0.40325
0.34368
0.2173
0.44106
2005
0.22626
0.25254
0.25084
0.26098
0.23954
0.30309
2006
0.28781
0.26162
0.2902
0.3958
0.26005
0.46964
Fuente: Cálculos propios
En suma, en Colombia existen municipios que presentan mejores condiciones hacendarias
que otros. Las diferencias son explicadas, en cierta medida, por el tamaño de las ciudades,
aunque también existen otros elementos que determinan mayores niveles de ingresos
(asociados a elementos diferentes a los tributarios) y gastos, los cuales podrían asociarse a
factores como las rentas derivadas de actividades mineras o de prestación de servicios
públicos, como el caso de la ciudad de Medellín.
Estos municipios, que podrían ser denominados como ricos, en los últimos años se han
apartado considerablemente de aquellos de menor condición, referido exclusivamente al
caso de los indicadores fiscales. Dicho de otra forma, los que más recaudaban, y por tanto
más disponibilidad de gasto de inversión presentaban, en el año 2000, se han alejado
considerablemente de los que menos recaudan y, por tanto, menos posibilidades de gastos
de inversión presentan. Así, las disparidades entre municipios se han acrecentado, en un
escenario en el cual la normatividad ha promovido mayores niveles de descentralización
fiscal.
Comentarios Finales
La descentralización se encuentra plenamente justificada, en la medida en que se emplee
como mecanismo: i) que corrige distorsiones en el normal funcionamiento de los mercados,
las cuales podrían afectar la localización de recursos (Garay, 1994), ii) promotor de
desarrollo y crecimiento económico, una vez que le brinda la posibilidad a los entes locales
de ser participes y responsables de su propio desarrollo económico y, iii) que genera
competencias en la prestación de los servicios públicos y, por ende, mejoras en la eficiencia
con la cual estos son entregados al público.
El contar con entes locales responsables de su propio bienestar, con mayores obligaciones y
demandas y con los recursos necesarios para atenderlas, no quiere decir que la presencia del
Estado sea innecesaria. Por el contrario, las políticas gubernamentales, en cuanto agente
regulador y su participación en materia de gasto e ingresos, continúan siendo cruciales para
el normal desempeño de las regiones.
No obstante, un proceso de descentralización mal focalizado, que no cuente con los
mecanismos de monitoreo y evaluación, podría llevar a generar mayores distorsiones y a
incrementar las desigualdades entre las regiones. Como indican los resultados, aun
preliminares, de esta investigación, parece ser que en Colombia es eso lo que ha ocurrido
en los últimos años.
Efectivamente, evaluado para el ámbito municipal, los ejercicios realizados sugieren que
las disparidades se han acrecentado en los últimos años, de forma tal que las ciudades más
grandes del país han tomado significativa distancia a los municipios más pequeños, en
cuanto a los indicadores financieros y, de cierta forma, a otros más de carácter socioeconómico, como es el NBI.
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