LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN: ¿Competencia municipal? 193 Por Arlette M. Geyer A.1 1. Régimen constitucional venezolano. 2. Régimen legal venezolano. 3. Los estados de excepción en el Derecho Comparado: 3.1. Régimen jurídico en Colombia. 3.2. Régimen jurídico en España. 4. Conclusiones A los efectos de tener una clara comprensión sobre el régimen jurídico de los estados de excepción, que abarque incluso el de los Estados colombiano y español, decidí dividir el estudio en cuatro partes fundamentales. Todo ello con el propósito de tener una visión integral de otros ordenamientos jurídicos que también contemplan los denominados «estados de excepción» y determinar si efectivamente su declaración compete o no a las autoridades municipales. 1. Régimen constitucional venezolano El artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece las atribuciones y obligaciones del Presidente de la República, siendo una de ellas la prevista en el numeral 7, «Declarar los estados de excepción y decretar la restricción de garantías en los casos previstos en esta Constitución». En tal sentido, el artículo 337 del texto fundamental establece que el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, podrá decretar los estados de excepción. Igualmente, define como tales «...las circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente a tales hechos». 1 Abogada egresada de la Universidad Católica Andrés Bello, especialista en Derecho Administrativo, mención Honorífica Cum Laude de la misma Alma Mater. Erga Omnes Nº 3, 2007 194 Arlette M. Geyer A. El Decreto de estado de excepción, podrá restringir temporalmente las garantías previstas en la Constitución, pero también comporta un límite referido a que no podrán restringirse las referidas al derecho a la vida, prohibición de incomunicación, tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los demás derechos humanos intangibles. Igualmente, el referido Decreto debe cumplir con las exigencias, principios y garantías establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El autor Allan R. Brewer Carías, en su obra La Constitución de 19992, señala que se eliminó de la Constitución de 1961 la posibilidad de que se pudiesen «suspender» las garantías constitucionales, como lo autorizaba el artículo 241, en concordancia con el artículo 190, ordinal 6, y que dio origen a tantos abusos institucionales, quedando la potestad de excepción sólo a restringir, más no a suspender. Adicionalmente, agrega el mencionado autor que no basta con restringir las garantías pura y simplemente, sino que es indispensable que en el mismo Decreto se regule en concreto y con precisión el ejercicio del derecho. A título ilustrativo, si se restringe la libertad de tránsito, en el mismo Decreto debe especificarse en qué consiste la restricción, como podría ser la prohibición de circular a determinadas horas (toque de queda) o en determinados vehículos. En este sentido, la Carta Magna establece en su artículo 338 tres (3) tipos de Estado de Excepción. En efecto, el Estado de Alarma se decretará cuando se produzcan catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos similares que pongan seriamente en peligro la seguridad de la Nación, o de sus ciudadanos. Este Estado de Excepción durará hasta treinta (30) días, prorrogables por un tiempo igual. Por su parte, el Estado de Emergencia Económica se decretará, cuando se susciten circunstancias económicas extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación. Su duración será de hasta sesenta (60) días, prorrogables por sesenta (60) días más. 2 BREWER CARÍAS, Allan R. La Constitución de 1999. Tercera Edición. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 2001. Página 237. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN: ¿Competencia municipal? 195 Por último, el Estado de Conmoción interior o exterior se decretará en caso de conflicto interno o externo, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos o instituciones. Durará noventa (90) días, prorrogables por un lapso igual. Gráficamente se representa así: ESTADOS DE EXCEPCIÓN PROCEDENCIA DURACIÓN Estado de Alarma Catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos similares. Treinta (30) días, prorrogables por un tiempo igual. Estado de Emergencia Económica Circunstancias económicas extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación. Sesenta (60) días, prorrogables por un tiempo igual. Estado de Conmoción Interior o Exterior Conflicto interno o externo. Noventa (90) días, prorrogables por un tiempo igual. El Decreto que declare el estado de excepción, será presentado dentro de los ocho días de haberse dictado a la consideración y aprobación de la Asamblea Nacional o su Comisión Delegada y a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie sobre su constitucionalidad, todo ello de conformidad con lo previsto en el artículo 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. El Presidente de la República podrá solicitar su prórroga por un plazo igual, y será revocado por el Ejecutivo Nacional o por la Asamblea Nacional o por su Comisión Delegada, antes del término señalado, al cesar las causas que lo motivaron. La declaración de estados de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público. Además, la declaración de los estados de excepción no modifica el principio de la responsa- 196 Arlette M. Geyer A. bilidad del Presidente de la República, ni la del Vicepresidente Ejecutivo, ni la de los Ministros, según lo dispuesto en el artículo 232 de la Constitución de 1999. 2. Régimen legal venezolano La Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.261, de fecha 15 de agosto de 2001, dictada con fundamento en la parte in fine del artículo 338 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, regula de manera detallada los diferentes tipos de estados de excepción, así como el ejercicio de los derechos que sean restringidos con la finalidad de restablecer la normalidad en el menor tiempo posible. El artículo 3 de la Ley en referencia, conteste con la previsión constitucional, establece que «El Decreto que declare los estados de excepción no interrumpe el funcionamiento de los Poderes Públicos, los cuales deben además cooperar con el Ejecutivo Nacional a los fines de la realización de las medidas contenidas en dicho decreto». También el artículo 4 de la Ley en estudio consagra el principio de proporcionalidad, en el sentido de que «Toda medida de excepción debe ser proporcional a la situación que se quiere afrontar en lo que respecta a gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación». Por su parte, el artículo 6 de la Ley, siguiendo las previsiones constitucionales establece que «El decreto que declare los estados de excepción, será dictado en caso de estricta necesidad para solventar la situación de anormalidad, ampliando las facultades del Ejecutivo Nacional, con la restricción temporal de las garantías constitucionales permitidas y la ejecución, seguimiento, supervisión e inspección de las medidas que se adopten conforme a derecho. El Presidente de la República, en Consejo de Ministros, podrá ratificar las medidas que no impliquen la restricción de una garantía o de un derecho constitucional. Dicho decreto será sometido a los controles que establece esta Ley». Estos controles a los que se refiere la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, estriban en la aprobación del Decreto por parte de la Asamblea Nacional o su Comisión Delegada y al control de consti- LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN: ¿Competencia municipal? 197 tucionalidad ejercido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, explicado suficientemente en el punto I intitulado «Régimen Constitucional venezolano». Pues bien, en la práctica constitucional, ha surgido la incertidumbre en cuanto a la posibilidad de que los gobernadores o alcaldes puedan dictar decretos que regulen estados de excepción en el ámbito de su jurisdicción. Tan es así, que algunas constituciones estadales le otorgan dicha competencia a sus autoridades ejecutivas estadales. Al respecto, es importante destacar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia interlocutoria de fecha 15 de diciembre de 2005, con ponencia de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, dictada con ocasión del recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, por el Fiscal General de la República Bolivariana de Venezuela, contra «(...) los artículos 52; 94; 111 numeral 21; 144 y 145 de la Constitución del Estado Apure sancionada el 15 de octubre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Apure Nº 594 de fecha 30 de octubre de 2002 (...)», cuyo artículo 111, numeral 21, establece como competencia del Gobernador declarar el estado de emergencia en caso de calamidad pública o ante la inminencia de acontecimientos o fenómenos naturales catastróficos, estableció lo siguiente: «De manera que, siendo que se evidencia de autos no sólo el gasto público en el cual pudiera incurrir el erario estadal al asignar un presupuesto para el funcionamiento de unos órganos creados, presumiblemente, en desmedro de la reserva legal, sino también la inseguridad jurídica que, con la aplicación de “(...) El Poder Ciudadano Estadal (...) [y del] Estado de emergencia en caso de calamidad pública o ante la inminencia de acontecimientos o fenómenos naturales catastróficos y dictar las medidas necesarias para la protección de las vidas de las personas, sus bienes, así como la reparación de los daños causados, pudiendo disponer para ello de los recursos financieros del Estado con sujeción a las leyes, previa autorización del Consejo Legislativo dada por la mitad más uno de sus miembros (...)”, pudiera generarse en perjuicio de los administrados, por tanto, esta Sala, en el entendido que ello representa un perjuicio que difícilmente podrá ser reparado por la sentencia que decida el recurso de nulidad, declara con lugar la medida cautelar 198 Arlette M. Geyer A. solicitada y, en consecuencia, se suspenden de forma ex nunc (desde ahora) los artículos 52; 94; 111 numeral 21; 144 y 145 de la Constitución del Estado Apure publicada en la Gaceta Oficial del Estado Apure Nº 594 del 30 de octubre de 2002, suspensión que surtirá sus efectos una vez publicada la presente decisión en la Gaceta Oficial, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el funcionario obligado a dicha publicación por su demora. Así se decide» (resaltado nuestro). De manera que, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, hasta tanto se dicte sentencia definitiva, decidió suspender temporalmente hacia el futuro, entre otros, el artículo de la Constitución Estadal que le atribuye competencia al Gobernador del Estado Apure para dictar decretos sobre estados de excepción, sin efectuar obviamente pronunciamiento sobre el fondo del recurso de inconstitucionalidad. En este mismo sentido, se ha pronunciado dicha Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fechas 7 de diciembre de 2005 y 2 de febrero de 2006, en casos similares presentados en los estados Delta Amacuro y Portuguesa, respectivamente. Aun cuando la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia no se ha pronunciado sobre el fondo del recurso de inconstitucionalidad en las sentencias señaladas arriba, se estima necesario señalar que a nivel local el Alcalde no tiene atribuida competencia en materia de decretos sobre estados de excepción, ni por la Constitución de 1999 ni por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. No obstante, la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción prevé en su artículo 16 que «Decretado el estado de excepción, el Presidente de la República podrá delegar su ejecución, total o parcialmente, en los gobernadores y gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad debidamente constituida, que el Ejecutivo Nacional designe». Así las cosas, si bien las autoridades ejecutivas estadales y municipales no tienen atribuida competencia en materia de declarar los estados de excepción, sí pueden coadyuvar o colaborar en la ejecución del Decreto Presidencial que declare el estado de excepción respectivo, mediante la técnica de delegación de competencias. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN: ¿Competencia municipal? 199 Por otra parte, en fecha 14 de septiembre de 2004, la Consultoría Jurídica de la Oficina Nacional de Presupuesto elaboró un Punto Informativo sobre el procedimiento para la consulta pública del anteproyecto de Ley de Presupuesto Anual para el Ejercicio Fiscal 2005. Al respecto, el referido Punto Informativo señala lo siguiente: «El artículo 11 de la Ley Contra la Corrupción, establece que el Ejecutivo Nacional deberá someter a consulta pública el anteproyecto de Ley de Presupuesto Anual, antes de su presentación a la Asamblea Nacional, de conformidad con los artículos 136 y siguientes de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en lo relacionado con el procedimiento que se debe observar para la consulta de regulaciones sectoriales y sus efectos. (Omissis) Ahora bien, el artículo 137 de la Ley señalada ut supra, consagra que las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos, o sean propuestas por éstos a otras instancias, serán nulas de Nulidad Absoluta si no han sido consultadas de conformidad con el procedimiento señalado en el párrafo anterior. Esto es, que no producirán los efectos atribuidos y reconocidos por el ordenamiento jurídico, ya que se estarían violentando principios y normas de orden público de tanta importancia que el legislador considera insubsanable tal violación. Sin embargo, la excepción a la regla se encuentra reflejada en el único aparte del artículo 137 suficientemente referido, el cual establece textualmente lo señalado infra: (Omissis) ‘En casos de emergencia manifiesta y por fuerza de la obligación del Estado en la seguridad y protección de la sociedad, el Presidente o Presidenta de la República, gobernador o gobernadora, alcalde o alcaldesa, según corresponda, podrán autorizar la aprobación de normas sin la consulta previa...’ (resaltado propio). De la norma parcialmente transcrita y para el caso objeto del presente Punto de Información, podemos observar que existe la salvedad de que el Presidente de la República autorice la aprobación de la Ley de Presupuesto Anual, en los casos de emergencia manifiesta (debidamente decretada por el Presidente de la República en 200 Arlette M. Geyer A. Consejo de Ministros) o en casos de seguridad y protección social; sin la apertura de la consulta pública ordenada por ley, en cuyo caso ésta se deberá realizar de igual forma, una vez que se haya aprobado este instrumento normativo por parte del máximo órgano legislativo de la República y su resultado deberá ser considerado por éste, con la posibilidad de ratificarlos, modificarlos o eliminarlos». Es importante precisar que esta excepción comporta un límite, visto que el mismo artículo 137 de la Ley Orgánica de Administración Pública, señala que «...las normas aprobadas [sin consulta pública] serán consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento a las comunidades organizadas y a las organizaciones públicas no estatales; el resultado de la consulta deberá ser considerado por la instancia que aprobó la norma y ésta podrá ratificarla, modificarla o eliminarla». De manera que, según el Punto de Información antes señalado, emitido por la Oficina Nacional de Presupuesto con base en lo establecido en la Ley Orgánica de Administración Pública, si bien el acto bajo estudio no lo señala expresamente, se podrán aprobar normas sin la consulta previa, en los casos de emergencia manifiesta decretado por el Alcalde; todo lo cual desemboca en que los «estados de emergencia» sí pueden ser decretados por el Ejecutivo Municipal, hasta en materia de regulación presupuestaria. Ahora bien, por «emergencia manifiesta» debemos entender a juicio de quien suscribe, el estado de emergencia económica de un ente local suscitado por circunstancias graves económicas que lo afectan severamente; mas no debemos entender que los entes locales tienen atribuida competencias para dictar «estados de excepción» de alarma y conmoción, simplemente se trata de un caso puntual en el cual podrá obviarse la consulta pública, pero del mismo modo deberán ser consultadas ante las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales. LOS ESTADOS 3. DE EXCEPCIÓN: ¿Competencia municipal? 201 Los estados de excepción en el derecho comparado 3.1. Régimen Jurídico en Colombia La Constitución Política de Colombia3 también establece los estados de excepción. En efecto, los artículos 212 al 215 prevén lo siguiente: «Art. 212.–El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad. La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá una vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión. Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el Gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la normalidad. El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara. Art. 213.–En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República. 3 Publicada en la Gaceta Constitucional No. 116 de fecha 20 de julio de 1991. 202 Arlette M. Geyer A. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público. El Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más. Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración. En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar. Art. 214.–Los Estados de Excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones: 1. Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción. 2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales. Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos. 3. No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado. 4. Tan pronto como haya cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al Estado de Conmoción Interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el Estado de Excepción. 5. El Presidente y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN: ¿Competencia municipal? 203 casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores. 6. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. Art. 215.–Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. 204 Arlette M. Geyer A. El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. PARÁGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento». De acuerdo a los artículos antes transcritos, se pueden extraer características comunes de cada uno de los estados de excepción, a saber: 1. Es el Presidente de la República quien suscribe el Decreto del estado excepción, con la firma de todos sus ministros. 2. El Decreto, como todo acto administrativo, debe estar plenamente motivado, esto es, debe demostrar la relación de causalidad existente entre los hechos que estén ocurriendo y las razones para decretarlo. 3. El Decreto que declare el estado de excepción y los posteriores que se dicten con fundamento en él, se encuentran sometidos al control de la Corte Constitucional y al control político por parte del Congreso de la República. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN: ¿Competencia municipal? 205 4. Al declarar uno de los estados de excepción, automáticamente se altera la división de los poderes, pues se concentra en el Poder Ejecutivo la facultad legislativa, esto es, podrá el Presidente dictar Decretos con igual jerarquía que las leyes emitidas por el Congreso de la República de Colombia. 5. La declaratoria de los tres estados de excepción es transitoria, una vez que cesan las causas que lo originaron, se extingue el estado de excepción. En cuanto a las competencias del Alcalde para dictar decretos que declaren estados de excepción, tenemos que el artículo 315 de la Constitución Política Colombiana establece lo siguiente: «Art. 315.–Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. 2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. 4. Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos. 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. 206 Arlette M. Geyer A. 6. Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico. 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. 8. Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado. 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. 10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen». Como resulta obvio, el artículo antes transcrito, establece las competencias del Alcalde como jefe del Poder Municipal, siendo que dicha norma atributiva de competencia no prevé la de dictar decretos que declaren los estados de excepción. Así, tal como sucede en nuestro país, la competencia para dictar decretos que declaren estados de excepción está reservada al Poder Ejecutivo Nacional. Por otra parte, la Ley 137 de 1994 Estatutaria de los Estados de Excepción4 regula de manera más detallada la parte sustantiva y adjetiva para decretar los estados de excepción. En tal sentido, el artículo 1 ejusdem establece lo siguiente: «Art. 1.–ÁMBITO DE LA LEY. La presente Ley estatutaria regula los Estados de Guerra Exterior, Conmoción Interior y Emergencia Económica, Social y Ecológica. Los Estados de Excepción sólo se regirán por las disposiciones constitucionales, los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional, y las leyes estatutarias correspondientes» (resaltado nuestro). 4 Publicada en el Diario Oficial No. 41.379, de fecha 3 de junio de 1994. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN: ¿Competencia municipal? 207 El artículo precedentemente transcrito establece una suerte de jerarquía referida a los instrumentos normativos a ser aplicables en los estados de excepción. En efecto, se aplicará en primer lugar las normas constitucionales, en segundo lugar los tratados sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico colombiano y, por último, las leyes estatutarias correspondientes, como lo sería en este caso la que regula la materia de los estados de excepción. De manera que, al aplicarse en primer lugar la norma suprema, resulta lógico concluir que las entidades territoriales colombianas no tienen competencia para dictar decretos que declaren los estados de excepción, y en consecuencia, tampoco los alcaldes colombianos tienen competencia para declarar los estados de excepción. 3.2. Régimen Jurídico en España El artículo 116 de la Constitución Española5 establece lo siguiente: «1. Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes. 2. El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración. 3. El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados. La autorización y proclamación del estado de excepción deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos. 5 Aprobada por las Cortes el 31 de octubre de 1978, ratificada en referéndum de 6 de diciembre de 1978 y sancionada por S. M. el Rey el 27 de diciembre de 1978. Arlette M. Geyer A. 208 4. El estado de sitio será declarado por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, a propuesta exclusiva del Gobierno. El Congreso determinará su ámbito territorial, duración y condiciones. 5. No podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados comprendidos en el presente artículo, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones. Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrá interrumpirse durante la vigencia de estos estados. Disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las situaciones que dan lugar a cualquiera de dichos estados, las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación Permanente. 6. La declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes». Según el artículo antes transcrito, tenemos que en España también existen los llamados «estados de excepción», denominados estados de alarma, de excepción y de sitio, los cuales jurídicamente comparten los mismos requisitos y exigencias de los estados de excepción venezolanos y colombianos. Sin embargo, visto que la forma política del Estado español es totalmente diferente a la del venezolano y el colombiano, existen grandes incompatibilidades en el procedimiento de declaración de los referidos estados de excepción. En efecto, según el artículo 1.1 Constitucional «La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria», todo lo cual implica que, por un lado, el Rey es el Jefe del Estado6, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes. 6 Artículo 56.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN: ¿Competencia municipal? 209 Y por otro lado, el propio Rey deberá proponer el candidato a Presidente del Gobierno7 y, en su caso, nombrarlo, así como poner fin a sus funciones en los términos previstos en la Constitución, por lo que la forma del Estado español trae consigo ciertas diferencias en cuanto a la declaración de los estados de excepción, las cuales veremos más adelante en un gráfico. En este orden de ideas, la Ley Orgánica 4/1981, de 1º de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio establece todo lo relacionado con los denominados «estados de excepción», por lo que, con fundamento en dicha Ley a manera de resumen se presenta el siguiente cuadro que contiene las características más resaltantes de cada uno de ellos: ESTADOS DE EXCEPCIÓN PROCEDENCIA FORMA DE DECLARARLO DURACIÓN Estado de Alarma Catástrofes, calami- Decreto en Consejo dades, crisis sanita- de Ministros. rias, paralización de servicios públicos esenciales, desabastecimiento de productos de primera necesidad. No más de quince (15) días, prorrogable por autorización expresa del Congreso de los Diputados. Estado de Excepción Alteraciones graves Gobierno remite al en aspectos del or- Congreso de Dipuden público. tados solicitud de autorización; obtenida la autorización el Gobierno declarará el Estado de Excepción. No podrá exceder de treinta (30) días. Prórroga que no podrá exceder de treinta (30) días. Cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España. La declaración determinará el ámbito territorial, duración y condiciones del Estado de Sitio. Podrá suspender temporalmente algunas garantías jurídicas. Estado de Sitio 7 Artículo 62.d. El Gobierno propone al Congreso de Diputados la declaración del Estado de Sitio. Arlette M. Geyer A. 210 De manera que, en líneas generales, los requisitos de procedencia de los estados de alarma, sitio o excepción, son básicamente igual con respecto a los establecidos por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esto es, calamidades, catástrofes, inundaciones, amenaza a la soberanía, entre otras, cuya declaración le compete a los órganos del Poder Central. Sin embargo, encontramos en la ley española que regula los estados de alarma, sitio y excepción, dos disposiciones ubicadas en el Capítulo II referida a los Estados de Alarma que establecen lo siguiente: «Artículo Quinto. Cuando los supuestos a que se refiere el artículo anterior afecten exclusivamente a todo o parte del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, el Presidente de la misma podrá solicitar del Gobierno la declaración de Estado de Alarma. (...) Artículo Séptimo. A los efectos del Estado de Alarma la autoridad competente será el Gobierno o, por delegación de éste, el Presidente de la Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una comunidad» (resaltado nuestro). De acuerdo a los artículos antes transcritos, pareciera haber una excepción en cuanto a la declaración del Estado de Alarma por parte de los presidentes de las comunidades autónomas. En efecto, según el artículo 143.1 de la Constitución Española «En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos». Así las cosas, podría decirse en un primer plano que las comunidades autónomas son una suerte de entidades delimitadas territorialmente, a quienes la Constitución les reconoce cierta autonomía, son entes que tienen rasgos similares a los municipios venezolanos. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN: ¿Competencia municipal? 211 Asimismo, según los artículos antes transcritos los presidentes de las comunidades autónomas, podrán solicitar al Gobierno la declaración del Estado de Alarma cuando se suscite alguna de las situaciones que señala la ley española. Aún más, la autoridad para declarar dicho Estado de Alarma es el Gobierno, sin embargo, éste por delegación, le puede transferir esa competencia al presidente de la comunidad autónoma en cuestión, por lo que, al igual que en nuestro país, los presidentes de las comunidades autónomas tampoco tienen competencia para declarar los estados de excepción. Esta «delegación» de competencia del Gobierno a los presidentes de las comunidades autónomas guardan cierta semejanza con lo previsto en el artículo 16 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, el cual señala que «Decretado el estado de excepción, el Presidente de la República podrá delegar su ejecución, total o parcialmente, en los gobernadores y gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad debidamente constituida, que el Ejecutivo Nacional designe», en nuestro caso, no se delega la competencia para declarar los estados de emergencia; sino la ejecución de lo establecido en el Decreto que declara el estado de excepción respectivo. 4. Conclusiones Estudiado y analizado suficientemente el régimen jurídico venezolano, colombiano y español que regulan los estados de excepción en sus respectivos límites territoriales, se presentan las siguientes conclusiones: 1. Los estados de excepción, en sus diferentes tipos, proceden cuando circunstancias sociales, económicas, políticas, naturales o ecológicas, afecten gravemente la seguridad de la Nación, sus instituciones o ciudadanos, y cuyos medios internos resulten insuficientes para hacer frente a tales hechos. 2. El Presidente de la República en Consejo de Ministros, es la autoridad competente para dictar el Decreto que declare el Estado de Excepción correspondiente. Arlette M. Geyer A. 212 3. El Decreto de Estado de excepción venezolano, se encuentra sometido a un control parlamentario y constitucional, traducido en la consideración y aprobación de la Asamblea Nacional y de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. 4. Los alcaldes no tienen atribuida competencia para dictar decretos que declaren estados de excepción, pero eventualmente podrán coadyuvar en la ejecución del Decreto Presidencial que declare el estado de excepción respectivo. 5. Con fundamento en el artículo 137 de la Ley Orgánica de Administración Pública, se podrán aprobar normas sin la consulta previa, en los casos de emergencia manifiesta decretado por el Alcalde, sometiéndolas posteriormente a la consulta pública. 6. En Colombia las normas atributivas de competencia, no prevén como competencia del Alcalde el dictar decretos que declaren los estados de excepción; tal competencia se encuentra reservada al Poder Ejecutivo Nacional. 7. Visto que la forma política del Estado español es totalmente diferente al venezolano y al colombiano, el procedimiento para declarar estados de excepción sufre algunas variaciones, sin embargo tal declaración se encuentra reservada a los órganos de Gobierno. 8. Como excepción, la ley española prevé que el Gobierno delegue en los presidentes de las comunidades autónomas la competencia para declarar los estados de excepción, pero ello no significa que estos últimos sean los titulares de la competencia para declararlos.