algunas reflexiones sobre el fondo andino de garantías

SG/R.FAG/I/di 1
19 de noviembre de 2004
3.21.42
PRIMERA REUNIÓN TECNICA DEL FONDO ANDINO
DE GARANTIAS
23-24 de noviembre de 2004
Lima - Perú
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL FONDO ANDINO DE
GARANTÍAS
Por Juan Carlos Durán
Presidente del FNG de Colombia
CONTENIDO
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL FONDO ANDINO DE GARANTÍAS
Por Juan Carlos Durán
Presidente del FNG de Colombia
LOS SISTEMAS DE GARANTÍA EN UNA ECONOMÍA GLOBAL: CONCEPTOS, MODELOS Y
ACTIVIDAD.
Pablo Pombo, Consultor Internacional en Sistemas de Garantías.
Córdoba, España, octubre de 2.004
MARCO CONCEPTUAL PARA UNA PROPUESTA TECNICA DE CONSULTORIA SOBRE
“IMPLEMENTACION DE SISTEMAS NACIONALES DE GARANTIAS EN LATINOAMERICA
(SGR´S)”
Pablo Pombo. Julio 2004
LA COMISION EN EL DESARROLLO DE LAS SCM EN EUROPA
CEE.-
-2-
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL FONDO ANDINO DE GARANTÍAS
Por Juan Carlos Durán
Presidente del FNG de Colombia1
1. Antecedentes
La discusión que se va a realizar durante los días 23 y 24 de noviembre de 2004 en Lima, en
torno al tema de la posible creación de un Fondo Andino de Garantías (FAG), tiene su origen en
el IX Foro Iberoamericano de Garantías realizado en Cartagena durante el pasado mes de
septiembre. Allí se planteó la idea de crear un Fondo Latinoamericano de Reaseguro de
Garantías y se acordó comenzar a trabajar en esa dirección bajo la coordinación de ALIDE y
con el apoyo de Nacional Financiera de México (NAFIN). El propósito de este Fondo sería el de
reasegurar parcialmente las garantías otorgadas por los entes nacionales de garantías para
créditos destinados a las micros, pequeñas y medianas empresas de los distintos países de
América Latina.
Al margen del Foro se realizó una reunión de los delegados de los países andinos, con
excepción de Bolivia, y en ella se acordó comenzar a trabajar prioritariamente hacia la creación
de un FAG, teniendo en cuenta varios factores que se pueden resumir así:

El menor número de países y la relativa homogeneidad entre las economías en la región
andina, comparados con el conjunto de la región latinoamericana, permite llegar mucho más
rápidamente a acuerdos sobre proyectos como el del FAG.

La región andina cuenta con una institucionalidad fuerte en cabeza de la Comunidad Andina
de Naciones (CAN), la cual incluso permite tomar decisiones de obligatorio cumplimiento
para los países miembros.

La experiencia andina en el campo de la cooperación financiera cuenta con un precedente
altamente exitoso en el caso de la Corporación Andina de Fomento (CAF), susceptible de
ser replicado en el ámbito de las garantías para las mipymes.
Ahora bien, la participación de los países andinos en el FAG de ninguna manera impediría su
participación en el Fondo Latinoamericano y mucho menos se puede pensar que se trata de dos
proyectos mutuamente excluyentes. Por el contrario, pueden vislumbrarse al menos dos formas
de armonización de los dos sistemas: en la primera, los entes nacionales de garantías andinos
contarían con dos mecanismos alternativos de reaseguro, de la misma manera que las
compañías de seguros cuentan con varias compañías de reaseguros para la cesión de sus
riesgos. En la segunda opción, el FAG podría centralizar todo el “segundo piso” de la región
andina y utilizar al fondo latinoamericano como reasegurador de “tercer piso”.
2. Razones para la creación del FAG
Entre los muchos beneficios que se derivarían de la creación del FAG se pueden citar los
siguientes:
1
Las opiniones expresadas en este documento comprometen únicamente a su autor y no reflejan necesariamente la
posición institucional del FNG o la del Gobierno Colombiano.
-3
Compartición del riesgo de los entes nacionales
La primera y más obvia ventaja de la creación del FAG sería la posibilidad para los entes
nacionales de compartir sus riesgos con el organismo andino. De esa manera, por ejemplo, el
impacto de coyunturas de alta siniestralidad en el ente nacional sería amortiguado por la cesión
de riesgos al ente FAG.

Liberación de capital para seguir creciendo
Los entes nacionales de garantías tienen hoy o tendrán en el futuro dificultades para mantener
ritmos adecuados de crecimiento, debido a que su capacidad de emisión de garantías está
vinculada al monto de su capital, de manera similar a lo que sucede con las entidades de
crédito. Con la creación del FAG, la porción cedida de las garantías no estaría sujeta a
requerimientos de capital a nivel nacional, puesto que la misma estaría respaldada por el capital
del FAG, y en consecuencia se liberarían recursos de capital a nivel nacional para apalancar el
otorgamiento de nuevas garantías. Si, a título de ejemplo, los entes nacionales cedieran el 50%
del valor de todas sus garantías, su capacidad de emisión de garantías se duplicaría, con los
consiguientes beneficios para las mipymes de la región.
A este respecto es de fundamental importancia que las legislaciones nacionales (o la andina, si
se estima que esta sea una mejor alternativa), le otorguen al reaseguro del FAG la capacidad
de eximir a los entes nacionales de la necesidad de asignar recursos de capital para las
garantías cedidas. Si esto no ocurre, el valor del FAG para los entes nacionales disminuiría
considerablemente e incluso habría lugar a preguntarse si se justificaría el esfuerzo de su
creación.

Disminución de las reservas de los entes nacionales
Los entes nacionales de garantías realizan, por obligación legal o por prácticas de prudencia
financiera, reservas para proteger el riesgo derivado de las garantías emitidas. Ello tiene un
impacto importante sobre sus estados financieros puesto que las reservas deben constituirse
con cargo al estado de resultados.
En este orden de ideas, de la misma manera que las garantías cedidas no requerirían la
asignación de capital, tampoco exigirían la consititución de reservas puesto que las mismas
deberían ser realizadas por el reasegurador, que es quien estaría asumiendo el riesgo
correspondiente.
Aquí cabe la misma anotación hecha en el punto anterior en el sentido de que es necesario que
las legislaciones nacionales (o la andina) le otorguen al reaseguro del FAG la capacidad de
liberar al ente nacional de la obligación de constituir reservas sobre la porción cedida de las
garantías.

Estandarización de las mejores prácticas internacionales
Para aceptar la cesión de riesgos, el FAG exigiría, al igual que cualquier reasegurador, que los
entes nacionales observaran altos estándares técnicos en el otorgamiento de garantías. Esto
llevaría a una estandarización de las mejores prácticas en materia de garantías a nivel andino,
con grandes beneficios para los sistemas nacionales.
Estos estándares serían de gran utilidad para los cinco países, pero especialmente para los
sistemas nacientes de Ecuador y Bolivia, los cuales podrían desarrollarse desde el comienzo
bajo la guía de los mismos, con lo cual podrían evitar muchos de los problemas derivados del
aprendizaje que han debido afrontar los demás países.
-4Sería deseable que, de manera paralela al desarrollo del proyecto FAG, se avanzara en la
armonización de las legislaciones nacionales en materia de garantías, con lo cual se facilitaría
la aplicación de estándares comunes. Ello podría darse en el marco del trabajo que ha iniciado
la CAN en relación con la armonización de las normas nacionales referentes a las mipymes.
3. Recursos para la constitución del FAG
Probablemente la tarea más difícil a cumplir para la constitución del FAG es la consecución de
los recursos de capital necesarios.
Si bien los entes nacionales deberían realizar algunos aportes, su contribución tendría que ser
relativamente menor puesto que la transferencia de recursos al ente andino disminuiría
proporcionalmente su capacidad de emisión de garantías. De esta manera, lo que se estaría
ganando en capacidad por la vía de la cesión de riesgos, se estaría perdiendo por la
destinación de recursos de capital para el FAG. No son, pues, los entes nacionales de garantía
los llamados a proveer una parte sustancial del capital del FAG.
Quedarían en consecuencia dos fuentes principales de recursos para la capitalización del FAG:

Las entidades multilaterales

Los gobiernos de los países miembros de la CAN
Dado que, en términos generales, los países andinos afrontan serias restricciones fiscales, no
parecería que los presupuestos nacionales puedan llegar a ser la fuente principal de recursos
para el FAG. Quedarían, entonces, las entidades multilaterales. A este respecto cabe señalar
que existe un precedente consistente en un convenio celebrado entre NAFIN y la Corporación
Interamericana de Inversiones (CII) para reasegurar garantías otorgadas de la primera, lo que
permite pensar que la CII podría ser un socio potencial para el FAG. También podría esperarse
una contribución de la CAF y habría que explorar posibilidades con el BID y el Banco Mundial.
4. Estructura jurídica del FAG
Pueden concebirse inicialmente dos posibles estructuras jurídicas para el FAG:

La de una sociedad por acciones, con la estructura y los órganos propios de una
organización de esa naturaleza.

La de un fondo o fideicomiso administrado por un tercero.
La ventaja de la primera sería la de su autonomía y especialización, puesto que se trataría de
una sociedad dedicada exclusivamente al negocio del reaseguro de garantías. La desventaja
estaría en que la estructura societaria es exigente en materia de costos.
Con la creación de un fondo no se tendría el mismo nivel de especialización, pero la
administración sería más sencilla y los costos serían menores, puesto que se aprovecharía la
estructura administrativa del ente administrador.
Si la opción escogida fuera la segunda, la administración del fondo podría quedar a cargo de
una de las entidades multilaterales aportantes, la cual por supuesto tendría que contar con el
personal especializado que el negocio de garantías requiere.
5. Políticas y esquema técnico del FAG
El tema que requiere más elaboración es el de las políticas y los parámetros técnicos bajo los
cuales operaría el FAG. A este respecto es necesario que se realice un trabajo detallado y
concienzudo, para el cual se debe buscar asistencia tanto técnica como económica.
-5En lo técnico, hay dos entidades que tendrían la capacidad realizar importantes aportes: la CII
que, como se dijo, ya viene operando un esquema de este tipo en México, y el Fondo Europeo
de Inversiones, el cual opera el esquema de reaseguro de garantías en la Unión Europea.
En cuanto a los recursos económicos necesarios para el desarrollo del proyecto, es posible que
la CII, el BID o el Banco Mundial puedan hacer aportes y, por supuesto, cabría esperar el apoyo
de la CAF en esta materia. También debe tenerse en cuenta que en el IX Foro Iberoamericano
de Garantías, el Fonpyme de Venezuela manifestó que podría realizar una contribución
económica para el Fondo Latinoamericano, la cual quizá podría aplicarse por lo menos
parcialmente al FAG.
Una vez se obtengan los recursos, deberá conformarse un equipo técnico que se encargue del
desarrollo del proyecto.
A continuación se señalan algunos de los aspectos sobre los cuales es necesario definir
políticas y parámetros técnicos:

Mercado objetivo
Parecería viable llegar a un consenso en el sentido de que el mercado a atender a través del
FAG es el de las micros, pequeñas y medianas empresas (mipymes), aunque puede haber
preferencias en algunos entes nacionales hacia las micros y pequeñas (mipes) o las pequeñas
y medianas (pymes).
Asumiendo que el consenso exista alrededor de las mipymes, podría haber dos maneras de
definir el mercado objetivo. En la primera, se aceptaría que la definición de qué es una mipyme
sea la establecida por cada sistema nacional. Este sería un esquema sencillo de operar pero
tendría el inconveniente de que permitiría una disparidad entre los tamaños de empresas a
atender según cada país, lo cual crearía un trato inequitativo para las empresas de los distintos
países. En la segunda opción, se establecerían unos parámetros comunes: se determinaría, por
ejemplo, que para efectos del reaseguro una mediana empresa es la que tiene activos situados
dentro de un determinado rango en dólares, independientemente de las clasificaciones
nacionales.
La mejor manera de resolver este asunto sería, por supuesto, el de la armonización de las
legislaciones nacionales sobre mipymes, tema sobre el cual, como ya se mencionó, se ha
comenzado a trabajar con los auspicios de la CAN.

Cobertura del reaseguro
Uno de los temas más importantes a definir es el de cuál debe ser el nivel de cobertura del
reaseguro. De lo que se determine en esta materia dependerá en buena medida la
sostenibilidad del FAG.
Una premisa básica en esta materia debe ser la de que el riesgo conservado por el ente
nacional debe ser suficientemente alto para que ejerza una prudente administración del riesgo
de las garantías que pretenda ceder al FAG. Esta premisa se fundamente en la experiencia de
los entes de garantía con los intermediarios financieros, la cual demuestra que entre más alta
sea la cobertura, menor es el cuidado que el intermediario ejerce en el otorgamiento de crédito,
y viceversa.
A este respecto cabe citar dos casos que pueden arrojar importantes luces sobre este tema:
El Fondo Europeo de Inversiones ha determinado que, en principio, su cobertura no debe
exceder del 50% del riesgo del ente nacional, aunque admite casos excepcionales en los cuales
la misma puede ser superior. En el convenio de reaseguro entre este Fondo y la Compañía
-6Española de Reafianzamiento S.A. (CERSA), esta cobertura es del 35% según se informa en la
página web de esta última.
En su convenio con NAFIN, la CII toma el 40% del riesgo de NAFIN. Esta última a su vez cubre
el 50% del riesgo del crédito, con lo cual todas las partes tienen un buen incentivo para un
cuidadoso manejo del riesgo.
Otro aspecto del esquema de operación del Fondo Europeo de Inversiones que es conveniente
examinar con miras a su posible incorporación al FAG, es el límite máximo que se establece
para la siniestralidad del portafolio asegurado. En el caso del convenio con CERSA, la
siniestralidad de ésta que supere el 8.1% no está cubierta por el Fondo y, por lo tanto, queda en
un 100% a cargo de CERSA.
En aras de simplificar la operación del FAG, podrían excluirse de su cobertura las operaciones
de montos inferiores a un cierto límite (USD 1.000, por ejemplo), de tal manera que no se
presente un gran volumen de reclamaciones por montos pequeños.

Comisiones
En el caso europeo, el Fondo Europeo de Inversiones no cobra comisiones por su reaseguro, lo
cual se explica por ser éste un programa subsidiado por la Unión Europea, cuya abundancia de
recursos es bien conocida. No es ésta la situación en la región andina, por lo cual sería
necesario establecer un esquema de cobro de comisiones para el reaseguro del FAG.
El esquema de comisiones del FAG debe ser establecido con una metodología técnica, ojalá
basada en modelos estadísticos predictivos, que permita que las mismas sean suficientes por lo
menos para cubrir el pago de las reclamaciones y los costos de operación.
El esquema de comisiones debería contemplar la existencia de comisiones diferenciales por
riesgo, de tal manera que los entes o los productos de garantía que presenten una mayor
siniestralidad ante el FAG paguen comisiones que permitan absorber el mayor riesgo.
Si en algún momento se quisiera establecer esquemas subsidiados de reaseguro para
determinados sectores económicos o regiones (entendiendo por tales los que contemplen
comisiones que no compensen el riesgo y los costos operativos), las comisiones respectivas
deberían ser cubiertas por fuentes externas al FAG, de tal manera que en ningún momento se
ponga en peligro la viabilidad financiera de éste.

Apalancamiento del FAG
Uno de los elementos cruciales para determinar la capacidad de reaseguro del FAG es la razón
de apalancamiento entre su capital y el valor de las garantías cuyo riesgo asuma. Si esta
relación es demasiado baja, se recortarían los beneficios que se esperan de este ente en tanto
que, si la relación es demasiado alta, carecería de la capacidad de absorber niveles altos de
siniestros sin poner en peligro su viabilidad financiera.
Se debe, por lo tanto, establecer un nivel adecuado para esta relación. El más obvio, y el que
mayores probabilidades tendría de ser acogido por las autoridades bancarias nacionales, es el
establecido por el Comité de Basilea, según el cual el capital debe ser equivalente por lo menos
al 8% de los activos de riesgo. Es decir que el valor de las garantías reaseguradas podría ser
hasta 12.5 veces el valor del capital del FAG.
En este esquema, las reservas que deben realizarse cada vez que se otorga una cobertura
podrían computar como parte del capital. Esto permitiría contar con una base adicional para
efectos de determinar la capacidad de reaseguro del FAG.
-7
Cupos de acceso al reaseguro
Debe establecerse una política que determine el cupo de reaseguro a que tendrá derecho cada
uno de los entes nacionales de garantía con acceso al FAG.
Para la determinación de estos cupos podrían tomarse en cuenta uno o varios de los siguientes
factores, u otros que en su momento se acuerden:

Volumen actual de garantías en cada país, creando cupos especiales para Ecuador y
Bolivia
Producto Interno Bruto de cada país o de los sectores a que pertenecen las mipymes
(comercio, industria, servicios, etc.)
Tamaño del sistema financiero de cada país o del crédito a mipymes (en el supuesto de
que esta información esté disponible.
Inversiones del FAG
Los recursos provenientes de los aportes de capital del FAG, así como las disponibilidades de
tesorería resultantes de su operación, deben ser invertidos en papeles del mercado
internacional de alta calidad, de tal manera que en ningún momento exista el riesgo de pérdida
total o parcial de los dineros invertidos, puesto que éstos constituyen el respaldo del riesgo
asumido.
El equipo técnico deberá presentar una propuesta sobre las reglas que deberán observarse
para la inversión de estos recursos.

Utilidades del FAG
Si, como se propuso más arriba, se establece que las comisiones por las operaciones de
reaseguro deben ser suficientes para cubrir el riesgo y los costos operativos, los rendimientos
provenientes de la inversión de los recursos de capital se convertirían en utilidades del FAG.
Estas utilidades, junto con las reservas mencionadas en el punto anterior, constituirían la base
para el crecimiento sostenido de la capacidad de reaseguro de la entidad.
7. Programa de trabajo
Es necesario establecer un programa de trabajo que tenga como objetivo la constitución del
FAG. En este sentido se pueden sugerir los siguientes pasos:
1. Designación de una secretaría técnica permanente, que podría estar en cabeza de la CAN o
de la CAF.
2. Establecimiento formal de un grupo coordinador del proyecto integrado por siete delegados,
uno por cada país andino, más uno por la CAN y otro por la CAF. Este grupo se reuniría
periódicamente para evaluar el trabajo realizado e impartir instrucciones sobre su desarrollo
futuro. Sería el cuerpo directivo del proyecto.
Sería deseable que los dos pasos anteriores pudieran ser concretados en la reunión de Lima
3. Búsqueda de apoyo financiero y asistencia técnica para la fase de desarrollo del proyecto,
liderada por la secretaría técnica.
4. Una vez asegurada la financiación, conformación de un equipo técnico que pueda dedicarse
de tiempo completo al proyecto con la asistencia técnica que se obtenga.
-85. Paralelamente, búsqueda los recursos de capital para el FAG por parte de la secretaría
técnica y del grupo coordinador del proyecto, con el apoyo de sus respectivos gobiernos.
6. Definición de políticas y esquema técnico del FAG con base en los resultados del trabajo del
equipo técnico.
7. Conformación del FAG y puesta en marcha.
*****