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República de Colombia
COMUNICADO No. 28
Julio 18 de 2012
Corte Constitucional
LAS FUNCIONES DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE DE INSPECCIÓN Y
VIGILANCIA DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES Y PARA SEÑALAR LOS LINEAMIENTOS EN
MATERIA DE RESERVA, ALINDERAMIENTO, SUSTRACCIÓN, INTEGRACIÓN O RECATEGORIZACIÓN DE LAS
ÁREAS QUE INTEGRAN EL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES Y DE RESERVA FORESTAL, NO
EXCEDEN LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA POR LA
LEY 1444 DE 2011
I. EXPEDIENTE D-8814 – SENTENCIA C-570/12
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
1. Norma acusada
DECRETO 3570 DE 2011
(Septiembre 27)
Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
ARTÍCULO 2. Funciones. Además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489
de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cumplirá las siguientes funciones:
[…]
10. Ejercer la inspección y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, yejercer discrecional y
selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a estas corporaciones la evaluación y
control preventivo, actual o posterior, de los efectos del deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de
actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los
recursos naturales renovables y no renovables, y ordenar al organismo nacional competente para la expedición de licencias
ambientales a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la suspensión de los trabajos o actividades cuando a
ello hubiese lugar.
[…]
14. Reservar y alinderar las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales; declarar, reservar, alinderar,
realinderar, sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva forestal nacionales, reglamentar su uso y funcionamiento;
y declarar y sustraer Distritos Nacionales de Manejo Integrado. Las corporaciones autónomas regionalesen desarrollo
de su competencia de administrar las reservas forestales nacionales, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 31 de la Ley 99 de 1993, realizarán los estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos para los
fines previstos en el presente numeral, con base en los lineamientos establecidos por este Ministerio.
2. Decisión
Primero.-Declarar EXEQUIBLE la expresión “Ejercer la inspección y vigilancia de las
Corporaciones Autónomas Regionales” del numeral 10 del artículo 2º del Decreto Ley 3570 de
2011, solamente frente a los cargos analizados en esta providencia.
Segundo.-Declarar EXEQUIBLES las expresiones “Las corporaciones autónomas regionales en
desarrollo de su competencia de administrar las reservas forestales nacionales, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, realizarán los estudios técnicos, ambientales y
socioeconómicos para los fines previstos en el presente numeral, con base en los lineamientos
establecidos por este Ministerio”, del numeral 14 del artículo 2º del Decreto Ley 3570 de 2011, por
las razones expresadas en este fallo.
3. Síntesis de los fundamentos de la decisión
Definido que en el presente caso no existe cosa juzgada constitucional, le correspondió a la Corte
determinar (i) si la función de inspección y vigilancia de las Corporaciones autónomas regionales
atribuida al Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, desconoce el régimen de autonomía
que según el demandante, les confiere el numeral 7) del artículo 150 de la Constitución, como
quiera que las CAR no se encuentran adscritas, ni vinculadas al mencionado Ministerio; (ii)si al
establecer esta función y la de señalar los lineamientos conforme a los cuales las corporaciones
autónomas regionales deben realizar los estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos dirigidos
a la reserva, alinderamiento,sustracción, integración y recategorización de las áreas que integran el
Sistema de Parques Nacionales Naturales y las áreas de reserva forestal nacionales, el Presidente
de la República incurrió en un exceso en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas en la
Ley 1444 de 2011 en relación con el Ministerio de Ambiente.
En primer término, la Corte encontró que la función de inspección y vigilancia de las Corporaciones
autónomas regionales asignada en el aparte acusado del numeral 10 del artículo 2º del Decreto Ley
3570 de 2011 al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ya había sido asignada al Ministerio
de Ambiente por el numeral 36) del artículo 5º la Ley 99 de 1993, disposición que fue declarada
exequible en la sentencia C-462/98. Adicionalmente, en la sentencia C-366/12 esta Corporación
determinó que la asignación de tal función, constituye un ejercicio legítimo de las facultades
extraordinarias otorgadas por la Ley 1444 de 2011, específicamente, en el artículo 18 con el objeto
de: c) Modificar los objetivos y estructura orgánica de los Ministerios reorganizados por disposición
de la presente ley, así como la integración de los sectores administrativos respectivos; d) reasignar
funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública
nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado”. En este sentido, reiteró que esa
función se sujeta a la finalidad de las facultades de redistribuir entre los Ministerios de Ambiente y
Desarrollo Sostenible y Vivienda, Ciudad y Territorio las funciones que antes estaban en cabeza del
anterior Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible.
De otra parte, la Corte precisó que (i) la función de inspección se relaciona con la posibilidad de
solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control; (ii) la
vigilancia alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada y (iii)el
control se refiere a la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden
llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones. De esta
forma, se aprecia que la inspección y vigilancia se pueden clasificar como mecanismos leves e
intermedios de control, cuya finalidad es detectar irregularidades en la prestación de un servicio,
mientras el control conlleva el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las
decisiones del ente sujetos a control. Por tanto, la inspección y vigilancia, en tanto no habilitan al
organismo que las ejerce para revocar decisiones del ente sujeto a control o para ordenarle adoptar
correctivos, no son incompatibles con la autonomía de las corporaciones autónomas regionales; su
poder de decisión se mantiene intacto y los hallazgos derivados de la inspección y vigilancia
servirán para que las corporaciones voluntariamente adopten correctivos o para que los organismos
de control –como la Contraloría o la Procuraduría- inicien los procesos correspondientes. En
consecuencia, no se configura un desconocimiento de la autonomía que se reconoce en el numeral
7 del artículo 150 de la Constitución a las corporaciones autónomas regionales, que, en todo caso,
no es absoluta, en la medida en que estas entidades no constituyen una rueda suelta dentro de la
administración pública, sino que forman parte del Sistema Nacional Ambiental cuyo coordinador es
el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible.
No obstante, la Corte consideró necesario aclarar que las funciones de inspección y vigilancia deben
ser precisadas por el legislador, pues se trata de una materia sujeta a reserva de ley y que
únicamente pueden ser ejercidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible respecto de
las corporaciones autónomas regionales, en materias estrictamente ambientales, puesto que su
justificación se halla en la naturaleza del bien jurídico en juego y en el papel del Ministerio de
coordinador del Sistema Nacional Ambiental y de la política ambiental del país.
En cuanto a la facultad conferida al Ministerio del Ambiente en el segmento del numeral 14, artículo
2º del Decreto 3570 de 2011, para establecer los lineamientos conforme a los cuales las
corporaciones autónomas regionales deben elaborar los estudios técnicos, ambientales y
socioeconómicos en materia de reserva y alinderamiento, sustracción, integración recategorización
de las áreas que integran el Sistema de Parques nacionales Naturales y de las áreas de reserva
forestal nacionales, la Corte consideró que tampoco exceden las facultades otorgadas al Presidente
de la República por la Ley 1444 de 2011. En primer lugar, advirtió que no obstante que la Ley 99
de 1993 (art. 31, num. 16) no lo señaló en términos expresos, es claro que la competencia de
administrarlas reservas forestales asignada a las CAR lleva consigo la competencia para realizar
estudios técnicos, ambientales y económicos destinados a dicha administración y por lo tanto, no
implica asignación de una nueva competencia. En todo caso, es obvio que tales estudios deben
referirse a las áreas ubicadas en el territorio de jurisdicción de la respectiva CAR, lo que garantiza
un conocimiento especializado que contribuye a suministrar elementos para la realización de las
funciones que corresponden al Ministerio del Ambiente en esta materia, en desarrollo de la
colaboración armónica entre las distintas ramas y órganos del poder consagrada en el artículo 113
de la Carta Política. De igual modo, no admite duda, que de acuerdo con la ley, las funciones de
reserva, alinderamiento, sustracción y recategorización de las áreas que integran el Sistema de
Parques Nacionales Naturales de reserva forestal nacional, están reservadas al Ministerio del
Ambiente y Desarrollo, de manera que tales estudios deben sujetarse a los lineamientos trazados
por este Ministerio.
En ese orden, la Corte concluyó en que los apartes demandados de los numerales 10 y 14 del
artículo 2º del Decreto 3570 de 2011, debían ser declarados exequibles por no vulnerar la
autonomía de las corporaciones autónomas regionales y no exceder las facultades extraordinarias
concedidas por la Ley 1444 de 2011 al Presidente de la República.
4. Salvamentos de voto parciales
Los magistrados María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva se apartaron de la
decisión de exequibilidad, exclusivamente en lo que se refiere al aparte demandado del numeral 14
del artículo 2º del Decreto Ley 3570 de 2011, por considerar que las facultades legislativas
extraordinarias conferidas al Gobierno por la Ley 1444 de 2011, no comprendían la posibilidad de
trasladar a las corporaciones autónomas regionales la función que originalmente estaba en cabeza
del Ministerio de Ambiente, en virtud de la Ley 99 de 1993.
A su juicio, las corporaciones autónomas regionales no pertenecen a la categoría de ministerio, ni
son entidades adscritas o vinculadas a ningún ministerio o sector administrativo. Por tanto, conferir
o precisar funciones de dichas corporaciones no puede justificarse al amparo del literal c) del
artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, que alude únicamente a facultades para “Modificar los objetivos
y estructura orgánica de los Ministerios organizados por disposición de la presente ley, así como la
integración de los sectores administrativos respectivos”.
A lo anterior se agrega, en concepto de la magistrada Calle Correa y del magistrado Vargas
Silva que la función a la que hace referencia la segunda parte del numeral 14 (realizar estudios
técnicos, ambientales y socioeconómicos dirigidos a declarar, reservar, alinderar, realinear,
sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva forestal nacionales) había sido asignada
por la Ley 99 de 1993 y el Decreto 2372 de 2010 al Ministerio de Ambiente y no a las corporaciones
autónomas regionales, lo que evidencia la extralimitación en el desarrollo de las facultades
extraordinarias, cuyo alcance ya fue definido en la sentencia C-366/12. Resaltaron que la propia ley
habilitante limitó de manera explícita la potestad del ejecutivo de modificar funciones que de
conformidad con la normatividad legal vigente le han sido asignadas al Ministerio de Ambiente, hoy
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, toda vez que fue una materia que reguló la propia Ley 1444
de 2011, al señalar que “serán funciones del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, en
todo caso, las asignadas al Ministerio de ambiente en al Ley 99 de 1993 y en la Ley 399 de 1997,
en lo relativo a sus competencias”.
Por consiguiente, consideraron que el aparte demandado del artículo 2º, numeral 14 del Decreto
3570 de 2011, ha debido ser declarado inexequible.
LA MODIFICACIÓN AL DELITO DE VIOLACIÓN LOS DERECHOS DE REUNIÓN Y ASOCIACIÓN NO DESCONOCE
LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE UNIDAD DE MATERIA Y CONSECUTIVIDAD QUE SE EXIGE DE TODO
PROYECTO DE LEY
II. EXPEDIENTE D-8809 – SENTENCIA C-571/12
M.P. María Victoria Calle Correa
1. Norma acusada
LEY 1453 de 2011
(Junio 24)
Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las
reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad
ARTÍCULO 26. Modifíquese el artículo 200de la Ley 599 de 2000 el cual quedará así:
Artículo 200. Violación de los derechos de reunión y asociación. El que impida o perturbe una reunión lícita o el ejercicio de
los derechos que conceden las leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas,
incurrirá en pena de prisión de uno (1) a dos (2) años y multa de cien (100) a trescientos (300) salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
En la misma pena incurrirá el que celebre pactos colectivos en los que, en su conjunto, se otorguen mejores condiciones a
los trabajadores no sindicalizados, respecto de aquellas condiciones convenidas en convenciones colectivas con los
trabajadores sindicalizados de una misma empresa.
La pena de prisión será de tres (3) a cinco (5) años y multa de trescientos (300) a quinientos (500) salarios mínimos legales
mensuales vigentes si la conducta descrita en el inciso primero se cometiere:
1. Colocando al empleado en situación de indefensión o que ponga en peligro su integridad personal.
2. La conducta se cometa en persona discapacitada, que padezca enfermedad grave o sobre mujer embarazada.
3. Mediante la amenaza de causar la muerte, lesiones personales, daño en bien ajeno o al trabajador o a sus ascendientes,
descendientes, cónyuge, compañero o compañera permanente, hermano, adoptante o adoptivo, o pariente hasta el segundo
grado de afinidad.
4. Mediante engaño sobre el trabajador.
2. Decisión
Declarar EXEQUIBLE el artículo 200 del Código penal en los términos en que fue modificado por el
artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 “Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de
Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y
se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”, por los cargos analizados.
3. Síntesis de los fundamentos de la decisión
La Corte Constitucional determinó que la modificación introducida al delito de violación de los
derechos de reunión y asociación en un proyecto de ley que busca, entre otras finalidades,
aumentar las penas de ciertas conductas punibles, no vulnera el principio de unidad de materia
consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta Política.
Precisó que de acuerdo con reiterada jurisprudencia, el principio de unidad de materia ha de
entenderse y aplicarse de forma amplia y deferente. En este sentido, cuando la Constitución
establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y que serán admisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella (art. 158, C.P.), no impuso una camisa
de fuerza al legislador. Su propósito es el de racionalizar el procedimiento legislativo, impidiendo
que se incluya en una ley una norma que no tuviese relación alguna con la materia o asuntos que
el Congreso haya decidió tratar.
En otras palabras, el objeto del principio de unidad de materia no es obligar al legislador a expedir
leyes que traten una única cuestión y que solo contengan normas referentes a esta. El estándar es
el contrario. Lo que busca ese postulado es evitar que en un proyecto de ley se incluyan normas
que carezcan de todo tipo de relación o conexión con los asuntos que hayan sido abordados por el
legislador en la ley de que se trate. Como lo ha resaltado la Corte, el principio democrático está en
juego en estos casos, pues se engaña a la democracia, en el intento de incluir textos ajenos al
objeto de la ley en deliberación.
En el caso concreto, la Corte sostuvo que si bien la modificación introducida al artículo 200 del
Código Penal mediante el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 fue una cuestión que apareció
literalmente en el tercer debate en la Cámara de Representantes, se trató de un ajuste al texto
general propuesto, para asegurar y materializar la política legislativa que se había decidió
establecer. Observó, que como se puede apreciar en el curso del debate parlamentario, se había
aprobado desde el inicio del debate en la Comisión Primera del Senado de la República, aumentar
las penas de aquellos delitos que cometen actores delincuenciales que recurren al terror como
medio de intimidación social. Se trataba de aumentar las penas de las violaciones a los derechos de
reunión y asociación, en un contexto en el cual las organizaciones de trabajadores enfrentan
violaciones o amenazas mediante acciones terroristas y violentas como pocos lugares en el mundo
y de distintos espectros ideológicos y políticos, en un proyecto que pretende, entre otras cosas,
implementar una política criminal de aumento de penas que asegure la adecuada imposición de la
responsabilidad de actores ilegales organizados que recurren a la violencia y al terror como medio
de afectación social, al grado tal de afectar el Estado de derecho. Lejos de ser una medida
legislativa que tan solo logre enriquecer el proyecto de ley, se trata de una disposición que
prácticamente es indispensable incluir para lograr, efectivamente, la consecución de la política
criminal anunciada.
Para la Corte, habida cuenta que las modificaciones al artículo 200 del Código Penal aseguran uno
de los propósitos centrales del proyecto de ley en el cual se incluyó, cual es el de aumentar esa
categoría de delitos y acorde con el principio de identidad flexible, ha de concluirse que el Congreso
de la República no desconoció el principio de consecutividad.
En consecuencia, la Corte procedió a declarar exequible, por los cargos examinados, el artículo 26
de la Ley 1453 de 2011.
III. EXPEDIENTE D-8856 – SENTENCIA C-572/12
M.P. Nilson Pinilla Pinilla
1. Norma acusada
DECRETO 3573 DE 2011. “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –
ANLA y se dictan otras disposiciones”. Debido a la extensión de la norma, no se transcribe el
articulado acusado, cuyo texto fue publicado en el Diario Oficial No. 48.205 del 27 de septiembre
de 2011.
2. Decisión
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el Decreto 3573 de 2011, “Por el cual se crea la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA y se dictan otras disposiciones”.
3. Síntesis de los fundamentos de la decisión
El problema jurídico que le correspondió resolver a la Corte en el presente caso, consistió en definir
si al expedir el Decreto 3573 de 2011, el ejecutivo excedió las precisas facultades extraordinarias
que le fueron conferidas en los literales d), e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011.
En primer lugar, la Corporación observó que uno de los fundamentos invocados al expedir el
Decreto 3573 de 2011 se concreta en la necesidad de “contar con un organismo técnico con
autonomía administrativa y financiera que se encargue del estudio, aprobación y expedición de
licencias, permisos y trámites ambientales, que contribuirá a mejorar la eficiencia, eficacia y
efectividad de la gestión ambiental y al desarrollo sostenible”. A su vez, la Ley 1444 de 2011
delimitó las facultades extraordinarias en relación con la escisión del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, los objetivos y funciones asignados por las normas vigentes a los
despachos del Viceministerios de Vivienda y Desarrollo Territorial y de Agua y Saneamiento Básico
(art. 11); la reorganización del nuevo Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que
continuará cumpliendo los objetivos y funciones previstos en las leyes vigentes, salvo en lo
concerniente a la indicada escisión (art. 12). Al mismo tiempo, describe el sector administrativo del
Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (art. 13). Subrayó que el literal e) del artículo 18 de la Ley
1444 de 2011, otorga facultades legislativas para crear otras entidades u organismos de la rama
ejecutiva del orden nacional, al mismo tiempo que el literal c) faculta al ejecutivo para modificar los
objetivos y estructura orgánica de los Ministerios reorganizados por las disposiciones de la citada
ley y los literal d) para reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y
organismos de la administración pública nacional. Se destaca del literal f) de la misma disposición,
la facultad para señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las
entidades y organismos resultantes de las creaciones, fusiones y escisiones y los de aquellas
entidades a los cuales se trasladen las funciones de tales entidades.
A juicio de la Corte, es claro que la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales,
ANLA, como Unidad Administrativa Especial del orden nacional, la cual hace parte del sector
administrativo del Ambiente y Desarrollo Sostenible, corresponde a un desarrollo preciso de las
anteriores facultades, por delegación expresa del Congreso de la República de la atribución
establecida en el numeral 7) del artículo 150 de la Constitución, autorizada por el numeral 10 del
mismo precepto superior.
En consecuencia, el cargo formulado contra el Decreto 3573 de 2011, no estaba llamado a
prosperar y por ende, la Corte procedió a declararlo exequible, por esta razón.
4. Aclaraciones de voto
Los magistrados Adriana María Guillén Arango y Luis Ernesto Vargas Silva,anunciaron la
presentación de aclaraciones de voto, sobre los argumentos en que se fundamenta la decisión de
exequibilidad del Decreto 3573 de 2011.
Por su parte, los magistrados María Victoria Calle Correa y Humberto Antonio Sierra Porto,
se reservaron la posibilidad de presentar eventuales aclaraciones de voto, sobre algunas de las
consideraciones expuestas en la motivación de la presente sentencia.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente