la tenencia de la tierra y la reforma agraria en

L       
  C*
Bersarión Gómez Hernández**
Universidad Libre, Bogotá D.C.
[email protected]
Resumen
Se analiza la política de tierras y la normatidad que en torno a la tierra y su tenencia se ha implementado
en Colombia; se centra el estudio en el desarrollo normativo ocurrido en el gobierno de Álvaro Uribe
Vélez, entre ellos la Ley 975 de 2005 y la nueva ley de víctimas y su capítulo de restitución de tierras,
considerando el debate generado respecto al supuesto carácter progresivo que estas medidas han tenido
en términos de restauración de la tierra, pero también considerando los vacios, inconsistencias y desaf íos que dicha política ha creado. El actual panorama de la tierra en Colombia muestra que incluso antes
de la crisis de desplazamiento masivo de los últimos 40 años, la propiedad de la tierra estaba altamente
concentrada y Colombia está en la urgente necesidad de una reforma agraria. La expropiación por
parte de grupos armados ilegales condujo de hecho a una “contra-reforma agraria”, incrementando
en gran medida la concentración de la tierra. A los largo del conflicto, ambos grupos, guerrilleros y
paramilitares, se han apoderado de tierras para consolidar ventajas estratégicas, por ejemplo, los corredores de exportación de drogas o de importación de armas, para establecer cultivos de drogas o para
establecer zonas de influencia política. Las alianzas de los paramilitares y los empresarios también
han permitido utilizar las tierras ilegalmente apropiadas para el desarrollo de megaproyectos, minería
extensiva, agroindustria, incluyendo la palma africana, a menudo recibiendo apoyo del gobierno para
estos proyectos a través de las políticas, programas y leyes promulgadas en los últimos años.
Palabras claves
Tenencia de la tierra, reforma agraria, política agraria, ley de tierras, ley de víctimas.
Abstract
It is analyzed land policy and rules which around this topic and their possession it has been implemented in Colombia; it is also focused on the study of law development happened during Álvaro Uribe Vélez
government, among them Act 975 of 2005 and the new bill of victims and its section of land restitution,
bearing in mind the debate fostered in respect of the progressive character of these measures, but
also considering empties, inconsistencies and challenges created by those policy. The current outlook
Fecha de recepción del artículo: 28 de mayo de 2011.
Fecha de aprobación del artículo: 27 de junio de 2011.
* Artículo resultado del proyecto de investigación “Desplazamiento y Tierra en el Marco de la Política de
Justicia y Paz” dentro de la tesis doctoral del Doctorado en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas de
la Universidad Externado de Colombia.
** Abogado y especialista en Filosof ía del Derecho y Teoría Jurídica, de la Universidad Libre Sede Principal.
Doctorante en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas, Universidad Externado de Colombia. Docente
investigador integrante del Grupo de Investigaciones Socio Jurídicas – GISJ del Centro del Investigaciones Socio Jurídicas de la Universidad Libre Sede Principal.
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of land in Colombia is showing us that even before massive displacement crisis in last forty years,
property of land was highly concentrated and Colombia is in a rush necessity to an agrarian reform.
The expropriation for illegal armed groups leaded in fact to an “agrarian counter-reform”, increasing
land concentration. Throughout conflict, both guerrilla and paramilitary groups seized many lands so
as to consolidate strategic advantages, for example, like exportation drug corridors or for importing
weapons, establishing drug crops or setting up political influence zones. The alliances between military
and businessmen has also allowed to use illegal seized lands for developing outstanding projects, extensive mining, agroindustry, including palm, which often receive government support through policies,
programs and law enacted last years.
Key words
Land possession, agrarian reform, agriculture policy, land law, bill of victims.
Introducción
La tierra sigue siendo uno de los factores
de la producción y el desarrollo, más relevante para el desarrollo de las naciones y
de las economías modernas; numerosos y
determinantes episodios y conflictos históricos en todos los continentes han estado
ligados a las formas de apropiación del
territorio; un hecho social que ha contribuido a generar transformaciones sociales
y políticas en occidente, especialmente
desde el siglo XIX. El modelo económico en
Colombia está directamente relacionado
con la dinámica del conflicto, “la ampliación del control de la tierra y del territorio
se convierte en una tendencia dominante
directamente asociada al conflicto”.1
En el presente trabajo se presenta una
descripción de la tenencia de la tierra
en Colombia realizando un análisis del
contexto político desde la década de los
treinta, periodo donde la violencia surgió,
1
64
ILSA, El campesinado en la economía y la sociedad colombiana, ILSA, Bogotá, Agosto de 2002.
Pág. 16.
V I • Enero - Junio 2011
entre otros factores, como consecuencia de
las movilizaciones y luchas sociales por la
tierra en un contexto de marcada tendencia
latifundista.2
Es así como el trasegar político del país
se ha caracterizado por la lucha constante
de ostentar poder, ya sea para mantener
intereses de grupos económicos de gran
influencia, o para hacer oposición, armada o
pacífica, para la desarticulación del sistema
político vigente.
En consecuencia, la violencia política reinante se agudizó aproximadamente en los
años treinta, momento histórico de ascenso
del partido liberal que se conoce como
Segunda República Liberal (1930 – 1946).
Este partido político aprovechó el desprestigio institucional que sufrió el partido
Conservador en razón de varias matanzas
dirigidas por el gobierno contra organiza2
Para una profundización sobre la época véase
LEGRAND, Catherine. Los antecedentes agrarios de la violencia: el conflicto social en la frontera colombiana, 1850 – 1936, Bogotá, CEREC.
1986. Pp. 87 - 110
B Gómez Hernández
ciones obreras y estudiantiles en particular
la matanza de las bananeras en el año 1928.
Así las cosas, los liberales guiaron la
nación por un periodo de diez y seis años,
lapso necesario para que el descontento de la
población se orientara hacia la consecución
de una reforma agraria a la que los terratenientes se opusieron, se trataba de mantener
el conjunto de privilegios políticos y sociales
derivados del control sobre un activo clave
del esquema productivo semifeudal prevaleciente en Colombia en ese momento; se
debe tener en cuenta que la mayor parte de
la población era rural, campesinos sin tierra
y agricultores desplazados, con enormes
obstáculos para desarrollar actividades
productivas, e incluso para poderse mantener en sus territorios dadas las afujías
económicas y la violencia política y social
que correspondía afrontar (en esta época
se inicia el proceso de desplazamiento de
habitantes del campo a la ciudad).
En este contexto, los esfuerzos progresistas de algunos gobiernos liberales no
llegaron a fructificar aunque se hayan traducido en leyes. Tal es el caso del gobierno
de Alfonso López Pumarejo, llamado de
la “Revolución en Marcha”, quien en 1936
presentó al Congreso de la Republica la
llamada Ley 200 sobre el régimen de tierras,
al tiempo que se reformó la Constitución en
materia de la concepción de la propiedad
privada.
Esta ley pretendió modificar y modernizar la estructura de tenencia de la tierra y
buscó regular el proceso, dar un impulso
sustancial a la utilización económica del
suelo, clarificando los derechos de propiedad y posesión sobre baldíos, encuadrar los
conflictos agrarios a un nuevo orden jurídico a través de la jurisdicción del Estado,
dar un plazo a los propietarios de la tierra
para que la explotaran adecuadamente y
neutralizar las protestas rurales iniciadas
desde los años 20.
Posteriormente, desde los años sesenta,
Colombia ha estado aplicando la “reforma
agraria” sin un éxito notable y sin poder
solucionar los problemas derivados de la
tenencia de la tierra. La “reforma agraria” de
los sesenta (ley 135 de 1961, ley 1ª de 1968)
fue distribucionista y marginal; sólo hizo
una reparación superficial de la estructura
agraria. La ley 4ª de 1973 frenó los procesos
de “reforma agraria” y la ley 35 de 1982
buscó agilizar los trámites para entrega de
tierras en zonas de conflicto (Plan Nacional
de Rehabilitación).
La ley 30 de 1988 introdujo cambios
importantes en el proceso de “reforma
agraria”, pero mantuvo el espíritu de la ley
135 de 1961, e intentó remover los obstáculos legales y de procedimiento que hicieron
impracticables las leyes anteriores. Esta
reforma siguió siendo marginal, pese a que
trató de afectar directamente los últimos
vestigios del latifundio tradicional, sin
importar si las tierras estaban o no explotadas adecuadamente.
La “reforma agraria” contemplada en la
ley 160 de 1994 puede entenderse como la
adecuación de la intervención del Estado
para regular la estructura de la propiedad
en un esquema de economía más abierta
e internacionalizada. Se busca sustituir
la intervención directa del Estado por la
operación del mercado asistido de tierras,
creando algunos incentivos a los agentes
privados para que participen en él. La
intervención directa se deja para casos muy
particulares de conflictos o de ubicación de
desplazados por la violencia.
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La ley establece un subsidio a la compra
de tierras por parte de campesinos y
trabajadores sin tierra, y se abren líneas
de crédito para compra de tierras para
pequeños productores con tasas de interés
cercanas a las del mercado. Esta alternativa
de acceso a la propiedad también fracaso
para resolver el problema de la tenencia de
tierras en Colombia.
Estos intentos de “reforma agraria” que
llevan 40 años no han logrado una transformación significativa en la estructura de la
propiedad. El funcionamiento del mercado
asistido de tierras está condicionado a la
disponibilidad de recursos del Estado para
otorgar los subsidios a la compra de tierras,
por tanto su dinámica es lenta.
Paralelo a ello se ha producido una contrarreforma agraria por la compra masiva
de tierras de parte de los narcotraficantes
y la expulsión de cerca de más de un millón
de personas del campo en los últimos 10
años.3
Colombia ha pasado así a este nuevo
siglo sin resolver los problemas que le
genera una estructura de la propiedad y la
tenencia marcadamente desigual y bimodal,
y un mercado de tierras caracterizado por
distorsiones en la formación de precios,
inflexibilidad en la oferta y presencia de
factores extra-económicos en la posesión y
uso de la propiedad.
El actual panorama de la tierra en Colombia muestra que incluso antes de la crisis
de desplazamiento masivo de los últimos
3
66
MACHADO Absalón, Tenencia de tierras, problema agrario y conflicto. En Desplazamiento
Forzado. Dinámicas de Guerra Exclusión y
Desarraigo, ACNUR, Universidad Nacional de
Colombia, 2004, pág. 2.
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40 años, la propiedad de la tierra estaba
altamente concentrada y Colombia está
en la urgente necesidad de una verdadera
reforma agraria. La expropiación por parte
de grupos armados ilegales condujo de
hecho a una “contrarreforma agraria”, incrementando en gran medida la concentración
de la tierra.
El desplazamiento también ha acelerado
procesos de urbanización y la migración la
inflación económica, aumentado las filas
de los pobres urbanos, y la concentración
de tierras ha exacerbado la inseguridad
existente, la pobreza, la desigualdad y la
seguridad alimentaria de la nación.
Casi la mitad de la población colombiana
vive en la pobreza (42,8 por ciento) y más
del 22,9 por ciento en pobreza extrema.
En 2008 Colombia fue el sexto país más
desigual del mundo, en comparación con el
puesto noveno ocupado en el año 2005.
Aunque las estimaciones varían, la
magnitud de la crisis de la tierra es claramente enorme. En 2011, la Comisión
de Seguimiento a las Políticas Públicas
sobre Desaparición Forzada declaró que
entre 1980 y julio de 2010, 6,6 millones de
hectáreas de tierras fueron abandonadas
o usurpadas. Acción Social órgano de
gobierno, estima que las personas que se
han visto obligadas a abandonar sus tierras
ascienden a 6,8 millones de hectáreas,
mientras que el Movimiento Nacional de las
Víctimas contra la delincuencia de Estado
(MOVICE) sitúa la cifra en alrededor de 10
millones de hectáreas.
Existe una afirmación que ya hace parte
de la historia: Colombia no ha resuelto su
problema agrario. Este problema no es sólo
el de la tenencia de la tierra, la cuestión
B Gómez Hernández
agraria se ha hecho más compleja a medida
que avanza la sociedad.
El informe del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), que fue
entregado oficialmente el día 27 de Septiembre de 2011, deja ver desde ya sus no
tan amables cifras: el 52% de la tierra está en
manos del 1,15% del total de la población.
Dato que refleja a su vez una realidad conocida por la mayoría, pero que en números
concretos luce mucho más terrible: el
coeficiente de Gini (el más aceptado por
investigadores para medir la desigualdad)
llega al 0,85 en una escala de 0 a 1, convirtiendo de esta forma a Colombia en uno de
los países más desiguales del hemisferio.
A juicio del informe, las políticas agrarias
que se han emprendido en Colombia por
más de tres décadas no han servido sino
para una cosa: hacer más ricos a los ricos,
por medio de la acumulación de grandes
terrenos. Los pobres, por oposición, se
quedan cada vez con menos. Esto, sumado
obviamente al conflicto armado interno que
azota a Colombia desde hace años (con lo
que surgen, de paso, despojos violentos y
masivos de tierra que ascienden a la cifra
de 6,6 millones de hectáreas) multiplica esa
brecha inequitativa que nos caracteriza.4
El problema agrario es la carencia de una
decisión política de reformar la estructura
agraria en función de objetivos de desarrollo
y equidad de largo plazo. Es la no consideración del sector agropecuario como un
sector estratégico para la sociedad, tanto en
términos de seguridad alimentaria como de
dominio territorial a través de actividades
4
EL ESPECTADOR, Editorial, La tenencia de la
tierra el eterno problema, Bogotá, Septiembre
26 de 2011.
económicas lícitas, y también en calidad de
sector que contribuye con externalidades
significativas en la conservación del medio
ambiente y calidad de vida.
El país si bien tiene un potencial de 21,5
millones de hectáreas, solo cultiva el 22,7 %
de las tierras aptas (4,9 millones de hectáreas). En cambio, hay una ‘ganaderización’
de la tierra en Colombia, pues 39,2 millones
de hectáreas están destinadas para pastos,
rastrojos y malezas, de las cuales 31,6 están
usadas en ganadería bovina, donde hay
menos de una cabeza de ganado por hectárea.
Ese territorio es 10,6 millones de hectáreas, más grande que el de las tierras aptas
destinadas para producción de alimentos.
Esto resulta paradójico porque Colombia
es de los pocos países del mundo, junto con
Brasil que dispone de tierras para expandir
su frontera agrícola.
Los conflictos por el uso de tierra para
ganadería, agricultura, minería o para fines
de conservación requieren una pronta
solución. El narcotráfico es un elemento
adicional que incide en el conflicto agrario
de manera especial en Colombia y que se ha
traducido en el despojo y desplazamiento
de los habitantes rurales del país.
La tierra en Colombia, además, se ha
convertido en un bien especulativo que se
acumula para obtener rentas sin ningún
esfuerzo productivo. Es símbolo de riqueza,
estatus, y prestigio social, algo que no
ocurre en otros países. Eso explica en parte
las luchas que se han dado por tenerla y es
una de las razones por las cuales no han
prosperado las “reformas agrarias” que se
vienen intentando desde los años 30 del
siglo pasado.
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Problema de Investigación
¿Qué elementos y tendencias han caracterizado los procesos de reforma agraria en
Colombia y de la política de tierras, particularmente en el gobierno de Álvaro Uribe
Vélez?
Aspectos Metodológicos
La presente investigación es de tipo socio
jurídico, de carácter descriptivo y explicativo; desde un enfoque crítico social,
utilizando el análisis, el método histórico y
comparativo se avanzó en las indagaciones
del caso para darle respuesta al problema
central de investigación relacionado con la
tenencia de la tierra en Colombia.
1. Antecedentes recientes
de la tenencia de la tierra en
colombia - situación creada por
el narcotáfico a partir de 1980
A partir del citado año, los narcotraficantes indujeron a los campesinos a cultivar
la coca, amapola y marihuana en varios
departamentos, las fortunas percibidas
por su comercio, quedaron en manos de
los barones de la droga y los campesinos
quedaron en la misma pobreza.
Las fortunas ilícitas fueron invertidas por
los narcotraficantes; algunos compraron
mansiones solariegas, automóviles de alta
gama y adquirieron fincas ganaderas de tipo
extensivo, las custodian con ejércitos privados y son propiedades suntuarias; otros
importaron reses productoras y de carne y
leche y búfalos con las cuales se iniciaron
ganaderías extensivas de tipo capitalista; los
barones de la droga adquirieron 4 millones
de hectáreas de tierras de primera, ubicadas
en los valles y altiplanos de la geograf ía
68
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nacional, estas zonas del narcotráfico, han
sido objeto del accionar de la insurgencia
armada y de la delincuencia común, por lo
cual, fundaron las autodefensas unidas de
Colombia, entre ganaderos, comerciantes,
ex militares y militares activos, con el fin de
defender sus intereses económicos y desplazar a los campesinos para apropiarse de sus
tierras, como ha ocurrido en el Magdalena
Medio, Urabá, Antioquia, Córdoba, Sucre,
Bolívar, Santander, Cauca, Valle del Cauca,
César, Tolima, Caldas y Llanos Orientales.
La compra de estas tierras ha fortalecido
el latifundio y ha llevado a la emigración
forzada de campesinos pobres y sin tierra
a los centros urbanos, situación que se
constituye en una contrarreforma agraria
armada, estas zonas son manejadas de la
misma forma como lo manejaron en los
feudos europeos, en donde los barones de
la droga son los amos y señores del lugar y
quienes no obedezcan sus políticas, tienen
que irse o los desaparecen, mediante los
grupos de autodefensas que operan en las
respectivas zonas.
1.1 Ley 35 de 1982
Esta ley dio nacimiento al Plan Nacional de
Rehabilitación, con el que se compraron
tierras, por intermedio del INCORA, en
los lugares dominados por la guerrilla, con
el objeto de rescatar a los campesinos de
su influencia y atraerlos nuevamente a sus
filas partidistas. Mediante la comentada
ley, entre 1984 y 1992, el INCORA compró
95.498 hectáreas, tierras de mala calidad
pero pagadas como de primera, fueron
adjudicadas a los campesinos mediante
créditos a largo plazo y altos intereses
de financiamiento; la política neoliberal
impuesta por César Gaviria, trajo la paráli-
B Gómez Hernández
sis parcial del campo, dejaron de cultivarse
cerca de dos millones de hectáreas debido
a la importación de productos alimenticios para combatir la especulación de
precios, esto desestimuló a los campesinos
y empresarios agrícolas para seguir con
sus empresas. No podían competir con
los precios de los productos importados,
subsidiados por los respectivos estados de
origen, mientras la agricultura nacional
no recibía subsidios gubernamentales de
ninguna índole.
1.2 Ley 30 de 1988
Esta ley modificó otro aspecto de la ley 135
de 1961, como fue eliminar la calificación
de tierras y la explotación agropecuaria, a
la vez vinculó la Asociación Nacional de
Usuarios Campesinos- Anuc, a participar
en estas políticas estatales para el reordenamiento territorial, a cambio de entregar 460
mil hectáreas a 74 mil familias en diferentes
regiones del país.
1.3 El PLANTE
El gobierno de Ernesto Samper Pizano, creó
el Plan de Desarrollo Alternativo- PLANTE,
con el fin que el campesinado reemplazara
los cultivos ilícitos por productos agrícolas
lícitos, a cambio de recibir cada uno la suma
de seis millones de pesos; sin embargo,
fueron pocos los que se acogieron a él,
debido a los trámites dispendiosos.
Para fortalecer el plan, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), otorgó
un préstamo de 94 millones de dólares;
FINAGRO facilitó 40 millones de pesos y
el gobierno de turno, le asignó una partida
de 124 mil millones de pesos, para el cumplimiento del programa de sustitución de
cultivos, pero fueron pocos los campesinos
que se acogieron, pues los barones de la
droga incentivaron con más dinero a los
campesinos pobres para proseguir con tales
cultivos.
1.4 Ley 160 de 1994
El gobierno nacional, los terratenientes y
la burguesía comercial, lograron conjuntamente que el congreso expidiera la Ley
160, con el objeto de adelantar un reordenamiento rural mediante la compra y venta
de tierras. Los fundamentos generales de
la citada ley, es el acceso progresivo a la
propiedad de las tierras de los trabajadores
agrarios, mejorar los servicios públicos
rurales y la calidad de vida e ingresos de los
campesinos.
Objetivos de la comentada ley, a saber:
a) Apoyar con subsidios a los campesinos
para que accedan a la propiedad.
b) Descentralizar hacia los municipios y
comunidades los procesos de reforma
agraria.
c) Capacitar y preparar a los campesinos
para que hagan uso adecuado de las
tierras.
d) Regular el manejo de los resguardos
indígenas.
e) Propiciar la intervención directa del
estado en la compra y para definir
políticas para adjudicación de baldíos y
colonización.
f ) Titular tierras en unidades productivas
familiares.
g) Regularizar al acceso a la propiedad rural
por parte de las comunidades negras.
V I • Enero - Junio 2011
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Al respecto, sobre la legislación existente
para el tema de tierras y conflicto armado, la
investigación de la Procuraduría general de
la nación señala entre algunas, las siguientes
normas:
- Ley 171 de 1994 Se aprueba el Protocolo
II de 1977 adicional a los convenios de
Ginebra de 1949. Se prohíbe el desplazamiento forzado.
- Ley 812 de 2003. Mediante la cual se
aprueba el PND 2003-2006 “Hacia un
Estado Comunitario”. Arts. 27 y 28. Sobre
acceso a la tierra: tenencia provisional de
tierras adquiridas o expropiadas hasta
por 5 años. Otras formas de acceso a la
tierra. (comodatos, leasing, arrendamientos etc.)
- Decreto 2217 de 1996 Programa para la
adquisición de tierras para poblaciones
campesinas desplazada por la violencia.
- Decreto 2569 de 2000 Establece un programa de estabilización socioeconómica,
uno de cuyos componentes es el acceso a
la tierra con fines productivos.
- Y el Decreto 2007 de 2001. Que protege
la propiedad de las personas desplazadas
internas al prohibir las transacciones de
tierras en zonas de guerra. Un análisis a
esta norma, permite destacar de manera
puntual lo siguiente: sea que el dueño o
el que se da por tal, tenga la cosa por sí
mismo, o por otra persona que la tenga
en un lugar y a nombre de él. (…) El
poseedor es reputado dueño, mientras
otra persona no justifique serlo”.
Normatividad que nunca se ha cumplido.
Si bien es probable que Colombia tenga la
legislación más avanzada del mundo en
materia de desplazamiento interno, estas
normas tienen muy bajo nivel de ejecución.
70
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2 La actual politica de tierras
en Colombia
2.1 Iniciativas de ley sobre tierras
Un repaso a lo sucedido en últimos años en
el sector agrícola remite a titulares de prensa
que en su momento estremecían a la opinión
colombiana, pero que se olvidan con prontitud por la rapidez con la que uno sustituye al
otro, recuerdense algunos de ellos:
- Créditos de redescuento de Finagro a
paramilitares y a narcotraficantes confesos como Carlos Mario Jiménez, alias
Macaco5 y Micky Ramírez.6
- Despojo de tierras de comunidades
desplazadas de Jiguamindó, Curbaradó.
Uno de los más importantes proyectos
palmicultores en la zona fue desarrollado por la sociedad anónima Unión de
Cultivadores de Palma de Aceite en el
Urabá (Urapalma) empresa que recibió
millonarios préstamos de las entidades
estatales Finagro y el Banco Agrario,
aunque su gestión ha sido cuestionada
por organismos de control en Colombia
y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
- La Ley de Tierras que tal y como fue
formulada, según dijo en su momento
la Procuraduría General de la Nación,
puede prestarse para el lavado de activos
y legalización de predios ilegítimamente
5
6
EL ESPECTADOR.COM. “Dineros de Finagro
para ‘Macaco’”. 21 de junio de 2008. Disponible en:
http://www.elespectador.com/impreso/investiga
cion/articuloimpreso-dineros-de-finagro-macaco
CARACOL.COM. “Capturan a ex presidente
de FINAGRO por presunto favorecimiento a
‘Micky’ Ramírez”. 11 de Junio de 2008. Disponible en: http://www.caracol.com.co/nota.
aspx?id=612770
B Gómez Hernández
adquiridos7. Dicha ley fue posteriormente declarada inconstitucional por la
Corte.
- Escándalo por los créditos otorgados al
ex senador Miguel de la Espriella y la ex
senadora liberal de Córdoba, Flora Sierra
de Lara en donde se constituyeron los
presuntos delitos de estafa, desviación de
créditos y enriquecimiento ilícito8.
- María Fernanda Zúñiga, Presidenta de
Fiduagraria (Fiduciaria del Banco Agrario) hace parte de la Junta Directiva de
una de las empresas palmeras involucradas con paramilitares e investigada por
usurpación de tierras y desplazamiento
forzado en el Chocó9.
- Andrés Uribe, ex presidente de la Bolsa
Agropecuaria, fue retirado de su cargo
por el uso indebido de información
privilegiada en beneficio propio cuando
compró acciones10.
- El ex gerente de INCODER, Luis Ortiz,
entregó tierras en el Vichada y en el Meta
a empresarios y a paramilitares que se
hacían pasar por desplazados11.
7
8
9
10
11
COLECTIVO DE ABOGADOS.COM. “Ley
de Tierras podría prestarse para el lavado de
activos”. 21 de octubre de 2006. Disponible en:
http://www.colectivodeabogados.org/PALMADESPOJO-Y-DESARROLLO
REVISTA CAMBIO.COM. “La Gran Estafa”. 2
de noviembre de 2008. Disponible en: http://
www.cambio.com.co/paiscambio/707/3398366pag-3_4.html
NOTICIAS UNO.COM “Dos funcionarios de
Minagricultura en problemas”. Disponible en:
www.noticiasuno.com/noticias/minagricultura.
html
OROZCO TASCÓN, Cecilia. “Qué ‘bonito’ Ataque”. 16 de septiembre de 2008. Disponible en:
www.elespectador.com/columna-bonito-ataque
bídem
- La fallida entrega de tierras a empresarios
privados en Carimagua, Meta, que en
principio estaban destinadas a decenas
de familias de desplazados12.
- En junio de 2008 la Fiscalía capturó a
Roger Taboada, ex presidente de FINAGRO, y a 13 personas más por manejos
irregulares en la institución.
- Denuncia sobre entrega irregular de 14
millones de dólares por parte de Almagrario, otra entidad adscrita al Ministerio
de Agricultura, a Ecocafé13.
Aunque estos y otros escándalos tienen
actores, expresiones y raíces más o menos
distintas y distantes, ellos en su conjunto
apuntan hacia ciertos acentos de la política
real o la realpolitik agraria bajo el gobierno
Uribe.
Desde el Gobierno de Álvaro Uribe Vélez
se han presentado ante el Congreso de
la República dos proyectos de ley, y se ha
apoyado uno más, que permiten legalizar la
usurpación de tierras por grupos paramilitares y destinar presupuesto estatal para
financiar proyectos productivos en tales
tierras.
Estas medidas ponen en riesgo el derecho a la restitución, como medida principal
de reparación, de las tierras usurpadas a
millones de víctimas de violaciones a los
derechos humanos, negando así los prin12
13
EL ESPECTADOR.COM. “Minagricultura afron
ta debate sobre Carimagua”. 11 de marzo 2008.
Disponible en: www.elespectador.com/noticias/
política/articulo-minagricultura-afronta-debate-carimagua
CARACOL RADIO.COM. “Denuncian supuesta
entrega irregular de dinero por parte de Almagrario”. 29 de septiembre de 2009. Disponible en:
www.caracol.com.co/nota.aspx?id=886982
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cipios esenciales en los que supuestamente
se funda la ley 975 de 2005), que prevé
como un requisito de procedibilidad para
acceder a beneficios, la entrega de bienes
para restituir a las víctimas. No obstante,
la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación – CNRR- admite que los
paramilitares desmovilizados no han
confesado, ni entregado la totalidad de
propiedades que la norma exige, y ninguno
de los bienes ofrecidos por ellos en sus versiones libres han ingresado al Fondo para
la Reparación a las Víctimas14.
Muchas de las tierras usurpadas violentamente a través del proyecto paramilitar se
encuentran hoy en manos de personas que
las están explotando económicamente. A
través de cambios normativos contenidos
en estos proyectos de ley, los usurpadores
podrían consolidar y fortalecer los beneficios económicos derivados de la apropiación
a sangre y fuego de tales tierras.
Uno de esos proyectos de ley es el “Estatuto de Desarrollo Rural”, que, entre otros
aspectos, pretende otorgar subsidios para
la compra y adecuación de tierras, y para
la formulación y ejecución de proyectos
agroindustriales a quienes presenten
proyectos de alta productividad. Con ese
criterio de asignación del subsidio, tendrán
notable ventaja proyectos de explotación
agroindustrial a gran escala que sean respaldados por grandes empresas.
14
72
COMISIÓN NACIONAL DE REPARACIÓN
Y RECONCILIACIÓN – CNRR. Informe al
Congreso. Proceso de Reparación a las Víctimas:
balance actual y perspectivas futuras. Bogotá.
2007. p: 105. Disponible en: www.cnrr.org.co/
new/interior_otros/informe_congreso2007.pdf.
44 Decreto 2007 de 2001.
V I • Enero - Junio 2011
Algunos de tales proyectos pueden haber
promovido o aprovechado la sistemática
usurpación de tierras desarrollada por los
grupos paramilitares, como lo constató la
Defensoría del Pueblo en su Resolución
Defensorial Nº 39 de 2 de junio de 2005.
Según la Defensoría, se han sembrado
extensos cultivos de palma africana en
territorios usurpados en el Bajo Atrato
(Chocó) a comunidades enteras que han
sido previamente obligadas por tales grupos
a desplazarse. En la misma resolución,
la Defensoría verificó además cómo los
grupos paramilitares, durante su incursión
a esas tierras, advirtieron que “el territorio
les pertenecía y que allí establecerían cultivos de palma aceitera”. Dicho ultimátum fue
respaldado por el jefe paramilitar Vicente
Castaño, quien, días después, señaló: “En
Urabá tenemos cultivos de palma. Yo mismo
conseguí los empresarios para invertir
en esos proyectos que son duraderos y
productivos”.15
El proyecto de Estatuto de Desarrollo
Rural admite además que, así no se tenga
“justo título” sobre un predio, se demuestre la propiedad a través de cualquier otra
prueba (art. 121 numeral 2º), lo cual permite
legalizar predios que hayan sido usurpados
ilegalmente. El artículo 122 del mismo proyecto fijaba un término de prescripción de
cinco años incluso para predios adquiridos
de mala fe. Debido al gran cuestionamiento
del que fue objeto por parte de organismos
de control y organizaciones sociales, este
artículo fue excluido del proyecto de ley.
Sin embargo, la supresión del artículo 122
es compensada por otro proyecto de ley,
15
CORTINAS DE HUMO- CUAL REPARACIÓN
en douglasporlaverdad.blogspot.com/2007/05/
cual-reparacion.html
B Gómez Hernández
conocido con el nombre de “saneamiento
de titulación de propiedad inmueble”.
Este proyecto buscaba flexibilizar los
mecanismos para la titulación de tierras
para quienes carecieran de “justo título” y
hubieran inscrito la “falsa tradición”. Para
el efecto, el proyecto instituía un procedimiento excesivamente sencillo, que excluía
de plano la exigencia de la buena fe sobre
el hecho que dio origen a la posesión y no
establecía excepciones en los casos en que
los poseedores o propietarios originales de
los bienes se encuentren en situación de
desplazamiento, con lo cual se desconocía
su derecho a la restitución de los bienes
forzadamente abandonados.
Este Estatuto expedido como la Ley 1152
de 25 de julio de 2007 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional porque
no se cumplió con la obligación suscrita
por Colombia ante la OIT de consultar a las
comunidades indígenas, más aun cuando
estas personas tienen vocación agrícola,
dijo el presidente del alto tribunal, Nilson
Pinilla al explicar la decisión.
El Estatuto de Desarrollo Rural (Ley 1152
de 2007) recientemente declarado inconstitucional, fue seriamente cuestionado porque
reflejaba los intereses de quienes durante
años, aprovechando el uso de la violencia,
concentraron la propiedad o posesión de
las mejores tierras del país, algunas de ellas
ubicadas en lugares donde se realizarían
megaproyectos y grandes inversiones. Se
temía que los procedimientos previstos en
esta ley consolidaran el despojo de tierras
de la población desplazada mediante argucias que legalizaban la tenencia en manos
de quienes ahora se lucran de la guerra.
Aunque la ley recogía el procedimiento
administrativo de protección de tierras16, el
método adolecía de herramientas eficaces
para la recuperación de tierras, que tomara
en cuenta la situación de exclusión social y
de extrema vulnerabilidad que padecen los
desplazados.
Esta Ley permitía legalizar títulos de
compraventa adulterados o ilegalmente
fabricados hasta el año 199717. Si bien la
figura de legalización no aplicaba respecto
de terrenos o predios de población desplazada por la violencia o cuando la tenencia
o posesión del demandante tenga origen
en conductas de intimidación o violencia,
es claro que las personas desplazadas dif ícilmente pueden asumir los costos para
la defensa de sus derechos. Bajo esta ley,
los términos de prescripción para adquirir
bienes operaban en favor de los poseedores
actuales de fundos abandonados o despojados a familias desplazadas.
16
17
Decreto 2007 de 2001.
El artículo 138 de la ley 1152 de 2007 menciona que acreditan propiedad sobre un predio,
además de los títulos originarios expedidos por
el Estado, “los títulos debidamente inscritos
otorgados con anterioridad a la vigencia de esta
ley, en que consten tradiciones de dominio por
un lapso no menor del término que señalen las
leyes para la prescripción extraordinaria”. El
término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria es de 10 años (Ley 791 de
2002 y art. 137 de la ley 1152 de 2007). Además
de lo anterior, fuera de los títulos originarios del
Estado, también acreditan propiedad privada
sobre las tierras cualquier otra prueba mediante
la cual se demuestre que el dominio del terreno
salió del patrimonio del Estado. Pero la ley no
hace explícitos esos medios de prueba, de suerte
que de esta manera se permiten “lavar” títulos
fabricados posteriormente, mediante su compraventa por el gobierno, u otras pruebas que el
proyecto no menciona.
V I • Enero - Junio 2011
73
L          C
Pese a las disposiciones aparentemente
favorables18, las familias desplazadas en la
práctica tienen anuladas sus capacidades de
defensa en los procedimientos judiciales,
pues deben asumir la carga de demostrar
que el usurpador viene ocupando la tierra de
mala fe. Ellas sobreviven bajo un ambiente
de vulneración sistemática de sus derechos,
en muchos casos sin acceder a la ayuda
humanitaria de emergencia luego de meses
e inclusive años de desplazamiento.
La ley 1152 de 2007 fue declarada
inconstitucional por la Corte Constitucional (Sentencia C-175 de 2009) porque en
su expedición se omitió el procedimiento
de consulta previa a los pueblos étnicos.
Aun así, preocupa el hecho de que una vez
más se adelanten iniciativas legislativas
que incorporan las medidas desfavorables
para la protección de las tierras de familias
campesinas y pueblos étnicos desplazados
internamente, que contenía el Estatuto de
Desarrollo Rural.
Los propósitos del Estatuto de Desarrollo Rural fueron complementados con
18
74
Ley 1152 de 2007. “artículo 127, parágrafo 3o.
En cualquier caso, la prescripción ordinaria,
la prescripción extraordinaria, los procesos de
saneamiento de la propiedad y los de jurisdicción coactiva,se suspenden en beneficio de los
desplazados por la violencia y mientras dure el
desplazamiento forzado”.
“Artículo 132. Los desplazados propietarios o
poseedores de predios rurales, que hayan enajenado o transferido sus derechos en condiciones
tan desfavorables que hagan presumir que no
hubo libertad jurídica en la celebración, podrán
ejercer las acciones de nulidad, lesión enorme,
rescisión o posesorias;
para lo cual, la prescripción de las mismas
empezará a correr cuando cese la condición de
desplazamiento”.
V I • Enero - Junio 2011
el segundo proyecto de Saneamiento de
Bienes Inmueble dictado con la Ley 1182
de 2008, que establece un procedimiento
breve para sanear títulos viciados de
propiedades inmuebles tanto en el sector
urbano, no superiores a la media hectárea, como del sector rural, no superiores
a 10 hectáreas; precisamente el tamaño
promedio de los predios que poseían los
hogares desplazados19. Como sucede con la
anterior ley, ésta también tiene disposiciones que excluyen del proceso los predios
adquiridos mediante violencia, usurpación
o desplazamiento forzado y aquí las víctimas tampoco cuentan con las garantías y
los recursos para intervenir en el procedimiento en defensa de sus derechos.
Todo esto se da en un contexto donde
los derechos de posesión o tenencia de
tierras de hogares desplazados no están
amparados por el registro inmobiliario
que si tiene el derecho a la propiedad. Por
lo tanto, las víctimas del desplazamiento
tienen dificultades probatorias para que
19
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi calcula
que el 57,3% de propietarios rurales son dueños
de predios de menos de 3 hectáreas, lo que
representa el 1,.7% del área predial rural registrada, mientras que predios con tamaños de más
de 500 hectáreas, que representan el 61,2% de la
superficie del área predial rural registrada tan
sólo está concentrado en el 0,4% de propietarios
rurales. En: IGAC, CORPOICA. Zonificación de
los Conflictos de Uso de las Tierras en Colombia.
Bogotá. 2002. De acuerdo a estudios de Pastoral
Social y CODHES, el tamaño de los predios
abandonados por las familias desplazadas es de:
(a menos de 5 Has: 33,4%; b) menos de 20 Has:
65,6%; c) más de 100 Has: 7,6%. Alejandro Reyes.
Dimensiones y Características del Desplazamiento Forzado en Colombia. Conversatorio
sobre Programas de Restitución de Bienes convocado por COHRE. Bogotá. Julio 11 de 2008.
B Gómez Hernández
sus derechos sean identificados y protegidos en el proceso dispuesto por la Ley
1182 de 2008.
El mismo análisis se puede hacer respecto
de la Ley 1183 de 2008, mediante la cual
los poseedores materiales de inmuebles
urbanos de barrios pobres que carezcan de
título pueden registrarse ante una autoridad
administrativa como poseedores regulares,
con el fin de habilitarse para adquirirlos por
prescripción.
El tercer proyecto es el conocido con
el nombre de “Agro Ingreso Seguro”, presentado por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, que ya fue aprobado como
Ley 1133 de 2007. Al igual que el primero
de los proyectos aquí mencionados, tiene
como propósito la “empresarización del
campo”, a través del otorgamiento de créditos condicionados a la reconversión del
uso de la tierra para desarrollar proyectos
productivos a gran escala que respondan
a las exigencias del mercado externo (arts.
2º y 3º). Así, el programa de “Agro Ingreso
Seguro” otorga beneficios económicos a
algunos sectores de producción agrícola,
olvidando que en determinados casos
el desarrollo del modelo agroindustrial
se ha realizado a través de la comisión
de crímenes de lesa humanidad, como el
desplazamiento forzado, el asesinato y la
desaparición forzada, limitando de nuevo
el derecho de las víctimas a la restitución
de las tierras usurpadas por los grupos
paramilitares. En efecto, el programa
no establece mecanismos que permitan
esclarecer cuáles de los predios que serán
destinados a la implementación de proyectos productivos han sido usurpados
ilegalmente por los grupos paramilitares.
2.2 La ley 1133 de 2007
y sus “reales” intenciones
Esta ley20 se origina en el marco de las
discusiones para la aprobación, por parte
del Congreso de Colombia, del Tratado
de Libre Comercio (TLC) con Estados
Unidos. Caso en el cual es entendible que
su objetivo sea salvaguardar los ingresos de
los productores que se vean afectados por
las distorsiones derivadas de los mercados
externos para asegurar la competitividad
de todo el sector agropecuario nacional. Las
razones que generalmente explican por qué
los gobiernos apoyan y protegen al sector
agrario se pueden resumir en:
- Asegurar la producción de alimentos
para cubrir las necesidades internas.
- Salvaguardar a los campesinos y agricultores de las consecuencias de situaciones
meteorológicas perjudiciales y de las
fluctuaciones internacionales de precios.
- Proteger y preservar a las comunidades
rurales21.
Algunos economistas hacen notar que,
en caso de que el TLC se hubiera firmado,
efectivamente uno de los sectores más
afectados hubiera sido el agrario, dada la
competencia desigual que iban a tener que
afrontar con los subsidios que otorgan al
sector rural, tanto los Estados Unidos como
Europa. Y sin embargo, como bien lo anota
Armando Montenegro, “El TLC no se ha
firmado, pero la plata sí se está repartiendo
20
21
Ley 1133 de 2007 Por medio de la cual se crea e
implementa el Programa “Agro Ingreso Seguro AIS”
Organización Mundial del Comercio. “Qué es
‘distorsión’”. Disponible en: http://www.wto.org/
thewto_s/whatis_s/tif_s/grmrm3_s.htm
V I • Enero - Junio 2011
75
L          C
a chorros”22. Por su parte, Rudolf Hommes
afirma que desde sus inicios era evidente
que “la política de ‘Agro Ingreso Seguro’ iba
a contribuir a acentuar la concentración
del ingreso y de la riqueza en el campo
sin claros efectos sobre la producción, con
consecuencias negativas sobre el mercado
laboral y sin aportar a las condiciones de
abandono y extrema pobreza en las que vive
la población rural” 23.
Tanto Montenegro como Hommes
sostienen que, a pesar de los esfuerzos, el
sector agrario va de mal en peor dado que
su crecimiento es menor al del resto de la
economía. Además, el PIB está creciendo
más rápidamente que el sector agropecuario; la participación del sector en el total
de las exportaciones ha decrecido y -como
si fuera poco- el aumento en el despojo de
tierras es inocultable así como el fracaso
de la política de prevención del desplazamiento.
Adicionalmente cabe preguntarse por
qué se subsidian actividades que de todas
formas deberían ser asumidas por los
propietarios de las grandes extensiones de
tierras. E incluso, en caso de la aprobación
del TLC ¿serían éstos los subsidios adecuados para la realidad del país? Lo cierto es
que los resultados indican que el objetivo
no se está logrando y esto se reconoce en
22
23
76
EL ESPECTADOR.COM. “Horribles subsidios”.
26 de septiembre de 2009. Disponible en: http://
www.elespectador.com/tlc/columna163585horribles-subsidios
HOMMES. Rudolf “Momento para ser audaces”.
28 de septiembre de 2009. Disponible en: http://
www.portafolio.com.co/opinion/columnistas/
rudolfhommes/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR_PORTA-6216047.html
V I • Enero - Junio 2011
que ha venido cayendo la productividad o el
valor de la producción por hectárea.
La ley es clara en anotar que “el Programa
‘Agro Ingreso Seguro’ se enmarca dentro
de las acciones previstas por el gobierno
nacional para promover la productividad
y competitividad, reducir la desigualdad en
el campo y preparar al sector agropecuario
para enfrentar el reto de la internacionalización de la economía”24. En el parágrafo
1 del Artículo Tercero dice además: “Para
todos los efectos, se debe entender que los
apoyos económicos directos o incentivos son
una ayuda que ofrece el Estado sin contraprestación económica alguna a cambio, por
parte del particular. Se entregan de manera
selectiva y temporal, dentro del ejercicio
de una política pública, siendo potestad
del gobierno nacional seleccionar, de una
manera objetiva, el sector que se beneficiará
con el apoyo económico directo o incentivo y
el valor de los mismos...”.
La ley también prevé que el Comité
Intersectorial -integrado por los Ministros
de Agricultura y Desarrollo Rural (quien
lo presidirá), Hacienda y Crédito Público,
Comercio, Industria y Turismo; el Director
del Departamento Nacional de Planeación;
los respectivos presidentes de: el Fondo para
el Financiamiento del Sector Agropecuario
(FINAGRO), la Sociedad de Agricultores
de Colombia (SAC), la Federación Nacional
de Ganaderos (FEDEGAN) y la Federación
Nacional de Avicultores (FENAVI); el
Gerente General de la Federación Nacional de Cafeteros y un representante de los
pequeños agricultores-, está encargado de:
24
AGRO INGRESO SEGURO. Ley 1133 de 7 de abril
de 2007. Artículo Segundo. Disponible en: http://
www.ais.gov.co/sitio/index.php?option=com_
docman&task=search_result&Itemid=141
B Gómez Hernández
- Asesorar al Ministerio en la distribución
de los recursos asignados en cada vigencia.
- Asesorar en el diseño de la metodología de cuantificación, asignación y
distribución por producto de los apoyos
económicos directos a que se refiere la
Ley, sobre la base de criterios técnicos.
- Asesorar en el diseño y ejecución de los
apoyos para la competitividad a través de
incentivos a la productividad, créditos
para la modernización y la reconversión
productiva e instrumentos de comercialización.
- Diseñar e implementar los mecanismos
de seguimiento y monitoreo permanentes de la ejecución del programa.
- Evaluar anualmente los resultados de
la ejecución del programa y adoptar las
modificaciones que considere pertinentes.
- Adoptar su propio reglamento. Los requisitos para acceder a los subsidios no reembolsables, según el ex ministro
Andrés Felipe Arias son: ser colombiano,
ser empresario del campo, cumplir con los
requisitos, sacar el puntaje y aportar los
recursos necesarios. (Subrayados nuestros)
Es de anotar que los Términos de Referencia para aplicar a los subsidios exigen
que el proponente (incluyendo a los campesinos y pequeños agricultores) demuestre
que posee de sus propios recursos, como
contrapartida, al menos el 20% del total
del subsidio que está solicitando. También
se hace claridad en que el proponente, que
asuma mayor valor de contrapartida, obtendrá mayor puntaje, así como aquel proyecto
que más hectáreas beneficie con riego. Es
decir, quien demuestre mayores recursos
y mayor tenencia de tierra, es quien mayor
puntaje obtiene y, obviamente, quien finalmente accederá a los subsidios.
La evaluación de los proyectos es realizada por el Instituto Interamericano de
Cooperación para la Agricultura (IICA).
Pero la decisión final sobre la asignación
de subsidios es tomada por el Comité
Intersectorial, que como se sabe está
constituido por al menos cinco personas
con rango ministerial. El IICA se limita a
presentar una lista de los proyectos que
cumplen con las condiciones de la ley,
pero la calificación que haga el Instituto
no es obligatoria para el Comité y es éste
quien en efecto, escoge a los beneficiarios
del Programa. Para decirlo en forma resumida: los Términos de Referencia inclinan
la balanza en favor de los ricos y el Comité
con sus cinco ministros decide a quienes
repartirles la plata.
Las inversiones financiables a través de
esta línea especial son: la producción y
mantenimiento de cultivos; la adquisición
de maquinaria y equipos nuevos; la adecuación de tierras; y la infraestructura para
la producción y la transformación.
Según el ministro Andrés Fernández
Acosta, con la línea de crédito DTF-2 se
han financiado 81.000 proyectos agropecuarios, de los cuales 73.000 pertenecen
a pequeños productores. Es el caso, por
ejemplo, de Omar Aparicio Jiménez del
municipio de Curití, Santander, a quién
se le aprobó un crédito por $28.953 pesos;
según lo indica la página del ministerio,
este campesino tiene un plazo hasta de 15
años para pagarlo, a una tasa de interés del
2% anual. En su gran mayoría, los préstamos (2007, 2008, 2009) hechos a pequeños
productores oscilan entre los $200.000 y
V I • Enero - Junio 2011
77
L          C
Tabla 1. Recursos entregados bajo el Programa Agro Ingreso Seguro
Años 2007 y 2008
2007 y 2008
2007
2007 y 2008
2007 y 2008
2008 y 2009
2008
2008
2008
2009
2008
2008
2007
2008
2009
Familias
Familias Lacouture
Familias Vives
Familias Fernández de Castro
Familias Posada Grillo
Familias Cuello
Familias Dávila Abondano
Familias Villamizar
Familias Solano Tribín
Familias Riveros Paéz
Familias Sardi de Holguín
Familias Rengifo Vélez
Presidente de la Asociación de Fiduciarias
Familias Rojas Jiménez*
Senador Héctor Elí Rojas
Familias Mejía Marulanda
Senadora Liberal de Pereira (2002 – 2006)
Familias Ochoa Daza
(Hermano del Ex alcalde de Valledupar)
Familias Carvalho y Díaz Saavedra**
Total
Monto ($)
$ 11.996.021.399
$ 7.068.996.154
$ 942.130.880
$ 1.037.639.245
$ 490.266.052
$ 2.982.577.988
$ 496.400.000
$ 2.140.076.889
$ 1.622.063.767
$ 200.000.000
$ 35.466.764
$ 37.961.000
$ 112.020.641
$ 283.097.500
$ 1.439.695.770
$ 30.884.414.049
*Corresponde al Senador Héctor Elí Rojas del Partido Liberal en: www.razónpublica.org.co/wp-includes/plugins/paste/
blank.htm **Hernando Carvalho fue el Presidente del Fondo Nacional del Ahorro y Néstor Díaz Saavedra Director de la
DIAN. Ambos socios de Agroindustria El Conuco S.A.
Fuente: Cuadro de elaborado utilizando las cifras de la página web del programa AIS y del comunicado de prensa
del Ministerio de Agricultura del 30 de septiembre de 2009 sumando todos los montos correspondientes a un
mismo apellido.
los $3.000.000 (hay montos de $26.000,
$50.000, $60.000, $80.000)25.
En contraste, algunas cifras de familias
“prestantes” beneficiarias del Programa
Agro Ingreso Seguro (Tabla 1)
Las cifras ilustran los hechos, pero no
sobra recordar que algunos medios subrayan que ciertos beneficiarios del Programa
AIS a su vez contribuyeron a las campañas
25
78
MINISTERIO DE AGRICULTURA. Programa
Agro Ingreso Seguro. Disponible en: www.ais.
gov.co/sitio/
V I • Enero - Junio 2011
de elección del presidente Uribe en 2002
y 2006. Pero no menos importante es
reflexionar sobre quiénes financiaron las
aspiraciones presidenciales del ex ministro
Andrés Felipe Arias, como lo insinuaron
algunos medios.
En tales condiciones, las tres iniciativas
aquí comentadas pueden conducir a la
consolidación del despojo sistemático de
predios rurales a la población campesina,
utilizando como herramienta la financiación estatal bajo el supuesto de fortalecer la
explotación agroindustrial, lo que impediría
la restitución de los bienes a las víctimas de
B Gómez Hernández
usurpación. Más aún, la política que anima
a estos tres proyectos se sintoniza con el
marco diseñado por el Plan Nacional de
Desarrollo 2002-2006 (y reiterado en el Plan
Nacional de Desarrollo 2007-2010), que
privilegia a los que considera como los productos agropecuarios “primordiales”, que
corresponden a cultivos que exigen grandes
capitales y son de tardío rendimiento, como
la palma aceitera, el cacao y el caucho, entre
otros.
Ya la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su Tercer Informe sobre
la situación de los derechos humanos en
Colombia en 1999, había insistido en la
estrecha relación entre desplazamiento
forzado y despojo de tierras. Por su parte,
la ley 975 ha dispuesto como uno de sus
principios el derecho a la reparación de las
víctimas (art. 8). En el caso particular de las
víctimas de despojo de tierras este principio debe materializarse, en concordancia
con los parámetros internacionales, en la
restitución de los bienes usurpados, como
mecanismo de reparación principal.
Sin embargo, la ley 975 no prevé como
mecanismo preferencial la restitución de los
bienes usurpados. Por el contrario, establece
un fondo común en donde se acumulan los
bienes entregados por los paramilitares, sin
prever mecanismos que permitan reconocer los derechos individuales o colectivos
de las víctimas de usurpación de tierras, y
opta preferentemente por medidas de reparación colectiva o simbólica para ellas.
El Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de Naciones Unidas
ha recomendado al Estado colombiano
“solucionar efectivamente los problemas
de pobreza y desigualdades en las áreas
rurales”. Para ello se requiere proteger la
propiedad campesina y asegurar la restitución de tierras que han sido usurpadas por
los grupos paramilitares y que están siendo
utilizadas para grandes proyectos agroindustriales, e implementar una auténtica
reforma agraria como componente indispensable para la superación del conflicto
armado interno.
Por el contrario la adopción de disposiciones legislativas que estimulen el aumento
en los niveles de concentración de la tierra,
como los tres proyectos de ley aquí reseñados, niega los derechos de las víctimas a una
reparación integral y aleja las posibilidades
de justicia y paz en el país.
2.3 La nueva ley de victimas y de
tierras
A la par con el futuro de la nueva ley de
víctimas, surge una nueva discusión sobre
la restitución de tierras a víctimas del conflicto a raíz de dos pronunciamientos de la
Corte Constitucional tomadas durante los
últimos meses: el auto 008 del 26 de enero
de 2009, que confirma el estado de cosas
inconstitucional frente a la población desplazada y ordena, entre otras, formular una
política de tierras, y la sentencia C-175 del
18 de marzo pasado, que declaró inconstitucional el Estatuto de Desarrollo Rural,
el cual incluía medidas de protección de
tierras para víctimas del conflicto.
La ley de víctimas, por su parte, incluye
todo un capítulo de restitución de bienes,
con mecanismos como las zonas de atención prioritaria para reparar a las víctimas
por las violaciones a los derechos sobre la
tierra, exenciones en el pago de impuestos y
servicios públicos de los bienes usurpados y
facilidades para demostrar que se es víctima
de expropiación ilegal (como gratuidad del
V I • Enero - Junio 2011
79
L          C
proceso y el hecho de que quien se apropia
del bien es quien debe probar que lo adquirió legalmente).
No obstante, por una parte, para expertos
en el tema de tierras harían falta medidas
adicionales, no contempladas en el proyecto
de ley y exigidas por la sentencia C-175,
para garantizar la restitución. Y por la otra,
algunos sostienen que la razón por la que
la Corte “tumbó” el Estatuto de Desarrollo
Rural podría aplicarse también a la Ley de
Víctimas: no se consultó con comunidades
indígenas y afrocolombianas, lo cual sería
necesario por tener que ver con sus territorios, entre otras de sus falencia, una opción
que ya se plantea –incluso entre entidades
del gobierno– es empezar a formular una
ley exclusivamente para tierras, “que recoja
lo que se ‘cayó’ del Estatuto de Desarrollo
Rural, lo propuesto en el capítulo de restitución de bienes de la ley de víctimas y lo
que ordenó la Corte frente a la política de
tierras”.
Conclusiones
Como conclusión general de la realidad
de la tenencia de la tierra en Colombia
se puede afirmar que el 52% de la tierra
está en manos del 1,15% del total de la
población. Dato que refleja a su vez una
realidad conocida por la mayoría, pero
que en números concretos luce mucho
más terrible: el coeficiente de Gini (el más
aceptado por investigadores para medir la
desigualdad) llega al 0,85 en una escala de
0 a 1, convirtiendo de esta forma a Colombia en uno de los países más desiguales del
hemisferio.
Las políticas agrarias que se han
emprendido en Colombia por más de tres
décadas no han servido sino para una cosa:
80
V I • Enero - Junio 2011
hacer más ricos a los ricos, por medio de
la acumulación de grandes terrenos. Los
pobres, por oposición, se quedan cada
vez con menos. Esto, sumado obviamente
al conflicto armado interno que azota a
Colombia desde hace años (con lo que
surgen, de paso, despojos violentos y masivos de tierra que ascienden a la cifra de
6,6 millones de hectáreas) multiplica esa
brecha inequitativa que nos caracteriza.
El modelo de desarrollo agrario que se
ha venido aplicando en Colombia en las
últimas décadas solo ha favorecido aún
más la concentración de tierras. Después
de la apertura económica, la lógica de
“más mercado y menos Estado”, sumado
al debilitamiento de las instituciones y
al control de territorios por parte de los
grupos armados ilegales dejaron como
resultado una estructura agraria inequitativa. “Toda la estructura de tenencia de la
tierra y estructura agraria que tiene el país
impiden y dificultan el desarrollo humano”.
La tierra en Colombia, además, se
ha convertido en un bien especulativo
que se acumula para obtener rentas sin
ningún esfuerzo productivo. Es símbolo de
riqueza, estatus, y prestigio social, algo que
no ocurre en otros países. Eso explica en
parte las luchas que se han dado por tenerla
y es una de las razones por las cuales no
han prosperado las reformas agrarias que
se vienen intentando desde los años 30 del
siglo pasado.
Analizadas las tres iniciativas sobre
tierras y política agraria en el Gobierno de
Álvaro Uribe aquí comentadas, estas solo
conducen a la consolidación del despojo
sistemático de predios rurales a la población
campesina, utilizando como herramienta
la financiación estatal bajo el supuesto de
B Gómez Hernández
fortalecer la explotación agroindustrial, lo
que impediría la restitución de los bienes a
las víctimas de usurpación.
Más aún, la política que anima a estos
tres proyectos se sintoniza con el marco
diseñado por el Plan Nacional de Desarrollo
2002-2006 (y reiterado en el Plan Nacional
de Desarrollo 2007-2010), que privilegia
a los que considera como los productos
agropecuarios “primordiales”, que corresponden a cultivos que exigen grandes
capitales y son de tardío rendimiento.
El análisis de la ley de Victimas y su acápite de restitución de tierras nos permite
concluir, la Ley es limitada, es iimperfecta,
incompleta. Incluso de tener éxito sólo nos
devolvería a un statu quo muy insatisfactorio.
Además, no es tan claro que el Estado
tenga la capacidad para responder a las
demandas que exige su implementación.
Aquí hay cinco preguntas básicas.
¿Será capaz de proveer seguridad a los
líderes campesinos que interactuarán con
el proceso? ¿Podrá recoger y procesar la
información necesaria para desarrollarlo
de manera clara y consistente? ¿Podrá
financiarlo? ¿Podrá superar, o evitar, la
infiltración y la oposición por parte de
élites violentas y criminalizadas y grupos
armados ilegales? ¿Podrá acompañar
los esfuerzos productivos de la pequeña
propiedad campesina? Responder a esas
inquietudes no es fácil. Hay vacíos significativos, por ejemplo en términos de
manejo y sistematización de información,
un tema lleno de intrincados problemas
técnicos. En algún momento habrá que
pensar en serio el tema de los impuestos, y
en particular del predial.
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