responsabilidad social en el sector público

Presentación
L
a Conferencia se celebra
en el marco del proyecto
europeo de investigación:
“Social Responsibility in the Public Sector: Responsibility, Trust,
Participation and Cooperation”, financiado por la Comisión Europea
a través de la Dirección General de
Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, en el que han participado la
Federación de Servicios Públicos de
la Unión General de Trabajadores
de España (FSP-UGT), Funzione
Pubblica: Confederazione Generale
Italiana del Lavoro de Italia (CGIL)
y el Sindicato dos Trabalhadores da
Administraçäo Pública de Portugal
(SINTAP), junto con la Universitat
de València, como socio científico.
El proyecto se inscribe en el marco
del diálogo social europeo y su objetivo más importante es contribuir
a la mejora de las relaciones laborales en el sector público en España, Italia y Portugal, así como en el
resto de los países miembros de la
Unión Europea, a través de la definición y formalización de un sistema de indicadores y un modelo de
análisis de las relaciones laborales,
tanto desde la perspectiva de las relaciones de confianza existentes en
las instituciones del sector público
como de la responsabilidad, la participación y la cooperación e implicación de los empleados públicos y
sus organizaciones en los procesos
de mejora de los servicios públicos.
3
ponentes
Manuel Villoria Mendieta
Alejandro Caparrós Gass
Enzo Bernardo
Manuel Villoria, catedrático, acreditado por la ANECA, desarrolla
su docencia en la Universidad Rey
Juan Carlos de Madrid. Es Director del Master de Alta Dirección
Pública del Instituto Universitario
Ortega y Gasset; Doctor en Ciencia
Política y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid, Licenciado en Derecho y Licenciado
en Filología; fue becario Fulbright
en USA, donde estudió el Master in Public Affairs por la Indiana University. Es autor de más de
cien publicaciones (libros y artículos) sobre Administración pública
y ética administrativa. Ha ocupado
diferentes puestos en la Administración pública española como el de
Secretario General Técnico de Educación y Cultura en la Comunidad
de Madrid. Fundador y miembro de
la Junta Directiva de Transparency Internacional, capítulo español.
Profesor invitado en diversas universidades españolas y extranjeras,
así como en diversos institutos de
Administración Pública, consultor
para el Banco Mundial, la OCDE,
el BID, la Unión Europea, ha participado en distintas comisiones de
estudio y reforma de la Administración en España y América Latina.
Alejandro Caparrós Gass es Doctor en Ciencias Económicas por la
Universidad Complutense (2001).
Desde 2003 ejerce su labor investigadora en el Consejo Superior de
Investigaciones Científicas, siendo
actualmente Investigador Científico y Vice-Director del Instituto de
Políticas y Bienes Públicos (IPP).
Ha sido investigador visitante en el
CNRS (Francia) y en las Universidades de Gotinga (Alemania), California en Berkeley (Estados Unidos), París Este y París II (Francia).
Su principal área de especialización
es el análisis de los bienes públicos
desde la perspectiva microeconómica, centrándose en los bienes
públicos de naturaleza ambiental
(economía ambiental).
Enzo Pio Bernardo, naciò en la provincia de Caserta, en el sur de Italia,
el 15 diciembre de 1958. Es Graduado en Psicología y Medicina.
Ingresó en el sindicato de la Funzione Pubblica CGIL como responsable de la oficina de prensa (1986).
Trabaja en el sector europeo desde 1989. Es miembro del Comitè
Ejecutivo de la EPSU (Federación
Sindical Europea de Servicios Públicos) y responsable del departamento internacional de la FP CGIL
desde el 2012.
Ponentes
José Manuel Pavía
Joaquín Ruíz López
Ricardo Freitas
José Manuel Pavía es Catedrático
de Métodos Cuantitativos para la
Economía y la Empresa en la Universitat de Valencia. Licenciado en
Ciencias Matemáticas y Doctor en
Ciencias Económicas, acumula 21
años de experiencia en docencia e
investigación. Es Director del Máster en Gestión de la Opinión Pública
y editor asociado de la revista Metodología de Encuentas. Entre sus
líneas de investigación se encuentran el muestreo en poblaciones finitas, los problemas de predicción,
la estadística actuarial, la valoración de riesgos, el estudio de series
temporales, la estadística espacial
y la economía regional. Es autor o
coautor de ochenta publicaciones,
incluyendo artículos, capítulos de
libros y libros, y ha participado
como investigador responsable o
como colaborador en diez proyectos de investigación y en treinta y
cinco contratos de transferencia.
Forma parte de diversos comités
científicos y ha realizado estancias
de investigación en las universidades de Stanford (EE.UU.), Carlos
III y Autónoma de Madrid (España), Heilbronn (Alemania) y Hertfordshire, Leicester y Southampton
(Reino Unido).
Joaquín Ruíz es Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología por la
Universidad Complutense de Madrid
(Especialidad en Estudios Iberoamericanos), Master en Gestión de la Administración Pública por el Instituto
Nacional de Administración Pública
y Diplomado en Gestión de Calidad
de los Servicios por el Instituto Nacional de Administración PúblicaAsociación Española para la Calidad.
Es Funcionario de Carrera del Cuerpo Superior de Técnicos de la Administración de la Seguridad Social y
desde 2007 es Director del Departamento de Calidad de los Servicios de
la Agencia Estatal de Evaluación de
las Políticas Públicas y la Calidad de
los Servicios (AEVAL) del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas. Entre sus últimos puestos
de trabajo destacan: Vocal Asesor
del Ministro de Sanidad y Consumo
(1986-1988); Vicesecretario General
del Instituto Nacional de la Salud
(1988-1991); Inspector General de
Servicios de la Administración del
Estado (Ministerio de Administraciones Públicas, 1991-2000); Subdirector General de Calidad de los Servicios (Ministerio de Administraciones
Públicas, 2000-2007). Es Evaluador
Acreditado EFQM.
Ricardo Jorge Teixeira De Freitas
trabaja en el Serviço de Saúde da
Região Autónoma da Madeira. Es
licencado en Ciencias Religiosas
por la Universidad Católica Portuguesa. Ha sido Dirigente Sindical
no Sindicato dos Trabalhadores da
Função Pública 1978/1984; Dirigente do SINTAP desde 1984; Vereador na Câmara Municipal do
Funchal em 1985; Deputado Regional na Assembleia Legislativa
Regional da Madeira em 2004; Deputado na Assembleia da República
em 2005 y Vice-secretário-geral do
SINTAP desde 2008.
7
PONENTES
Vincenzo Di Biasi
Jose Abraáo
Francisco José Casado Galán
Vincenzo Di Biasi, nacido en Bagnara (Reggio Calabria) el 3 de mayo
de 1958. Experto técnico mecánico
industrial es Funcionario del Ministerio de Economía y Hacienda.
Desde 1998 trabaja para el sindicato FP CGIL como Responsable del
Departamento de Acción Sindical y
Estudios Económicos. Miembro de
la Junta Directiva del Fondo Perseo
(fondo de pensiones complementarias para el personal de los servicios de salud y sanidad) y miembro
del Consejo de Administración de
Fondo Sirio (fondo de pensiones
complementarias para el personal
de los ministerios, organismos no
económicos y agencia fiscal). Es
Presidente de los Auditores de Assofondipensione.
José Joaquim Abraão, es Técnico
municipal de la Cámara Municipal
de Vila Real desde 1980. Formado
en Ciencias de la Comunicación por
la UTAD (Universidade de Trás-osMontes e Alto Douro). Es miembro de la Assembleia Municipal de
Vila Real desde 1986; miembro del
Conselho Consultivo do Instituto de
Emprego e Formação Profissional
desde 2011; miembro del Conselho Geral do Centro de Estudos Autárquicos desde 2011; miembro de
la Comissão Politica Nacional del
Partido Socialista desde 2011; Presidente de la Junta de Freguesia de
Vila Real en el mandato 2009/2013;
Vice-secretário-geral do SINTAP
desde 2003; Secretário Nacional da
UGT y candidato a Secretário-geral
em 2013.
Francisco José Casado Galán, desarrolla su actividad profesional desde hace
21 años en el Ministerio de Economía
y Hacienda. Es Licenciado en Derecho
por la Universidad Autónoma de Madrid y está especializado en Derecho Social Europeo, por la Universidad Carlos
III de Getafe (Madrid), en Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, por el
Colegio de Abogados de Madrid, en la
Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
Administrativo Común, por el INAP, en
la Ley de Contratos del Sector Público,
por el Colegio de Abogados de Madrid
y en Derecho del Trabajo y Relaciones
Laborales, por la Universidad Carlos III
de Getafe (Madrid). Es Experto en legislación sobre las Mutuas de Accidentes
de Trabajo y Enfermedad Profesional.
Fue Asesor jurídico de la Sª Confederal de Acción Institucional y Consejero
en el Consejo General de la Seguridad
Social. Desde el año 1999, forma parte
del Gabinete Técnico Federal de la FSP/
UGT como asesor jurídico. Ha formado
parte de todas las Mesas de Negociación de Acuerdos o Pactos de carácter
general en el ámbito del Diálogo Social
(Estatuto Marco, EBEP, Plan Concilia,
Acuerdos Gobierno-Sindicatos, etc.).
Es Representante de UGT en el Consejo
Asesor de la CORA.
COORDINACIÓN ACADÉMICA
Tomás García Perdiguero
Tomás García Perdiguero es Doctor en Ciencias de la Información por la Universidad Complutense de Madrid y
profesor de Dirección de Empresas en la Universidad de
Valencia. Es miembro del Grupo de Investigación sobre
la Responsabilidad Social de las Empresas de la Universidad de Valencia y de la Asociación Española de Investigadores en Comunicación. Es evaluador en el área de
ciencias sociales de la Agencia Nacional de Evaluación
y Prospectiva. Ha formado parte del Consejo de Asesores del Gobierno de España para el desarrollo de las políticas públicas de RSE y ha participado en el Foro de
Expertos sobre la RSE en el capítulo de investigadores
de las universidades públicas (2005-2007). Es miembro
del Consejo Estatal de la Responsabilidad Social de las
Empresas, CERSE, en el que ha presidido la Comisión
de Educación. Ha sido miembro de la Comisión de Responsabilidad Social Universitaria del Ministerio de Educación (2010-2011). Con anterioridad, en veinte años de
ejercicio profesional ha trabajado en los diversos ámbitos
de la comunicación y la gestión empresarial, así como en
las relaciones institucionales en el Sector Público (19822002). Es autor de textos como “La Responsabilidad Social de las Empresas en un mundo global” (Anagrama,
2003). “Una revisión crítica de las relaciones empresa
y sociedad” (Pirámide, 2005). “La Responsabilidad Social de las Empresas y los nuevos desafíos de la gestión
empresarial” (PUV, 2005). “Responsabilidad Social de
las Empresas, Políticas Públicas y Desarrollo Sostenible” (MTAS, 2008). “Consideraciones sobre la agenda
de responsabilidad social empresarial” (F.T Prentice
Hall, 2010). “La universidad, los principios y valores del
modelo social europeo y la responsabilidad social de las
empresas” (Netbiblo, 2010).
Andrés García Reche
Andrés García Reche es Doctor en Ciencias Económicas
y Empresariales. Es Profesor de Economía Aplicada en
la Universidad de Valencia. Fue Conseller de Industria
Comercio y Turismo de la Generalitat Valenciana entre
los años 1987 y 1993, desde donde impulsó la creación
del Instituto de la Pequeña y Mediana Industria Valenciana (IMPIVA), la red de Institutos Tecnológicos y de
incubadoras de empresas (CEEIs), el Parque Tecnológico, el Instituto Turístico Valenciano, el Instituto Valenciano de la Energía y Promociones Comunidad Valenciana (actual IVEX). Es autor de numerosos artículos,
libros e informes en las materias de política industrial y
de innovación, estrategias de competitividad de las empresas, desarrollo turístico, y responsabilidad social de
las empresas, entre los que destacan los libros: “Política
Económica, estructural y de competitividad” y “La Responsabilidad Social de las Empresas y los Nuevos Desafíos de la Gestión Empresarial”. Dirige varios grupos
de investigación en la Universidad de Valencia, entre los
que se encuentran Sistemas y políticas de innovación
y Estrategias de responsabilidad social de las empresas. Ha ejercido numerosas actividades de evaluación
y diseño de programas en Latinoamérica en materia de
política industrial y de innovación, desarrollo regional,
estrategias en destinos turísticos y políticas de apoyo a
pymes para diversos organismos internacionales (Comisión Europea, Banco Interamericano de Desarrollo,
Agencia Española de Cooperación Internacional y gobiernos regionales del área).
9
Project VS/2012/0433
Social Responsibility in the Public Sector: Responsibility, Trust, Participation, and Cooperation SRPS: RTPAC-PS
Call for Proposals VP/2012/001 Industrial Relations and Social Dialogue
European Commission / Employment, Social Affairs and Inclusion DG
Introducción al proyecto
La Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores de España (FSP-UGT) promueve
el proyecto “Social Responsibility in the Public Sector:
Responsibility, Trust, Participation and Cooperation”
junto con las federaciones sindicales de otros dos países miembros de la Unión Europea: Funzione PubblicaConfederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) y
el Sindicato dos Trabalhadores da Administraçäo Pública de Portugal (SINTAP), contando como socio académico con la Universidad de Valencia, España.
En el proyecto se ha analizado la influencia de los siguientes cuatro tipos de factores en el fortalecimiento y
renovación de la gestión del sector público en tres países
europeos en el actual contexto de crisis:
La sucesión de crisis que tiene lugar desde la última
parte de los años noventa, como las crisis monetarias
y financieras de 1997 y 1998, la crisis de las empresas
tecnológicas del año 2000, los escándalos económico
financieros protagonizados por altos ejecutivos de las
grandes corporaciones privadas durante 2001 y 2002 y,
finalmente, la crisis financiera, económica y de empleo
iniciada en 2007, son pruebas incontestables del tipo de
deriva hacia la irracionalidad que ha caracterizado a nivel
global nuestra historia más reciente. El hecho más relevante
es que este tipo de deriva ha provocado también fracturas
en los equilibrios sociales esenciales sin los que no resulta
posible el funcionamiento, con un mínimo de cohesión, de
confianza y de consenso sobre el futuro en las sociedades
complejas de principios del siglo XXI.
1) Los distintos requerimientos normativos y legales
existentes en la Unión Europea para el desarrollo
de un enfoque de gestión responsable y acorde con
el paradigma del desarrollo sostenible en el sector
público.
2) Las relaciones de confianza y su importancia como
un factor de mejora de la cohesión interna en las
organizaciones económicas, en particular en el
caso del sector público empresarial.
3) Las formas que adopta en los países incluidos en
el proyecto la cooperación e implicación de todos
los miembros de la organización en los procesos de
anticipación, preparación y gestión del cambio.
4) Las formas y procedimientos existentes de participación de los trabajadores en los sectores públicos
de los países incluidos en el proyecto, así como las
responsabilidades que pueden asumir los trabajadores y las organizaciones sindicales en los procesos de mejora de la gestión pública.
Entendemos que es necesario mejorar los marcos
regulatorios y de supervisión de las actividades económicas
y productivas, pero al mismo tiempo se deben producir
también avances decididos en el control democrático
de los valores, principios y conductas que inspiran las
decisiones en el ámbito de las actividades económicas
y políticas. En el último texto escrito por el historiador
británico Tony Judt poco antes de su muerte, se hace una
apasionada vindicación de los valores que asociamos a
lo público y a las causas comunes, como el principal hilo
conductor de los principios que es necesario recuperar y
que han sido subordinados a la búsqueda del interés propio,
cuando no proscritos durante los últimos treinta años. “No
podemos seguir viviendo así”, escribe Judt, y, sin embargo,
“parecemos incapaces de imaginar nuevas alternativas”.
Objetivos
Las federaciones sindicales que hemos participado en el
proyecto consideramos que es necesario plantear nuevas iniciativas de renovación y mejora de la gestión del
sector público, pero al mismo tiempo creemos que los
cambios que se realicen deben ser congruentes con los
valores del modelo social europeo y con los objetivos
sociales de la Estrategia Europa 2020, adoptada por la
Unión Europea en 2010, así como con los objetivos a
corto, medio y largo plazo de la Estrategia Europea de
Desarrollo Sostenible (EEDS) revisada en 2006.
Con este proyecto nos proponemos contribuir, precisamente, a mejorar la comprensión de la influencia que
tienen los cuatro factores seleccionados en la mejora de
la gestión y la eficiencia del sector público. El informe
final del proyecto proporciona a los socios del proyecto y a la Comisión Europea un análisis actualizado de
las distintas posibilidades de mejora de la gestión en el
sector público que ofrecen los factores que hemos considerado estratégicos, como los enfoques responsables
de gestión, la confianza, una participación satisfactoria
de los trabajadores y los sindicatos en los procesos de
gestión y unos niveles más altos de implicación y cooperación interna.
El objetivo general del proyecto se inscribe en el marco
del diálogo social europeo, en particular en el proceso
de preparación, anticipación y gestión del cambio para
hacer frente a los desafíos a los que se enfrenta el sector
público en la Unión Europea en el marco de la salida
de la crisis. Está motivado por la necesidad de mejorar los conocimientos y extraer conclusiones de las mejores prácticas y experiencias sobre la idea general de
responsabilidad social en el sector público, el desarrollo
de relaciones de confianza, la participación de los trabajadores y la cooperación e implicación que todos los
empleados y los sindicatos tienen en el éxito final de los
proyectos de reforma y de renovación.
Aunque el eje principal de debate público iniciado en la
última parte de los años noventa sobre la responsabilidad
social es la crítica a la actuación y decisiones de las
grandes empresas y corporaciones privadas y a sus
modelos de gestión, la extensión del debate al sector
público se justifica en dos planos diferentes. El primero
afecta al análisis crítico de la respuesta que las empresas
e instituciones públicas están dando a las necesidades de
la sociedad, en su sentido más amplio, en esta primera
parte del siglo XXI y, el segundo, a la necesidad de
mejorar la eficiencia y resultados del sector público. Unas
mejoras que tienen que ser planteadas también en los
términos de aumentar la cohesión interna, la implicación
y el compromiso de los empleados públicos y sus
organizaciones con los resultados de gestión (una visión
más plural y participativa de la gestión), al mismo tiempo
que son considerados los impactos económicas, sociales y
ambientales de la actividad y decisiones de cada uno de los
organismos y administraciones públicas.
En este sentido, en el debate iniciado en los años ochenta
sobre las reformas administrativas que debe acometer
el sector público se han identificado como factores de
mejora la necesidad de poner el énfasis en la gente,
un tipo de liderazgo más participativo, el desarrollo de
estilos de trabajo más innovadores o la orientación de la
gestión hacia los usuarios de los servicios (Aucoin 1995
y Barzelay 2001). Asimismo, en distintos documentos de
trabajo de la OCDE se ha destacado que en los procesos
de reforma y modernización de la función pública, además
de los objetivos de mejora de los resultados en el ámbito
de la eficiencia, deben considerarse también objetivos
relacionados con la responsabilidad, la involucración de
los empleados públicos, tanto de forma directa como a
través de sus organizaciones, en la revisión de los valores y
normas de gestión, así como facilitar el entendimiento y una
puesta en marcha de las reformas de manera participativa.
11
Sus objetivos específicos han sido los siguientes:
1) Seleccionar las mejores prácticas y experiencias de
gestión en el sector público en cada país y definir el
conjunto de indicadores y sus correspondientes sistemas de análisis y medida que serían pertinentes
para la evaluación de los niveles de responsabilidad, confianza, participación y cooperación existentes en el sector público, y su relación con los
resultados en términos de excelencia en la gestión,
con la perspectiva general de la contribución del
sector público a los objetivos de la Estrategia Europa 2020 de un crecimiento inteligente, sostenible e
integrador, así como a los objetivos de la Estrategia
Europea de Desarrollo Sostenible.
2) Realizar un estudio de campo para conocer de manera precisa en los cuatro países participantes en el
proyecto y en tres organizaciones del sector público en cada país, la influencia que en el desarrollo
de la gestión tienen los factores que han sido objeto
de estudio en el proyecto.
3) Llegar a conclusiones en cuanto al marco en el que
las relaciones laborales y el diálogo social pueden
contribuir a aumentar la cohesión interna, a mejorar las relaciones de confianza y propiciar una mayor implicación de todos los miembros de las organizaciones del sector público en la consecución
de mejores resultados, así como a generar las condiciones que permitan al sector público europeo
hacer frente con éxito a los desafíos económicos,
sociales y ambientales a los que se enfrentan en el
segundo decenio del siglo XXI contribuyendo al
fortalecimiento del modelo social europeo.
4) Difundir los resultados del proyecto, tanto de las
investigaciones como de la conferencia europea,
en los tres países participantes y en el nivel europeo, al mismo tiempo que se ponen a disposición
de la Comisión Europea y de las distintas instituciones y partes interesadas en las relaciones laborales y el diálogo social en el sector público de la
Unión Europea.
Con la perspectiva de los cambios que deberán
realizarse en el Sector Público en Europa durante
los próximos años, puede afirmarse que uno de
los resultados más relevantes del debate sobre la
responsabilidad y la sostenibilidad durante estos
últimos diez años es que los gobiernos de los países
miembros y las instituciones europeas tienen la
responsabilidad de organizar una administración
y un sistema de gobierno de lo público compatible
con los principios y valores del desarrollo sostenible
y los nuevos requerimientos de responsabilidad.
Sin embargo, aunque la voluntad y las intenciones
de cambio del paradigma económico, social y
medioambiental son fácilmente perceptibles en el
discurso de las instituciones europeas, los avances
concretos que se han producido durante el período
2000-2012 en los procesos de cambio de nuestro
modelo de desarrollo son mucho más controvertidos y
discutibles.
Valor añadido/innovación del proyecto
El Proyecto “Social Responsibility in the Public Sector:
Responsibility, Trust, Participation and Cooperation”
ha incorporado un alto grado de innovación al situar el
estudio de los factores que influyen en las relaciones de
confianza, así como la participación e implicación de
todos sus miembros en el desarrollo de los objetivos organizacionales, como factores esenciales para el éxito
de las empresas y en particular en el sector público, así
como para la actualización y fortalecimiento de los valores nucleares del modelo social europeo.
La noción de confianza ha adquirido una importancia
cada vez mayor en el funcionamiento de la sociedad y de
las instituciones, como se ha recogido en numerosos estudios e investigaciones. Consideramos que la confianza
es un determinante clave para el éxito de cualquier tipo
de organización y para el desarrollo económico. Afecta
a la provisión de bienes y servicios públicos, a las relaciones con los usuarios de los bienes y servicios y con
los trabajadores, y es también un factor esencial para el
desarrollo del capital social que es imprescindible para
el funcionamiento de las sociedades contemporáneas.
Por otra parte, los factores que han sido objeto de estudio en el proyecto, como la responsabilidad, la confianza, la participación y la cooperación tienen en estos
momentos más importancia, si cabe, ya que en el actual contexto de crisis en muchos países miembros de la
Unión, se están abordando reformas del sector público
con un enfoque general de reducción de los derechos
de los trabajadores y, en algunos casos, de privatización
de los servicios públicos que consideramos puede tener
efectos muy negativos a medio y largo plazo sobre el
propio proyecto europeo.
13
En este sentido, con los nuevos requerimientos de
responsabilidad y los enfoques de gestión basados en la
consideración de las partes interesadas, la necesidad de
renovación y reorientación de las relaciones laborales para
favorecer mayores niveles de “coparticipación” en el Sector
Público se plantea en estos momentos como una verdadera
exigencia para la mejora de los servicios públicos, en
línea con las experiencias más fecundas de mejora de
las relaciones de confianza entre las partes (principio de
confianza), los beneficios mutuos y la consideración de
lo público como un proyecto común de los gestores, los
empleados públicos, los ciudadanos y otros individuos y
grupos interesados.
Efecto multiplicador del proyecto
El proyecto contribuye a fortalecer la cooperación sindical en la Unión Europea, facilitando el intercambio de
experiencias y buenas prácticas, así como el desarrollo
de la capacidad de las federaciones sindicales del sector
público para contribuir a su renovación y a la mejora
de su gestión. El proyecto permitirá también desarrollar
nuevas ideas que favorezcan la mejora de las relaciones
de confianza en el Sector Público y el fortalecimiento de
la implicación de todos los trabajadores en su desarrollo.
En cuanto a sus efectos multiplicadores, los resultados
del proyecto serán puestos a disposición de la Comisión
y de los gestores públicos, así como de otras instituciones y de las partes interesadas en la renovación y modernización del sector público en Europa.
Los programas de reforma que se están realizando en
España, Italia y Portugal y en otros Estados miembros de la
Unión Europea parecen tener un objetivo “latente” común
de reducción de servicios públicos y de transferencia
de la responsabilidad de la provisión de ciertos bienes
y servicios públicos al sector privado, con la presunción
de que los modelos de gestión de las empresas privadas
son más eficientes, aunque la actual crisis ha puesto
precisamente de manifiesto, como hemos documentado de
manera exhaustiva en este informe, el agotamiento de los
modelos de negocio y los enfoques de gestión dominantes
en el sector privado de la economía, especialmente en las
grandes empresas y corporaciones privadas. Consideramos,
por el contrario, que puede definirse un modelo de gestión
de lo público lo suficientemente eficiente desde el punto
de vista económico, innovador e inclusivo, a través de
la incorporación de variables cualitativas tales como
la confianza, la responsabilidad, la participación y la
cooperación, tanto en el ámbito de las relaciones internas
como en las relaciones del sector público con los usuarios
de sus servicios y de los bienes públicos.
Resumen de resultados
del estudio empírico
E
José M. Pavía, Juan C. Hortelano, Albert Mora
Universitat de Valencia & INDECA
n este epígrafe se ofrece un breve resumen del trabajo de campo y de las conclusiones alcanzadas
dentro del proyecto RTPAC-PS. VS/2012/0433,
Responsabilidad Social en el Sector Público: Responsabilidad, Confianza, Participación y Cooperación. El
esquema del presente epígrafe es como sigue. En primer
lugar se detallan las dimensiones y factores analizados
y los indicadores utilizados para medir los elementos
objeto de estudio. En el apartado segundo se ofrece
una breve descripción de la metodología (modelo de
análisis) implementada. Los principales resultados del
trabajo de campo se ofrecen en la sección tercera. Finalmente, se detalla una lista de medidas concretas que
las organizaciones que realizan buenas prácticas están
implementando (que las organizaciones que deseen
realizarlas deberían implementar) para incrementar su
eficiencia y productividad mediante una mejor organización, ambiente y cultura en el trabajo.
El sistema de indicadores
Tras los consensos alcanzados en el debate teórico e institucional a nivel internacional, ya nadie discute el papel
que la confianza, la responsabilidad, la participación
y la cooperación juegan como factores esenciales en
el correcto funcionamiento de las organizaciones, incrementando su eficiencia y productividad. Desde una
perspectiva práctica, la primera dificultad reside en la
imposibilidad de medir directamente las nociones de
confianza y responsabilidad y, en menor medida, de
participación y cooperación, pues, como es bien conocido, se corresponden con constructos teóricos no directamente observables. Su medición, por tanto, requiere
identificar sus dimensiones y relacionarlas con conductas y comportamientos observables mediante definiciones operacionales que integrando un conjunto de indicadores (empíricamente observables) constituyan las
manifestaciones externas y directas del constructo. Para
ello, por tanto, es preciso listar el conjunto de estas dimensiones que los determinan. En concreto, de acuerdo
con la literatura los conceptos de confianza, responsabilidad, participación y cooperación están relacionados
con una larga lista de factores, los cuales ofrecemos, de
forma sintética, a continuación:
- Creencias en el saber hacer y la capacidad (competencia) de los miembros de la organización.
- Creencias en las buenas intenciones y la honestidad
(benevolencia) de las decisiones que adoptan responsables y directivos.
- La congruencia que existe en la organización entre
el discurso de las palabras y el de los hechos.
- La existencia de una mentalidad abierta, dispuesta
al cambio.
- Nivel de apertura (transparencia interna y externa)
de la organización.
- La existencia de un código de normas y conductas
legítimo que es aplicado con transparencia.
- La autonomía de que gozan los miembros de la organización.
- La preocupación que exista en el seno de la organización por el impacto de decisiones y conductas de
sus miembros.
- El grado en el que los individuos consideran que sus
méritos y logros son reconocidos (reconocimiento
de méritos).
- El sentimiento de neutralidad e imparcialidad en la
toma de decisiones.
- El sentimiento de pertenencia e identificación.
- El grado de existencia de comportamientos oportunistas (previsibilidad).
- Los niveles de respeto imperantes en el seno de la
organización.
- La percepción de reciprocidad y de trato equitativo.
- Los niveles de cordialidad y franqueza imperantes
entre los miembros de la organización.
- El nivel de diálogo imperante en la organización.
- El nivel de participación que gozan los empleados
en el diseño y desarrollo de las misiones de la organización y en la organización del trabajo.
- La existencia de mecanismos institucionales que permitan el control y la supervisión social de la organización.
- La existencia de mecanismos para involucrar y vincular al conjunto de ciudadanos con la organización.
- La existencia de canales ágiles (formales e informales) de comunicación interna.
- La existencia de programas de formación dedicados
a mejorar la capacitación de los trabajadores.
- Los niveles de concordancia existentes entre los niveles de calificación y las funciones exigidas en el
puesto de trabajo.
15
- El interés que exista en conocer la realidad de la
organización, vía, por ejemplo, la existencia de encuestas sobre el clima laboral o satisfacción.
- Y, la atención que se presta por parte de la dirección
a las quejas y reclamaciones.
Las dimensiones del análisis de la literatura vienen referidas a organizaciones cualesquiera dentro del conjunto
de sectores y países, por lo que es preciso preguntarse
si hay algunos factores o cuestiones adicionales que pudieran ser relevantes dentro del contexto de las organizaciones públicas de los países objeto de estudio en esta
investigación. Así, las dimensiones anteriores fueron
complementadas con aquellas que los informantes clave
aportaron y que también inciden sobre la confianza, responsabilidad, participación y cooperación en las organizaciones del sector público, entre ellas se encuentran:
- La confianza existente en la ciudanía en el sistema
democrático, las instituciones y los políticos.
- La imagen que trasladan los medios de comunicación sobre los empleados públicos y su labor.
- La existencia de estrategias de debilitación y desprestigio de lo público.
- Los niveles de cooperación existentes (y percibidos)
entre organizaciones del sector público.
Una vez identificadas las dimensiones que integran las
nociones de confianza, responsabilidad, participación
y cooperación para su medición en las organizaciones
públicas, éstas se han transformado en un conjunto de
90 enunciados operativos sobre los que se ha pedido,
de acuerdo con el modelo de análisis seguido, a los empleados públicos que manifestaran su nivel de acuerdo/
desacuerdo.
Modelo de Análisis
Metodológicamente, el análisis se lleva a cabo empleando un doble enfoque: cualitativo y cuantitativo. Desde
la perspectiva cualitativa se ha utilizado la entrevista
en profundidad semi-estructurada con informantes clave como mecanismo de recogida de información y el
análisis del discurso, con comparación de categorías y
búsqueda de conclusiones, como instrumento de análisis. En concreto, se ha llevado a cabo 18 entrevistas, 6
en cada uno de los países objeto de este estudio (España, Italia, Portugal), tratando de incorporar un conjunto variado de perfiles heterogéneos, representativos
de los empleados públicos; especiales (informantes con
alto conocimiento del sector público): 12 empleados de
servicios públicos (universidades, cámaras municipales,
cargos de gestión, justicia, servicios sanitarios…), 5 entrevistados vinculados a la acción sindical y 1 entrevistado de puesto directivo.
Desde la perspectiva cuantitativa se han encuestado 450
empleados públicos (150 en cada país) utilizando un cuestionario cerrado que constaba, además de con un conjunto de cuestiones generales, con un grupo de enunciados
sobre los que los encuestados han manifestado, a través
de una escala Likert con 7 opciones, su nivel de acuerdo/
desacuerdo. En particular, el cuestionario se estructuró en
4 secciones para (i) recoger información sobre las características sociodemográficas del encuestado, (ii) conocer
la opinión del empleado sobre los niveles en que los elementos de estudio están presentes en su puesto de trabajo (servicio/unidad/empresa/organización), (iii) explorar
la percepción del encuestado sobre cómo percibe que la
sociedad entiende la labor de los empleados públicos y
(iv) recoger la opinión del trabajador sobre su experiencia en el puesto de trabajo en relación con las nociones
objeto de estudio. Con esta estructura de cuestionario se
logra recoger información sobre (a) la realidad actual de
la organización, (b) la opinión del entrevistado y (c) la
disposición al cambio del encuestado. Los niveles de medición, por tanto, comprenden los niveles de diagnóstico,
de valoración y de evolución.
La selección de los encuestados se realizó mediante
muestreo estratificado, con selección aleatoria dentro de
cada estrato y afijación proporcional, utilizando como
variables de estratificación el sector de actividad, el
área geográfica donde se realiza la actividad y el tipo de
contrato del encuestado (en España se empleó también
el sexo como variable adicional de estratificación) y teniendo como marco muestral el conjunto de empleados
públicos de España, Italia y Portugal. Con ello buscamos que las respuestas recogidas fueran significativas,
replicasen la estructura de los trabajadores del sector público y que la variada tipología de empleados públicos
estuviese representada. A través de un sistema CAWI los
encuestados fueron invitados a participar en la encuesta mediante correo electrónico utilizando el programa
LimeSurvey. El cuestionario fue por tanto auto-administrado. Asimismo, para evitar sesgos sistemáticos en las
respuestas de los encuestados, dentro de cada uno de los
seis bloques en que fueron divididos los enunciados correspondientes a las secciones 2, 3 y 4, los ítems fueron
ordenados aleatoriamente.
Trabajo de campo. Principales
Resultados. Análisis Cualitativo
La confianza: un bien malogrado que necesita ser restituido urgentemente
La confianza se entiende como aquel valor que permite
que las instituciones y servicios funcionen correctamente. Porque tanto a nivel interno (en las relaciones entre
sus miembros) como a nivel externo (en las relaciones
con la ciudadanía) es necesario confiar en el otro para
que pueda darse una relación fructífera. En el seno de
las organizaciones, se plantea mayoritariamente la confianza como aquello que genera un sentido de pertenencia a las mismas y una identificación con su misión que
proporciona al trabajador una sensación de sentirse útil
para la colectividad en la ejecución de su trabajo y de
sentirse comprometido en todo momento en la tarea de
ofrecer un servicio al ciudadano. Existe, según alguna
de las personas entrevistadas, una relación intrínseca
entre la confianza en el interior de las organizaciones y
aquella que los ciudadanos tienen hacia ellas: un clima
de confianza en el interior de una organización fortalece la imagen de la misma e inspira confianza entre los
ciudadanos.
Todos los discursos recogidos inciden en la importancia que tiene la confianza para el buen funcionamiento
del sector público. Es una posición unánime aunque se
defienda con matices diferentes. Así, algunas de las personas entrevistadas ponen énfasis en que la confianza
otorga seguridad a las relaciones, reduce los conflictos
en las organizaciones, genera motivación entre los trabajadores y contribuye a garantizar unas buenas prestaciones públicas que respondan a los intereses de los
ciudadanos. La confianza de los ciudadanos hacia la ad-
ministración pública es, según algunas de las personas
entrevistadas, fundamental para crear satisfacción entre
los empleados públicos y sentido de pertenencia a una
entidad colectiva valorada positivamente.
Varios son los elementos que los entrevistados creen que
deben darse para que la confianza en el seno de las organizaciones sea una realidad. Entre ellos, destacan el diálogo, la transparencia, la participación de los empleados
en sus servicios, el establecimiento de relaciones internas democráticas y participativas que no se construyan
desde un planteamiento jerárquico vertical, la existencia
de un futuro compartido por el que trabajar y la importancia de que el trabajo sea reconocido. A nivel externo,
se vuelve a poner énfasis en la necesidad de que las instituciones públicas sean transparentes, rindan cuentas a
la ciudadanía, y sean leales a su misión.
Desde todos los países considerados emergen discursos
que hablan de una mala imagen de lo público entre la
ciudadanía, de una pérdida de confianza hacia lo público. Una desconfianza que, según varias de las personas
entrevistadas, se enmarca en una crisis de confianza
generalizada hacia las instituciones y el propio sistema
político. Y esa pérdida de confianza supone una grave
amenaza, afirman algunos, para la democracia. Sin unas
instituciones que representen los intereses reales de los
ciudadanos y que lo hagan desde un ejercicio permanente de transparencia será imposible que los ciudadanos confíen en los gestores públicos. Algunos de los
entrevistados remarcan que esa crisis de confianza no
viene motivada por la crisis económica y sus repercusiones, sino que es algo que va mucho más allá y que
afecta al sistema de raíz. En Italia, una de las personas
entrevistadas explica cómo las administraciones públicas son incapaces de responder a las necesidades de la
gente (contraponiendo esta realidad a la que existe, según su experiencia, en otros países entre los que cita a
España) y cómo los gobiernos han ido apostando por
políticas populistas e individualistas que han erosionado la confianza de los ciudadanos. También se afirma
17
que el hecho de que en algunos países la política haya
“colonizado” a la administración pública incrementa la
desconfianza entre la ciudadanía.
La mala imagen de las instituciones públicas afecta,
lógicamente, a la imagen que se tiene de sus empleados, identificándose a estos como un grupo de personas privilegiadas, poco trabajadoras, que se benefician
del sistema a costa del resto de la población. Se trata
de una imagen a la que contribuyen, en ocasiones, los
medios de comunicación y que responde, según alguno de los entrevistados, a una estrategia premeditada de
desprestigio de lo público. Una estrategia que tiene por
objeto promover la privatización de los servicios públicos y que en España, señala uno de los entrevistados,
estaría promovida por el mercado y el propio gobierno.
En Italia, sin embargo, una de las personas entrevistadas
achaca esa mala imagen de lo público al hecho de que,
en realidad, lo público funciona bastante mal en el país
y señala cómo los empleados públicos acaban siendo
responsabilizados por la ciudadanía de ese mal funcionamiento del sistema público.
Entre los propios empleados públicos también se acusa
una falta importante de confianza (aunque se pone más
énfasis en esa desconfianza ciudadana generalizada). El
empeoramiento de las condiciones de trabajo y la pérdida de ciertos derechos contribuyen a que los empleados
públicos pierdan la confianza en la institución en la que
trabajan.
En general, los discursos de los entrevistados transitan
por los mismos lugares en los tres países. También a la
hora de proponer medidas que permitan incrementar la
confianza tanto en el interior de las organizaciones públicas como desde el exterior de las mismas. Se repiten
propuestas que orbitan en torno a la necesidad de mejorar la eficiencia y la calidad de las prestaciones (una de
las entrevistadas en Italia propone, a tal fin, incrementar
la inversión en innovación, mejorar las condiciones de
trabajo de los empleados públicos, modernizar el sector
público y apostar por la formación continua de los mismos), promover un “saneamiento” del ejercicio de la política que permita que los políticos trabajen, de manera
clara y transparente, por el interés general, e incrementar
la participación de los ciudadanos en el diseño y orientación de los servicios públicos y en la adecuación de
estos a sus necesidades. También se menciona la necesidad de evitar o, incluso, de cortar de raíz, los comportamientos fraudulentos o poco éticos de algunos empleados públicos, de disponer de personal capaz de gestionar
equipos y solucionar conflictos o de poner en marcha
campañas de comunicación que difundan la importancia
de lo público y contrarresten la mala imagen del sector.
La desvinculación de la gestión de los servicios públicos de los intereses de los partidos, el establecimiento
de normas y procedimientos más simples, transparentes
y accesibles, o el establecimiento de estrategias a largo
plazo, que no impliquen continuos cambios de orientación en las políticas de gestión pública, son otras de las
medidas sugeridas en las entrevistas.
En algunas de las organizaciones de las que participan
los entrevistados, se han conseguido avances gracias a
medidas puestas en marcha específicamente para promover un clima de confianza. Es el caso del Servicio de
Recursos Humanos de la Cámara de Comercio de Lisboa, donde se ha estado trabajando por promover la participación de sus empleados y se han convocado varios
grupos focales para conocer los intereses de los mismos,
o del Departamento de Economía y Sociología de la
Universidad de Tras-os-Montes e Alto Douro de Porto,
donde se ha conseguido crear un clima de participación
frente a las relaciones jerárquicas que predominan en
otros departamentos universitarios.
La responsabilidad: una actitud necesaria para garantizar la calidad del sector público
La responsabilidad es señalada, por la mayor parte de
los agentes consultados, como un valor de suma importancia para garantizar unos servicios públicos de calidad
que sean valorados positivamente por los ciudadanos. El
ejercicio de la responsabilidad es especialmente importante en el caso de los
empleados públicos que deben ejercer
su trabajo cumpliendo con sus obligaciones, pensando en las repercusiones
que sus acciones tienen para el conjunto
de la ciudadanía y siendo respetuosos
con los usuarios de los servicios públicos. Ser responsable desde lo público
implica también rendir cuentas, de manera transparente, y este es un elemento
que aparece reiteradamente en diversas
entrevistas. Para varias de las personas
entrevistadas, ejercer la responsabilidad desde las organizaciones públicas
implica desarrollar un sentido de compromiso entre sus empleados, de modo
que estos se identifiquen con la misión
de servicio público, crean en ella y, por
lo tanto, se responsabilicen de su trabajo. En momentos
de crisis como los actuales, donde se reducen los presupuestos públicos y el gasto social, es especialmente
importante que las organizaciones públicas trabajen de
manera responsable.
Una de las personas entrevistadas, con amplia trayectoria en el campo de la gestión pública en España, hace
especial hincapié en el hecho de que trabajar respon-
sablemente desde lo público implica velar hoy por el
mantenimiento de un Estado de Bienestar universal y de
calidad y que, en esa misión, es fundamental que estén
juntos las administraciones, los empleados públicos y
las organizaciones sindicales.
Entre las diferentes condiciones que deben darse en el
sector para garantizar el trabajo responsable, destacan
la transparencia en el funcionamiento de las organizaciones públicas y en las relaciones que se establecen en
el interior de las mismas, el desarrollo de un sentido de
“misión colectiva”, el establecimiento de mecanismos
de vigilancia, control y evaluación de resultados y la
rendición de cuentas. Aquí la responsabilidad, señala
alguna persona, no es sólo de los técnicos de la administración, sino también de los dirigentes políticos, pues la
tarea de gobierno de lo público debe también ser ejercida por políticos responsables.
Algunos entrevistados refieren buenos niveles de responsabilidad entre los trabajadores de su sector pero
otros consideran que la responsabilidad es menor de
lo deseable y atribuyen esta circunstancia, entre otras
posibles, al hecho de que el avance del individualismo
haya hecho que se pierda ese sentido de lo colectivo que
mueve a una responsabilidad compartida.
Las personas entrevistadas han enunciado diferentes
medidas que podrían desarrollarse para ampliar el nivel
de responsabilidad en el ejercicio público. La más ampliada entre ellas es la relativa a la promoción de la participación y la implicación de los empleados públicos
en sus respectivos servicios. Se cree que es participando
como se puede generar ese sentimiento de pertenencia
que mueve a la percepción de una entidad colectiva que
sólo puede alcanzarse desde la responsabilidad compartida.
19
La fiscalización de la actuación pública por parte de la
ciudadanía se plantea como un elemento más que puede
incidir en una mayor responsabilidad de los empleados
y dirigentes públicos. Y, en el caso de Italia, una persona refiere la necesidad de un cambio cultural que lleve
a una generación de sentires colectivos que posibiliten
la identificación de lo público como algo que debe ser
cuidado responsablemente por todos. Se trata de un elemento que no aparece claramente expuesto en el resto
de entrevistas pero que, considerando el conjunto de los
discursos emitidos en las mismas, parece que podría ser
considerado como necesario por buena parte de los entrevistados. El fomento de la transparencia y del compromiso ético en las instituciones públicas, la rotación
en los cargos de gestión y la “humanización” de la administración son otras de las medidas que se proponen para
promover la responsabilidad en el sector.
La participación en el sector público: una asignatura
pendiente
El valor de la participación, como elemento de mejora
de la calidad del sector público, es explícitamente reconocido por la práctica totalidad de los entrevistados. La
participación, entendida como la acción de tomar parte
de las instituciones, de incidir en el funcionamiento de
las mismas, de poder influir en la toma de decisiones y
de poder involucrarse también en la evaluación de resultados y en el planteamiento de necesidades, es considerada como un elemento clave sin el cual el sector
público no puede funcionar correctamente. Además de
esta participación a nivel interno, también se menciona
en varias ocasiones la importancia de la participación
de la ciudadanía en el establecimiento de prioridades a
abordar desde la administración, en la definición de los
problemas sociales que deben ser llevados a la agenda
pública o en la valoración de las actuaciones públicas.
Si bien la confianza y la responsabilidad son valores
que, de alguna manera, se consideran presentes en los
organismos públicos (aunque algunos opinen que deben
fomentarse con mayor intensidad), la participación aparece como algo ausente, prácticamente inexistente en el
seno del sector público. Se habla de una escasa participación en general, de una sociedad adormecida, poco
acostumbrada a alzar la voz, y se entiende que esto se
traslada también al ámbito de las instituciones públicas.
En todos los países considerados se mencionan estas
cuestiones y se aducen escasos niveles de participación
social en la toma de decisiones en general y en el funcionamiento de los servicios públicos en particular. El
avance hacia un sistema más participativo sería el gran
reto al que se enfrentan, en este momento, las organizaciones del sector público.
Algunos de los entrevistados enmarcan esta falta de participación en el contexto más amplio de crisis económica (donde se profundiza en la toma de decisiones de
carácter autoritario, que afectan a los derechos de los
trabajadores, y que se toman sin considerar la voz de los
mismos) y de crisis de representatividad (que ha incidido en la pérdida de sentido de lo público como un bien
colectivo). Otros mencionan también que la participación es asociada, en ocasiones, con un mero mecanismo
artificial que tan solo se promueve para dotar de legitimidad a decisiones que, en realidad, han sido adoptadas
sin contar con la participación de las personas implicadas. Y otro obstáculo más que se plantea como inhibidor de la participación (y que es calificado por una de
las entrevistadas como “represión política”) es el miedo
que en ocasiones pueden tener algunos empleados a la
hora de hacer oír su voz y trasladar sus opiniones cuando estas pueden ser contrarias al criterio de los órganos
de dirección y, en consecuencia, pueden conducir a la
pérdida del empleo. Por último,
se menciona el hecho de que la
participación “está apagada” en
una sociedad que se conforma
con lo que hay y no participa
para transformar su realidad.
Como medidas para fomentar
la participación en el sector, se
expone, a nivel general, la necesidad de avanzar hacia democracias más participativas que
fomenten la cultura de la participación entre la ciudadanía y
que luchen contra la indiferencia, facilitando así el ejercicio
del derecho a la participación.
En el ámbito de las instituciones públicas, se plantea (en va-
rias de las entrevistas) la posibilidad de organizar foros
de trabajo donde, huyendo de esquemas jerarquizados,
los empleados puedan trasladar su experiencia y conocimientos acerca de los servicios en los que trabajan y
proponer mejoras en el funcionamiento de los mismos.
También se expresa la necesidad de impartir formación
sobre participación a los empleados públicos, de modo
que pueda conseguirse que estos conozcan y valoren en
mayor medida las oportunidades que ofrecen los proyectos participados. De algún modo, y en el contexto
de instalación actual en la indiferencia, la formación y
reflexión sobre las utilidades de la participación debe
contemplarse en las organizaciones para promover la
motivación entre sus integrantes.
Algunas personas inciden en la importancia de incrementar la información disponible en el interior de las
organizaciones, de modo que sus miembros puedan conocer más y mejor los aspectos que pueden resultar de
su interés y sobre los que pueden incidir desde sus respectivos puestos de trabajo.
Se exponen también algunas buenas prácticas, entre las
que destaca la conocida como “Día P” de la Cámara
Municipal de Lisboa, que consiste en el establecimiento de un día dedicado a recoger las propuestas de los
trabajadores y que se ha utilizado para diseñar el plan
estratégico de la institución. Según explica un cargo directivo de esta institución, en el último año, el 56% de
los proyectos llevados a cabo en el plan de actividades
de la Cámara habían surgido de las propuestas recogidas
en el “Día P”.
La cooperación: un valor en decadencia eclipsado
por la competitividad
De nuevo, como en el resto de los conceptos trabajados, se considera que la cooperación es fundamental
para un buen funcionamiento del sector público. Una
cooperación que es definida en términos de colaboración, de corresponsabilidad, de empatía, y que parte de
un compromiso compartido con lo público que actúa
como elemento de unión. La cooperación en el seno de
las organizaciones mejora las relaciones entre los trabajadores y, aplicada a las relaciones entre las diferentes
administraciones y servicios, posibilita una mejor eficiencia del sector público. El contexto actual de crisis,
afirman varios de los entrevistados, hace especialmente
necesario apostar por la cooperación como estrategia
para optimizar el trabajo del sector público y seguir garantizando unos servicios de calidad a pesar de los recortes presupuestarios.
Al igual que ocurre con la participación, la cooperación
no se considera una práctica habitual en la mayor parte
de las organizaciones estudiadas. Se alude a la creciente competitividad en los servicios y entre los servicios
como uno de los principales elementos que imposibilitan la cooperación. También a la escasa información
que se comparte entre algunas administraciones y a esa
pérdida del sentido de la colectividad que neutraliza
cualquier planteamiento de colaboración mutua.
Las personas entrevistadas proponen varias medidas encaminadas a incrementar los niveles de cooperación en
21
el sector público. Varios de ellos mencionan la importancia de incidir en la construcción de proyectos compartidos, de un sentido de compromiso colectivo con
lo público y con los objetivos de los servicios públicos
que permita que la cooperación se instale en este sector. Se menciona la importancia de garantizar los derechos de los trabajadores y unas buenas condiciones de
trabajo, de manera que se genere un terreno propicio a
las relaciones cooperativas. La movilidad de los trabajadores, de forma que estos se impliquen en servicios y
programas diferentes, es señalada por algunos como un
elemento que incrementa la identificación de estos con
otros sectores o programas y facilita la cooperación. Por
último, también se hace referencia a la importancia de
promover estilos de liderazgo abierto, no autoritarios,
que faciliten la cooperación en las organizaciones.
Como buena práctica en este campo se mencionan las
comunidades de aprendizaje, puestas en marcha en la
Cámara Municipal de Lisboa, que han permitido la creación de una red colaborativa compuesta por trabajadores
que van rotando por otros servicios diferentes al suyo,
aportando a los mismos su práctica y sus experiencias y
propiciando así la cooperación entre servicios.
Confianza, responsabilidad, participación y cooperación en el sector público: cuatro valores relacionados entre sí e imprescindibles para acometer la
mejora del sector público
La estrecha relación entre los cuatro conceptos analizados es algo que resaltan la práctica totalidad de los
entrevistados. Todos ellos se influyen entre sí, de modo
que el incremento de las cuotas de uno de ellos incrementa las del resto. Se trata de elementos imprescindibles para un buen funcionamiento del sector público,
un sector que se considera fundamental para garantizar
los derechos de los ciudadanos y la democracia (especialmente en contextos de mayor precariedad como los
actuales) y que se ha visto sometido a una estrategia de
desprestigio que persigue facilitar la privatización de los
servicios públicos.
En el contexto actual de crisis (económica, pero también
de representatividad) y de desafección política, todos
estos valores se hallan en retroceso, según la visión de
buena parte de las personas entrevistadas. En el caso de
Italia, varias de las personas entrevistadas refieren que
los últimos gobiernos, bajo el mandato de Silvio Berlusconi, han sido especialmente nocivos para el sector
público que se ha visto sometido a una estrategia gubernamental de demonización. En los últimos años, refiere una de las entrevistadas en Italia, no se ha aplicado
ninguna medida legislativa encaminada a la mejora de
la confianza, la responsabilidad o la cooperación en el
sector público. La crisis de desconfianza en la clase política aparecería así como especialmente intensa en este
país, haciendo necesario volver a situar a los ciudadanos
en el centro de la actividad política para restablecer esa
relación entre política y ciudadanía que hace posible la
identificación con un proyecto colectivo de país.
Como posibles medidas para la mejora general del sector
público, algunos entrevistados mencionan la necesidad
de desarrollar campañas informativas que contrarresten
esa mala imagen de lo público que se ha instalado entre
la ciudadanía. La mejora de las condiciones salariales y
laborales de los empleados públicos es otra de las medidas que apuntan algunos con la convicción de que esto
permite generar un mayor apego al servicio en el que se
trabaja y hace posible que el sector público cuente con
buenos profesionales (evitando que estos acaben trabajando en empresas privadas que les ofrezcan mejores
condiciones de trabajo). La acción sindical se considera, por buena parte de las personas entrevistadas, como
especialmente necesaria para la garantía de unos servicios públicos de calidad, y se menciona la necesidad de
incrementar las cuotas de colaboración entre sindicatos
(también a nivel internacional) y de mejorar las relaciones que estos mantienen tanto con los gobiernos como
con los trabajadores.
En definitiva, se apuesta por unos servicios públicos
universales y de calidad donde la confianza, la responsabilidad, la participación y la cooperación sean realidades arraigadas, y se propone trabajar para, aun en estos
tiempos difíciles, garantizar la cobertura de las necesidades de la población y, especialmente, de la más vulnerable, evitando que se incremente la desigualdad entre
los ciudadanos. A la luz de los diferentes discursos recabados, puede afirmarse que cualquier estrategia conducida a la mejora del sector público pasa por fomentar los
cuatro valores considerados en esta investigación. Una
tarea complicada que, afirman los entrevistados, reviste
carácter de urgencia.
Trabajo de campo. Principales Resultados. Análisis Cuantitativo
Del análisis de las respuestas de los encuestados se deduce que:
Los empleados públicos se sienten moralmente desprotegidos y consideran que ello repercute negativamente
en su trabajo.
En concreto, los empleados públicos consideran que:
- Los medios de comunicación no trasladan una imagen realista de su labor.
- Piensan que existe una campaña de desprestigio
de lo público que tiene por objeto su privatización
y que la crisis institucional y económica, junto al
desprestigio de los responsables políticos, indirectamente ha erosionado la confianza de la ciudadanía
en lo público.
- Y piden (“a gritos”) a las autoridades acciones para
dar a conocer su labor.
Los empleados públicos reconocen que las organizaciones públicas mantienen importantes rigideces.
- Los encuestados señalan que existe mucha burocracia.
- Los canales de comunicación son algo jerárquicos.
- Es muy complicado realizar cambios en el horario
laboral.
Los empleados públicos se muestran algo críticos con
los directivos.
- Consideran que, en general, los directivos no están
altamente cualificados.
- Italianos y portugueses piensan que los directivos
tienen como prioridad atender las consignas de las
autoridades.
- De acuerdo con los encuestados, en España e Italia,
la organización del trabajo no se realiza priorizando
las necesidades de los usuarios, a pesar de observarlo como prioritario.
Los encuestados consideran que los sistemas de reconocimiento de méritos (cuando existen) no son suficientemente objetivos.
- En Portugal, los sistemas de reconocimiento de méritos son prácticamente inexistentes de acuerdo con
los encuestados.
- El conjunto de encuestados está de acuerdo en considerar los sistemas de reconocimiento de méritos
existentes como poco objetivos.
Los empleados públicos se muestran muy comprometidos con su trabajo, presentan elevados niveles de
responsabilidad, y en gran parte, están contentos de
trabajar en el sector público.
- Manifiestan soler trabajar más horas de las que les
corresponde.
- Se muestran muy comprometidos con su profesión,
a la que califican de nada monótona, creativa y demandante de iniciativa y de formación continua.
- Cuidan lo público como si fuera propio.
- Manifiestan conocer cuáles son sus responsabilidades.
- En general, los encuestados se muestran en todos los
países satisfechos trabajando en el sector público,
siendo las cifras de España sensiblemente más altas
que en Portugal, donde se observa mayor descontento.
- Los encuestados no consideran la gestión privada
más eficiente que la pública, especialmente los españoles.
Los niveles de participación de los empleados públicos
son bajos y demandan ser mejorados.
- Los encuestados consideran que existe un sistema
algo centralizado de toma de decisiones.
- Manifiestan no participar muy activamente en la
toma de decisiones y, en general, no tener demasiada influencia en el trabajo que se les asigna.
- Los encuestados señalan realizar algunas tareas de
manera ineficiente, y que podrían ser mejoradas
cambiando el modo de realización.
- Se quejan, especialmente en España, de que no se
les consulta cómo realizar y organizar mejor su trabajo.
- Aunque, reconocen su parte de culpa por falta de
una cultura de participación suficiente.
La cooperación en las organizaciones del sector público es aparentemente adecuada, siendo, sin embargo,
claramente mejorable dentro y entre organizaciones.
- Por una parte, existen buenos ambientes de trabajo.
- Existe un clima de ayuda mutuo.
- Los empleados se sienten parte de un grupo, y suelen colaborar realizando tareas que no son de su responsabilidad.
- Aunque, por otra parte, los encuestados reconocen
que no se fomenta el trabajo en equipo (si bien tampoco especialmente la competencia).
- Piensan que el sentimiento de solidaridad entre
compañeros no es muy elevado, especialmente en
España, y que en general, los intereses de los distintos estamentos no son convergentes.
- El trabajo y las cargas no se reparten de forma equi-
23
tativa y que la relación entre los distintos estamentos
profesionales es mejorable.
- La mejora de cooperación entre niveles y tipos de
administraciones incrementaría la confianza de la
sociedad en los empleados públicos.
Los niveles de confianza en las organizaciones públicas son preocupantemente bajos, aunque muestran indicadores esperanzadores.
- Por una parte, los encuestados manifiestan que la información no fluye adecuadamente.
- No disponen de suficiente autonomía para tomar decisiones.
- Sus opiniones no suelen ser consideradas.
- Existe poco margen para adaptar el horario laboral.
- En este panorama, las organizaciones italianas son
las que más confianza depositan en sus empleados.
- A pesar de lo anterior, los empleados públicos señalan tener autonomía para decidir cuándo hacer un
descanso y el orden en que realizan sus tareas.
- Que se hace un uso adecuado de sus capacidades.
Los empleados públicos se muestran algo escépticos
ante los cambios en la organización del trabajo.
- Los encuestados además de manifestarse escépticos
ante nuevos cambios en la organización del trabajo.
- Se muestran indiferentes ante el cambio en el modo
de trabajar.
- Y consideran que la mentalidad dominante en sus
organizaciones no es abierta y propensa al cambio.
Medidas Concretas para las Organizaciones. Indicadores de Buenas Prácticas.
De esta investigación se derivan un conjunto de resultados operativos sumamente interesantes, que pueden servir para identificar aquellas organizaciones públicas en la
vanguardia en la aplicación de los mejores métodos organizativos o para conocer cuáles deberían ser las medidas
a implementar por aquellos responsables que deseen aplicar estos modelos de gestión en sus organizaciones.
En concreto, las empresas/organizaciones/unidades/servicios que implementan buenas prácticas en cuanto a las
dimensiones de confianza, responsabilidad, cooperación y participación se caracterizan por:
1. Realizar análisis y estudios periódicos para conocer y evaluar los climas de confianza internos
y externos.
2. Mantener procesos generadores de la cultura de
la responsabilidad (hasta su consolidación) basados en análisis y evaluaciones.
3. Ser socialmente transparentes, disponiendo de
una carta de compromisos con sus usuarios y
manteniendo un compromiso ético de cara a la
sociedad.
4. Facilitar, mediante medidas y programas concretos, la formación continua de su personal.
5. Disponer de canales ágiles que faciliten la transmisión de la información y la participación de
empleados y usuarios en la toma de decisiones.
6. Disponer de sistemas objetivos de reconocimientos de méritos.
7. Disponer de flexibilidad en la organización del
trabajo, implementando asimismo mecanismos
que fomenten la sinergia entre los distintos colectivos que integran la organización.
8. Disponer de acuerdos de negociación colectiva
que favorecen la participación y la co-responsabilización de los empleados públicos en la
gestión, permitiendo la incorporación de representantes de los trabajadores en los órganos decisores.
9. Disponer de acuerdos que respaldan la autonomía en el funcionamiento y la toma de decisiones de los empleados ante las autoridades políticas.
10.Promover el trabajo en equipo, realizando evaluaciones y reconocimientos conjuntos, por
áreas de trabajo.
11.Facilitar la coordinación y que fluya la información entre los distintos servicios que puedan
componer la organización.
12.Mantener una cultura abierta al cambio y a la
innovación.
La posición de la FSP-UGT:
Revalorizar el diálogo
y la Negociación Colectiva
para restablecer el equilibrio
en las relaciones laborales
L
a negociación colectiva y el diálogo social en el
seno de las Administraciones Públicas en España se ha ido configurando lenta pero paulatinamente desde el año 1987 con la aprobación de la Ley
de órganos de representación y participación de las
Administraciones Públicas. Sucesivas modificaciones
normativas, decisiones jurisprudenciales y un diálogo
social intermitente, pero sólido en sus planteamientos
y postulados, han ido perfilando un derecho que alcanzó su máxima expresión, sin ninguna duda, el año 2007
con la aprobación de la Ley 7/2007 del Estatuto Básico
del Empleado Público.
Fruto precisamente de una intensa negociación, diálogo y consenso con los Sindicatos, supuso un importante
avance para la definitiva democratización de las relaciones laborales de los empleados públicos. Esta circunstancia quedó evidenciada en la ampliación de las materias de obligada negociación, el aval a una negociación
colectiva común para todos los empleados públicos, la
eficacia directa de ciertos Pactos y Acuerdos, el establecimiento de una estructura y organización de la negociación adaptada a la realidad territorial y sectorial de las
Administraciones Públicas, reducción de los supuestos
de decisión unilateral de la Administración, etc., aunque
no logró superar la dualidad de regímenes existentes ni
la doble negociación colectiva que surge como consecuencia de ello.
Realidad que se vio inmediatamente concretada en el
Acuerdo Gobierno-Sindicatos del 25/9/2009, para el periodo 2010-2012, que contenía 50 medidas de tal calado
que fue considerado el más importante en la historia de
la Negociación Colectiva en las Administraciones Públicas. Así fue, y a la estela de trascendentales Acuerdos
como los del año 1997 y 2004, los del 2009 pretendían
un salto cualitativo en el funcionamiento de las Administraciones Públicas y en las condiciones laborales de
los empleados públicos.
25
Sin embargo, la dureza y persistencia de la crisis económica en España ha conllevado que los recortes llevados
a cabo por el Gobierno en inversión social “devoren”
la negociación colectiva preexistente, con reiterados
y numerosos incumplimientos de Pactos, Acuerdos
y Convenios; y condicione la negociación futura, con
unas medidas legales restrictivas que suponen una reinterpretación de los objetivos del Estatuto Básico del
Empleado Público que vuelve a desequilibrar la relación
Administración-Sindicatos en la fijación de las condiciones de trabajo, en la mayoría de los supuestos con
el consentimiento de las más altas instancias judiciales
del país.
No cabe duda que el EBEP ha supuesto un importante
avance, con respecto a la legislación anterior, en el derecho a la Negociación Colectiva y el Diálogo Social de
los empleados públicos. Así, se puede afirmar que con
su aprobación se llevó a cabo la plena democratización
de las relaciones laborales de los empleados públicos,
equilibrando la situación entre las Administraciones Públicas y los Sindicatos.
Este avance queda patente en los siguientes aspectos:
• Ampliación del número de materias a negociar.
• Se refrenda legalmente la negociación colectiva común en muchas materias para el
conjunto de empleados públicos.
• Se articula una estructura de la negociación colectiva que, además de dotar a la
misma de una mayor seguridad jurídica,
hace posible su desarrollo en todos los ámbitos y sectores de las Administraciones
Públicas.
• Las medidas autoorganizativas llevadas
a cabo por las distintas Administraciones
Públicas serán negociadas siempre que incidan sobre las condiciones de trabajo de
los empleados públicos.
• Se plantean mecanismos extrajudiciales
para la resolución de conflictos colectivos.
Lo apuntado supone un dato objetivo incontestable,
pero sin embargo, la utilización de los artículos 32 y
38.10 del EBEP por la Administración Pública, de manera indiscriminada, con el aval del mismísimo Tribunal
Constitucional, ha difuminado peligrosamente el marco
normativo de la Negociación Colectiva. Es decir, insistimos, una cláusula prevista para situaciones excepcionales, se está utilizando de manera habitual para suspender
los logros obtenidos durante décadas por la Negociación
Colectiva.
De cara al futuro, con la finalidad de intentar solventar
esta realidad, restablecer de nuevo el equilibrio entre las
partes, y encauzar la negociación colectiva a los principios que la resultan esenciales (buena fe, publicidad,
transparencia, eficacia y vinculación a lo firmado, etc.),
se debería profundizar en las siguientes líneas argumentales que tan solo apuntamos:
• Buscar una mayor convergencia en los sistemas de negociación colectiva de los funcionarios y del personal laboral, pues en
diversas materias aún son asimétricos y
transcurren en paralelo sin un nexo común,
cuando objetiva y razonablemente no existe
motivo alguno para un trato diferenciado.
Haciéndola más viable y operativa.
• Intentar acotar, de una manera más precisa
y objetiva, los supuestos tasados conforme
a los cuales la Administración Pública puede aplicar los “descuelgues” previstos en el
EBEP, pues acatamos, pero no compartimos, la doctrina constitucional hasta el momento imperante.
• Dotar de una continuidad en el tiempo (en
cuanto a forma, protagonismo y contenidos) a los distintos ámbitos de negociación
existentes, más allá del resultado final. Pues
mientras que el acuerdo, aunque deseable,
no es obligatorio, la negociación colectiva sí
lo es.
• En relación con lo anterior, se debería profundizar en la negociación colectiva común
ya existente, para que pueda ser el eje central de la negociación colectiva de todos los
empleados públicos.
• La negociación específica del personal laboral precisa de un mayor desarrollo, lo que
provoca en muchos casos inseguridad jurídica, al partir de una concepción legal a
medio camino entre el EBEP y el Estatuto
de los Trabajadores.
• Procurar el desarrollo de los mecanismos de
solución extrajudicial de conflictos para las
cuestiones litigiosas derivadas de la Negociación Colectiva. Complementariamente,
plantear que la jurisdicción de lo social sea
competente para conocer de la Negociación
colectiva que afecta al conjunto de los empleados públicos.
María del Carmen Barrera Chamorro,
Secretaria Acción Sindical FSP-UGT y
Coordinadora del proyecto VS/2012/0433,
Networking day for project promoters,
Bruselas (21-03-2013)
Reunión de trabajo proyecto
VS/2012/0433,
Roma (30-10-2013)
Reunión de trabajo proyecto VS/2012/0433, Madrid (08-02-2013)
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El triunfo de los
servicios públicos
Artículo de Ralf Dahrendorf publicado en La
Vanguardia el 2 de enero de 2004
Ralf Dahrendorf (01-05-1929/18-06-2009) fue
sociólogo, filósofo y politólogo. Fue miembro de la
Cámara de los Lores, Rector de la London School
of Economics y Decano del St. Anthony’s College
de Oxford. Es considerado uno de los autores fundadores de la teoría del conflicto social.
“
¿Cómo juzgar la calidad de los servicios públicos?
Esa pregunta es mucho más capciosa de lo que
parece. En algunos casos, la respuesta se antoja
sencilla: que los trenes salgan y lleguen a tiempo. Pero,
¿acaso es todo lo que esperamos de nuestros trenes?
Ciertamente no. También deben ser seguros y razonablemente confortables. Deben salir no sólo a tiempo, sino a
las horas adecuadas y a intervalos satisfactorios. Lo más
importante, deben tener precios accesibles. A medida
que la lista de condiciones crece, se hace evidente que
el componente más fácilmente mensurable, la puntualidad, es sólo una de las muchas características deseables
y no necesariamente la más importante. Este ejemplo
es relevante para la política de los servicios públicos,
que acapara el debate en muchos países porque es parte
central de los grandes problemas tanto de los presupuestos gubernamentales (y cómo reducirlos) como de los
impuestos (y cómo recortarlos). Para ir de acuerdo con
los tiempos, los gobiernos aplican criterios empresariales para medir la eficiencia (y el éxito, en términos más
generales) de los servicios públicos. Eso significa, sobre
todo, que fijan metas de rendimiento.
Así, los ministros proclaman que en la próxima primavera los delitos callejeros caerán a la mitad, o que
la proporción de las personas que van a la universidad
aumentará un 50% en cinco años. Las listas de espera para obtener atención en hospitales se reducirán en
una tercera parte en dos años. Este método de administración hace que parezca que por fin lograremos que
los políticos rindan cuentas al examinar si las metas se
alcanzaron o no. Pero, ¿es esto lo que realmente que-
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remos? Los ejemplos precedentes están tomados de la
vida real. Sin embargo, en la vida real las metas de desempeño también tienen efectos secundarios curiosos.
Reducir las listas de espera en hospitales ha llevado a
que los médicos traten las enfermedades menos graves con mayor rapidez y mantengan a quienes tienen
dolencias más serias fuera de esas listas. El rápido aumento de los estudiantes universitarios ha llevado a
una baja en los requisitos de admisión y en la calidad
de los grados académicos. Para cumplir con la reducción de los delitos callejeros, la policía ha dejado de
registrar ciertas infracciones.
En resumen, debido a que el apoyo al Gobierno depende de que se alcancen metas aparentemente precisas,
los incentivos para buscar logros aparentes, y no tanto
reales, se convierte entonces en una tentación casi irresistible. Además, muchos servicios públicos son lo que
se denomina servicios suaves. La atención en hospitales implica mucho más que una línea de ensamblaje
eficiente para operaciones quirúrgicas. La educación,
en todos los casos, significa algo más que alcanzar
un cierto nivel de producción. Los servicios sociales
en general requieren tiempo, incluyendo el tiempo de
quienes los proveen, y frecuentemente se necesitan en
momentos impredecibles, hecho que va totalmente en
contra de la metamanía. Obviamente, los recursos públicos no deben desperdiciarse. Pero incluso en este
caso surgen preguntas.
Consideremos las investigaciones científicas financiadas por el Estado. La naturaleza de esas investigaciones es el proceso de ensayo y error. Por cada camino
que se abra hacia nuevos descubrimientos, habrá varios resultados negativos y callejones sin salida. Si el
financiamiento se concentrara únicamente en investigaciones que garantizaran el éxito, habría una alta probabilidad de que los investigadores innovadores emigraran a países o instituciones que tuvieran un punto de
vista más generoso y apropiado sobre la relación entre
fondos y éxito.
(Continúa en la página siguiente)
(Viene de la página anterior)
Aunque todo lo anterior sea cierto, queda la pregunta:
¿cómo nos aseguramos de que los servicios públicos operen con una eficiencia razonable y produzcan los resultados que los gobiernos se plantean y que los contribuyentes esperan? Una respuesta tiene que ver con los insumos,
más que con los resultados (es decir, con la calidad y las
características de quienes administran y trabajan en los
servicios públicos). Aquí la analogía empresarial simplemente no basta.
El viejo sistema francés de capacitación administrativa
para los servicios públicos daba tanto una formación técnica relevante como una ética de compromiso cívico. El
viejo servicio civil en países como Inglaterra o Alemania
funcionaba con un enfoque que hacía que un desempeño
bueno de las tareas fuera una cuestión de honor. El interés
propio y la caridad no son las únicas motivaciones humanas; también lo es el servicio, y es necesario cultivarlo.
En el otro extremo (el de los resultados), ciertas metas
tienen sentido. Los trenes deben operar a tiempo. Pero
más allá de este hecho se encuentra el juicio humano de
quienes resultan más afectados. Por eso, los consejos de
padres de familia para las escuelas, o los comités de usuarios del transporte público o las juntas de pacientes para
los hospitales resultan cruciales.
Esos órganos pueden parecer débiles a primera vista. Incluso pueden ser considerados como una molestia por los
profesionales. Sin embargo, de hecho ofrecen un freno
muy valioso en contra de proveedores de servicios malos
e ineficientes. Debemos tener cuidado con los enfoques
hacia los servicios públicos que se guían con criterios
empresariales. En ciertos momentos y en ciertos países,
los servicios que no tienen por qué ser públicos tuvieron
que privatizarse y apegarse a líneas empresariales con el
fin de funcionar mejor (o para poder funcionar siquiera).
Pero los servicios públicos esenciales como la salud, la
educación, el transporte y unos cuantos más, siempre serán sólo eso, servicios, y por ello se les tendrá que medir
con criterios más complejos que el logro de metas cuantificables.”