La educación superior y el comercio transfronterizo de servicios

LA EDUCACIÓN SUPERIOR Y EL COMERCIO TRANSFRONTERIZO DE SERVICIOS
Guillermo Ibarra y Ana Luz Ruelas*
La homologación de las formas de organización y funcionamiento de los sistemas de educación
superior y de los parámetros de evaluación de los programas y sus egresados, actualmente es
materia de acuerdos comerciales en nuestro país. En este artículo se aborda el caso de la
evaluación de los egresados de licenciaturas y posgrados.
Comercio internacional de servicios.
El comercio internacional de servicios, a diferencia del de bienes, presenta múltiples problemas
para ser registrado; el problema básico es distinguir entre lo que es un bien y un servicio.1 Las
complicaciones en su definición provocan que su contabilización en las estadísticas de comercio
exterior sea defectuosa, lo cual entorpece su análisis.
Este tipo de comercio, aunque está por debajo del intercambio de bienes que constituyen
el mayor porcentaje del comercio mundial, avanza de manera sostenida. En 1980 los servicios
representaron 10.8% del comercio mundial y en 1992 ascendieron a 20%.2 El mayor nivel de
comercialización de servicios a nivel mundial se concentra en los países desarrollados (véase
cuadro 1). En 1991 representaron 26% de las exportaciones de Estados Unidos (The Economist lo
calcula en 30% para 1992), 28% en Francia y 22.5% en Inglaterra,3 arrojando superávit de
servicios de Estados Unidos representó una cantidad equivalente a 44% de su déficit en comercio
de mercancías.
Existen diferentes formas en que puede llevarse a cabo el comercio internacional de
servicios. Michael E. Porte distingue tres modalidades: 1) Los compradores se desplazan de una
nación a otra para que les presten los servicios (turismo, enseñanza, reparación de buques,
servicios de aeropuerto); 2) las empresas de un país prestan servicios en otro mediante personal e
instalaciones ubicadas en el país de origen (consultorías, servicios de diseño); 3) las empresas de
un país prestan servicios en otros por medio de centros extranjeros de servicios, dotados de
personal desplazado o local (contabilidad, publicidad, comidas rápidas, limpieza industrial). Para el
mismo autor, las dos primeras formas se identifican habitualmente como comercio internacional. La
tercera se refleja como inversión extranjera.4
* Profesores-investigadores del Área de Estudios México-Estados Unidos de la Escuela de Historia de la
Universidad Autónoma de Sinaloa.
En la competencia internacional de servicios actúan diferentes fuerzas: similitud de
necesidades de servicio; compradores de servicios con mayor capacidad de movilización y mejor
informados; crecientes economías de escala y alcance geográfico por parte de las empresas;
mayor movilidad del personal de servicios; mayor capacidad de las empresas para relacionarse
con compradores lejanos gracias a las telecomunicaciones y sistemas modernos de transporte;
profundas y continuas disparidades en los costos; la calidad y la gama de servicios que se pueden
obtener de las empresas locales.
Cuadro 1
Participación de diferentes categorías de países
en el comercio internacional de servicios, 1985, 1991.
Tipo de países
19 85
19 91
E
I
E
I
Total
100.0
100.0
100.0
100.0
Países desarrollados
76.0
66.2
78.8
72.6
Países en desarrollo
23.8
32.5
21.0
26.0
América Latina
5.0
5.0
4.2
4.0
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Balance of Payments Statistic Yearbook, 1991.
E: exportaciones.
I: importaciones.
En el centro de todas estas fuerzas competitivas está la cantidad y calidad de los recursos
humanos profesionales de un país. Por ello un sistema educativo de alta calidad y eficiencia es un
eficaz instrumento para penetrar mercados profesionales. No es fortuito que Estados Unidos, que
tiene uno de los sistemas universitarios más eficientes y el sistema de investigación científica y
tecnológica más avanzado, sea el principal exportador de servicios en el mundo.5
Estados Unidos muestra ventaja competitiva en lo servicios más comercializables en el
mercado mundial, tales como servicios de recreación, comida rápida, pero también en servicios
educativos en todos los niveles, servicios médicos, jurídicos, de contabilidad, banca, finanzas,
ingeniería, información y telecomunicaciones, entre otros.
La disputa por mercados de servicios se hace más intensa cada día y atrae crecientemente
capitales. En 1992 los servicios representaron casi 40% de la reserva de inversión extranjera
directa (IED) de los cinco países más industrializados.6 en México en los últimos años la IED se
dirige en más de 60% a ese sector. Esta terciarización de los flujos de inversión transnacional atrae
un enorme comercio transfronterizo de servicios profesionales. Por ellos los países imponen
múltiples reservas para abrir sus mercados en esos rubros.
En las negociaciones sobre comercio de servicios en la Ronda Uruguay del Acuerdo
General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, sigla en inglés), México planteaba
inicialmente una posición cautelosa frente a la liberación de los servicios. Se consideraba que su
liberalización debería permitir llegar a algunos acuerdos respecto al acceso a nuevos mercados de
exportación, acceso a tecnología y financiamiento, ampliación del tránsito internacional de
trabajadores (importante en el caso de México-EU), y otros elementos que posibilitasen el
desarrollo de su economía y evitaran que el libre comercio de servicios se tradujera en formas
perniciosas de dependencia.7 La posición del gobierno mexicano cambió a partir de la búsqueda
del Tratado de Libre comercio en 1990 y unilateralmente liberalizó el comercio de un gran número
de servicios. Este cambio tuvo que ver con la estrategia de participar con una actitud anticipatoria
en el nuevo escenario de bloques económicos que viene definiendo nuevas reglas del comercio
internacional, pero sobre todo para no limitar a las empresas nacionales en la adquisición de los
modernos servicios al productor que ha generado la revolución de los servicios, por los avances de
la microelectrónica y la telemática, y pudieran con ello ser competitivos en el comercio de bienes.
Los servicios han venido consolidando su presencia tanto en las exportaciones como en
las importaciones de la economía mexicana. En las exportaciones totales, a mediados de los
setenta, ocuparon el lugar principal. A finales de la misma, lo fueron las exportaciones petroleras.
Posteriormente, con la reforma estructural lo fueron las manufacturas. No obstante, los servicios
han venido elevando su participación dentro del total de exportaciones a partir de 1988. En 1991
su participación fue 32.2%, un porcentaje un poco mayor que el de Estados Unidos (véase cuadro
2).
A principios de los ochenta, México comenzó a presentar superávits importantes en la
balanza de servicios, que para 1991 fue de 2,405.4 millones de dólares. Esto muestra que la
liberalización de la economía, y en particular de algunos servicios, no ha sido desfavorable en
términos de balanza de pagos, incluso crecen más las exportaciones que las importaciones en ese
rubro.
Para ganar mercados, México debe adecuar las normas sobre certificación de saberes y
capacidades profesionales a las vigentes en los países competidores, particularmente en los de
Estados Unidos y Canadá. Precisamente, en esa orientación se inscriben los actuales proyectos de
exámenes de calidad a los egresados de las instituciones de educación superior.
Examen Nacional de Calidad Profesional y comercio transfronterizo de servicios
Por iniciativa del secretario de Educación Pública presentada en la reunión de rectores de marzo
de 1992, en Manzanillo, Colima, así como su aprobación en la Asociación Nacional de
Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) en marzo de 1993, actualmente se
organiza en el sistema de educación superior, la aplicación del Examen Nacional Indicativo previo
a la Licenciatura y el Examen Nacional de Calidad Profesional.
En la Tercera Reunión de Trabajo del Consejo de Universidades Públicas e Instituciones
Afines, llevada a cabo los días 26 y 27 de marzo de 1993, en Villahermosa, Tabasco, se ratificaron
las iniciativas relativas a dichos exámenes.
Aunque en lo general existe consenso entre las instituciones miembros de ANUIS para
avanzar en este tipo de evaluación, persisten reservas por la creciente pérdida de las atribuciones
de certificación de las universidades sobre los estudios que ellas mismas imparten. Por ello, se
sigue discutiendo el alcance que tendrá el Examen General de Calidad Profesional y la forma en
que se incluirá en la propuesta de la nueva ley de profesiones que prepara la SEP.
En el Programa aprobado se contempla que los exámenes entren en vigor en su fase
experimental en enero-febrero de 1994. se han propuesto las siguientes carreras para iniciar con
los exámenes: medicina, odontología, enfermería, veterinaria, psicología, ingeniería civil, derecho y
contaduría. Finalmente, se espera que la generación que egrese en 1995 será la primera que
conforme a la nueva reglamentación, se sujetará a este examen de calidad y se prevé que en la
nueva ley de profesiones se establezca la figura de refrendo de la cédula profesional, para
garantizar el reciclaje de conocimientos de los profesionistas.
Cuadro 2
Participación de los servicios en las exportaciones e importaciones totales de bienes y
servicios y tasas de crecimiento de bienes y servicios importados, México, 1950-1991
(millones de dólares)
Año
1950
Participación Participación
en
en
importaciones exportaciones
totales
totales
22.7
33.1
TCA
bienes
importados
TCA
servicios
importados
1955
24.2
29.7
9.7
5.9
1960
42.5
43.6
6.1
11.9
1965
30.7
43.3
10.0
6.8
1970
39.6
57.6
8.3
17.1
1975
32.2
54.0
23.5
15.8
1980
28.0
28.3
23.0
18.1
1981
30.1
25.6
4.9
7.1
1982
33.8
22.1
-39.7
-28.5
1983
39.1
20.3
-46.5
-32.9
1984
30.7
19.4
45.8
0.7
1985
28.5
20.6
17.4
5.5
1986
30.0
26.5
-13.5
-7.4
1987
30.5
24.6
6.9
2.8
1988
24.5
28.3
54.7
22.1
1989
24.5
30.8
25.7
19.6
1990
24.1
30.0
30.7
13.5
1991
21.5
32.2
5.4
11.9
Fuente: Hasta 1988, tomado de Fernando De Mateo, “Los servicios en el desarrollo económico de México”
(mimeo). Para 1989-91, Banco de México, Informes anuales, 1990, 1991. (La información se refiere a servicios no
factoriales y el total de exportaciones e importaciones comprende el total de bienes y servicios no factoriales. La
tasa de crecimiento es la media anual respecto al año anterior que aparece en el cuadro).
El examen nacionalidad e calidad profesional consistirá en pruebas para evaluar los conocimientos
y habilidades de la formación académica y profesional. Se pretende, así, conocer la calidad de la
formación académica de profesionistas y de la educación superior, para mejorar con ello las
políticas gubernamentales e incidir favorablemente en el mercado de servicios profesionales.8
Esta iniciativa responde, también, a la estrategia comercial de México, que busca
homologar las condiciones de evaluación de profesionistas de nuestro país, con las vigentes en los
sistemas de educación superior de los países más desarrollados.
En el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, firmado en octubre de 1992, se
establecieron compromisos entre las partes para homologar la elaboración de normas sobre
expedición de licencias profesionales u clarificar las condiciones del comercio de servicios
profesionales entre los países signantes.
En el Anexo 1210.5, referido a esos servicios, se fijan claramente los países a seguir en la
elaboración de normas, que se reflejan en la propuesta del Examen Nacional de Calidad
Profesional y la consiguiente necesidad de reformas a la Ley Nacional de Profesiones. Veamos
una fracción del anexo.
2. Las Partes alentarán a los organismos pertinentes en sus respectivos territorios a elaborar
normas y criterios mutuamente aceptables para el otorgamiento de licencias y certificados a los
prestadores de servicios profesionales, así como presentar a la Comisión recomendaciones sobre
su reconocimiento mutuo.
3. Las normas y criterios a que se refiere el párrafo 2 podrán elaborarse con relación a los
siguientes aspectos:
a) educación: acreditación de escuelas o de programas académicos;
b) exámenes: exámenes de calificación para la obtención de licencias, inclusive métodos
alternativos de evaluación, tales como exámenes orales, entrevistas;
c) experiencias: duración y naturaleza requerida para obtener una licencia;
d) conducta y ética: normas de conducta profesional y la naturaleza de las medidas
disciplinarias en caso de que los prestadores de servicios profesionales las contravengan;
e) desarrollo profesional y renovación de la certificación: educación continua y los requisitos
correspondientes para conservar el certificado profesional.9
Es claro, por tanto, que estas negociaciones intentan crear las bases para homologar a mediano
plazo las normas sobre prestación de servicios profesionales. Se apruebe o no el Tratado por las
Cámaras Legislativas, en las fechas previstas, el proceso normativo no se detendrá, incluso
abarcará de manera más patente otros niveles.
La nueva Ley General de Educación, aprobada a principios de julio pasado, incluye entre
los fines de la educación que imparte el Estado “fomentar actitudes que estimulen la investigación
y la innovación científica y tecnológica”, así como “fomentar actitudes positivas hacia el trabajo
productivo, el ahorro y el bienestar general”.
Se trata, por tanto, de una ley orientada a impulsar una educación competitiva y de calidad,
razón por la cual es propiciatoria de la formulación de normas de evaluación de niveles de
competitividad, incluso para estudios o habilidades adquiridas fuera del sistema educativo
federal.10
Evaluación de la calidad de los egresados del posgrado
En la Reunión de ANUIES de marzo del presente año, celebrada en Villahermosa, Tabasco,
comenzó a señalarse la necesidad de extender este examen de calidad a los egresados de
maestría, así como de que el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) lo considere
entre los requisitos para otorgar becas. Esta situación debe llamar la atención de los Congresos
Nacionales de Posgrado.
En los últimos años han venido discutiéndose las formas de evaluación de los posgrados y
las estrategias para elevar su calidad, poniendo a los programas como foco de análisis y no al
estudiante o egresado en lo individual.
En el Congreso Nacional de Posgrado de 1992, Antonio Alaniz y Raúl Díaz señalaron que
a nivel internacional el sistema de educación superior conoce la supremacía de un currículum
centrado en la competitividad, que resulta de una síntesis de otros currícula que ponía énfasis en la
investigación, en el alumno o en el profesor. Esta convergencia educativa responde a la
globalización económica y a la transnacionalización de la cultura. Los ejes curriculares que esto
impone para el posgrado apuntan, entre otras cosas, a un alto nivel de especialización, dando
prioridad al desarrollo científico y tecnológico; asumir formas de competencia académica
transnacionales; promover la investigación ligada a la innovación, la competencia y la
productividad; circulación de alumnos y profesores entre instituciones de diferentes países, entre
otras cosas.11
Para asumir este reto se perfilan dos alternativas probables. La primera es enfrentar esos
grandes cambios curriculares y la internacionalización de los vínculos docentes y de investigación,
a partir del sector privado, al cual habría que transferirle recursos que ahora se canalizan a
instituciones públicas, intentando con ello garantizar calidad y competitividad. Sin embargo, los
resultados que ofrecen las instituciones privadas de posgrado no refuerzan esta alternativa. Una
segunda es la transformación del sistema público, 12 que ha venido aplicándose desde hace años
con iniciativas de evaluación y con propuestas de programas de posgrado nacionales, entre otras
cosas.
La vía de actualizar el posgrado en el nuevo contexto internacional significa por cualquier
medio que se intente, alterar el viejo paradigma de la educación pública e introducir valores
individualistas, estrategias empresariales, redefinición de la autonomía, refundación de la
asimilación de programas de universidades públicas institucionales extranjeras de excelencia.
El nuevo modelo de posgrado que de ello resulte será un híbrido multinacional, es decir,
tendrá profesores de diferentes países, cursos parcialmente reconocidos en el extranjero,
actividades de investigación de estudiantes y profesores con sede de diferentes universidades, y
formas más homogéneas de obtención de los grados.
Para medir los avances en esa dirección se requiere un proceso de evaluación no sólo de
programas, sino también de egresados, lo cual resulta complicado.
La diversidad y yuxtaposición, incluso de posgrados con igual nombre, es una limitante
para aplicar exámenes generales de calidad académica a sus egresados. Precisamente, diferentes
analistas han argumentado la falta de una normatividad común para aspectos curriculares y
administrativos.13
Recordemos que los posgrado se ofrecen por grupos académicos que trabajan ciertas
temáticas o líneas teóricas que dan su propia particularidad a tal o cual programa. Así, la maestría
en historia de la Universidad Autónoma de Sinaloa, por ejemplo, otorga formación en análisis
regional y en estudios de noroeste de México, mientras que la maestría en historia de la Facultad
de Filosofía y Letras de la UNAM ofrece formación en ciertas etapas de la historia nacional, incluso
en el campo de las ideas. En este caso no se ve con qué indicadores pudiera aplicárseles a los
egresados un examen homogéneo sobre su capacidad académica.
Por si esto fuera poco, la evaluación de egresados sería pertinente en especialidad y
maestría, en las cuales se tiene una matrícula superior a los 40 mil alumnos, pero no en los
doctorados que no ascienden a 1,500; además, son tan exiguos los egresados de los doctorados
nacionales, que en la última década en México se formaron menos de 1,500 doctores.14 El
promedio de egresados de estos programas anualmente es, asimismo, de 217.
De esto se desprende que la evaluación de los egresados de programas de especialidad,
maestría y doctorado seguirá siendo por mucho tiempo una evaluación indirecta. Es decir, la
evaluación que realiza CONACYT para incluir en el padrón de excelencia a los posgrados, será la
referencia para conocer la calidad de quienes egresen de los posgrados. El egresado de un
posgrado que forme parte del padrón de excelencia por definición estará altamente calificado. La
persona que egrese de un posgrado que no sea parte de ese padrón no lo estará.
Se trata de un problema mayúsculo. En los posgrados acreditados por CONACYT como
excelentes está inscrito únicamente 20% de los estudiantes de posgrado, esto significa que el 80%
restante, por definición, están recibiendo una formación por debajo de las normas calidad
internacional.
El Sistema Nacional de Investigación (SNI) ha sido, por su parte, el único mecanismo
formal de evaluación externa de los posgraduados, más por sus frutos pos-escolares que por su
desempeño durante sus cursos. Al haberse elevado el requisito para ser miembro del SNI a tener
además de maestría, al menos un año de doctorado, se hace más difícil que el SNI se mantenga
como principal entidad evaluatoria, aunque opere de manera indirecta. Es posible que con
reformas al Sistema pudiera convertirse en una mejor entidad evaluatoria, pues tal como opera
tiene muchos riesgos. Por acumulación de miembros aceptados al Sistema puede, por problemas
presupuestales como ocurre comúnmente en nuestro país, ponerse topes al ingreso de nuevos
miembros y no tanto por su calidad. En fin, se requiere un sistema de evaluación más directo.
La conclusión de todo esto es que la aplicación de algún examen al egresado, que sería la
forma más directa, no podría instituirse a corto plazo. Sería necesario, previamente, revertir las
arbitrariedades que ha provocado la sobreespecialización de muchos posgrados, y avanzar en una
normatividad curricular y acreditación de la actividad escolar; instituir programas de doctorado
nacionales únicos, con modalidades regionales supervisadas por una autoridad central; realizar
una reforma nacional de los estudios de maestría, para exigir contenido básicos homogéneos en
estudios de posgrado del mismo nombre, previa depuración del padrón nacional del programa de
posgrado ene l cual puedan cancelarse algunos si no cubren ciertos requisitos para su impartición.
Finalmente, una forma de evaluación de un posgraduado sería también el realizar un examen de
refrendo del grado académico anterior, es decir, cuando se solicite la cédula profesional de
maestro en ciencias, someterse al menos a un examen de calidad profesional de la licenciatura
previamente cursada.
Notas
1
La Comisión de Empresas Transnacionales del Consejo de Seguridad de la ONU, al analizar el comercio
internacional de servicios a través de las empresas transnacionales, señaló algunas dificultades que son
comúnmente referidas por los autores que abordan esta cuestión: que no es claramente aplicable al comercio
de servicios el criterio de desplazamiento transfronterizo y la participación de los residentes de dos países
distintos que se utilizan para distinguir una transacción externa; cuando existe desplazamiento transfronterizo,
en ocasiones se presenta confusión entre bien y servicio como en el caso de los programas de computadora,
las cintas, documentos e información que transportan personas que van a prestar un servicio; la dificultad para
registrar las transacciones entre filiales de empresas transnacionales; confusión entre el carácter de las
empresas prestadoras de servicios par “la aparición de conglomerados que producen y venden servicios muy
diversos y desvinculados entre sí”; y sobre todo las dificultades para establecer una barrera entre el comercio
de servicios y la inversión extranjera directo en ese campo. CET-CES-ONU, "Las empresas transnacionales y
los servicios", Comercio Exterior, vol. 37-38, núms. 1 y 2, México, pp. 76-77.
2
La cifra de 1980 corresponde a F. F. Clairrnonte y J. Cavanagh, "Las empresas transnacionales y los
servicios: la última frontera", Comercio Exterior, ibídem, y la de 1992 a de The Economist, publicada en
ExcéIsior, México, 1 de marzo de 1993.
3
Cifras obtenidas de Balance of Payments Statistics Yearbook, 1992, op. cit. Las de The Economist, Excélsior,
op. cit.
4
Michel E. Porte, La ventaja competitiva de /as naciones, Buenos Aires, Vergara Edit., 1991, pp. 33 1-334.
5
En una situación similar están Francia y Reino Unido. En 1991 Estados Unidos obtuvo un superávit en
servicio, medido en millones de dólares, de 32,500, seguido par Francia con 17,995 y Reino Unido con 9,061.
6
The Economist, op. cit.
7
Luis Bravo Aguilera, "México frente a las negociaciones internacionales sobre servicios",
Comercio Exterior, vol. 39, núm. 1, México, 1988.
8
SEP-ANUIES, Examen General de Calidad Profesional. Resumen, 26 de marzo de 1993 (mimeo).
9
SECOFI, Tratado de Libre-Comercio de América del Norte, t. l, México, 1993, p. 242. Otros aspectos a
normar son, ámbito de acción, conocimiento local y protección al consumidor.
10
En el capítulo IV relativo a los tipos y modalidades de educación, el articulo 43 se refiere al rubro
denominado formación para el trabajo, mediante la cual se "procurará la adquisición de conocimientos,
habilidades o destrezas que permitan a quien la recibe desarrollar una actividad productiva demandada en el
mercado". También se prevé el establecimiento de un régimen de certificación para acreditar conocimientos,
habilidades o destrezas no importa si son o no adquiridos dentro de los niveles educativos formales
establecidos. La revalidación no só1o podrá otorgarse por niveles educativos, grados escolares o asignaturas
sino par otras unidades de aprendizaje que serán contempladas seguramente en reglamentos futuros.
11
“Antonio Alaniz Huerta y Raúl F. Díaz Mendoza, "¿Hacia un currículum convergente para el posgrado?
Posibles tendencias internacionales del siglo XXI", Omnia, número especial del VIl Congreso Nacional de
Posgrado, 1992.
12
José Warman, "Comentarios sobre el posible impacto del TLC en la educación, en las áreas de ciencia y
tecnología", en Gilberto Guevara Niebla y Néstor García Canclini, La educación y la cultura ante el Tratado de
Libre Comercio, Nexos/Nueva lmagen, 1992.
13
Por ejemplo, Beatriz Ramírez Peña, Edith Jiménez y Rocío Santamaría, enfatizan en que los reglamentos
de posgrado de los centros educativos muestran disparidades en procedimientos de cómputo de créditos,
requisitos que deben cubrir los planes de estudio, normatividad en las tareas de investigación de los alumnos
e incluso la existencia de formas discrecionales para obtener los títulos de maestría y doctorado, "Análisis
normativo del posgrado y vinculación interinstitucional”, Omnia, núm. especial del VIl Congreso Nacional de
Posgrado, 1992.
14
Rocío Santamaría Ambriz, "El perfil del doctorado en México y sus posibilidades de vinculación
internacional", Omnia, Ibídem.