RECARGO DE LABORES ARREGLOS CONCILIATORIOS

JURISPRUDENCIA LABORAL
RECARGO DE LABORES
ARREGLOS CONCILIATORIOS
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Ordinario laboral de L.G.M.M. contra Caja Costarricense de Seguro Social
Expediente No.99-002188-0166-LA
Resolución No.2001-00425 de las 10:10 horas del 1° de agosto de 2001
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia
El señor M.M. reclama en sede judicial el pago de la diferencia por recargo de
funciones. El reclamo del actor fue acogido en primera y segunda instancias; por lo
que la representación de la Caja presentó recurso de casación ante la Sala Segunda
de la Corte Suprema de Justicia, cuyos alegatos la misma Sala resume así:
El apoderado general judicial de la institución demandada, impugna la sentencia N°
14-2001, dictada por el Tribunal Superior de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de
Alajuela, a las 14 horas del 14 de marzo del 2001; y lo hace con fundamento en los
siguientes agravios: a) se aplicó un Arreglo Conciliatorio declarado inconstitucional; b)
se valoró, indebidamente, el testimonio de M.E.H.R., a quien, como subalterno del actor,
debe considerársele como testigo complaciente; c) se realizó un análisis erróneo y superficial de las funciones que desempeña el accionante, las cuales no se enmarcan dentro
del perfil del puesto de un Microbiólogo Clínico 3; d) no se tomó en consideración que,
el doctor J.A.M.O., es el titular de la plaza de Microbiólogo Clínico 3; la cual ejerce con
recargo de las funciones del puesto de Microbiólogo Clínico 4; por lo que no le asiste
derecho, al actor, para reclamar por un recargo de funciones que en la realidad, no lleva
a cabo, ni ha sido autorizado para ello, por el jerarca competente; e) se resolvió con base
en el principio de supremacía de la realidad, en vez del de legalidad, al cual debe dársele prioridad, por tratarse de una relación de tipo estatutario; f) se omitió disponer que,
a los montos que se liquiden, en virtud de una eventual condena deben aplicársele las
deducciones correspondientes a las cuotas obrero-patronales; y, por último, g) se fijaron
las costas personales mediante un porcentaje de la condenatoria, en vez de establecerse
en una suma prudencial, como correspondía, en vista de que, la demanda, no fue estimada ni existe una suma líquida y exigible que cancelar [...]
En cuanto a la aplicación del Arreglo Conciliatorio suscrito entre la Caja y
SIPROCIMECA, para resolver el litigio, la Sala consideró lo siguiente:
III-. EN CUANTO A LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 28, DEL ARREGLO
CONCILIATORIO: Manifiesta el impugnante que, los juzgadores de instancia, aplicaron una norma contenida en un Arreglo Conciliatorio, declarado inconstitucional.
En efecto, en el fallo recurrido se tuvo por acreditado que, el actor, pasó a ocupar la
Subdirección del Laboratorio en enero de 1994, por que se estimó aplicable el artículo
28 del Arreglo Conciliatorio, suscrito entre la institución demandada y el Sindicato de
Profesionales en Ciencias Médicas [...] el 25 de febrero de 1992, considerándose que,
el demandante, adquirió a su amparo el derecho a la remuneración, por recargo de
funciones, en los términos allí expresamente establecidos. Sin embargo, de los autos se
138
Revista Jurídica de Seguridad Social
JURISPRUDENCIA LABORAL
desprende que la reestructuración interna que originó el alegado recargo de funciones,
no tuvo lugar sino hasta el mes de noviembre de 1994 [...] momento para el cual ya había
perdido toda vigencia jurídica, dicho Arreglo Conciliatorio; por lo que ningún derecho
pudo haber adquirido, el actor, a su amparo; según se analizó en el Voto de esta Sala, N°
225, de las 15:20 horas, del 11 de agosto de 1999:
En cuanto al reclamo de la recurrente, relacionado con la vigencia de este numeral, debe señalarse que el Voto Constitucional número 1.696, de las 15:30 horas,
del 23 de junio de 1992, estableció que, la aplicación de los artículos del Código
de Trabajo, referidos a la intervención de los Tribunales de Trabajo, en el procedimiento de arbitraje obligatorio, para los servicios públicos, resultaba inconstitucional, en el tanto en que, ese procedimiento, tuvo origen en otro orden constitucional, en el cual no existía la concepción de un régimen público, exclusivo para
los servidores del Estado, que sí fue expresamente previsto en la Constitución
Política de 1949. Por esa razón, estableció que, al no existir un régimen administrativo laboral, adecuado a la Constitución Política, ni una norma administrativa,
expresa, que permita al Estado someterse a los Tribunales de Arbitraje, en aras de
solucionar los conflictos colectivos, se quebrantaba el principio de legalidad. Con
fundamento en lo anterior, estableció que, a las Administraciones regidas por el
Derecho Público de empleo y al resto de las Administraciones, no le son aplicables los procedimientos de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social; hasta tanto no sean subsanadas las deficiencias legales; incluyéndose, entonces, no solo el proceso de arbitraje, sino también, el de arreglo directo
y el de conciliación; por lo cual declaró inconstitucionales los artículos 497 a 535
del Código de Trabajo –actualmente 504 a 542-, respecto de las Administraciones
Públicas, con régimen de empleo de naturaleza pública, y los numerales 398 a 404
idem –hoy 404 a 411-, en relación con las Administraciones Públicas no sujetas,
legalmente, a tal régimen público de empleo. Asimismo, dispuso que la declaración de inconstitucionalidad tenía efectos declarativos y retroactivos a la fecha de
vigencia de las normas declaradas inconstitucionales, sin perjuicio de derechos
adquiridos de buena fe, al amparo de Laudos dictados en firme; todo por el plazo
en ellos determinado. Por el Voto de esa misma Sala, N° 3.285, de las 15:00 horas
del 30 de octubre de 1992, se aclaró el fallo anterior. En esta otra Sentencia, la
Sala, consideró que el dimensionamiento dispuesto, se originaba en la necesidad
de respetar, en la medida de lo posible, los efectos que, en justicia y al amparo de
la situación anterior; se hubieran producido. Señaló que, a través del tiempo, se
han generado derechos y beneficios, para los servidores y para las organizaciones sociales, los cuales se han incorporado a la relación de servicio, por más que
desaparezca el clausulado del que derivan; indicando que, derecho adquirido “...
sería el que se ha obtenido en firme, por la vigencia del laudo, aún cuando a hoy
aquél haya fenecido formalmente, por manera que se ha incorporado a la relación, en la medida en que no haya necesidad de acudir nuevamente al texto, clausulado o mecanismos allí establecidos (porque evidentemente ya no es posible),
para que se produzca el derecho o beneficio...”. Asimismo, señaló que, la vigencia
de los derechos adquiridos, era a favor de los trabajadores cobijados por ellos y no
de quienes, después de la sentencia de inconstitucionalidad, adquirieran la condición de trabajadores; y, a la vez, dispuso: “a) En cuanto a los laudos sin plazo,
con prórroga automática o prorrogados de hecho, las cláusulas que reconozcan
derechos directamente a favor de los servidores o de sus organizaciones sociales,
se mantendrán vigentes hasta el 31 de diciembre de 1993, por razones de equidad; las restantes cláusulas se tendrán por fenecidas a la fecha de publicación del
fallo de la Sala; b) al vencer los laudos conforme a su plazo o según la regla del
apartado anterior, se mantendrán los derechos adquiridos y las situaciones consolidadas al amparo de los laudos por los trabajadores protegidos actualmente con
ellos.” Esta disposición, por analogía y por haberse declarado inconstitucional
Revista Jurídica de Seguridad Social
139
JURISPRUDENCIA LABORAL
también la posibilidad de los Arreglos Conciliatorios, en el Sector Público, es de
directa aplicación en el presente caso, pues estamos frente a derechos surgidos de
una cláusula conciliatoria. Ahora bien, en atención a esa declaratoria de inconstitucionalidad, el “Arreglo Conciliatorio entre la Caja Costarricense de Seguro
Social y el Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas”, perdió toda vigencia;
razón por la cual, al momento en que acontecieron los hechos ahora discutidos, el
artículo 106 citado, no era aplicable (...). Ahora bien, al perder vigencia el Arreglo
Conciliatorio, las relaciones entre la Caja y sus servidores, siguieron rigiéndose
por las “Normas que regulan las relaciones entre la Caja Costarricense de Seguro
Social y sus Trabajadores; a partir de enero de 1994”.
Por consiguiente, erraron gravemente los juzgadores de instancia, al aplicar el artículo
28 del Arreglo Conciliatorio, pues el asunto debe resolverse con base en las denominadas “Normas que regulan las relaciones entre la Caja Costarricense de Seguro Social y
sus trabajadores, a partir de enero de 1994”, publicadas en La Gaceta N° 4, del 6 de enero
de 1994, cuyo artículo 23 concierne al recargo de funciones.
Luego de realizar un análisis exhaustivo del expediente y de la prueba aportada
por ambas partes, es claro para los magistrados que el recargo de funciones se dio.
El actor, cuyo puesto es de Microbiólogo Químico Clínico 2, realizó efectivamente
funciones de Subdirector de Laboratorio Clínico (para las cuales el puesto requerido es de Microbiólogo Químico Clínico 3). No obstante, y de acuerdo con el
principio de legalidad que impera en la administración pública “la demanda, en los
términos en que fue planteada, no puede prosperar”. Al efecto, la Sala consideró
lo siguiente:
V-. SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD: El actor fundamentó su demanda, en
varias disposiciones internas de la institución demandada, concernientes a la remuneración por “recargo de funciones”. En primer lugar, invoca el artículo 28 del Arreglo
Conciliatorio C.C.S.S.-SIPROCIMECA, que disponía: “El recargo a ascenso temporal de
funciones se pagará al Profesional mediante el reconocimiento de la diferencia salarial
correspondiente siempre y cuando dicha labor se realice en un puesto mejor remunerado, y el tiempo de esa actividad sea al menos de tres días consecutivos o cuatro alternos,
dentro de un mismo mes, en los términos en que lo regula el Laudo”. No obstante, esa
norma, no es aplicable al caso, conforme ya se explicó en el Considerando III, de esta
resolución; por lo que debemos remitirnos a aquellas “Normas que regulan las relaciones entre la Caja Costarricense de Seguro Social y sus trabajadores, a partir de enero de
1994” –vigentes al asignársele, al demandante, la Subdirección del Laboratorio- cuyo
artículo 23, disponía: “El recargo de funciones se reconocerá al trabajador que por
ausencia del titular asuma parte de las labores de un puesto superior al suyo, siempre
que conozca las funciones del empleado ausente, sin desmedro de las propias y durante
períodos cortos. El recargo temporal de funciones se pagará al trabajador que por lo
menos durante tres días consecutivos o cuatro alternos dentro del mismo mes, se haga
cargo de los deberes y responsabilidades de un puesto mejor remunerado que el suyo,
siempre y cuando el recargo se haga bajo idoneidad comprobada y cumpla con los
requisitos legales para el puesto. Se cancelará la diferencia salarial que resulte entre
ambos salarios base”. Posteriormente, a partir del 16 de julio de 1998, entró a regir la
denominada “Normativa de Relaciones Laborales”, cuyo numeral 24, regula el recargo
de funciones, en los siguientes términos: “Ante la carencia de personal calificado, y
previa determinación de la necesidad institucional de contar con las labores propias
de un cargo, se reconocerá el recargo de funciones al funcionario que por ausencia del
titular asuma parte de las labores de un puesto superior al suyo, siempre que conozca
las funciones del empleado ausente, sin desmedro de las propias y durante períodos
cortos. En este sentido, se autorizará el recargo de funciones para el funcionario que
140
Revista Jurídica de Seguridad Social
JURISPRUDENCIA LABORAL
labora en la misma área de trabajo en que asumirá parte de las funciones superiores y
excepcionalmente en el mismo centro de trabajo al que pertenece, a fin de garantizar la
atención simultánea de las labores propias de su cargo. El recargo temporal de funciones, se pagará al trabajador que por lo menos durante tres días consecutivos o cuatro
alternos dentro del mismo mes, se haga cargo de los deberes y responsabilidades de un
puesto mejor remunerado que el suyo, siempre que posea la idoneidad comprobada
y cumpla con los requisitos administrativos para el puesto. Se cancelará la diferencia
salarial que resulte entre ambos salarios base. Queda bajo responsabilidad de la jefatura respectiva, velar porque el recargo de funciones se haga con personal técnico y
profesionalmente calificado, respetando en todo momento los requisitos legales para
el ejercicio del puesto. El recargo de funciones deberá ajustarse a los lineamientos y
políticas salariales vigentes en el sector público”. Cabe acotar que, también, se cita en
la demanda la Circular N° 1.871, del 21 de enero de 1999, la cual fue aportada al expediente, si bien en forma incompleta, en lo que concierne el punto específico del recargo
de funciones; lo que impide su correcto análisis y eventual aplicación [...]. Como bien
lo señala el recurrente, los juzgadores de instancia, resolvieron el asunto aplicando los
principios del Derecho Laboral Común o Privado –en esencia, el de supremacía de la
realidad-, cuando, en su lugar, debieron recurrir a los principios propios –y a veces
hasta contrapuestos- del empleo público, dentro de los que destaca el de legalidad (al
respecto, pueden consultarse, entre otros, los vinculantes de la Sala Constitucional, los
Votos Nos. 1696, de las 15:30 horas, del 21 de agosto de 1992; 4788, de las 8:48 horas, del
30 de setiembre de 1993; 3309, de las 15:00 horas, del 5 de julio de 1994; y, 3089, de las
15:00 horas, del 12 de mayo de 1998; y, de esta Sala Segunda, las sentencias Nos 254, de
las 9:10 horas, del 30 de agosto de 1996; 236, de las 9:50 horas, del 18 de setiembre de
1998; 258, de las 10:00 horas, del 31 de agosto de 1999; y, 518, de las 14:48 horas, del 19 de
mayo del 2000). Este principio, contemplado en el artículo 11 de la Constitución Política
y desarrollado por el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que todas las actuaciones de la Administración deben estar previstas y reguladas
por una norma escrita. En su esencia, conlleva una forma especial de vinculación de
las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, a
la Administración sólo le está permitido realizar lo que esté constitucional y legalmente
autorizado, en forma expresa; y, todo lo que así no esté regulado o autorizado, le está
legalmente vedado. Cabe hacer aquí las mismas observaciones que se expusieron en el
Voto N° 254, de las 9:10 horas, del 30 de agosto de 1996:
La sentencia del Tribunal Superior, hizo caso omiso de todo el régimen especial
del empleo público, al limitarse a fundamentar su decisión en el principio de
supremacía de la realidad, que es propio del derecho laboral privado-. Para la
actuación del Estado, incluyendo las relaciones con sus trabajadores –que son
estatutarias- debe tenerse presente el Principio de Legalidad, que es el que prima
y mediante el cual se le permite al Estado realizar sólo aquello que expresamente
le esté permitido (...). El otro principio, el de supremacía de la realidad obedece,
en efecto a situaciones más casuísticas y propias del empleo privado, como dice
el autor Plá Rodríguez “...en el caso de discordancia entre lo que ocurre en la
práctica y lo que surge de documentos y acuerdos, debe darse preferencia a lo
primero, es decir a lo que sucede en el terreno de los hechos” (Plá Rodríguez
Américo, Principios del Derecho del Trabajo, 2° Edición, Depalma, pp. 243); porque, como ya lo indicamos anteriormente, cuando se encuentra de por medio la
Administración Pública los principios cambian y tiene fundamental importancia
los que rigen las relaciones estatutarias entre el Estado y los Administradores
–empleados funcionarios o genéricamente, servidores públicos- en especial el
principio de Legalidad.
Revista Jurídica de Seguridad Social
141
JURISPRUDENCIA LABORAL
Según se desprende de las normas antes transcritas, el denominado “recargo de funciones”, se caracteriza, en su regulación, por ser temporal, sea por períodos cortos, lo que
no concuerda jurídicamente con el caso concreto; en el que las labores del actor, como
Subdirector del Laboratorio del Hospital [...], se han ejercido en forma permanente,
desde finales de 1994 y hasta la fecha. Aunado a lo anterior, no ha quedado acreditado que, el demandante, cumpla con los requisitos legales exigidos para el puesto de
Microbiólogo Clínico 3, como lo imponen de forma ineludible, las disposiciones citadas
(ciertamente, en las Acciones de Personal, en la que se consignaron los diversos ascensos
interinos del actor, al puesto de Microbiólogo Clínico 3, en sustitución del Dr. M.O., se
hizo constar que, el accionante, posee el conocimiento y la experiencia para el desempeño de ese cargo; pero ello en modo alguno constituye prueba fehaciente de que, dicho
profesional, a la vez, cumple con todos los requisitos exigidos para ese puesto). De lo
considerado, se colige que el reconocimiento de las diferencias salariales, efectuado
por los juzgadores de instancia carece de cualquier fundamento jurídico y, como tal,
atenta flagrantemente contra el principio de legalidad; por lo que ha de revocarse el
fallo impugnado.
142
Revista Jurídica de Seguridad Social