estudio, salario y seguridad social en el tránsito de la crisis a la
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MINISTERIO DE TRABAJO ESTUDIO, SALARIO Y SEGURIDAD SOCIAL EN EL TRÁNSITO DE LA CRISIS A LA RECUPERACIÓN CONSULTORES Rolando Guzman Consuelo Cruz OBSERVATORIO DEL MERCADO LABORAL DOMINICANO Octubre 2010 ESTA PÁGINA HA SIDO DEJADA EN BLANCO DE FORMA INTENCIONAL ÍNDICE LISTA DE GRÁFICOS...............................................................................................................................................7 LISTA DE TABLAS....................................................................................................................................................9 INTRODUCCIÓN .....................................................................................................................................................13 1. DINÁMICA DEL MERCADO LABORAL EN EL PROCESO DE REINSERCIÓN COMERCIAL: TEORÍA Y EXPERIENCIA REGIONAL ..............................................................................................................19 1.1 UN MARCO CONCEPTUAL: APERTURA, REGULACIÓN Y MERCADO LABORAL ...................................................20 1.1.1 Apertura comercial, salarios y distribución .......................................................................................20 1.1.2 La regulación laboral y el dilema entre eficiencia y equidad.............................................................22 1.1.3 Los instrumentos de política laboral en la experiencia empírica ........................................................25 1.2 EXPERIENCIA REGIONAL: MERCADOS LABORALES EN AMÉRICA LATINA .......................................................31 1.2.1 Tendencias regionales en el mercado laboral .....................................................................................31 1.2.2 La experiencia sudamericana en el manejo de la desaceleración .......................................................33 1.2.3 La experiencia centroamericana en el manejo de la desaceleración ..................................................36 2. EL MERCADO LABORAL DOMINICANO EN BUSCA DE RECUPERACIÓN .......................................39 2.1 EL MERCADO LABORAL DOMINICANO: ESTADO DE SITUACIÓN .......................................................................40 2.1.1 La dinámica de la oferta laboral ........................................................................................................40 2.1.2 El problema del desempleo..................................................................................................................43 2.1.3 Remuneraciones salariales e incidencia del Salario Mínimo Legal ....................................................48 2.2 INFORMALIDAD E INDICADORES DE CALIDAD DEL EMPLEO ............................................................................54 2.3 SITUACIÓN EN MATERIA DE TRABAJO INFANTIL .............................................................................................59 2.4 COSTOS LABORALES ......................................................................................................................................64 2.4.1 El marco regulatorio a la luz del patrón regional ...............................................................................64 2.4.2 Niveles de salario ................................................................................................................................71 2.4.3 Estructura de costos laborales.............................................................................................................72 3. CAPACIDADES INSTITUCIONALES PARA LA APLICACIÓN DE POLÍTICAS DE EMPLEO ..........79 3.1 ESTRUCTURA INSTITUCIONAL E IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS LABORALES EN EL MINISTERIO DE TRABAJO .................................................................................................................................................................80 3.1.1 Misión y Visión del MT ........................................................................................................................80 3.1.2 Estructura orgánica del MT ................................................................................................................81 3.1.3 Apreciaciones sobre las políticas impulsadas desde el MT .................................................................83 3.2 INTERVENCIONES CON IMPACTO EN EL EMPLEO POR PARTE DE OTRAS INSTITUCIONES PÚBLICAS ................110 3.2.1 Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo .........................................................................110 3.2.2 El Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP) .............................................114 4. MERCADO LABORAL Y PROTECCIÓN SOCIAL: LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EN AMERICA LATINA ...............................................................................................................................................121 4.1 4.2 4.3 NORMATIVA INTERNACIONAL PARA LA SEGURIDAD SOCIAL ........................................................................123 SEGURIDAD SOCIAL EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA ............................................................................126 RETOS EN LA PROTECCIÓN SOCIAL MEDIANTE SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL .........................................133 5. MERCADO LABORAL Y PROTECCIÓN SOCIAL: EL SISTEMA DOMINICANO DE SEGURIDAD SOCIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL MERCADO LABORAL ..............................................................135 5.1 ESTRUCTURA Y NORMATIVA ........................................................................................................................138 5.2 INSTITUCIONALIDAD ....................................................................................................................................143 5.3 EL SISTEMA DE PENSIONES ...........................................................................................................................146 5.3.1 Cobertura...........................................................................................................................................146 5.3.2 Heterogeneidad en la cobertura de pensiones...................................................................................157 5.3.3 Rentabilidad y diversificación de riesgo............................................................................................159 5.3.4 Competencia en el sistema de pensiones ...........................................................................................165 5.3.5 Un modelo de pensión de vejez ..........................................................................................................167 5.4 EL SISTEMA DE SEGURO DE SALUD ...............................................................................................................172 5.4.1 Cobertura...........................................................................................................................................172 5.4.2 Calidad en salud ................................................................................................................................179 5.4.3 Equidad en salud ...............................................................................................................................183 5.4.4 Eficiencia en salud.............................................................................................................................186 5.4.5 Regulación y supervisión en salud....................................................................................................188 5.5 RIESGOS LABORALES ...................................................................................................................................191 5.5.1 Cobertura...........................................................................................................................................192 5.5.2 Prestaciones.......................................................................................................................................194 5.6 EL COSTO DE LA PROTECCIÓN: ¿QUIÉN PAGA LA SEGURIDAD SOCIAL?.........................................................196 6. LA VISIÓN DE LOS ACTORES EN TORNO AL PROBLEMA DEL DESEMPLEO ...............................201 6.1 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LOS GRUPOS DE ENFOQUE .................................................................................202 6.2 DISEÑO DE LOS GRUPOS DE ENFOQUE ...........................................................................................................202 6.3 RESULTADOS DE LOS GRUPOS DE ENFOQUE ..................................................................................................203 6.3.1 ¿Cómo se percibe la situación del mercado laboral? .......................................................................203 6.3.1 ¿Cuáles son las causas de la situación percibida?............................................................................206 6.3.2 ¿Cómo podrían las distintas entidades contribuir a la generación de empleos de calidad? ............208 BIBLIOGRAFÍA .....................................................................................................................................................217 ANEXOS ..................................................................................................................................................................217 PRINCIPALES SIGLAS AISS AFP ARS CEPAL CNS CNSS CONSSO DIDA DGE END ENFT ENFT INFOTEP MEPYD MESCYT MJ MM MT NNA OIT OMLAD ONE PBS PEA PIB PNUD PSS SDSS SENAE SENASA SFS SIPEN SISALRIL SNE TSS Asociación Internacional de Seguridad Social Administradora de Fondos de Pensiones Administradora de Riesgos de Salud Comisión Económica para América Latina y El Caribe Comité Nacional de Salarios Consejo Nacional de Seguridad Social Consejo Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional Dirección de Información y Defensa de los Afiliados Dirección General de Empleo del Ministerio de Trabajo Estrategia Nacional de Desarrollo Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología Ministerio de la Juventud Ministerio de la Mujer Ministerio de Trabajo Niños, niñas y adolescentes Organización Internacional de Trabajo Observatorio del Mercado Laboral Dominicano Oficina Nacional de Estadísticas Plan Básico de Salud Población Económicamente Activa Producto Interno Bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Prestadoras de Servicios de Salud Sistema Dominicano de Seguridad Social Servicio Nacional de Empleo Seguro Nacional de Salud Servicio Familiar de Salud Superintendencia de Pensiones Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales Servicio Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo Tesorería de la Seguridad Social ESTA PÁGINA HA SIDO DEJADA EN BLANCO DE FORMA INTENCIONAL Lista de gráficos Gráfico 1 Producto Interno Bruto en América Latina y el Caribe Tasas anuales de variación, 2000-2009 Gráfico 2 Evolución Tasa de Desocupación, 1996-2009 Gráfico 3 Evolución de la cantidad de trabajadores desocupados, 2000-2009 Gráfico 4 Relación entre Tasa de Crecimiento del PIB y Variación en Tasa de Desempleo, Ley de Okun 1994-2009 Gráfico 5 Distribución de los trabajadores desocupados según el número de empleos que han tenido y por rangos de edades, 2009 Gráfico 6 Descomposición de tasa de desocupación según tipo de desocupado, 1996-2009 Gráfico 7 Evolución Remuneración por Hora, base 1991 1991-2009 Gráfico 8 Relación entre las remuneraciones por hora de los hombres y las remuneraciones por hora de las mujeres, 2000-2009 Gráfico 9 Salarios Mínimos Legales según sectores, Base 2000 2000-2009 Gráfico 10 Evolución de la desigualdad en América latina, 1990 vs 2002 Gráfico 11 Empleo informal y Apoyo a la Democracia en países de América Latina, circa 2003 Gráfico 12 Composición de la población ocupada según condición de formalidad 2000-2009 Gráfico 13 Composición de la población ocupada según cantidad de horas por semana que trabaja, 2009 Gráfico 14 Distribución de la población desocupada Según tiempo que tiene sin trabajar, 2008-2009 Gráfico 15 Distribución de la población desocupada Según tiempo buscando trabajo, 2008-2009 Gráfico 16 Distribución de los cesantes que fueron despedidos Según recibieron o no pago de cesantía Gráfico 17 Estimación de porcentajes de NNA en la PEA a partir de ENFT, 2000-2008 Gráfico 18 Distribución de NNA según asistencia a la escuela y actividad laboral, 2008 Gráfico 19 Distribución de NNA según asistencia a la escuela y actividad laboral, 2008 Gráfico 20 Evolución de Índice de Flexibilidad Laboral en países de América Latina y República Dominicana, 1985-1999 Gráfico 21 Índices de Rigidez Laboral según Doing Business (Banco Mundial)en países de América Latina y República Dominicana, 2009 Gráfico 22 Indicadores laborales en América Latina y República Dominicana según Banco Interamericano de Desarrollo, circa 2009 Gráfico 23 Comparación de salarios medios en el sector manufacturero de diversos países, en US$ por mes (Promedio de valores disponibles para el período 1999-2006) Gráfico 24 Distribución porcentual de trabajadores según tiempo de antigüedad en el trabajo, 2009 Gráfico 25 Distribución porcentual de la masa de salarios según tiempo de antigüedad en el trabajo de los asalariados, 2009 Gráfico 26 Estimación de prestaciones complementarias como porcentaje del salario base según tiempo de antigüedad en el trabajo, 2009 Gráfico 27 Impuestos laborales y contribuciones en países de América Latina y el Caribe, circa 2010 Gráfico 28 Evolución del Producto Interno Bruto, observado y potencial, 1990-2009 Gráfico 29 Evolución de la brecha porcentual del Producto Interno Bruto, (observado – potencial), 1990-2009 Gráfico 30 Evolución del salario real por hora, observado y potencial, 1990-2009 Gráfico 31 Ratificación de convenios de la OIT por parte de países de América Latina y el Caribe (Porcentaje del total de países, circa 2009) Gráfico 32 Infracciones laborales conocidas por los Tribunales Laborales según tipo de Violación, Enero–diciembre 2008 Gráfico 33 Participación del empleo independiente en el empleo total en países de América Latina, circa 2009 Gráfico 34 Distribución de los cotizantes al sistema de pensiones según rama de actividad, marzo 2010 Gráfico 35 Tasas de cobertura del sistema de pensiones (cotizantes como porcentaje de la Población Económicamente Activa), en países de América Latina, circa 1990 y circa 2000 Gráfico 36 Cotizantes como porcentaje de la PEA y nivel de ingreso en países de América Latina, circa 2007 Gráfico 37 Cotizantes como porcentaje de la PEA y nivel de pobreza en países de América Latina, circa 2006 Gráfico 38 Relación entre el porcentaje de trabajadores independientes e ingreso per cápita, en paises de América Latina, circa 2006 Gráfico 39 Evolución del número de pensiones otorgadas según motivo, 2003-2009 Gráfico 40 Porcentaje de la población de 65 años o más que recibe pensión, 2005-2009 Gráfico 41 Indicadores de cobertura de los sistemas de pensiones en America Latina, 2005-2006 Gráfico 42 Tasa de cobertura (afiliados/PEA) en el sistema previsional según edades y sexo, mediados 2009 Gráfico 43 Evolución de la relacion de los Fondos de Pensiones con el Producto Interno Bruto Gráfico 44 Distribución “actual” y distribución “meta” de las inversiones de los fondos de pensiones, según SIPEN Gráfico 45 Evolución de la tasa de retorno nominal y real de los Fondos de Pensiones, 203-2009 Gráfico 46 Evolución de la tasa de retorno real acumulada de los Fondos de Pensiones, 203-2009 Gráfico 47 Inversiones en títulos de gobierno en países de América Latina, circa 2009 Gráfico 48 Números de traspasos entre APS, 2004-2009 Gráfico 49 Evolución de “salario cotizable promedio” y “salario mínimo legal” (RD$), 2003-2009 Gráfico 50 Distribución de los cotizantes al sistema de pensiones según rango de salario cotizable, 2009 Gráfico 51 Evolución de ingresos en simulación, en función de la edad y escolaridad del trabajador Gráfico 52 Tasas de cobertura del sistema de salud (asegurados como porcentaje de la población total) en países de América Latina, circa 2000 Gráfico 53 Evolución de afiliados al seguro de salud, 2004-2009 Gráfico 54 ¿Cómo siente que se le reconocen sus derechos a servicios de salud? Gráfico 55 Cobertura de la población pobre mediante el regimen subsidiado en las distintas regiones, a mediados de 2009 Gráfico 56 Hospitales y UNAP según regiones de Salud, a mediados de 2009 Gráfico 57 Traspasos voluntarios de las ARS del régimen contributivo, 2009 Gráfico 58 Usuarios asistidos en el Centro de Llamadas (Call Center) según régimen de salud y tipo de plan, a diciembre 2009 Gráfico 59 Evolucion cobertura en el seguro de riesgos laborales (afiliados/ocupados), 2004-2009 Gráfico 60 Dispersión anual del seguro de riesgos laborales, 2004-2009 Lista de tablas Tabla 1 Tasa de participación, ocupación y desempleo urbano por sexo, en América Latina y el Caribe, 2008-2009 Tabla 2 Remuneraciones medias reales en países de América Latina 2000-2009 (Índice 2000 = 100 Tabla 3 Elasticidades del empleo con respecto al Producto Interno Bruto y a los salarios, en países de América Central, 1980-2002 Distribución de la Población en Edad de Trabajar (PET), según criterios demográficos, 1996-2009 Distribución de la Población Económicamente Activa (PEA) según criterios demográficos, (1996-2009) Tasas de Participación laboral según criterios demográficos, (1996-2009) Variación del número de trabajadores inactivos según motivo para no buscar trabajo, 2008-2009 Estimaciones de la elasticidad del empleo con respecto al Producto Interno Bruto, 1992-2006 Elasticidad del empleo con respecto al producto para distintos grupos de población, 1991-2003 Evolución Tasa de Desocupación según criterios demográficos, 1996-2009 Composición de la población desocupada según condición y por rangos de edades, 2009 Evolución del número de trabajadores desocupados Según condición, 1996-2009 Remuneraciones reales por hora según criterios demográficos 2000-2009, en RD$ del 2000 Incidencia del Salario Mínimo Legal según grupos poblacionales, 2000-2009 Evolución de indicadores de pobreza y distribución del ingreso, 2000-2008 Composición de la población ocupada según el tamaño de la unidad donde trabaja, 2008-2009 Condiciones de trabajo en indicadores de informalidad 2008-2009 Razón por la que se trabaja menos de cuarenta horas por semana, 2009 Distribución de la población que no busca trabajo Según la razón por la que no lo busca, 2008-2009 Distribución de la población cesante Según el motivo por el cual dejó de trabajar, 2008-2009 Porcentaje de NNA en actividad económica (Pertenece al PEA) según criterios demográficos, 2000-2008 Cantidad de NNA en la PEA según criterios demográficos, 2000-2008 Cambios en las legislaciones laborales en países de América Latina y República Dominicana, 1998-2002 Índice de Flexibilidad en la normativa sobre contratos laborales en países de América Central y República Dominicana, 1985-1999 25 Normativas sobre el pago de prestaciones al momento de separación laboral en países de América Latina y República Dominicana, 2002 26 Legislación relativa al derecho a huelga en países de América Latina y República Dominicana 27 Costos de protección en el trabajo como porcentaje del salario mensual en países de América Central y República Dominicana, circa 2000 28 Índice de costos de despidos en países de América Central y República Dominicana, circa 2000 29 Evolución de salarios medios en el sector manufacturero de diversos países, en US$, 1999-2008 30 Porcentaje del salario pagado por distintos conceptos de protección laboral, según antigüedad en Tabla 4 Tabla 5 Tabla 6 Tabla 7 Tabla 8 Tabla 9 Tabla 10 Tabla 11 Tabla 12 Tabla 13 Tabla 14 Tabla 15 Tabla 16 Tabla 17 Tabla 18 Tabla 19 Tabla 20 Tabla 21 Tabla 22 Tabla 23 Tabla 24 Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla el trabajo Tabla 31 Relación de los gastos en personal como porcentaje de los gastos en sueldos y salarios según declaraciones de las empresas formales Tabla 32 Regresión de la tasa de salario ajustada por el ciclo económico, antes y después del inicio del sistema de seguridad social Tabla 33 Número de funcionarios dedicados a labores de inspección 2005-2009 Tabla 34 Número de inspecciones laborales 2005 – 2008 Tabla 35 Relación entre el número de inspectores y el total de población ocupada, 2005 – 2008 Tabla 36 Recursos para inspección del cumplimiento de las normas laborales en países de América Latina, circa 2007 Tabla 37 Número de casos de Conciliación Colectiva atendidos y resueltos, 2005-2008 Tabla 38 Número de jueces dedicados a materia laboral 2005–2008 Tabla 39 Tasa de Resolución y de Congestión según instancia, 2005–2008 Tabla 40 Conciliaciones y audiencias de Primera Instancia en la Jurisdicción Laboral, 2005-2008 Tabla Tabla Tabla Tabla 41 42 43 44 Tabla 45 Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla 46 47 48 49 50 51 Tabla 52 Tabla 53 Tabla 54 Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla 68 69 70 71 72 Tabla 73 Tabla 74 Tabla 75 Tabla Tabla Tabla Tabla 76 77 78 79 Tabla 80 Clasificación de las políticas laborales en países de América Latina, 2002 Casos de despidos a mujeres embarazadas y en período de lactancia 2005–2008 Normas de la OIT en materia de seguridad social según contingencia abordada Tasas de obertura (afiliados como porcentaje de la Población Económicamente Activa), en países y años seleccionados Tasa de cotización (cotizantes como porcentaje de los afiliados) en el sector privado argentino, según edad y sexo Reformas de sistemas de seguridad social en países de América Latina, 1981-2003 Reformas recientes de sistemas previsionales en países de América Latina, 1999-2008 Principales temas abordados por recientes reformas de salud en América Latina, 2000–2005 Principales problemas de salud en países de América Latina, 2006 Prestaciones de los regímenes de seguridad social según tipo de seguro y régimen Fuentes y usos de fondos en el sistema de pensiones del régimen contributivo, según legislación dominicana Porcentaje de salarios cotizables dedicados al seguro previsional en países seleccionados de América Latina, circa 2002 Pensiones finales y mínimas establecidas por la legislación para las los distintos seguros y regímenes Fuentes y usos de fondos en el seguro de salud, del régimen contributivo, según legislación dominicana Máximo salario cotizable en términos de salarios mínimos, según tipo de seguro Principales entidades en el sistema de seguridad social según naturaleza y ámbito de acción Componentes y estado de implementación de los componentes del sistema de seguridad social, 2010 Indicadores seleccionados del mercado laboral dominicano, a mediados de 2009 Evolución de afiliados y cotizantes al sistema de pensiones, 2003-2009 Distribución de cotizantes al sistema de pensiones según modalidad, 2003-2009 Distribución de los afiliados y cotizantes al sistema de pensiones, a mediados de 2007 y 2009 Evolución de distribución de cotizantes al sistema de pensiones según sexo, 2003-2009 Evolución de distribución de cotizantes al sistema de pensiones, según edades, 2003-2010 Evolución de indicadores de cobertura del sistema de pensiones, 2005-2009 Descomposición del porcentaje de cotizantes con respecto a la PEA, 2005 y 2009 Pensión promedio de sobrevivencia (RD$) según AFP o planes de pensión, a diciembre 2009 Porcentaje de mayores de 65 años que declara ser jubilado o pensionado en América Latina, 19922001 Tasa de cobertura (afiliados/PEA) en el sistema previsional según regiones, 2005 y mediados 2007 Descomposición de las tasas de cotización para distintos grupos demográficos, 2005 y 2009 Patrimonio total de los Fondos de Pensiones, 2009 (en miles de RD$) Distribución de los Fondos de Pensiones por tipo de instrumento, 2003-2009 Comparación de costos de administración de los Fondos de Pensiones en países de América Latina, circa 2008 Porcentajes máximos establecidos para distintas formas de inversiones de los fondos de pensiones, 2002) Distribución e indice de concentración de los cotizantes al sistema de pensiones, 2003-2009 Porcentaje de las dos mayores instituciones del sistema de pensiones en países de América Latina, circa 2002 Fechas de inicio del Seguro Familiar de Salud en régimen subsidiado, según regiones Distribución de afiliados al seguro de salud, mediados 2009 Evolución tasas de cobertura (afiliados/población) en el seguro de salud, 2005- 2009 Descomposición de tasa de cobertura de salud en régimen contributivo y simulación bajo escenarios alternativos, mediados 2009 Evolución tasa de dependencia en el régimen contributivo, 2007-2008 10 Tabla 81 Descomposición de la tasa de cobertura del régimen subsidiado en la población pobre, 2005-2009 y simulaciones Tabla 82 Evolución de la tasa de dependencia en el régimen subsidiado, 2004-2008 Tabla 83 Razones de la no afiliación de los padres al SFS según nivel de ingreso, a mediados de 2009 Tabla 84 Cantidad de beneficiarios por tipo de subsidios de maternidad, lactancia y enfermedad común, 20082009 Tabla 85 Montos pagados en subsidios de maternidad, lactancia y enfermedad común, 2008-2009 (RD$) Tabla 86 Cobertura del SFS en distintos estratos demográficos por régimen de salud, a mediados de 2009 Tabla 87 Descomposición de la tasa de cobertura del SFS para distintos grupos demográficos de la población no pobre, 2009 Tabla 88 Centros de salud del régimen subsidiado, por regiones, mediados 2008 Tabla 89 Resultados financieros de las ARS pública y privadas, según tipo de planes, 2008-2009 Tabla 90 Indicadores de Estado de Resultados de SENASA, según régimen de salud, 2005-2009 Tabla 91 Evolución de los ingresos de SENASA en regímenes contributivo y subsidiado, 2004-2008 Tabla 92 Gasto de SENASA en SFS régimen subsidiado, 2005-2008 (Millones de RD$) Tabla 93 Evolución de cantidad de empresas y trabajadores afiliados al SRL, 2004-2009 Tabla 94 Distribución de afiliados al seguro de riesgos laborales por grupos de edad y sexo, 2009 Tabla 95 Indicadores de cobertura del seguro de riesgos laborales para distintos grupos demográficos, 2009 Tabla 96 Subsidios, pensiones e indemnizaciones otorgadas en el seguro de riesgos laborales, 2009 Tabla 97 Registro de la frecuencia de las contingencias laborales, según tipo de notificación a la ARLSS, 20042008 Tabla 98 Cantidad de Accidentes reportados al sistema de seguro de riesgos laborales como por ciento de la población afiliada y ocupada, 2004-2009 Tabla 99 Accidentes laborales reportados a la ARLSS, por ubicación geográfica, 2009 11 ESTA PÁGINA HA SIDO DEJADA EN BLANCO DE FORMA INTENCIONAL 12 INTRODUCCIÓN 13 El mercado de trabajo constituye un elemento clave de cohesión social en las sociedades modernas. En el ámbito latinoamericano, una encuesta reciente sugiere que más de la mitad de la población considera el “tener un oficio o profesión” como la “cosa más necesaria para sentirse parte de la sociedad” (CEPAL, 2009), y las estadísticas revelan que las remuneraciones laborales representan más de ¾ de los ingresos de los hogares (CEPAL, 2009). Otra investigación, realizada a mediados de la década, daba cuenta de que 40 por ciento de la población dominicana consideraba que “alcanzar un salario justo” constituía el rasgo más importante de la vida democrática (CIES, 2004). Esas evidencias, extraídas de distintos contextos, no dejan lugar a dudas sobre la enorme incidencia del funcionamiento del mercado laboral sobre el nivel de bienestar de los individuos. En el caso dominicano, el mercado de trabajo ha sido testigo de un conjunto de condiciones especiales a lo largo de los últimos años. Entre tales condiciones se destaca la finalización, en 2005, del Acuerdo de Textiles y Vestidos, que reguló el mercado internacional de esos productos hasta el año señalado; la implementación, en 2006, del Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos y Centroamérica (CAFTA-DR), que implicó una reducción significativa en las tasas arancelarias; y, por último la ocurrencia de una crisis económica global que alteró el ambiente externo que el país tendrá que enfrentar en el futuro previsible. Además, durante los dos últimos decenios, la economía dominicana ha venido experimentando cambios progresivos en su estructura productiva, a medida que algunos sectores han crecido con mayor celeridad que otros (Guzmán, 2008). Ese proceso de crecimiento sectorial diferenciado y sus consecuencias sobre la cantidad y la composición de la fuerza de trabajo podrían acelerarse en el curso de los próximos años, a medida que el país defina una nueva forma de inserción en el contexto económico global. No existen buenas razones para pensar que, en ausencia de políticas bien diseñadas, el funcionamiento del mercado producirá resultados socialmente deseables en términos de distribución del ingreso y bienestar social. Por el contrario, la experiencia demuestra que el enlace entre el crecimiento económico y la dinámica del empleo puede ser complejo, y es influenciado en muy diversas formas por el entorno legal, la estructura económica y las normas culturales, entre otros aspectos. Es por tanto un hecho infeliz que la discusión en torno al ámbito laboral haya sido usualmente marginal en el debate de las políticas económicas dominicanas, sobre todo en comparación con las políticas fiscales, monetarias y cambiarias. Con frecuencia, se adopta el supuesto implícito de que las condiciones del mercado de trabajo son un simple reflejo del dinamismo (o falta de dinamismo) macroeconómico. Tal estado de situación debe ser revertido, y la política laboral debe pasar a ocupar el lugar que le corresponde en el espacio de la intervención pública. La necesidad de políticas laborales se ha hecho más evidente en el contexto de la crisis económica global, que ha debilitado la generación de empleo en casi todos los rincones del planeta, con efectos dramáticos en la vida de millones de personas. Esto lleva a plantear un conjunto amplio de preguntas clave: ¿Cómo repercuten distintos esquemas de política económica sobre la generación de empleo? ¿Cuáles son las formas de intervención para aminorar el impacto de choques económicos adversos sobre las condiciones laborales? ¿Cuáles son los efectos colaterales de las distintas intervenciones? ¿Cuál es el papel del Estado en la generación de empleos de calidad? ¿Cuál debería ser el papel de las entidades regulatorias del mercado? La 14 importancia de estas interrogantes es enorme, y podría marcar la diferencia entre una sociedad en sosiego y una sociedad en zozobra. En términos numéricos, un aumento de la tasa de desempleo de 13 por ciento a 14 por ciento parece ser inocuo; desde el punto de vista humano, representa millares de jefes o jefas de hogar que pierden sus fuentes de ingreso, y millares de jóvenes que no encuentran la oportunidad de insertarse en la actividad productiva. Este documento procura contribuir al estudio del mercado laboral dominicano en un contexto de nuevos retos estructurales. El propósito es doble. Por un lado, se intenta aportar una descripción del estado de situación de las principales variables laborales, por lo que el estudio constituye en parte un análisis de una interesante coyuntura. Por otro lado, se busca contribuir a la discusión de las opciones de políticas que el país podría implementar con miras al mejor funcionamiento del mercado laboral, y contribuir a la reflexión sobre la adecuación de sus instituciones para la implementación efectiva de tales políticas. La investigación parte del convencimiento de que la economía dominicana se encuentra en búsqueda de un nuevo patrón de crecimiento, y de que las distintas opciones deben evaluarse a la luz del impacto sobre las condiciones del mercado laboral. Se toma como verdad evidente que el mercado de trabajo representa el principal eslabón que enlaza el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, y que el éxito de cualquier estrategia de desarrollo es proporcional a su capacidad de generar empleos de calidad. La exposición está estructurada en seis capítulos. El capítulo 1 procura aportar insumos para apreciar la experiencia dominicana desde una perspectiva amplia, que incluye aspectos conceptuales y empíricos. En la primera parte, se presenta una discusión sobre el vínculo entre los procesos de apertura comercial y el funcionamiento de los mercados laborales, a la luz de la teoría económica y de la experiencia internacional. Tal discusión es pertinente, dado el proceso de apertura que el país ha tenido a lo largo del último decenio, y que probablemente se profundizará con la implementación de nuevos acuerdos comerciales en los próximos años. En adición, el capítulo reflexiona sobre las condiciones en las cuales las políticas laborales deben contribuir al mejor funcionamiento del mercado de trabajo. En la última parte, se aborda el comportamiento de los mercados laborales latinoamericanos en el contexto de la recesión internacional, y se repasa las medidas adoptadas por los distintos gobiernos como reacción al choque adverso. La reflexión en el capitulo considerado permite alcanzar valiosas lecciones. En los abordajes más convencionales, la reducción o eliminación de tarifas arancelarias de un país subdesarrollado deberían producir una caída en los precios relativos de los bienes importados, y dirigir el consumo interno hacia tales bienes, que se tornarían más baratos como resultado de la medida. Esto debería llevar a una reasignación de los factores productivos del país en consideración, a medida que la producción de bienes exportables se vaya haciendo relativamente más rentable. Si se parte del supuesto de que el factor más abundante en los países subdesarrollados es el trabajo poco calificado, la apertura debería contribuir a aumentar los salarios de ese tipo de mano de obra. Sin embargo, la experiencia de los últimos lustros ha revelado una dinámica bastante compleja en lo que respecta al impacto de procesos de inserción al comercio mundial sobre los mercados laborales. En materia de empleos, los resultados de procesos de apertura varían de forma 15 considerable según el país considerado. En general, la apertura ha ido acompañada de reducciones considerables en la calidad del empleo y, en varios casos, la distribución del ingreso ha empeorado, puesto que el ingreso de los trabajadores de más alta escolaridad se incrementó en mayor medida que el ingreso de los trabajadores menos educados. La necesidad de explicar teóricamente esos resultados ha llevado a la incorporación de varios elementos, tales como la irrupción de China en el mercado mundial, el predominio de formas de producción intensivas en tecnologías, y el posible efecto de sectores de servicios, entre otros. Desde la perspectiva conceptual, el resultado ha sido un reconsideración del punto de vista ortodoxo, y una mayor valoración de formas de intervención estatal en el mercado de trabajo. El capitulo en consideración procura poner sobre la mesa los elementos más relevantes de esa discusión. El capítulo 2 contiene un análisis de la evolución del mercado laboral dominicano por más de un decenio, y caracteriza las tendencias observadas a lo largo de la década. En esa parte, el capítulo destaca tres momentos diferenciados en la evolución del desempleo a lo largo de la década actual: un primer momento expansivo, en el cual la tasa de desocupación se redujo; un segundo momento de crisis, en el cual la tasa de desocupación alcanzó niveles desbordados; y un tercer momento de recuperación. En gran medida, por tanto, existe una clara asociación entre el ritmo de crecimiento de la actividad económica y la reducción de las tasas de desempleo: la reducción en la tasa de desempleo requiere que el Producto Interno Bruto crezca a una tasa superior al 4.5 por ciento anual. No obstante, la sensibilidad del volumen de población ocupada ante variaciones en el Producto Interno Bruto ha tendido a debilitarse a lo largo del tiempo, y esto plantea la necesidad de que las políticas macroeconómicas sean acompañadas de políticas dirigidas al fomento del empleo. El capítulo también escudriña la evolución de los salarios reales para los distintos grupos de trabajadores, y observa una tendencia general al deterioro. La mayor depreciación de remuneraciones reales ha tenido lugar para los trabajadores de nivel de escolaridad universitaria, cuyas remuneraciones por hora en 2009 se encuentran en menos de la mitad del valor real que tenían en el año 2000. Al inicio de la década, la remuneración media por hora de una persona con escolaridad universitaria era equivalente a 4.5 veces la remuneración media; para 2009, esa relación había caído a 1.8 veces. En consecuencia, la evolución de los salarios ha tendido a la peor forma de igualdad: esto es, igualdad en el extremo inferior de la distribución. Sin embargo, no se observa una tendencia clara hacia la igualación de las remuneraciones reales de hombres y mujeres. En 2009, la remuneración por hora promedia de los hombres se encontraba alrededor de 16 por ciento por encima de la remuneración media de las mujeres, y esa diferencia persiste aún si se toma en cuenta las diferencias en los niveles educativos de los trabajadores y trabajadoras. Por otro lado, dada la dificultad de la economía dominicana para generar empleos obliga a identificar los posibles factores determinantes de tal característica. Una posible causa de esa suerte de “sesgo anti-empleo” en la dinámica económica hace referencia a los costos laborales; es decir, a los gastos asociados con la contratación de la mano de obra por parte de las empresas. En ese orden, se dedica una sección a responder la pregunta clave: ¿qué tan costosa es la mano de obra dominicana en comparación con otros países? O, alternativamente ¿en qué medida los costos laborales podrían explicar el sesgo anti-empleo que ha mostrado la economía dominicana durante los últimos decenios? Esto se analiza en tres dimensiones: la normativa legal y la regulación de las actividades de contratación y separación de empleados, los niveles de salarios 16 base y la estructura de prestaciones complementarias. Las evidencias muestran que el nivel de rigidez del mercado laboral dominicano no es significativamente distinto al de las economías latinoamericanas. No obstante, el promedio de salario de República Dominicana ha sido uno de los más elevados en un conjunto de países considerados –tales como México, Costa Rica y Malasia-, aunque tal proposición es matizada por varias consideraciones. En adición, se encuentra que las prestaciones complementarias representan alrededor de 47 por ciento de los salarios base de las empresas formales del país. El costo asociado a preaviso y cesantía es bastante bajo, y sólo agrega alrededor de 1.5 por ciento al salario base. Igualmente, el costo asociado con la ausencia de trabajadoras en estado de embarazo es muy reducido, y apenas agrega alrededor de 0.24 por ciento a los salarios base pagados por las empresas. En cambio, entre las mayores erogaciones de las empresas formales se encuentran las contribuciones a la seguridad social, que representan alrededor de 15 por ciento a los salarios base de los empleados. Una pregunta relevante es: ¿en qué medida la seguridad social es “pagada” por las empresas o por los trabajadores? Más concretamente, ¿en qué medida el sistema de seguridad social ha implicado un aumento efectivo de los gastos de las empresas, y en qué medida ha ido acompañado de una reducción compensatoria en los salarios base? Si bien las informaciones disponibles no permiten una respuesta conclusiva, evidencias que se presentan en un capítulo posterior sugieren que parte del costo de la seguridad social podría haber sido compensada por reducciones en los salarios base. El capítulo 3 discute las capacidades institucionales del país para la aplicación de políticas laborales, mediante un escrutinio del perfil institucional del Ministerio de Trabajo y de otras entidades relevantes, tales como el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional. En el caso del Ministerio de Trabajo, se destaca que la entidad se encuentra en un proceso de tránsito, desde las funciones tradicionales, que se limitaban a la resolución de conflictos puntuales entre empleadores y empleados, hacia nuevas formas de intervención. En consecuencia, se analizan las intervenciones en un amplio espectro temático, que incluye las políticas de regulación y seguimiento del respeto a los derechos laborales, fijación de salarios mínimos, regulación de las condiciones de salud en el trabajo, conciliación y resolución en conflictos laborales. Asimismo, se discuten las acciones del Ministerio en la aplicación de políticas activas de empleo -tales como la prestación de servicios de intermediación y capacitación para el trabajo-, en el combate a la discriminación laboral por razones de género y a la garanta de oportunidades laborales para personas con discapacidades. En cada caso, se destacan luces y sombras, así como oportunidades de mejora en la intervención del Ministerio en el cumplimiento de su misión social. Los capítulos 4 y 5 presentan un amplio análisis del sistema de seguridad social, desde la perspectiva del mercado laboral. El sistema de seguridad social es un punto de enlace entre el mercado laboral y las políticas de protección social, que determina la forma en que la trayectoria laboral de un individuo se transforma en capacidad para enfrentar eventos económicos adversos en distintas etapas de la vida; por otro lado, las normas de acceso a la seguridad social tienen influencia sobre las decisiones de individuos y empresas, sobre todo en lo que se refiere a oferta y demanda de trabajo. Por consiguiente, el análisis de ese componente es un punto de especial relevancia, que, hasta el momento, ha sido muy poco estudiado en el contexto local. 17 El capítulo 4 presenta una revisión del tema de seguridad social en el contexto internacional, con un acento puesto en las normativas emanadas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la experiencia de distintos países en materia de seguridad social. La principal conclusión es que el avance regional de la seguridad social y salud ha sido limitado y que muchos países enfrentan una serie de retos. Para afrontar tal dilema, distintos países están experimentando diversas opciones de política, las cuales son resumidas en la exposición. La superación de los retos requiere, al menos, modificar la conducta de empresas e individuos del sistema, lo que a su vez demanda nuevas estructuras de incentivos y desincentivos. Por su parte, el capítulo 5 analiza las implicaciones para el mercado laboral dominicano de la implementación gradual de un nuevo sistema de seguridad social. Esto incluye una caracterización de la estructura institucional del sistema dominicano de seguridad social; esto es, sus antecedentes legales, estructura, normativa y principales instituciones. Posteriormente, se estudia de forma separada los retos y oportunidades del sistema de pensiones, el sistema de seguro de salud y el seguro de riesgos laborales. En cada caso, se aborda la evolución y situación actual en términos de cobertura, equidad, calidad, sostenibilidad y pertinencia de la regulación y supervisión. Las evidencias en el texto llevan a la proposición de que el sistema dominicano de seguridad social presenta avances notables con respecto al sistema precedente: la normativa incorpora desde su concepción elementos que otros países apenas ahora intentan incorporar, el aseguramiento de vejez está proveyendo aseguramiento a una proporción creciente de la población, y el acceso de la población más pobre al aseguramiento de salud y riesgos laborales ha mejorado de manera apreciable. Junto a esos logros, se aprecia la necesidad de que el sistema logre superar el legado negativo de su punto de partida, en el cual la limitada cobertura, la dispersión institucional y baja calidad de los servicios de salud resultaban los rasgos característicos. Las estimaciones muestran que avances mayores en la cobertura requieren cambios profundos en la estructura del mercado laboral, sin los cuales cualquier expansión será modesta, y que la calidad en la provisión de los servicios de salud dista mucho de lo deseable. De igual modo, la sostenibilidad financiera de algunos de los componentes del sistema no parece garantizada, especialmente en lo que se refiere al aseguramiento de salud de la población más pobre y a la garantía de prestaciones que permitan niveles de vida adecuados durante el período de retiro. Todos estos elementos demandan transformaciones estructurales en la economía dominicana. Finalmente, el capítulo 6 presenta una visión cualitativa, a partir de las visiones de los agentes que interactúan en el mercado laboral: empresarios, trabajadores y entidades regulatorias. El análisis se basa en un conjunto de grupos de enfoque, en los cuales se recolectó la opinión de los actores sobre cuatro tópicos principales: (i) situación actual del mercado laboral, con énfasis en el tema de empleo y remuneraciones; (ii) posibles causas de la situación actual; (iii) posibles formas de intervención para remediar resultados indeseables desde la perspectiva social; (iv) capacidades de las instituciones para implementar tales intervenciones de forma exitosa. En gran medida, las apreciaciones de los actores congregados en los grupos de enfoque ratifican las apreciaciones derivadas del análisis previo, y sirven de base para la definición de un conjunto de lineamientos de política con miras a la generación de empleos de calidad. 18 1. DINÁMICA DEL MERCADO LABORAL EN EL PROCESO DE REINSERCIÓN COMERCIAL: TEORÍA Y EXPERIENCIA REGIONAL 19 República Dominicana ha desarrollado un proceso de apertura en su política comercial desde los noventa. El punto culminante de tal proceso fue la puesta en marcha del Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos y los países del Mercado Común Centroamericano (DRCAFTA). La discusión en torno al Acuerdo centra la atención en su potencial impacto sobre los flujos de comercio y, en menor medida, sobre el influjo probable de nuevas inversiones extranjeras. El análisis del impacto del proceso de liberalización sobre el mercado laboral sólo aparece de forma tangencial. Implícitamente, de hecho, se percibe la presunción de que el DRCAFTA generaría un aumento de la demanda de exportaciones, que a la vez se reflejaría en un aumento en la demanda de trabajadores y en las condiciones de salario. En general, los efectos de la política de liberalización comercial sobre el mercado laboral están a la espera de un análisis integral. Este capítulo aporta algunos elementos conceptuales que contribuyan a un mejor entendimiento de la relación entre procesos de apertura y mercado laboral. La revisión de la reflexión teórica y las experiencias empíricas lleva al convencimiento de que tal relación es compleja, y que los resultados podrían ser negativos o positivos dependiendo de condiciones específicas. En tales circunstancias, se hace relevante discutir el papel de la intervención pública como elemento regulador de la dinámica de los mercados, y los instrumentos de los cuales podría disponerse para tal intervención. Esos aspectos se abordan en una segunda parte del capítulo. Por último, se presenta una revisión de las experiencias de otros países latinoamericanos en el manejo de los impactos de la crisis económica internacional sobre sus mercados de trabajo. Toda la discusión ha sido concebida como un telón de fondo que permita una mejor apreciación del caso dominicano, cuyas tendencias se escudriñan en los capítulos posteriores. 1.1 Un marco conceptual: apertura, regulación y mercado laboral 1.1.1 Apertura comercial, salarios y distribución El mercado laboral es uno de los principales canales a través de los cuales la globalización afecta a los países subdesarrollados. Una mayor penetración de importaciones y exportaciones, aumentos en el influjo de inversiones extranjeras directas o una mayor movilidad de capital tienen generalmente un impacto sobre el empleo y las remuneraciones de los trabajadores en tales economías. En consecuencia, existe una amplia literatura centrada en el escrutinio de la reacción del mercado laboral a los procesos de apertura de las economías pequeñas y abiertas. En el abordaje más convencional, la reducción o eliminación de tarifas de un país subdesarrollado deberían producir una caída en los precios relativos de los bienes importados, y dirigir el consumo interno hacia tales bienes, que se tornarían más baratos como resultado de la medida. Esto debería llevar a una reasignación de los factores productivos del país en consideración, a medida que la producción de bienes exportables se vaya haciendo más rentable. Si se parte del supuesto de que el factor más abundante en los países subdesarrollados es el trabajo poco calificado, la apertura debería contribuir a aumentar los salarios de ese tipo de mano de obra. En última instancia, el proceso debería disminuir la brecha entre los salarios de la mano de obra de más baja calificación, por un lado, y la mano de obra más calificada y el capital, por el otro (Tokman y Martínez, 1999; Saavedra, 1996; Meller y Tokman, 1996). 20 ¿Cuál ha sido la experiencia empírica? En materia de empleos, los resultados de procesos de apertura varían de forma considerable según el país considerado. En un abordaje temprano, Revenga, 1997, reseña que la apertura comercial de México fue seguida de variaciones apenas modestas en la composición de la demanda laboral; en cambio, Rama, 2001 reporta una caída brusca en los niveles de empleo industriales de Uruguay. Una tendencia observada en los procesos de apertura de varios países latinoamericanos durante los noventa fue la reducción del empleo en los sectores comercializables (tanto aquellos dirigidos a exportación como aquellos dirigidos a sustitución de bienes importados) y la consecuente reorientación del empleo hacia sectores no comercializables. En general, la apertura ha ido acompañada de reducciones considerables en la calidad del empleo y, en varios casos, el ingreso de los trabajadores de más alta escolaridad se incrementó en mayor medida que el ingreso de los trabajadores menos educados. En otras palabras, las evidencias indican que el “premio” asociado con mayor educación ha tendido a subir, en vez de bajar, tras los procesos de liberalización comercial. ¿Cómo conciliar esos hechos con la teoría convencional? Desde la perspectiva teórica, es posible mostrar que pequeñas variaciones en el modelo convencional conducen a resultados considerablemente distintos. En particular, si se considera la existencia de varios factores de producción (tales como capital, mano de obra no calificada y mano de obra calificada) y se reconoce la existencia de bienes no transables, entonces la teoría genera resultados más complejos. Por ejemplo, la expansión del sector exportador podría estar acompañado de expansión en sectores de terciarios, como banca, seguros, mercadeo, que utilizan intensivamente mano de obra calificada (Saavedra, 1996), o bien podría ser neutralizada por una caída en el sector que produce bienes expuestos a la competencia de los bienes importados, de modo que el resultado neto sea un mayor nivel de desempleo (Tokman y Martínez, 1999). Además, en algunos países, la mayor protección efectiva antes de la caída arancelaria podría haber estado en sectores intensivos en mano de obra de baja calificación, de manera que los resultados operarían en sentido contrario a lo que se esperaría bajo el supuesto convencional de que los sectores más protegidos son aquellos intensivos en capital (Harrison, 2002). Otros autores enfatizan que los procesos de apertura de los noventa y principios de la década actual coincidieron con una tendencia de cambio tecnológico sesgado hacia el uso de equipos de mayor sofisticación, lo que aumenta la demanda de mano de obra calificada en desmedro de la mano de obra de baja calificación. Además, aún si los procesos de apertura conllevan el desarrollo de innovaciones tecnológicas y la modernización de las organizaciones productivas en el largo plazo, la reacción competitiva de corto plazo podría estar basada en recortes de empleo y de prestaciones laborales, como forma de reducción de costos. El resultado total del proceso depende de la extensión de la demanda por bienes en ambos sectores comercializables (exportadores y aquellos que compiten con las importaciones) y en las actividades no comercializables, tales como construcción y servicios. Otro aspecto especialmente relevante para la experiencia latinoamericana es el efecto asociado con la irrupción de China en algunos mercados clave, que redujo como consecuencia la demanda de bienes intensivos en mano de obra no calificada. Sin dudas, la entrada de ese competidor a la arena mundial ha limitado los efectos positivos que los procesos de liberalización de los países de América Latina hubiesen tenido bajo otras condiciones. Es también probable que, en algunos casos, la situación previa a un proceso de apertura se caracterice por mercados poco 21 competitivos, en los cuales grupos sindicales de algunos sectores compartían con las empresas rentas extraordinarias que se han visto reducidas tras la apertura. Los resultados reseñados en Rama, 2001 sugieren que, para un grupo de países estudiados en el período 1983-1999, un aumento del comercio en 10 puntos porcentuales del Producto Interno Bruto fue acompañado de una caída de 3.5 por ciento en los salarios; en cambio, si el proceso estaba acompañado de un aumento de la Inversión Extranjera Directa en 1 por ciento del PIB, los salarios aumentaban en alrededor de 2 por ciento. Esto indica que, en el corto plazo, un elemento redistributivo clave es la combinación de procesos de apertura comercial con mayores esfuerzos para la atracción de capitales externos. Para el largo plazo, Rama, 2001 reporta diversos estudios en los cuales los efectos se revierten: la IED deja de ser un factor significativo en materia de salarios y el nivel de apertura se relaciona positivamente con el nivel de remuneración media. Sin embargo, Feenstra y Hanson, 1997, indican que los flujos de inversiones directas hacia los países subdesarrollados suelen ser complementarios con la mano de obra calificada, lo que sesga la demanda laboral hacia ese grupo y empeora la distribución del ingreso. En suma, la discusión de los tres últimos lustros de experiencia ha revelado una dinámica bastante compleja en lo que respecta al impacto de procesos de inserción al comercio mundial sobre los mercados laborales. 1.1.2 La regulación laboral y el dilema entre eficiencia y equidad Como indicado en Betcherman et al., 2001, el mercado de trabajo puede ser visto como una simple secuencia de intercambios entre capital y el trabajo; sin embargo, las transacciones que involucran a la mano de obra tienen características singulares, que ameritan formas peculiares de regulación por parte del Estado. Entre tales características se destacan la presencia frecuente de asimetrías de información y de poder de mercado entre las partes, las dificultades para el funcionamiento de mercados de seguros frente al riesgo por parte de los trabajadores, las externalidades que limitan la adquisición de servicios de entrenamiento en la cantidad socialmente adecuada, y el interés social de evitar que las necesidades apremiantes de algunos grupos de trabajadores abran la puerta a esquemas de explotación socialmente inaceptables. Un punto de discusión en la definición de políticas laborales es el grado de regulación más adecuado para garantizar el equilibrio entre eficiencia y equidad. En ese contexto, Freeman, 1993, distingue entre una corriente de pensamiento que enfatiza la necesidad de regulación como mecanismo para la protección social (a través de normativas de salarios mínimos, negociaciones colectivas y arreglos de seguridad laboral, entre otros), y una corriente alternativa que considera la regulación como una limitación a la capacidad de ajustes ante choques aleatorios, o como un desincentivo para la eficiencia. De ese modo, aunque ha sido dicho que “ni siquiera los más liberales abogarían por flexibilidad máxima como optima, ya que reconocen que ciertas regulaciones tiene impacto positivo en el desarrollo y bienestar” (Weller, 2007), la visión que ha predominado en los últimos decenios ha destacado la necesidad de desregulación del mercado laboral como estrategia de fomento del empleo (Freeman, 1993). Esa “nueva” ortodoxia se refleja claramente en OECD, 1994, que de forma temprana identificaba a las instituciones laborales tradicionales como una causa primordial de los altos niveles de desempleo en los países desarrollados. Esa visión reaparece, diez años más tarde, en IMF, 2003, 22 al considerar que las altas tasas de desempleo europeas, más que una naturaleza cíclica, tenían un carácter estructural asociado a las instituciones laborales. Esa misma fuente estimaba que una mayor “flexibilidad laboral” podría reducir la tasa de desempleo media en el orden de 6 puntos porcentuales. En general, las recomendaciones para reducir el desempleo usualmente han procurado un aumento de flexibilidad en los tipos de contratos permitidos, la reducción de costos laborales, el alivio en los esquemas de seguridad en el empleo y la reforma del sistema de cesantías, entre otras medidas en la misma dirección. La idea central de la visión ortodoxa es que la flexibilidad de las instituciones laborales es importante para que el mercado pueda responder en mayor medida a las políticas monetarias y fiscales y, en los países subdesarrollados, a las políticas de ajuste de corto plazo. Por ejemplo, frente a una crisis de balanza de pagos, se requiere con frecuencia mover recursos del sector no comercializable al comercializable, pero ello requiere a su vez una devaluación que reduzca los salarios reales. Si las instituciones laborales no permiten tal reducción, el proceso de ajuste tendría que lograrse mediante una caída del Producto Interno Bruto. Así, en palabras de Freeman, 2005, las instituciones laborales más tradicionales son vistas como arena en el engranaje del mercado. Heckman y Pagés, 2000, presentan una reseña de los estudios relativos al impacto de las instituciones de seguridad laboral en el funcionamiento de diversos aspectos de las economías latinoamericanas, y arriban a un conjunto de conclusiones que podrían enmarcarse en la tradición ortodoxa. En primer lugar, concluyen que las instituciones de seguridad laboral son efectivas para reducir el riesgo de perder el empleo y, por consiguiente, reducen la inseguridad en el ingreso de los ocupados, pero también prolongan la duración del desempleo en aquellos desocupados, a la vez que fomentan los niveles de informalidad laboral. Un argumento de estos autores es que la tasa de desempleo no es un indicador adecuado del impacto de las variaciones en la regulación, pues tales variaciones podrían reducir el volumen de empleo pero, a la vez, reducir la tasa de participación, de modo que la tasa de desocupación permanezca relativamente invariable. Un aporte adicional de Heckman y Pagés, 2000, es la construcción de un índice de rigidez de las instituciones laborales que se aplica a una muestra de 35 países. La comparación de ese índice con los indicadores laborales lleva a reafirmar que altos niveles de regulación se asociaban con reducciones en la tasa de ocupación, y que el efecto negativo sobre el empleo es mayor en los grupos de menor edad. Loayza, Oviedo y Servén, 2005, estudian las relaciones entre regulación y nivel y crecimiento del PIB per cápita, en una muestra de 76 países con distintos niveles de desarrollo, entre los cuales se encuentran 21 países latinoamericanos. Sus resultados encuentran una correlación negativa entre el nivel de regulación en el mercado de productos y el crecimiento económico, pero la correlación entre el crecimiento del producto y la regulación laboral no resulta significativa. El vínculo entre regulación laboral y crecimiento es también estudiado por Calderón y Chong, 2003, quienes usan un panel de 76 países, entre 1983 y 1998, para estimar un modelo de la relación entre esas dos dimensiones. Las estimaciones de estos autores llevan a considerar que, para el caso de España, cuyos niveles de desempleo han sido tradicionalmente elevado, una reducción de los niveles de regulación laboral podría aumentar su tasa de crecimiento del PIB en alrededor de 1 punto porcentual; en el caso de Argentina, modificaciones 23 en sus esquemas de regulación podrían aumentar la tasa de crecimiento anual de largo plazo en alrededor de 1.6 puntos porcentuales. En otro ámbito, Calderón, Chong y Valdés, 2004, analizan la relación entre regulación y desigualdad. Sus conclusiones establecen que las regulaciones de jure generalmente no impactan de forma significativa la distribución del ingreso, pero el grado de cumplimiento de las normas o la regulación de facto sí parecen tener una incidencia perceptible. El nivel de impacto redistributivo es diferenciado según el tipo de regulación: por ejemplo, las regulaciones sobre salario mínimo tienden a empeorar la distribución de los ingresos laborales, mientras que el empleo público y las licencias de maternidad, entre otros, están generalmente asociados con mejoras en la distribución. El punto de vista ortodoxo ha sido sometido a serias dudas por parte de otros autores, y es evidente que las posiciones en torno a los efectos de las regulaciones laborales sobre los resultados del mercado han ido variando a la luz de las evidencias empíricas acumuladas durante las dos últimas decadas1. Tokman, 2007, destaca que los procesos de flexibilización laboral inspirados en el Consenso de Washington tuvieron como efecto una mayor vulnerabilidad al desempleo ante fluctuaciones en la actividad económica y a mayor facilidad de despidos, por lo que han reducido el nivel de antigüedad de los trabajadores en sus posiciones. Ese es el caso de Perú, donde antes de las reformas laborales la población ocupada tenía una antigüedad promedio de 7.5 años, pero después de las reformas ese indicador se redujo a 4 años. Tokman argumenta que una menor antigüedad promedio en el trabajo tiene efectos negativos sobre la productividad, pues actúa como un desincentivo para la inversión en capacitación de naturaleza específica, en la medida en que reduce la probabilidad de que los trabajadores permanezcan por un tiempo prolongado en una firma dada. Distintos autores han argumentado que el poder sindical y los beneficios laborales se han reducido en muchos países, sin que ello haya mejorado las condiciones de empleo, y de ahí concluyen que, en gran medida, la dinámica del mercado laboral es independiente de las regulaciones laborales. Esas fuentes argumentan que el establecimiento de salarios mínimos no parece generar efectos negativos sobre los niveles de empleo. De hecho, una conocida implicación de los escritos de Ronald Coase es que, si los costos de transacción o negociación sean relativamente bajos, el proceso de negociación entre las empleados y los empleadores debería generar una asignación optima de recursos al margen de las regulaciones. Este argumento ha sido planteado en Lazear, 1990, quien señala que, con un sistema de propiedad bien definido, las regulaciones laborales siempre podrían ser “anuladas” en los hechos mediante un contrato laboral adecuado, mutuamente convenido entre las partes. Esto lleva a considerar que las regulaciones laborales deberían ser, en última instancia, irrelevantes (en un sentido u otro) en materia de eficiencia. Baker et al., 2004, presentan evidencias de series temporales que muestran que los resultados sobre el vínculo entre instituciones y resultados negativos en el mercado no son robustos, y que los coeficientes relevantes se hacen no significativos cuando se varía la medida de 1 Freeman, 2005 presenta una interesante apreciación sobre la evolución de las posiciones de organismos, tales como el Banco Mundial, sobre lo que debería ser la forma de intervención gubernamental en el mercado laboral. 24 institucionalidad o los países incluidos en la muestra, entre otros aspectos. De ahí concluyen que “(los resultados disponibles) proveen poco apoyo a la conclusión de que las regulaciones laborales pueden ser declaradas culpables”. De igual modo, Blanchflower, 2001, concluye que, entre los países de la OCDE, sólo existe una débil relación entre el nivel de beneficios laborales contemplados en la legislación y la tasa de desempleo, y que no hay soporte para concluir que las políticas laborales activas influyan negativamente sobre esa última variable. De hecho, la reseña en Heckman y Pagés, 2000 es consistente con esa ambigüedad, al concluir que “las normas de provisión de beneficios laborales reducen la movilidad laboral y constituyen un sesgo contra el empleo formal y de los trabajadores jóvenes, pero las implicaciones sobre el empleo promedio en la economía como un todo son, sin embargo, algo menos conclusivas, ya que pueden depender de la configuración específica de parámetros en la economía”. La conclusión de OECD, 2004, es que “la evidencia sobre el papel de la legislación de protección del empleo permanece indeterminada”. 1.1.3 Los instrumentos de política laboral en la experiencia empírica Las políticas del mercado de trabajo pueden definirse como las medidas que ofrecen medios de de integración al mercado laboral para trabajadores desocupados, y formas de mejora de ingresos para personas con empleo que buscan mejorar su situación laboral. Las políticas “pasivas” son aquellas que reaccionan de forma generalmente automática, ofreciendo ingresos paliativos durante períodos de desempleo o de búsqueda de trabajo; las políticas “activas” se refieren a la integración en el mercado laboral. Los ejemplos característicos de programas pasivos son el seguro y las prestaciones para el caso de desempleo y el establecimiento de salarios mínimos, mientras que entre las medidas activas se distinguen los programas de capacitación, los programas de empleos en obras públicas o comunitarias, los programas de fomento para la creación de empresas y los subsidios a las firmas por concepto de contratación de trabajadores de grupos específicos (OIT, 2003 a). El seguro de desempleo consiste en un pago obligatorio por parte de todos los trabajadores y/o empleadores, que se usa para financiar desembolsos, durante un período determinado, a aquellos que pierden el empleo2. Las prestaciones procuran garantizar que los trabajadores despedidos dispongan de tiempo suficiente para encontrar un trabajo adecuado a su nivel de conocimientos y experiencia. El instrumento se racionaliza a partir de dos razones. Primero, estudios sobre el comportamiento de los consumidores sugieren que las personas tiendan a ahorrar por debajo del nivel de ahorro óptimo desde la perspectiva social. Segundo, dada el impacto social del desempleo, los trabajadores pueden presuponer que, frente a una alta tasa de desocupación, el gobierno se verá impelido a implementar programas de alivio a través de programas de emergencia, y esto constituye un nuevo incentivo para no ahorrar en cantidad suficiente de forma individual. Esto demanda un mecanismo compulsivo para lograr los niveles de ahorro 2 El mecanismo de seguro de desempleo debe distinguirse de un instrumento relacionado, que es la indemnización por despido. Este último consiste en un pago único que realiza el empleador al trabajador, basado en la antigüedad en el puesto y en el salario que percibe. En general, el seguro de desempleo ha tenido un uso modesto en los países subdesarrollados, y algunos estudios indican que la probabilidad de que un país lo implemente aumenta considerablemente con el nivel de ingreso nacional per cápita. 25 socialmente convenientes, pues en ausencia de obligatoriedad, las personas con mayor probabilidad de quedar desocupadas serían precisamente las que con mayor frecuencia tomarían el seguro, haciendo así que el sistema resulte financieramente inviable. Por supuesto, el seguro de desempleo no es el único mecanismo en esa dirección. Otra opción experimentada en algunos países es el ahorro obligatorio, incorporado a un sistema de pensiones, pero de forma tal que los trabajadores puedan usar una parte de los recursos acumulados en caso de caer en condición de desempleo. Cowan y Mico, 2005, argumentan que los seguros son más eficientes que el ahorro forzoso para hacer frente a eventos fortuitos, ya que permiten asegurar el ingreso traspasando recursos individuales de un período a otro (como lo hace el ahorro forzoso) pero también de un individuo a otro en un momento dado. En todo caso, los sistemas de seguro de desempleo están sujetos a diversos problemas potenciales. El más evidente es la posibilidad de actuar como un desincentivo a la búsqueda de trabajo por parte de los desocupados o, en el caso de países subdesarrollados, como un incentivo a sustituir el trabajo formal (sujeto a contribución) por trabajo informal (no sujeto a contribución). En la mayoría de las aplicaciones, se procura reducir esa tendencia otorgando beneficios que decrecen con el tiempo y que están sujetos a cotas superiores por debajo del salario habitual del trabajador. En otros países en los cuales existen sistemas solidarios, se corre el riesgo de que las empresas individuales no internalicen el costo social que implica para el sistema la decisión de despedir al trabajador. Esto ha dado lugar a la introducción de un impuesto a los despidos o el pago de una prima creciente con el número de despidos realizados por una firma en un período determinado. El mecanismo de seguro contra el desempleo podría acabar favoreciendo sólo a los despedidos de mayor ingreso, en caso de que los trabajadores más pobres no puedan darse el “lujo” de permanecer desocupados por varios meses. Sin embargo, la experiencia sugiere que ese problema no se ha presentado. En Brasil, por ejemplo, la mayoría de los beneficiarios del seguro de desempleo tiene un nivel de educativo bajo, y se estima que, en promedio, el pago per cápita es equivalente a apenas 1.3 salarios mínimos. La experiencia brasileña sí parece reflejar la dificultad de extender la cobertura a desocupados que no provienen del sector asalariado formal: se estima que sólo alrededor de 35 por ciento de la Población Económicamente Activa de ese país es asalariada, y de ésta, sólo alrededor de 2/3 satisface la condición de haber hecho contribuciones al seguro en por lo menos seis meses de los tres años previos al despido. Si se considera que, además, una parte importante de desocupados son nuevos entrantes al mercado, no es sorprendente encontrar que apenas 7 por ciento de la población desocupada recibe beneficios del seguro de desempleo. En el caso uruguayo, se esperaba que en el año 2009 el seguro estaría activo para un 20 por ciento de los desocupados, aunque una parte de los beneficiarios (alrededor de 17 por ciento), estaba en condiciones de suspensión, en vez de separación definitiva -ver Casanova, 2009. Las apreciaciones sobre las normativas de salario mínimo son también diversas. La justificación clásica del instrumento es la necesidad de preservar un mínimo estándar de vida para los trabajadores, que son vistos como la parte más débil en el mercado. En el contexto de intensa competencia en los mercados internacionales, se considera que el establecimiento de salario mínimo es una barrera para impedir que las reducciones de costos se logren mediante el deterioro de los salarios. En el contexto de América Latina, Gindling et al., 2006, estudia la experiencia de 26 Bolivia entre 2001 y 2004, y encuentran que incrementos de salario mínimo han estado asociados con reducciones de la pobreza extrema: un aumento de 10 por ciento en el salario mínimo, reduce la probabilidad de pobreza extrema en alrededor de 1.8 puntos porcentuales. Este efecto depende esencialmente del impacto sobre las firmas grandes, pues en las firmas pequeñas no se observaron efectos significativos. Saboia, 2007 llega a la conclusión de que el aumento del salario mínimo fue responsable de 73 por ciento de la mejora de la distribución de ingresos durante el decenio 1995 a 2005 –un impacto mayor que el impacto de las pensiones. En el contexto mundial, la referencia más conocida a favor de salarios mínimos la aportan Card y Krueger, 1995, quienes analizan la experiencia de localidades específicas de los Estados Unidos y se concluye que los aumentos de salarios mínimos en varias localidades han elevado los salarios medios de la población beneficiaria y no han reducido el empleo de forma significativa. En el otro extremo, el artículo ya citado de Heckman y Pagés, 2000 presenta una visión crítica de la imposición del salario mínimo, sobre todo por sus efectos sobre la flexibilidad de la estructura económica. El argumento básico es que, en condiciones de mercado relativamente competitivos, los aumentos del salario mínimo podría generar una mayor tasa de desempleo. Si la elasticidad de la demanda laboral en el sector cubierto por la normativa es mayor que 1, el aumento del salario mínimo reduce la participación de los empleados de bajo salario en el total de ingresos, al desplazar trabajadores en una proporción mayor que el aumento de los salarios en aquellos que permanecen empleados. El impacto global sobre el nivel de pobreza depende entonces de si los trabajadores desplazados se hacen pobres o no, lo que depende de la red social del país en consideración. Una dificultad adicional de las políticas de salario mínimo radica en la dificultad de realmente hacer cumplir la normativa, pues una reacción del mercado podría ser el aumento de la informalidad, como forma de evadir la regla. Varias evidencias muestran, de hecho, que hay una relación positiva entre el nivel de salario mínimo y el grado de incumplimiento de la regulación (ver Weller, 2007). Si ese es el caso, el impacto negativo sobre el empleo se reduce, pero aumenta en cambio el impacto sobre la informalidad y sobre la calidad del empleo. Rama, 2001 argumenta que ese ha sido el caso en México y Colombia. Según la revisión en Neumark, 2009, la mayoría de los estudios sobre el tema encuentra que los aumentos de salarios mínimos tienen un efecto negativo sobre el empleo: de unos 100 estudios, cerca de 2/3 llegan a esa conclusión, aunque no siempre de forma estadísticamente significativa, y sólo unos pocos estudios (menos de 10) encuentran efectos positivos. En la opinión de ese autor, los estudios tampoco no muestran evidencias de efectos redistributivos importantes como para compensar el efecto sobre el empleo. Neumark llega a considerar que, al menos en los Estados Unidos, las políticas de salarios mínimos han provocado que algunas familias ligeramente por encima de la línea de pobreza pasen a ser pobres, y concluye que tal política puede tener efectos negativos en el largo plazo, a través de un efecto de desincentivo a una mayor escolaridad en los adolescentes. Un análisis interesante es el de Neumark, Cunninghman y Siga, 2004, quienes analizan el impacto del salario mínimo sobre la distribución de los ingresos en Brasil. Ese artículo se distingue por fijar la atención en la distribución de los ingresos familiares, en vez de la distribución de los ingresos individuales de los trabajadores. El análisis no encuentra evidencias 27 de que los salarios mínimos hayan incidido favorablemente sobre la distribución de los ingresos familiares. Esto sugiere que, en parte, los aumentos del salario mínimo podrían haber beneficiado a trabajadores, principalmente jóvenes, que pertenecen a familias cuyos ingresos son relativamente altos. En todo caso, el impacto sobre el salario mínimo no necesariamente se limita a trabajadores con bajos salarios, pues sus efectos pueden irradiarse hacia otros grupos laborales. La literatura indica tres efectos asociados con el salario mínimo: c) un efecto “tradicional”, que se refiere al impacto directo sobre una parte de la población que se encuentra en ese nivel, b) un efecto “faro”, mediante el cual los aumentos de salarios mínimos impactan la distribución de salarios en los trabajadores informales; y c) un efecto “numerario”, mediante el cual aumentos en salario mínimo también presionan el aumento de los salarios por encima del salario mínimo. Otras evidencias en igual sentido, para los Estados Unidos, aparecen en los estudios referidos por Neumark, 2009. Según esa reseña, para el período 1979-1997, la elasticidad promedio de los salarios con respecto al salario mínimo ronda el valor de 0.8 en aquellos salarios que se encuentran desde el mínimo hasta 1.1 veces el mínimo; 0.4 en salarios de 1.1 veces el salario mínimo hasta 1.3 veces el mínimo; 0.25 para trabajadores entre 1.3 y 1.5 veces el salario mínimo y, finalmente, 0.15 para salarios entre 1.5 y 2 veces el salario mínimo. Los efectos acumulativos de largo plazo, sin embargo, parecen ser menores (0.4 de elasticidad para salarios cercanos al mínimo). Esto sugiere que, después del aumento inicial, los empleadores se tornan más cautos, y reducen los aumentos salariales en los años siguientes. Las políticas laborales activas, por su parte, incluyen una amplia gama de modalidades, entre los cuales se incluye (ver OIT, 2003 y Buchelli, 2005): Programas de capacitación a grupos críticos (tales como desocupados o a empleados de baja calificación) Programas de reentrenamiento para desocupados Programas de difusión de información e intermediación laboral Servicios de búsqueda de empleo Programas de incentivo al empleo en empresas privadas (incluyendo la modalidad de experiencia laboral in situ, así como subsidios salariales) Apoyo a microempresas Asistencia a autoempleados o pequeñas/medianas empresas Programas de empleo público temporal En materia de capacitación, los países se han movido hacia combinar las grandes estructuras de gran escala con iniciativas o programas de escala más restricta, que permiten mayor focalización y acercamiento con la demanda. BID, 2009 observa el riesgo adicional de que la capacitación se produzca al margen de las empresas, ejecutándose de forma aislada y no como parte de un programa de competitividad. Los programas de capacitación han centrado atención en tres grupos poblacionales: trabajadores jóvenes, ocupados con riesgo alto de desempleo debido a baja calificación y los desocupados con dificultad de inserción. El problema principal de estos programas es su elevado costo, que lleva a una alta proporción de experiencias con tasas de retorno negativo. Aun en los casos de rentabilidad positiva, el mayor impacto se limita con 28 frecuencia a elevar la probabilidad de empleos, pero no conlleva niveles de salarios que permitan a los beneficiarios salir de la condición de pobreza –ver Martin y Grubb, 2001. El programa PROJoven, de Perú, parece constituir una experiencia exitosa. En este caso, las mediciones han encontrado impactos positivos sobre la inserción laboral, el ingreso por hora y las horas semanales de trabajo. Además, las evidencias sugieren que el programa contribuyó a reducir la segregación ocupacional por género e incrementó la probabilidad de inserción de los trabajadores en empresas medianas vis à vis en microempresas. Se estima que en cinco años de implementación se tendría un valor actual neto positivo –ver Bucheli, 2005. En general, las investigaciones indican que la probabilidad de retorno positivo en estos programas depende de algunos factores de éxito: mantenerse en escalas relativamente pequeñas, combinarse con experiencias laborales concretas a través de sistemas de pasantías o modalidades equivalentes, estar bien focalizados en grupos específicos e ir acompañados de un sistema de titulación reconocible por los potenciales empleadores. Los programas dirigidos a la reinserción de jóvenes con problemas de marginalidad no parecen mejorar sustancial y sostenidamente los resultados laborales de sus beneficiarios. Esta es la conclusión que se deriva del análisis en Heckman, Lalonde y Smith, 1999, tanto para los Estados Unidos como para Europa, y que es corroborada por un gran número de autores, aunque unos pocos estudios han encontrado ejemplos exitosos en tal tipo de programas (ver Denny et al., 2001 y Van Reenan (2001)). En este tipo de intervención, los factores de éxito son la relación cercana con el sector productivo, el énfasis en servir de vía para que los jóvenes continúen con otro tipo de estudios y el establecimiento de un sistema de monitoreo combinado con otras asistencias. En materia de programas de intermediación, las modalidades de los distintos países van desde una administración estrictamente pública del sistema hasta combinaciones público-privadas. Bucheli, 2005 expresa que en los últimos años se percibe una mejora en la forma de operación de estos programas en los distintos países, mediante la incorporación de nuevas tecnologías de información y comunicación y de administración (gestión informatizada, difusión a través de internet, acceso público a redes y bancos de datos, implementación de bolsas de empleo, etc). Las evaluaciones sugieren que el impacto es generalmente positivo y que son intervenciones costo-efectivas en comparación con otros programas. No obstante, algunos autores reportan que el impacto es no significativo: en el caso de Brasil, por ejemplo, sólo en dos de seis regiones metropolitanas la probabilidad de ocupación se ha elevado como resultado de un programa de esta naturaleza (Ramos 2002). Esto sugiere que el éxito depende en gran medida del contexto institucional y macroeconómico. Ha sido destacado por algunos autores el hecho de que los programas exitosos de la OCDE fueron implementados en condiciones macroeconómicas favorables. Los empleos públicos directos tienen el aspecto negativo de que no consiguen desarrollar capacidades en los beneficiarios, y resultan generalmente onerosos para los fondos estatales. Si no se ejerce un control estricto sobre sus gastos administrativos, el costo total acostumbra superar con facilidad los beneficios. La literatura sobre estos programas sugiere que los mismos funcionan mejor como instrumentos para empleo de trabajadores pobres de baja calificación, por períodos breves que no pasen de tres meses. Las recomendaciones clave para el éxito son: fijar 29 los salarios por debajo del salario mínimo, para no generar desincentivo a la búsqueda de trabajo permanente en el mercado; limitarse a regiones donde la tasa de desempleo y pobreza sea altas; mantener los costos de administración en no más de 10 por ciento del costo total del programa y, por encima de todo, se espera que estos programas tengan un carácter provisional y se desmonten una vez se haya superado una crisis de empleo que les haya dado origen. BID, 2009, advierte que lo usual es que estos programas “comiencen demasiado tarde y que sigan funcionando por demasiado tiempo”. El beneficio neto de los programas basados en otorgar subsidios a las empresas que ocupan desocupados es generalmente limitado, porque tales programas tienden a generar efectos sustitución. Es decir, el éxito en emplear a los beneficiarios se produce muchas veces a costa de generar desempleo en otros grupos a los cuales los beneficiarios sustituyen. Este efecto no es necesariamente negativo desde el punto de vista social, pues en algunos casos podría considerarse que los grupos beneficiarios provienen de familias más necesitadas que las familias de los desplazados; en otros casos, sin embargo, el retorno social es muy dudoso, como cuando se consigue emplear a jóvenes sin dependientes a costa de causar desempleo en adultos jefes de hogar. Otro problema potencial es que los programas de subsidios podrían generar estigma en los beneficiarios. En todo caso, estos programas generalmente dan mejores resultados si el subsidio es de corta duración. Una discusión sobre esto, y la comparación de subsidios al empleado vs subsidio al empleador aparece en Neumark, 2009, donde se encuentra que algunos estudios encuentran efectos positivos sobre algunos grupos, especialmente jóvenes. Los programas de apoyo a las microempresas y autoempleo buscan resolver el problema de acceso al crédito por parte de esas unidades productivas. Los puntos críticos son el nivel o monto del apoyo, las tasas de interés y los esquemas de pago. La orientación sectorial del crédito y la selección de los participantes son también relevantes. En América Latina, García-Huidobro 2002 recoge el caso chileno y no encuentra resultados positivos de los programas de apoyo a microempresas en materia de productividad o utilidad, pero sí encuentra aumentos en la probabilidad de supervivencia de las firmas beneficiarias. Resultados semejantes han sido encontrados para el programa FUNDE en Chile. En México, el denominado programa CIMO, que se centra en la capacitación de los trabajadores de las pequeñas empresas, parece haber promovido con cierto éxito la incorporación de sistemas de calidad, inversión en capacitación, uso de capacidad instalada y cambios en la organización. En síntesis, los estudios de evaluación de las políticas laborales muestran que “no todas las medidas activas logran mejorar la situación de los grupos beneficiarios, y en particular sus posibilidades de obtención de empleo tras su participación en los programas, y que no todas logran una buena relación costo/eficacia por lo que se refiere a la realización de las metas previstas” (OIT, 2003). Algunas lecciones generales pueden ser extraídas en lo que se refiere a la mejora del diseño de las políticas. En primer lugar, la formulación de medidas cuidadosamente focalizadas brinda mejores resultados que las medidas de carácter general que se aplican a todos o a grupos amplios. En segundo lugar, la experiencia indica que, en vez de establecer distintas entidades encargadas de la prestación de tales servicios, es preferible contar con unidades polivalentes que integren todos los servicios que se ofrecen a las personas en busca de empleo. 30 1.2 Experiencia regional: mercados laborales en América Latina 1.2.1 Tendencias regionales en el mercado laboral Desde mediados de la presente década, la región latinoamericana estuvo experimentando un proceso de crecimiento que se inicio en 2003 y se prolongó hasta el 2008. Ese crecimiento estuvo relacionado con un buen desempeño en la inserción a los mercados mundiales. De ese modo, las exportaciones de América Latina aumentaron en términos de volumen y de precios. Al mismo tiempo, el influjo de Inversión Extranjera Directa (IED) hacia la región mejoró significativamente entre 2003 y 2008, con la única excepción del 2006. Por último, los resultados fiscales de los gobiernos de la región mejoraron considerablemente con respecto a los niveles habituales de la década anterior. En materia laboral, la región latinoamericana experimentó entre 2002 y 2008 un período de mejora en la mayoría de sus indicadores: en particular, la tasa de desempleo se redujo y los niveles de salarios promedios tendieron a elevarse. Esa combinación de elementos permitió que los niveles de pobreza en la región se redujeran entre 2002 y 2008, y para ese último año se consideraba que la región estaba bien encaminada a cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio en lo que respecta a ese indicador. La mayor parte de la mejora reflejaba el aumento en las tasas de crecimiento, más que un proceso de redistribución, aunque el peso relativo de ambos factores varía de país a país (OIT, 2009). En adición, los datos internacionales revelan que el proceso de crecimiento no tuvo igual repercusión social en los distintos países. En ese sentido, conviene observar que República Dominicana, junto a Guatemala y Honduras, fueron de los pocos países en los cuales se aumentó la brecha entre los más ricos y más pobres a lo largo del quinquenio 2002-2007 (CEPAL, 2009). En adición, República Dominicana es de los países en los cuales se encuentra una menor sensibilidad de la pobreza ante variaciones en el Producto Interno Bruto, y uno de los pocos donde la elasticidad de la indigencia con respecto al crecimiento económico es menor que la sensibilidad de la pobreza moderada. Producto Interno Bruto en América Latina y el Caribe Tasas anuales de variación, 2000-2009 7 6 5 4 3 2 1 0 -1 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -2 -3 Fuente: Elaborado con datos de la CEPAL, a partir de cifras oficiales. 31 El proceso de crecimiento continuo llegó a su fin en 2008, cuando varios países de la región comenzaron a sentir los efectos de la crisis financiera internacional. La repercusión más inmediata consistió en la caída de las exportaciones y la reducción del influjo de recursos financieros externos -ver OIT, 2009b. Por fortuna, se hizo rápidamente claro que la región estaba mejor preparada que en otros momentos para enfrentar una situación internacional recesiva, dada una mayor amplitud del espacio fiscal para la aplicación de políticas anticíclicas –ver OIT/CEPAL, 2009 y BID, 2009. Esas condiciones impidieron que el impacto macroeconómico alcanzara niveles desastrosos (ver OIT, 2009), pero no impidieron un aumento del desempleo. CEPAL/OIT, 2009 y 2009a indican que desde fines del 2008, prácticamente en todos los países las tasas de desempleo aumentaron con respecto al año precedente. Para 2008, el desempleo urbano estaba en 7.5 por ciento, pero en el segundo trimestre de 2009 estaba en 8.5 por ciento y se pronosticaba una tasa superior para fines de ese año (CEPAL/OIT, 2009a). Esto representaba entre 2.8 y 3.9 millones de personas que entrarían a la condición de desempleo. En el contexto con amenaza recesiva, las tasas de participación se ha estado moviendo de forma diferenciada entre los distintos países, con aumentos, entre mediados de 2008 y mediados de 2009, en países como Colombia, Uruguay, Argentina y Venezuela, y mientras se redujo en Ecuador, México, Perú y en Chile. Es destacable que la brecha entre las tasas de participación de hombres y mujeres se redujo, ya sea porque las tasas de participación de las mujeres aumentaron más que la de los hombres, o porque se redujo menos. Sin embargo, las tasas de desempleo aumentaron más entre los hombres que entre las mujeres, debido en gran parte a que los sectores con mayor proporción de hombres fueron proporcionalmente más afectados. El enfriamiento de las economías de la región también debilitó la evolución del empleo cubierto por la seguridad social, aunque la tendencia siguió siendo positiva en la mayoría de los países de la región. Por último, los salarios reales cayeron en algunos países, especialmente en aquellos con niveles de inflación más elevados, pero continuaron aumentando en otros (OIT/CEPAL, 2009a). Tasa de participación, ocupación y desempleo urbano por sexo, en América Latina y el Caribe 2008-2009 Total Tasa de participación Hombres Mujeres Total Tasa de ocupación Hombres Mujeres Tasa de desempleo Hombres Total Mujeres 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 59.4 59.4 72.4 71.3 49.7 50.1 54.9 54.3 67.9 66.1 45.1 45 7.7 8.5 6.3 7.5 9.3 10.1 58.6 59.3 71.8 … 47 … 53.9 54.1 67 … 42.3 … 8.1 8.8 6.7 … 9.9 … 56.8 56.6 66.6 66 48.4 48.5 52.2 51.9 62.4 61.6 43.4 43.5 8.1 8.4 6.3 6.8 10.3 10.2 55.9 55.9 71.8 71.2 40.6 41.1 51.5 50.3 67 64.5 36.7 36.5 7.9 10 6.8 9.4 9.8 11.1 Colombia Nacional Países Total países Argentina Brasil Chile 58.6 60.7 71.1 72.9 46.7 49 51.9 53.2 64.7 65.9 39.6 41.1 11.5 12.3 9 9.6 15.2 16.1 13 áreas metropolitanas 62.7 64.2 72 73.1 54.3 56.2 55.3 55.7 64.9 64.7 46.7 47.6 11.8 13.2 9.9 11.5 14.1 15.3 Costa Rica Nacional Urbano 56.7 58.6 56.5 58.1 72.5 71.1 71.5 70.4 41.7 47.2 42.1 46.7 53.9 55.7 52.1 53.6 69.5 68 66.8 65.8 39.1 44.6 38 42.4 4.9 4.8 7.8 7.6 4.2 4.3 6.6 6.5 6.2 5.6 9.9 9.2 Ecuador 60.7 59.4 71.8 70.5 50.3 49.1 56.6 54.3 67.8 65.4 46 43.9 6.8 8.7 5.5 7.3 8.4 10.6 México Nacional 58.9 58.4 78.3 77 41.7 41.7 56.6 55.2 75.4 72.8 39.9 39.4 3.9 5.5 3.7 5.4 4.2 5.6 32 áreas urbanas Panamá 60.6 60.1 76.9 75.7 46.3 46.2 57.7 56.1 73.3 70.6 44 43.1 4.8 6.8 4.7 6.8 4.9 6.7 Nacional Urbano Perú 63.9 64.1 81.5 80.9 47.2 48.3 60.3 59.9 78 76.8 43.6 44 5.6 6.6 4.4 5.1 7.5 8.9 64.4 68.5 64.4 67.9 78.9 78.3 78.5 76.8 51.4 59.7 51.7 59.6 60.2 62.7 59.3 62.1 74.7 73.2 73.6 71.5 47.3 52.8 46.6 53.3 6.5 8.6 7.9 8.5 5.4 6.5 6.3 6.9 7.9 11.1 9.9 10.5 62.1 62.3 63.1 63.4 72.7 72.2 73.8 73.4 53.2 54 53.9 55 57.2 57.1 58.3 58.4 68.6 67.9 69.8 69 47.6 48.2 48.6 49.5 7.9 8.2 7.5 7.9 5.6 5.9 5.5 5.9 10.5 10.7 9.9 10.1 Venezuela (Rep. Bol. de) El Caribe 64.9 65.1 79.8 79.7 50.1 50.7 59.9 59.9 73.9 73.5 46 46.4 7.7 8 7.4 7.8 8.2 8.5 Barbados 68.2 65.3 67.2 63.8 73.7 73.8 72.4 72 63.2 57.3 62.5 55.9 62.5 58.4 60.4 56.6 68.5 68.5 65.2 65.8 57.3 48.8 56.2 47.8 8.3 10.7 10 11.3 7.2 7.3 9.9 8.7 9.4 14.9 10.1 14.5 63 63.3 … … … … 59.9 60.1 … … … … 5 5.1 … … … … Uruguay Nacional Urbano Jamaica Trinidad y Tabago Fuente: OIT, 2009. 32 Remuneraciones medias reales en países de América Latina 2000-2009 (Indice 2000 = 100) País Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 100,0 98,4 79,4 85,9 104,3 114,8 129,9 145,5 167,9 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 101,6 99,7 101 106,7 100,3 98,8 101,4 99,1 100,0 106,9 103,6 102,8 105,1 108,7 104,1 95,8 96,3 103,3 80,5 95,1 104,6 102,1 105,5 110,2 105,9 95,3 95,4 104,6 77,8 78,4 106,5 103,8 103,1 110,5 103,6 94,5 96,6 106,1 80,1 78,6 108,5 105,4 100,8 110,2 103,7 93,4 98,0 105,6 83,7 80,7 110,6 109,5 102,5 111,8 106,0 95,3 96,1 105,1 86,8 84,8 113,7 109,2 103,9 112,9 103,7 96,2 96,1 103,9 90,4 85,8 113,5 107,1 104,1 115,4 99,5 95,4 96,9 105,6 94,3 82,2 2008 2009 Hasta el 3er trimestre … … -0,2 -1,3 … 1,7 -6,0 … … 0,8 3,3 -5,6 4,0 -0,1 … 0,7 6,6 … … 1,1 7,7 -5,5 Fuente: OIT, 2009. Un hecho notable es que, en muchos países de la región, se evidencia una caída en la elasticidad del empleo con respecto al producto agregado. Los resultados en Kapsos, 2005 para el período 1991-2003 presentan estimaciones de las elasticidades empleo-producto para un amplio número de economías en el ámbito mundial, y muestran una tendencia decreciente en la elasticidad producto del empleo a través de distintos subperíodos en los cuales la muestra fue dividida. Al margen de la tendencia temporal, otros autores muestran que las elasticidades del empleo con respecto a la producción son relativamente bajas en el contexto latinoamericano. Por ejemplo, Weller, 2001 estima la elasticidad producto del empleo en seis países de la región, y concluye que la misma es cercana a 0.40 para el período 1985-19983. Esa baja sensibilidad del empleo con respecto a la producción lleva a pensar que la recuperación de los mercados laborales será relativamente lenta en comparación con la recuperación productiva. Elasticidades del empleo con respecto al Producto Interno Bruto y a los salarios, en países de América Central, 1980-2002 País Costa Rica El Salvador Guatem ala Honduras Nicaragua Panam a Periodo 1980-2004 1994-2002 1980-2004 1985-2004 1991-2004 1991-2002 Elasticidad Ingreso Elasticidad Salario 0,436 0,719 0,614 0,193 0,963 0,007 1,187 -0,629 0,660 0,082 0,714 0,05 Fuente: Guerrero, 2007. Reproducido de Bencosme, 2008. 1.2.2 La experiencia sudamericana en el manejo de la desaceleración La tendencia recesiva internacional ha motivado la reacción de los distintos gobiernos de la región. Una buena parte de las intervenciones han adoptado la forma de expansión del gasto público con fines de generación de empleo. En Brasil, la tendencia de crisis dio lugar a la ampliación del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), que incluye un fuerte 3 Ver Bencosme, 2008 para una reseña de esta literatura. 33 componente de inversiones públicas. En Paraguay y en Perú se asignaron también recursos externos para la inversión pública a través de créditos adicionales de organismos internacionales. En Argentina, el denominado plan Obras para Todos los Argentinos incluyó un aumento adicional de recursos para infraestructura. En esa corriente, México amplió su denominado Programa de Empleo Temporal (PET), que se transformó en el Programa de Empleo Temporal Ampliado (PETA) al incorporarse zonas geográficas urbanas. Las actividades desarrolladas por el programa son mantenimiento de aceras y edificios, cuidado del medio ambiente, preservación de caminos vecinales y arreglos de fachadas de edificios públicos, entre otras. El programa es administrado técnicamente por un Comité Técnico integrado por las Secretarías de Desarrollo Social, Comunicaciones y Transporte y Medio Ambiente y Recursos naturales, en combinación con la Secretaria de Trabajo y Previsión Social. Ese mecanismo fue también usado en Chile, cuyo programa más importante, el denominado Inversión en la Comunidad, opera bajo la Subsecretaría del Trabajo. En el caso chileno, existe también un Programa de Contingencia contra Desempleo que recibe recursos presupuestarios que son usados para el financiamiento de planes, programas o inversiones públicas generadoras de empleo, siempre que la tasa de desempleo alcance 10 por ciento o, alternativamente, si sobrepasa el 9 por ciento y se prevé que llegará a 10 por ciento en el próximo trimestre. En la experiencia de estos países, los programas de generación de empleo mediante gasto en infraestructura pública han enfrentado varios problemas. Por un lado, un reto significativo ha consistido en agilizar los procedimientos para la ejecución de obras, dado que tradicionalmente la ejecución efectiva es menor que lo asignado. En segundo lugar, muchas de las inversiones públicas viables son intensivas en capital, por lo que se requieren normativas específicas que aseguren la priorización de inversiones en obras con un componente elevado de mano de obra ver discusión en CEPAL/OIT, 2009a y OIT, 2009b. Un riesgo adicional en estas intervenciones es que, por su naturaleza, las mismas sean sesgadas hacia la contratación de mano de obra masculina, en desmedro de la incorporación de las mujeres –ver CEPAL/OIT, 2009a. Una limitación en varios países es la ausencia de datos confiables sobre el perfil demográfico de los beneficiarios, lo que dificulta el monitoreo del impacto social. Por último, BID, 2009 trae a discusión el concepto de incoherencia dinámica, al referirse a la dificultad política de descontinuar programas que están supuestos a ser transitorios, pero que acaban con frecuencia siendo permanentes. En muchos países, la población más afectada por el contexto recesivo incluye a los jóvenes y a los menos educados –ver Panorama laboral, 2009. De aquí que muchas de las medidas adoptadas han sido dirigidas a esos grupos específicos. Entre los esfuerzos centrados en los trabajadores jóvenes se destacan los programas Mi Primer Empleo, de Argentina, Honduras y México, así como ProJoven, en Brasil, Chile, Colombia, Perú, Venezuela y Uruguay. Otros programas de empleo, centrados en población femenina de bajos recursos o jefas de hogares se están desarrollando en Argentina, Chile y Uruguay, entre otros. Muchos de los programas adoptan la forma de intermediación y capacitación, como método de elevar empleabilidad y reconversión laboral para personas que pierden el empleo. 34 En una perspectiva de más largo plazo, varios de los países han introducido reformas a mecanismos de seguro de cesantía, al incorporar extensión de los períodos de beneficios, ampliación de la población beneficiaria, y combinación del seguro de cesantía con obligatoriedad de participación en programas de capacitación. La justificación del seguro de cesantía es que la desvinculación laboral tiene implicaciones sociales que van más allá de la prestación monetaria, tales como la perdida de capacidades laborales y menor probabilidad de reinserción formal. En Chile, el mecanismo se financia con los aportes de empleadores y empleados, más un aporte gubernamental anual. Una parte de las contribuciones es depositada en una cuenta individual del trabajador, y una parte se dirige a un fondo de reparto. En caso de trabajador por tiempo indefinido, se paga 2.2 por ciento de la remuneración -1.6 por ciento pagado por el empleador y el resto por el empleado. En caso de quedar cesante por renuncia o despido, el trabajador puede retirar en un plazo de cinco meses, durante los cuales va recibiendo porcentajes decrecientes; en caso de jubilación, el trabajador puede retirar de inmediato todo el monto acumulado y, en caso de muerte, los recursos pasan a formar parte de su herencia. Si se trata de trabajo por tiempo fijo, el empleador paga 3 por ciento de la remuneración e, independientemente de la causa del término del contrato, el trabajador puede retirar de inmediato todo lo acumulado, siempre que se haya hecho al menos seis contribuciones. Si el trabajador no tiene suficientes fondos en su cuenta individual, puede solicitar complemento del fondo de cesantía solidario, siempre que satisfaga un conjunto de condiciones: haber sido despedido por causas no imputables a su persona, haber registrado doce cotizaciones mensuales continuas previas al despido, y estar activamente en búsqueda de empleo, entre otras. En 2008, Chile introdujo un conjunto de reformas al mecanismo de seguro de desempleo, entre las que se encuentran las siguientes (OIT, 2009b): a. Se flexibilizaron las condiciones para acceso a los recursos. Por ejemplo, para los trabajadores con contrato a plazo fijo, no se requiere haber cotizado 12 meses previos, sino 12 meses en los últimos 24 meses. b. Por razones contracíclicas, se otorgaron dos giros adicionales a los beneficiarios del fondo de contribución solidario, cuando el desempleo supere el promedio de los últimos cuatro años. En Brasil, el seguro de desempleo fue creado en 1986, aunque fue sólo en 1990, con la creación del Fondo de Amparo al trabajador (FAT), que el mecanismo se puso en operación efectiva. El FAT es regido por un consejo tripartito, y define un sistema que combina el seguro de desempleo con servicios de intermediación, capacitación profesional e inversión para generación de empleos. El pago del beneficiario en el seguro de desempleo varía entre tres y cinco meses para cada período de 36 meses, dependiendo del tiempo de servicio del trabajador. En 2007, el sistema desembolsó el equivalente a 0.4 por ciento del PIB. El esquema de pagos es el siguiente: (a) Tres meses de pagos si la persona trabajó entre 6 y 11 meses durante los últimos 36 meses, (b) Cuatro meses si la persona trabajó entre 12 y 24 meses durante los últimos 36 meses, y (c) Cinco meses si la persona trabajó más de 24 meses durante los últimos 36 meses. En 2009, el seguro de desempleo brasileño extendió en dos meses el período de pagos a los trabajadores de sectores especialmente afectados por la crisis, y se limitó el requerimiento de tiempo de trabajo previo. 35 En Uruguay, el sistema se movió en una dirección semejante –ver OIT, 2009b. En este país, el mecanismo de seguro de desempleo opera desde 1980, y tradicionalmente estipulaba que los beneficiarios debían recibir, durante un período de seis meses, una prestación uniforme equivalente a 50 por ciento de la remuneración media de los últimos seis meses de actividad. Esas prestaciones no podían ser inferiores a 50 por ciento del salario mínimo nacional ni superior a 8 veces tal salario. Para recibir el subsidio de desempleo, se requiere haber estado en planilla de alguna empresa durante los seis meses previos a producirse la necesidad causal. El seguro no solo opera ante separación definitiva, sino también transitoria, del vínculo laboral; y si esta se convierte en definitiva, el trabajador tiene además derecho a sus liquidaciones correspondientes. Si el trabajador tiene una familia a su cargo, las prestaciones del seguro de desempleo se elevan un 20 por ciento. En 2008, tras realizarse el denominado Dialogo Nacional de Seguridad Social y a instancia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se introdujeron varias modificaciones al seguro de desempleo. Entre las enmiendas principales se destacan: (a) Cambio del sistema de montos fijos a un sistema de beneficios decrecientes, buscando estimular la búsqueda de nuevo empleo; (b) Extensión del goce del beneficio, de 6 a 12 meses, para aquellos despedidos o suspendidos con más de 40 años de edad. Después del sexto mes, el monto a pagar se fija en 40 por ciento de la remuneración previa; (c) La articulación del seguro de desempleo con políticas activas de empleo, mediante obligatoriedad de tomar cursos de capacitación durante el disfrute del beneficio; (d) Reforzamiento del carácter contracíclico, al elevarse de seis s a ocho meses la cobertura en caso de recesión de la economía agregada. 1.2.3 La experiencia centroamericana en el manejo de la desaceleración Los países de Centroamérica son también un referente relevante, porque constituyen economías en estadio relativamente similar al de República Dominicana4. En el caso de Costa Rica, la reacción gubernamental adoptó la forma de aumento en el gasto social. Una parte del incremento de ese gasto fue dirigida a subsidios para la compra de alimentos, trasporte y gasolina. Otra parte se dirigió a los sectores de educación y vivienda, a la vez que se ampliaba el plazo de cobertura del seguro social a las personas que perdían el empleo. En otro orden, se procuró fortalecer la transferencia de recursos a familias de bajos ingresos con estudiantes en la escuela, con miras a posponer la entrada de adolescentes al mercado laboral. De especial importancia es la introducción de un Proyecto de ley que establecía un acuerdo entre patronos y trabajadores, por medio del cual las empresas se comprometían a reducir el número de horas trabajadas, sin reducir el salario por hora, pero sin despedir empleados. En ese sentido, se desarrollo un proyecto de modernización de la legislación laboral, para la introducción de esquemas más flexibles como la jornada de cuatro días por semana y la jornada anualizada. Estas medidas fueron complementadas con la profundización de programas de capacitación para empleados de empresas afectadas por la crisis, y el otorgamiento de becas para empleados que quieran capacitarse, a cambio de que la empresa asegure su estabilidad laboral y el pago de las cargas sociales. 4 Esta sección está basada en las informaciones en CEPAL, 2009a. 36 En el caso de El Salvador, se fortaleció el programa Red Solidaria basado en transferencias condicionadas a hogares en condiciones de pobreza, al duplicar el monto de ayuda a cada familia, que pasó de 150 dólares a 300 dólares para familias con hijos que están estudiando en la primaria. En adición, se puso en marcha el programa Alianza por la Familia, que busca fortalecer el nivel de vida de las familias de ingreso medio a través de descuentos a las colegiaturas, la ampliación de la cobertura de salud y la revalorización de las pensiones. El país procuró también un préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial por un monto de 297 millones de dólares, que servirán para el fortalecimiento del desarrollo social. En Honduras, se aprobó en enero de 2009 un nuevo salario mínimo, tanto en zonas urbanas como rurales, y se incrementó el presupuesto público para programas sociales, tales como los de merienda escolar, matrícula gratis de las escuelas comunitarias (en el área rural), paquete básico de servicios de salud, reforestación varios bonos educativos, y los subsidios al combustible y la energía eléctrica. Se contemplaba ofrecer apoyo por un monto de 159 millones de dólares a la construcción de viviendas sociales, pymes agrícolas y otros sectores sociales. En Nicaragua, se otorgaron subsidios focalizados a la compra de combustibles, y se ofrecieron distintos tipos de apoyo y subsidios en materia de alimentos a través del fortalecimiento o lanzamiento de distintos programas en la materia. En el ámbito laboral, el gobierno expresó la intención de fortalecer el sistema de capacitación a grupos de desempleados, haciéndose hincapié en sectores prioritarios seleccionados. Por último, en Guatemala, se procedió al aumento de salarios mínimos para trabajadores del área agrícola y no agrícola y se procure asegurar una asignación presupuestaria para la consolidación del programa “Mi Familia Progresa” y otros programas sociales. Esto se combina con políticas sectoriales, como la puesta en marcha de un programa para el fortalecimiento de las pequeñas y medianas empresas. 37 ESTA PÁGINA HA SIDO DEJADA EN BLANCO DE FORMA INTENCIONAL 38 2. EL MERCADO LABORAL DOMINICANO EN BUSCA DE RECUPERACIÓN 39 Durante la presente década, la economía dominicana ha experimentado distintos momentos del ciclo económico: el período 2000-2002 fue una etapa de crecimiento, que se interrumpió con el advenimiento de una crisis en 2003; el trienio 2003-2005 representó un segundo momento de carácter recesivo; el tercer momento se inició en 2006, cuando la producción agregada volvió a crecer a sus tasas habituales. En el bienio 2009-2010, la economía dominicana ha estado una vez más sometida a prueba, tras la erupción de la crisis financiera internacional. ¿Cómo ha respondido el mercado laboral dominicano a tal secuencia de embates? ¿Cómo se han reflejado las condiciones económicas agregadas en los niveles de empleo y salarios? ¿Cuál es la sensibilidad del mercado de trabajo ante choques adversos? Este capítulo procura responder a esas preguntas. El capitulo se inicia con una revisión de los indicadores de oferta y demanda de trabajo, y con un análisis de las tendencias en materia de empleo y salarios. Luego, se analiza el importante tema de la informalidad laboral, que, como en otros países, representa uno de los mayores escollos para elevar la calidad del empleo en el país. Tras constatar que una parte considerable de la Población Económicamente Activa consiste en niños entre 10 y 14 años, el capítulo también analiza la situación del país en materia de trabajo infantil. Por último, el capítulo concluye con una discusión sobre los costos laborales en el mercado dominicano. Esta discusión abarca tres aspectos: la normativa legal y la regulación de las actividades de contratación y separación de empleados, los niveles de salarios base y la estructura de prestaciones complementarias. 2.1 El mercado laboral dominicano: estado de situación 2.1.1 La dinámica de la oferta laboral Según los resultados de las Encuestas de Fuerza de Trabajo (ENFT) del Banco Central, a lo largo de la presente década la Población en Edad de Trabajar (PET) del país se ha expandido a un ritmo de 2.3 por ciento anual, y en términos absolutos ha crecido alrededor de 1.4 millones de personas entre 2000 y 2009. En promedio, alrededor de 160,000 trabajadores y trabajadoras se han ido incorporando cada año a la población en edad de trabajar. Alrededor de un cuarto de la PET tiene edades por debajo de 20 años, mientras alrededor de 12 por ciento se encuentra en edades por encima de los sesenta años. Alrededor de dos tercios de la población en edad de trabajar tiene un nivel de escolaridad inferior a la escuela secundaria. 40 Distribución de la Población en Edad de Trabajar (PET), según criterios demográficos, 1996-2009 Criterios / Años 1996 5,755,012 2000 6,389,628 10-19 20-39 40-59 60 y mas Total 29.6% 39.9% 20.0% 10.5% 100.0% 28.0% 39.7% 21.5% 10.8% 100.0% 27.6% 38.4% 22.2% 11.7% 100.0% Hombres Mujeres Total 49.6% 50.4% 100.0% 49.0% 51.0% 100.0% 49.0% 51.0% 100.0% Primario Secundario Universitario Ninguno Total 58.7% 20.5% 7.5% 13.3% 100.0% 56.4% 23.5% 10.3% 9.8% 100.0% 56.4% 23.5% 10.1% 10.0% 100.0% 31.7 7.0 31.3 18.3 11.7 100.0 31.6 6.8 31.3 18.6 11.6 100.0 Santo Domingo y DN Santiago Resto Cibao Sur Este Total 2001 6,546,889 2002 2003 2004 6,723,578 6,840,686 6,981,868 PET (%) por Tramos de Edad 27.7% 27.9% 28.1% 37.9% 38.0% 38.5% 22.4% 22.4% 22.5% 11.9% 11.7% 10.9% 100.0% 100.0% 100.0% PET (%) por Genero 49.7% 49.6% 49.5% 50.3% 50.4% 50.5% 100.0% 100.0% 100.0% PET (%) por Nivel Educativo 54.3% 55.1% 55.1% 25.0% 23.8% 23.7% 12.4% 12.0% 11.2% 8.4% 9.0% 10.0% 100.0% 100.0% 100.0% PET (%) por Región 32.5 31.4 31.8 7.3 7.0 7.0 30.0 31.7 31.3 20.2 18.5 18.4 10.0 11.4 11.4 100.0 100.0 100.0 2005 7,144,757 2006 7,320,435 2007 7,484,807 2008 7,663,945 2009 7,840,119 28.0% 38.0% 22.8% 11.2% 100.0% 28.0% 37.2% 22.8% 12.0% 100.0% 26.9% 37.7% 23.4% 11.9% 100.0% 27.2% 37.5% 23.6% 11.6% 100.0% 26.3% 37.2% 24.6% 12.0% 100.0% 49.7% 50.3% 100.0% 49.5% 50.5% 100.0% 49.7% 50.3% 100.0% 49.5% 50.5% 100.0% 49.8% 50.2% 100.0% 53.7% 25.6% 12.3% 8.4% 100.0% 53.5% 26.0% 12.4% 8.1% 100.0% 51.1% 28.1% 12.9% 7.9% 100.0% 50.0% 27.9% 13.7% 8.3% 100.0% 49.7% 27.7% 14.5% 8.0% 100.0% 32.3 7.1 29.9 20.7 10.0 100.0 32.2 7.3 29.7 20.7 10.1 100.0 32.1 7.5 30.0 20.5 10.0 100.0 32.2 10.9 26.5 18.2 12.2 100.0 32.1 11.0 26.6 18.2 12.1 100.0 Fuente: Cálculos a partir de la ENFT. Por su parte, la población económicamente activa se expandió a un ritmo anual de 1.9 por ciento durante los años de la presente década (2000-2009). Esto representó la incorporación de alrededor de 668,000 personas a la fuerza de trabajo, equivalente a un promedio de 74,000 personas adicionales por año. Para 2009, la participación de las mujeres en la PEA se redujo en alrededor de dos puntos porcentuales. Por otro lado, entre 14 y 16 por ciento de la PEA corresponde a personas con edades inferiores a 20 años o superiores a 60 años, y cerca de 40 por ciento de la PEA sólo ha alcanzado un nivel educativo inferior a la escuela secundaria. Distribución de la Población Económicamente Activa (PEA) según criterios demográficos, (1996-2009) Año PEA 1996 3,029,524 2000 3,532,536 2001 3,557,988 2002 2003 3,701,798 2004 3,712,787 3,933,660 2005 2006 2007 3,992,210 4,100,432 4,202,276 2008 2009 4,256,447 4,201,485 PEA (%) por Tramos de Edad 10-19 20-39 11.9% 55.3% 10.3% 55.0% 9.1% 54.8% 9.3% 54.7% 9.0% 54.4% 10.4% 53.7% 10.5% 53.8% 10.1% 52.8% 9.5% 53.2% 8.9% 53.4% 7.7% 52.3% 40-59 60 y mas Total 25.4% 7.4% 100.0% 28.2% 6.5% 100.0% 29.1% 7.1% 100.0% 29.2% 6.8% 100.0% 29.8% 6.8% 100.0% 29.4% 6.5% 100.0% 29.2% 6.6% 100.0% 30.1% 7.0% 100.0% 30.7% 6.6% 100.0% 31.5% 6.2% 100.0% 33.1% 6.9% 100.0% Hombres Mujeres Total 66.3% 33.7% 100.0% 62.3% 37.7% 100.0% 62.4% 37.6% 100.0% 61.3% 38.7% 100.0% 61.2% 38.8% 100.0% 60.6% 39.4% 100.0% 61.3% 38.7% 100.0% 60.5% 39.5% 100.0% 62.5% 37.5% 100.0% Primario Secundario Universitario Ninguno Total 52.8% 23.3% 11.8% 12.1% 100.0% 48.4% 27.4% 15.8% 8.4% 100.0% 48.2% 27.5% 15.6% 8.6% 100.0% 46.0% 27.9% 18.2% 8.0% 100.0% 44.9% 29.7% 18.0% 7.4% 100.0% 44.6% 30.2% 18.1% 7.2% 100.0% 42.5% 32.4% 18.3% 6.7% 100.0% 41.2% 31.1% 20.1% 7.6% 100.0% 41.2% 31.0% 20.8% 7.0% 100.0% Este 34.5% 7.3% 29.8% 16.7% 11.8% 35.4% 7.1% 28.8% 17.2% 11.5% 35.4% 7.1% 28.8% 17.2% 11.5% 34.7% 7.2% 29.4% 17.1% 11.6% 34.9% 7.0% 28.2% 19.8% 10.1% 34.9% 7.0% 28.2% 19.8% 10.1% 34.7% 7.3% 27.8% 20.4% 9.8% 34.0% 7.4% 28.6% 20.3% 9.7% 35.1% 10.4% 24.9% 18.1% 11.4% 35.4% 9.9% 24.9% 18.1% 11.7% Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% PEA (%) por Género 61.8% 38.2% 100.0% 61.0% 39.0% 100.0% PEA (%) por Nivel Educativo 44.9% 29.1% 18.4% 8.0% 100.5% 45.9% 28.7% 18.0% 7.4% 100.0% PEA (%) por Regiones Santo Domingo y DN Santiago Resto Cibao Sur Fuente: Cálculos a partir de la ENFT. A lo largo de la última década, una parte creciente de la Población en Edad de Trabajar se ha estado incorporando a la Población Económicamente Activa, por lo cual la tasa de participación muestra una tendencia claramente positiva, excepto para el grupo de edad más avanzada. Para el año 2009, sin embargo, los datos de la Encuesta de Fuerza de Trabajo del Banco Central 41 muestran una reducción en esa variable con respecto al año anterior, en alrededor de dos puntos porcentuales. Este resultado coincide con el patrón regional observado en BID, 2009, según el cual las tasas de participación en los países de América Latina tiende a reducirse en los períodos recesivos, a medida que una parte importante de los trabajadores desiste de procurar trabajo. Tasas de Participación laboral según criterios demográficos, (1996-2009) Criterios / Años 1996 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Tramos de Edad Total 10-19 20-39 40-59 60 y mas 52.6% 21.2% 73.0% 67.1% 36.7% 55.3% 20.3% 76.6% 72.5% 33.5% 54.3% 17.8% 77.4% 71.3% 32.8% 55.1% 18.4% 79.4% 71.7% 31.5% 54.3% 17.4% 77.8% 72.3% 31.5% Nivel Educativo 56.3% 20.8% 78.6% 73.4% 33.8% 55.9% 20.9% 79.1% 71.6% 32.7% 56.0% 20.2% 79.5% 74.2% 32.5% 56.1% 19.7% 79.2% 73.6% 31.2% 55.5% 18.2% 79.1% 74.0% 29.5% 53.6% 15.7% 75.4% 72.1% 31.0% Primario Secundario Universitario Ninguno 47.3% 59.9% 82.8% 48.2% 47.5% 64.4% 84.3% 47.7% 46.5% 63.6% 83.9% 47.0% 46.1% 65.0% 89.9% 43.9% 44.2% 66.3% 83.6% 48.0% Género 47.7% 64.7% 81.7% 50.1% 46.8% 64.7% 81.9% 49.1% 46.7% 65.0% 81.4% 49.7% 46.7% 64.7% 79.9% 48.1% 45.7% 61.9% 81.2% 50.9% 44.4% 59.9% 76.8% 47.0% Hombres Mujeres 70.4% 35.2% 70.4% 40.8% 69.2% 40.1% 68.3% 42.1% 67.7% 41.1% Regiones 69.2% 43.7% 68.8% 43.1% 68.6% 43.6% 69.3% 43.2% 67.9% 43.5% 67.2% 40.1% 52.6% 61.3% 59.5% 53.7% 51.3% 56.9% 55.3% 60.8% 55.7% 50.2% 51.2% 53.8% 54.3% 60.1% 57.9% 53.4% 49.8% 55.4% 55.1% 58.9% 55.9% 50.6% 50.4% 53.6% 54.7% 59.7% 57.9% 50.1% 57.2% 54.2% 56.3% 61.2% 56.2% 50.3% 56.7% 56.1% 55.9% 60.7% 59.1% 49.9% 58.8% 54.4% 56.0% 60.3% 59.8% 51.5% 58.7% 54.8% 56.3% 60.6% 53.1% 52.3% 55.3% 52.3% 55.6% 59.0% 48.3% 50.3% 53.4% 51.8% 53.6% Santo Domingo y DN Santiago Resto Cibao Sur Este Total Fuente: Cálculos a partir de la ENFT. En correspondencia con tal interpretación, para 2009 se aprecia un aumento cuantioso en el número de trabajadores inactivos, que se elevó desde 3.38 millones de personas, en 2008, hasta 3.68 millones en 2009, para una variación de alrededor de 256,000 personas. La variación en la población inactiva es especialmente notable en las mujeres, entre las cuales aumentó en alrededor de 221,000 personas, mientras en los hombres el aumento fue de alrededor de 34,000 personas. Variación del número de trabajadores inactivos según motivo para no buscar trabajo, 2008-2009 He buscado trabajo y no encuentro Otros se lo buscan Espera aviso de solicitud Está incapacitado permanentemente Está incapacitado temporalmente Está estudiando Se dedica a quehaceres del hogar Por edad Rentista o jubilado Sin suficiente educación o experiencia Creo que no iba a encontrar Espero la próxima temporada agrícola No quiere Otros Total HOMBRE 11,581 17,452 3,964 93,210 48,243 803,635 9,306 116,337 6,933 10,606 4,925 2,992 52,467 65,887 1,247,538 2008 MUJER 11,108 26,944 2,229 70,482 35,980 848,073 822,244 211,718 3,868 17,796 7,809 156 43,046 33,395 2,134,848 Total 22,689 44,396 6,193 163,692 84,223 1,651,708 831,550 328,055 10,801 28,402 12,734 3,148 95,513 99,282 3,382,386 Fuente: Cálculos a partir de la ENFT. 42 HOMBRE 13,310 2,817 1,112 100,599 42,306 835,521 9,923 118,384 9,104 12,905 3,858 2,161 61,842 68,194 1,282,036 2009 MUJER 9,887 9,135 1,699 76,893 40,658 931,278 974,778 209,757 4,723 9,126 7,772 194 44,920 35,778 2,356,598 Total 23,197 11,952 2,811 177,492 82,964 1,766,799 984,701 328,141 13,827 22,031 11,630 2,355 106,762 103,972 3,638,634 Variacion 2008/2009 HOMBRE MUJER Total -1,221 508 1,729 -14,635 -17,809 -32,444 -2,852 -530 -3,382 7,389 6,411 13,800 -5,937 4,678 -1,259 31,886 83,205 115,091 617 152,534 153,151 2,047 -1,961 86 2,171 855 3,026 2,299 -8,670 -6,371 -1,067 -37 -1,104 -831 38 -793 9,375 1,874 11,249 2,307 2,383 4,690 34,498 221,750 256,248 2.1.2 El problem ma del desem mpleo Según loss datos de la Encuesta dee Fuerza de T Trabajo, la tasa t de desoccupación tam mbién aumenttó muy leveemente en 20 009, en com mparación coon 2008, al pasar p de 14..16 por cien nto a 14.86 por p ciento. Esto E significca que la caantidad de desocupados d se expandióó en alredeedor de 28,0000 personas. Ese aumennto puso fin a un períoddo de cuatro años en el ccual se habíaa observado un bajadores dessocupados, a partir del toope superiorr alcanzado een descenso de la proporrción de trab 2004. Hasta H 2008, la tasa de desocupación domiinicana habbía tenido dos momenntos diferenciaados: un prim mer momentoo de crecimieento, entre 2000 2 y 2004, y un segund do momento de reducción n a partir de entonces. Un U aspecto ddigno de connsideración es e si el aum mento en la tasa durante 2009 constitu uirá el inicio de un período prolongado de aumenntos o si, poor el contrario, constituiráá un punto aislado quee no alteraráá la trayectooria descendeente exhibidda durante llos cuatro añoos previos. E Evolución Tassa de Desocup pación, 1996-2009 ENFT. Fuente: Cálculos a partir de la E Evolución dee la cantidad de trabajadoores desocupados, 2000-2009 800,000 700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 2000 20011 2002 20033 2004 43 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: Cálculos a partir de la ENFT. En gran medida, la evolución futura de la tasa de desocupación dependerá del comportamiento de la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto. En tal sentido, es conveniente recordar que, históricamente, ha habido una clara asociación entre el ritmo de crecimiento de la actividad económica y la reducción de las tasas de desempleo. De hecho, Guzmán (2008, OIT) ha mostrado que la reducción en la tasa de desempleo requiere que el Producto Interno Bruto crezca a una tasa superior al 4.5 por ciento anual, que corresponde a la suma de las tasas de crecimiento de la Población Económicamente Activa (PEA) y de la productividad laboral5. Relación entre Tasa de Crecimiento del PIB y Variación en Tasa de Desempleo, Ley de Okun 1994-2009 2 1.5 Variación en tasa de desempleo 1 0.5 0 -2 0 2 4 6 8 10 12 -0.5 -1 -1.5 y = -0.2539x + 1.3539 -2 Tasa crecimiento del PIB Fuente: Elaborado con datos del Banco Central. No obstante, la sensibilidad del volumen de población ocupada ante variaciones en el Producto Interno Bruto ha tendido a debilitarse a lo largo del tiempo. Bencosme, 2008, observa que para el período 1996-1999, el Producto Interno Bruto creció a un ritmo anual promedio de 57.7 por ciento, y el número total de ocupados creció a una tasa promedio de 5.81 por ciento; para el período 2000-2006, sin embargo, el Producto Interno Bruto aumentó a un ritmo anual promedio de 5.18 por ciento, pero el empleo sólo creció a una tasa de 1.95 por ciento. Esto significa que la elasticidad del empleo con respecto al producto fue significativamente mayor en el primer 5 La tasa de desempleo es definida como (PEA-O)/PEA = 1 - O/PEA, donde la O representa el número de personas Ocupadas. Por tanto, la tasa de desempleo sólo se reduce si la cantidad de ocupados crece a un ritmo superior al de la PEA. Por otro lado, dado que PIB= (PIB/O) O, se deduce que O* = PIB* - (PIB/O)*, donde * denota la tasa de crecimiento de la variable en cuestión. Por tanto, la tasa de desempleo se reduce si y sólo si PIB* (PIB/O)* > PEA*, o equivalentemente, si y sólo si PIB* > PEA* + (PIB/O)*. En la experiencia dominicana de la década actual, la productividad laboral ha crecido a una tasa anual cercana a 2.2 por ciento, mientras la PEA ha crecido a un ritmo de 2.4 por ciento. 44 subperíodo. Concretamente, en la segunda mitad de los noventa, cada punto porcentual de crecimiento del producto generaba un crecimiento de 0.75 por ciento en el número de ocupados, pero para el período 2000-2006 un crecimiento de 1 por ciento en el PIB sólo aumentaba el número de personas ocupadas en alrededor de 0.37 por ciento. Los resultados en Kapsos, 2005 corroboran la tendencia descrita, y muestran además que la reducción en la elasticidad del empleo con respecto al PIB se presenta con igual intensidad en distintos grupos poblaciones, tales como jóvenes, mujeres y hombres. En términos sectoriales, las estimaciones de ese autor para el período 1991-2003 indican que la sensibilidad del empleo ante variaciones del producto es mayor en el sector de servicios que en el sector industrial, y es mayor en el sector industrial que en el sector agrícola. Estimaciones de la elasticidad del empleo con respecto al Producto Interno Bruto, 1992-2006 1992-1995 1996-1999 2000-2006 Tasas de crecimiento promedio Producto Empleo 4,98% 2,81% 7,72% 5,81% 5,18% 1,95% Elasticidad arco empleo-producto 0,5634 0,7526 0,3760 Fuente: Reproducido de Bencosme, 2008. Elasticidad del empleo con respecto al producto para distintos grupos de población, 1991-2003 1991-2003 Total Empleo joven Femenino Masculino Agricultura Industria Servicios 1991-1995 1,02 0,97 1,93 0,71 1995-1999 0,64 1,10 0,90 0,53 1999-2003 0,29 -0,76 0,26 0,30 0,47 0,58 0,73 Fuente: Reproducido de Bencosme, 2008. En el ámbito geográfico, las regiones del país muestran tres tipos de tendencia a lo largo de la presente década: por un lado, la región de Santo Domingo y las provincias del Sur se caracterizan por tasas de desocupación relativamente altas; el municipio de Santiago muestra tasas de desocupación bajas con respecto a las demás regiones, pero durante el período 20022007 estuvo alta con respecto al nivel exhibido en los primeros años de la década; el Resto del Cibao y el Este han tenido tasas decrecientes desde 2004 y, por último, la región Sur ha mostrado tasas altas pero levemente decrecientes a lo largo de los últimos años. En 2009, se observa un descenso considerable en la tasa de desocupación en el municipio de Santiago, un aumento de mayor intensidad en la tasa de desocupación del Distrito Nacional y la Provincia de Santo Domingo, y variaciones de poca magnitud en las demás regiones. Por tanto, el aumento de la tasa de desocupación durante ese año refleja esencialmente un aumento en Santo Domingo y sus alrededores. 45 En términos demográficos, las mayores tasas de desocupación se encuentran en los trabajadores y trabajadoras más jóvenes, en las mujeres y en aquellos que solo han alcanzado un nivel de educación media. Por supuesto, en el caso de las personas desocupadas con edades entre 10 y 19 años, se encuentra una buena parte de niños y niñas que han desertado de la escuela, y se encuentran impedidos a incorporarse al mercado laboral. En ese caso, los datos revelan en realidad un doble problema: por un lado, el hecho de que una elevada proporción de niños y niñas se encuentra en el mercado laboral, cuando debería estar dedicada a la escuela; en segundo lugar, el hecho de que una buena parte de tales niños y niñas, al incorporarse al mercado laboral, no encuentran empleo (Guzmán y Cruz, 2010). Evolución Tasa de Desocupación según criterios demográficos, 1996-2009 Criterios / Años 1996 2000 2001 2002 10-19 20-39 40-59 60 y mas Total 39.1% 17.1% 8.4% 6.0% 16.7% 24.9% 15.6% 9.0% 4.0% 13.9% 27.9% 18.1% 10.0% 3.8% 15.6% 29.9% 19.5% 8.5% 2.9% 16.1% Hombres Mujeres 10.9% 28.1% 7.9% 23.8% 9.4% 26.0% 9.5% 26.6% Primario Secundario Universitario Ninguno 15.9% 22.0% 12.6% 13.9% 12.8% 17.6% 12.2% 11.3% 14.8% 19.1% 14.3% 11.9% 15.2% 20.2% 13.8% 11.7% 15.3% 8.6% 12.7% 16.7% 12.2% 18.0% 8.1% 13.7% 17.4% 11.1% 18.6% 10.1% 15.6% 15.8% 14.0% Santo Domingo y DN Santiago Resto Cibao Sur Este 2003 Tramos de Edad 32.9% 19.6% 9.4% 4.3% 16.7% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 38.6% 19.9% 11.6% 5.0% 18.4% 33.1% 21.0% 10.1% 3.5% 17.9% 28.0% 19.8% 9.3% 2.1% 16.2% 30.3% 18.6% 8.6% 2.7% 15.6% 27.6% 17.0% 7.8% 2.1% 14.2% 31.8% 17.8% 8.6% 3.4% 14.9% 11.0% 28.8% 9.2% 27.0% 9.3% 25.4% 8.5% 22.8% 9.9% 23.2% 16.8% 22.3% 16.4% 10.9% 14.0% 21.7% 14.7% 10.7% 12.8% 21.4% 13.9% 9.5% 12.1% 18.5% 13.5% 9.2% 13.2% 19.4% 13.6% 8.0% 17.8% 11.8% 16.7% 19.8% 17.7% 22.8% 13.7% 13.8% 18.1% 16.4% 15.5% 12.6% 13.1% 17.1% 15.3% 14.2% 11.9% 13.6% 17.0% 12.0% 17.2% 8.8% 12.8% 17.8% 12.9% Por Género 10.5% 10.6% 30.7% 26.6% Por Nivel Educativo 15.8% 17.5% 20.6% 23.3% 15.0% 15.5% 10.4% 12.4% Por Regiones 19.4% 19.2% 12.6% 12.2% 13.3% 15.4% 19.9% 19.9% 12.6% 11.3% Fuente: Cálculos a partir de ENFT. La magnitud de la desocupación entre la población más joven se ha convertido en objeto de mucha atención, tanto en el ámbito internacional como local. Por ejemplo, en la Declaración del Milenio, en el año 2000, los países se comprometieron a “desarrollar e implementar estrategias que den a los jóvenes del mundo una verdadera oportunidad de encontrar trabajo adecuado y productivo”. Asimismo, entre los Objetivos del Milenio se incluyó la intención de reducir a la mitad la tasa de desempleo entre los jóvenes, aplicar “estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo decente y productivo". En el ámbito local, una parte de los recursos públicos para la generación de empleos se han orientado hacie el núcleo poblacional de los jóvenes. La apreciación común es que el desempleo de los jóvenes refleja en gran medida dificultades para conseguir un primer empleo, por lo cual los esfuerzos generalmente procuran facilitar el proceso de inserción al mercado. En un estudio reciente del caso brasileño, Cunningham, 2009, argumenta que tal vez tal conjetura sea incorrecta, y que el desempleo de los jóvenes refleje más bien una alta tasa de rotación o frecuencia de cambio de un empleo a otro, más que dificultades para la obtención de un primer trabajo. ¿Qué enseñan las evidencias para el caso dominicano? Una forma de aproximación es observando la composición de los jóvenes desocupados, según la condición de “cesante” (aquellos que estuvieron ocupados pero ya no lo están) o “entrante” (aquellos que están buscando un primer trabajo). Los datos muestran que, entre los desocupados de 10 a 19 años, alrededor de 82 por ciento corresponde a trabadores entrantes, y que ese 46 porcentaje se reduce a medida que se avanza en edad. Se observa también que 88 por ciento de los desocupados jóvenes declaran no haber tenido ningún empleo anterior. Esto permite inferir que la dificultad de conseguir un primer empleo es realmente apremiante, y que os esfuerzos dirigidos a facilitar la primera inserción al mercado laboral realmente se encuentran en la dirección adecuada. Composición de la población desocupada según condición y por rangos de edades, 2009 Entrantes Cesantes Total De 10 a 19 82.1 17.9 100.0 De 20 a 29 49.8 50.2 100.0 De 30 a 39 35.9 64.1 100.0 De 40 a 49 32.5 67.5 100.0 De 50 a 59 35.4 64.6 100.0 Mas de 60 2.5 97.5 100.0 Total 48.3 51.7 100.0 Fuente: Cálculos a partir de ENFT. Distribución de los trabajadores desocupados según el número de empleos que han tenido y por rangos de edades, 2009 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% De 10 a 19 De 20 a 29 De 30 a 39 De 40 a 49 De 50 a 59 Mas de 60 Ninguno 1 o mas Fuente: Cálculos a partir de ENFT. No obstante, la proporción de trabajadores “cesantes” en el total de desocupados –que había estado reduciéndose desde 2004- aumentó en 2009. Para 2008, de cada 100 desocupados alrededor de 42 eran personas que habían perdido su trabajo; en 2009, cerca de 50 de cada 100 desocupados eran personas que habían perdido su ocupación anterior. Este hecho coincide con la observación en OIT, 2009, según la cual la participación de los cesantes entre los desocupados se ha elevado en el conjunto de países latinoamericanos y caribeños. Por supuesto, el patrón de división entre cesantes y entrantes según la edad es muy distinto entre los hombres y las mujeres: entre los hombres, la proporción de “entrantes” se reduce rápidamente a partir de los 30 años de edad; entre las mujeres, la proporción de entrantes es muy significativa aun para edades avanzadas. 47 Descomposición de tasa de desocupación según tipo de desocupado, 1996-2009 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1996 2000 2001 2002 2003 2004 Cesantes 2005 2006 2007 2008 2009 Nu evos Fuente: Cálculos a partir de ENFT. Evolución del número de trabajadores desocupados Según condición, 1996-2009 1996 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Desocupados 505,743 491,444 556,265 596,341 619,748 723,729 715,837 665,346 653,972 596,270 624,227 Numero Cesantes 253,968 315,625 Nuevos 251,775 175,819 356,379 362,842 375,764 391,071 415,113 352,829 336,868 260,115 322,759 199,886 233,499 243,985 332,658 300,725 312,518 317,105 336,155 301,468 Desocupados variacion Cesantes 64,821 40,076 23,408 103,981 -7,892 -50,491 -11,374 -57,702 27,957 40,754 6,463 12,922 15,307 24,042 -62,284 -15,961 -76,753 62,644 Nuevos 24,067 33,614 10,486 88,674 -31,934 11,793 4,587 19,051 -34,687 Fuente: Cálculos a partir de ENFT. 2.1.3 Remuneraciones salariales e incidencia del Salario Mínimo Legal Los salarios reales habían estado estancados entre 2005 y 2008, tras recuperarse de una fuerte caída entre 2000 y 2004. Para 2009, los datos en la Encuesta de Fuerza de Trabajo sugieren que la remuneración promedio se elevó levemente con respecto al año 2008, y se situó en un nivel semejante al que había tenido en 1993. ¿Cómo se compara el país con los países de la región? Los datos de la CEPAL presentan diferencias notables según países: por ejemplo, entre 2000 y 48 2008, el salario medio real se redujo más de 5 por ciento en Venezuela y Uruguay, mientras aumentó más de 10 por ciento en Chile y México. Evolución Remuneración por Hora, base 1991 1991-2009 160.0 140.0 Remuneración Real por hora, 1991=100 120.0 100.0 80.0 60.0 40.0 20.0 0.0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: Cálculos a partir de ENFT. La evolución de los salarios presenta variaciones para los distintos grupos de trabajadores. Es particularmente notable que, a lo largo de la década, la mayor depreciación de remuneraciones en términos reales ha tenido lugar para los trabajadores de nivel de escolaridad universitaria, cuyas remuneraciones por hora en 2009 se encuentran en menos de la mitad del valor real que tenían en el año 2000. De ese modo, la evolución de los salarios por hora ha tendido a una relativa igualación. Al inicio de la década, la remuneración media por hora de una persona con escolaridad universitaria era equivalente a 4.5 veces la remuneración media; para 2009, esa relación había caído a 1.8 veces. Sin embargo, no se observa una tendencia clara hacia la igualación de las remuneraciones reales de hombres y mujeres. Por el contrario, en 2009, la remuneración por hora promedia de los hombres se encontraba alrededor de 16 por ciento por encima de la remuneración media de las mujeres. Esa diferencia persiste aún si se toma en cuenta las diferencias en los niveles educativos de los trabajadores y trabajadoras. La constatación de ese hecho es perturbador, puesto que ratifica un resultado documentado casi un decenio atrás (ver Guzmán y Lizardo, 2000). 49 1.40 Relación entre las remuneraciones por hora de los hombres y las remuneraciones por hora de las mujeres, 2000-2009 1.23 1.20 1.09 1.12 1.10 1.11 1.00 1.06 1.09 1.16 1.13 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: Cálculos a partir de ENFT. Remuneraciones reales por hora según criterios demográficos 2000-2009, en RD$ de 2000 Año 2000 2001 Masculino Femenino 30.79 28.32 29.59 26.41 Primario Secundario Universitario Ninguno 22.21 35.91 97.77 16.49 20.65 35.81 80.65 16.77 Agricultura/Ganadería Explotación Minas/Canteras Industrias Manufactureras Electricidad/Gas/Agua Construcción Comercio Mayor/Menor Hoteles, Bares y Restaurantes Transporte/Comunicaciones Intermed.Financiera/Seguros Administ.Pública/Defensa O tros Servicios 18.61 39.13 24.11 33.28 36.01 29.78 32.11 33.13 53.38 28.57 36.02 17.55 40.80 25.89 31.90 35.47 29.18 28.01 31.88 49.05 34.17 32.01 Patrono o Socio Activo Cuenta Propia Empleado del Estado Empleado Privado 84.63 62.05 33.15 18.70 74.78 50.14 34.00 19.07 10-19 20-39 40-59 60 y mas 14.35 28.32 34.94 30.87 14.01 27.80 32.97 30.22 2002 2003 2004 Segun sexo 29.42 22.72 19.93 26.83 22.71 17.94 Segun nivel educativo 16.83 18.76 14.73 34.06 24.91 17.66 75.42 49.03 34.28 16.03 14.27 10.33 Segun rama de actividad 11.78 14.01 17.04 22.97 28.45 41.89 17.80 22.39 25.62 33.18 35.19 30.50 23.31 31.63 33.70 18.78 25.15 29.71 15.80 23.61 26.07 21.79 27.37 28.43 31.26 47.25 42.14 21.28 30.57 32.11 20.57 30.37 31.25 Segun categoria 44.76 72.83 85.07 17.82 24.68 54.31 21.01 30.67 32.71 16.27 21.63 20.23 Segun grupos de edad 13.99 13.59 9.69 26.90 23.87 18.16 31.52 31.47 22.44 29.00 24.61 16.59 Fuente: Cálculos a partir de ENFT. 50 2005 2006 2007 2008 2009 22.44 21.08 22.25 20.44 22.66 20.11 21.87 17.82 24.39 20.98 17.64 21.02 38.58 13.27 17.31 20.45 39.38 12.75 16.85 20.08 38.29 12.96 16.64 19.99 37.84 13.02 17.79 21.65 39.69 13.63 14.26 25.64 19.45 28.31 26.42 21.82 18.47 26.90 35.50 23.31 25.65 14.00 32.71 19.11 34.06 25.92 21.76 18.71 25.11 39.75 25.10 24.99 13.35 32.46 20.50 31.01 26.54 21.09 19.38 24.67 33.66 23.01 23.87 13.23 29.57 18.79 25.95 25.37 21.03 19.41 25.59 34.79 26.68 24.42 13.92 27.87 20.49 22.77 30.06 22.97 20.63 24.08 40.57 26.45 26.53 52.02 21.70 24.38 18.62 54.45 21.38 26.92 17.99 50.67 21.09 24.71 18.50 51.95 20.57 25.91 18.20 64.62 21.05 28.54 18.83 11.57 20.65 26.62 22.71 11.73 20.73 26.04 22.30 11.79 19.98 25.82 21.84 12.01 20.06 26.21 19.59 12.96 20.61 28.23 24.28 El aumento de las remuneraciones promedio en 2009 con respecto a 2008 fue acompañado de una reducción en el porcentaje de personas ocupadas con remuneración ocupacional inferior al salario mínimo. Concretamente, se estima que, en 2008, alrededor de 32 trabajadores de cada 100 tenían un ingreso laboral igual o inferior al salario mínimo legal para la ocupación que desempeñaban, mientras que en 2009, las personas en tal situación representaban alrededor de 27 por cada grupo de 100 ocupados. La reducción en el porcentaje de trabajadores con ingreso inferior o igual al mínimo es un hecho notable, dado que el nivel real del salario mínimo legal también aumentó –con la excepción del salario mínimo establecido para las entidades públicas y para las empresas de zonas francas. La fracción por debajo del salario mínimo equivale a alrededor de 36 por ciento entre las mujeres, y es casi 50 por ciento para los trabajadores agropecuarios; asimismo, 1 de cada 3 ocupados en la región sur tiene ingresos inferiores o iguales al salario mínimo legal. Incidencia del Salario Mínimo Legal según grupos poblacionales, 2000-2009 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total 26.3 28.7 24.6 25.9 28.1 34.1 31.4 26.2 32.4 27.3 10 a 19 43.3 37.7 55.1 44.8 58.9 75.2 73.5 61.9 20 a 29 43.0 47.0 45.3 45.2 48.0 35.4 32.5 26.6 30 a 39 49.7 50.2 51.7 48.0 49.6 25.5 24.9 21.3 40 a 49 53.2 52.6 55.3 51.3 51.1 24.3 21.4 19.2 50 a 59 55.9 56.6 54.4 52.5 54.5 29.2 26.4 23.6 60 y más 59.7 57.9 62.6 61.7 60.7 42.6 44.4 37.7 68.5 35.1 27.3 24.0 28.3 38.0 68.4 28.6 21.2 21.7 21.6 35.3 25.5 44.6 22.9 35.9 38.2 32.1 8.8 14.7 49.4 32.7 26.6 25.6 10.9 45.5 5.7 2.9 30.2 2.3 1.9 28.3 2.7 4.9 15.1 34.5 37.8 54.0 29.4 13.1 47.8 1.8 2.3 15.1 25.0 33.1 49.9 19.8 19.3 37.3 52.5 9.4 38.7 6.2 10.1 33.8 39.2 11.0 16.6 1.6 35.3 46.1 11.1 29.1 1.6 14.5 28.5 32.7 11.0 7.0 1.1 28.5 38.2 29.0 27.0 18.1 31.6 21.5 22.0 17.8 29.0 39.9 22.7 37.2 24.9 31.0 36.9 40.0 24.9 18.7 22.1 31.0 38.2 32.6 2009 Según Grupos de edad Según Género Masculino 24.2 28.7 24.1 26.0 27.8 30.3 27.6 21.7 Femenino 29.6 28.5 25.5 25.6 28.6 42.9 40.1 34.7 Según Nivel Educativo Primario 34.5 37.9 31.0 35.0 34.7 40.2 37.7 31.4 Secundario 24.5 28.3 24.7 26.5 30.7 33.9 29.6 25.0 Vocacional 7.9 4.2 5.8 3.4 11.9 11.2 35.1 22.1 10.2 10.3 12.0 13.8 9.8 9.8 49.0 41.9 47.5 51.6 51.6 45.2 Universitario 8.5 9.8 Ninguno 45.0 45.7 Según Categoría ocupacional Patrón o socio activo Empleado del Estado Empleado privado 3.8 5.6 13.3 10.5 6.3 6.4 5.8 4.6 6.2 5.2 27.1 32.4 28.9 30.6 33.9 39.0 35.2 28.1 Gerentes y administradores 3.1 1.5 3.0 2.8 2.4 1.8 1.9 1.1 Profesionales 2.8 3.2 4.0 3.7 3.7 3.9 1.4 2.1 Técnicos del nivel medio 13.5 Empleados 4.6 3.6 4.5 2.7 3.5 2.7 Según Grupo Ocupacional e intelectuales 17.0 17.9 12.8 16.2 15.6 11.3 15.4 21.4 21.8 21.0 20.8 34.6 32.9 24.8 27.8 Trabajadores de los servicios 40.2 39.0 33.6 34.8 34.1 40.8 36.9 27.4 Agricultores y ganaderos 39.4 54.3 53.7 43.6 48.6 53.9 58.6 45.3 24.6 29.3 23.0 28.7 28.3 26.7 21.2 18.6 26.8 32.6 25.6 37.4 33.5 33.1 27.1 16.7 35.1 37.4 30.3 31.5 33.5 47.8 45.0 41.3 Operarios de oficina calificados y artesanos Operadores y conductores Trabajadores no calificados Según Rama de Actividad Agro, ganadería, Explotación Industrias Silvicultura y pesca de minas y canteras manufactureras Suministro de electricidad, gas y agua 64.1 58.8 16.6 8.0 21.7 31.1 38.2 30.3 52.2 57.5 55.5 19.4 16.4 36.3 45.0 56.7 42.4 41.4 28.9 6.0 2.7 8.4 6.5 9.3 3.5 10.0 9.9 6.8 9.1 13.6 20.2 14.1 11.3 11.8 Comercio 26.7 36.1 31.0 33.2 37.4 37.9 34.8 25.5 64.4 39.6 41.3 35.0 31.8 46.7 40.8 30.9 12.9 13.7 14.2 16.3 19.5 13.3 13.9 11.1 5.5 11.8 9.9 11.9 8.0 11.4 11.7 12.0 8.8 8.5 3.2 4.6 5.1 1.8 3.5 2.5 16.6 18.7 18.1 16.3 20.3 27.0 22.1 30.5 1 a 4 personas 5 a 10 personas 40.3 44.4 42.4 42.4 42.8 35.4 35.4 30.2 28.5 29.6 23.8 25.5 32.0 51.2 42.9 22.6 11 a 19 personas 18.3 20.8 15.5 16.3 28.0 28.2 16.6 19.8 20 y más personas 24.5 27.1 22.7 24.8 25.9 28.7 8.8 24.6 22.5 0.0 29.6 25.0 23.3 37.1 0.0 43.0 42.7 33.5 Transporte, almacenamiento y comunicaciones Intermediación financiera Administración pública y defensa Otras actividades y seguros y servicios 6.3 56.3 39.3 Construcción Hoteles, bares y restaurantes 1.2 Económica Según Número de Empleados en Empresa Según Zona de Residencia Urbano Rural 22.9 25.7 21.4 37.0 38.6 35.3 Según Región Metropolitana Santiago 17.9 20.0 17.3 18.5 20.9 23.4 19.1 17.5 19.4 22.3 19.0 24.0 26.8 31.7 25.4 20.4 Resto Norte 28.8 33.7 29.9 31.6 34.8 39.5 34.9 29.0 Sur 33.0 32.7 26.7 27.6 34.3 43.0 44.2 37.8 Este 44.1 44.8 39.9 37.6 32.3 40.6 35.7 29.8 Fuente: Cálculos a partir de ENFT. 51 Salarios Mínimos Legales según sectores, Base 2000 2000-2009 3,500 3,000 2,500 RD$, Base 2000 2,000 1,500 1,000 500 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002:1 2002:2 2003:1 2003:2 2004:1 2004:2 2005 2006 2007 2008 2009 Años Zonas Francas Grandes Medianas Pequenas Publico Fuente: Cálculos a partir de ENFT. A primera vista, los resultados en el mercado laboral contienen elementos que impactan en direcciones distintas; por un lado, una aumento en la tasa de desocupación; por otro, un aumento (aunque leve) en las remuneraciones reales promedio. ¿Cuál es el balance general sobre los niveles de pobreza de la población? Las estimaciones del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo indican que la incidencia de la pobreza se redujo levemente entre 2008 y 2009, al pasar de 35.2 de los hogares en abril del primer año a 33.8 por ciento en abril del año posterior. En términos de desigualdad, la medida usual del coeficiente de Gini no mostró variaciones significativas y, en octubre de 2009, mostraba un valor equivalente al de octubre de 2008. En una perspectiva de más largo plazo, es interesante destacar que República Dominicana estuvo entre los países latinoamericanos cuyo índice de desigualdad se elevó entre 1990 y 2004, pero ha mostrado una tendencia de mejora a partir de ese momento. 52 Evolución de indicadores de pobreza y distribución del ingreso, 2000-2008 Personas Año/mes Hogares Índices de % Pobreza % Pobreza en Extrema general(*) % Brecha % Severidad Desigualdad de GINI (**) Abril 8.8 27.2 10.7 5.9 Octubre 9.2 28.2 10.8 5.9 Abril 8.8 28.1 10.7 5.8 2001 Octubre 8.2 27.8 10.3 5.2 Abril 9.3 27.6 10.4 5.6 2002 Octubre 10.7 29.1 11.6 6.4 Abril 12.7 35.3 14.3 8.0 2003 Octubre 12.2 36.0 14.2 7.6 Abril 15.3 42.5 17.2 9.4 2004 Octubre 16.5 43.4 17.7 9.7 Abril 15.9 40.9 16.9 9.5 2005 Octubre 15.0 40.1 16.6 9.2 Abril 13.3 37.6 15.0 8.1 2006 Octubre 12.9 36.3 14.7 8.1 Abril 11.8 35.8 14.0 7.5 2007 Octubre 11.9 35.8 14.1 7.5 Abril 11.9 35.2 13.8 7.4 2008 Octubre 11.7 37.8 11.9 7.4 Abril 10.4 33.5 10.4 6.5 2009 Octubre 10.4 34.6 10.9 6.7 (*) Incluye la pobreza extrema y la pobreza moderada (**) Calculados para hogares (no población), con datos individuales de ingreso percapita del hogar 0.55 0.55 0.53 0.52 0.53 0.52 0.53 0.54 0.54 0.55 0.54 0.54 0.53 0.54 0.52 0.52 0.53 0.52 0.51 0.52 2000 Fuente: Cálculos del Ministerio de Economía, a partir de ENFT. Evolución de la desigualdad en América latina, 1990 vs 2002 0.65 Brasil Bolivia 0.60 Argentina Panamá Gini 2002 Paraguay 0.55 Chile República Dominicana 0.50 El Salvador Rep. Bolivariana de Honduras Colombia Guatemala Perú Ecuador Nicaragua México Venezuela Costa Rica Uruguay 0.45 0.40 0.40 0.45 0.50 Gini 1990 0.55 Fuente: CEPAL. Panorama Social de América Latina, 2005. 53 0.60 0.65 2.2Informalidad e indicadores de calidad del empleo Los indicadores anteriores se refieren a la disponibilidad de trabajo y la remuneración monetaria promedio. Un aspecto de igual relevancia se refiere a las condiciones en las cuales el trabajo se realiza y, en tal sentido, un primer indicador importante se refiere al grado de formalidad. El concepto de informalidad ha sido definido de diversas formas, cada una de las cuales intenta capturar algún aspecto de precariedad o ilegalidad en las condiciones de ocupación (ver STP, BC, BM, 2006). Y, al margen de la definición precisa, los estudios internacionales sugieren que existe una alta asociación negativa entre los niveles de informalidad y la satisfacción de los ciudadanos sobre el sistema económico y político de los países latinoamericanos. Empleo informal y Apoyo a la Democracia en países de América Latina, circa 2003 Porcentaje del empleo urbano informal (2003) 70 Bolivia 65 Paraguay Colombia 60 Ecuador 55 Honduras Nicaragua Perú El Salvador Rep. Bolivariana de República 50 Venezuela Dominicana Argentina 45 Brasil 40 Costa Rica Panamá México Uruguay 35 30 0 10 20 30 40 50 60 70 Porcentaje de personas que apoyan la democracia (2002) 80 Fuente: Reproducido de OIT, 2006. En un abordaje tradicional, introducido por la OIT en la Resolución I aprobada por la XIII Conferencia Internacional de Expertos en Estadísticas Laborales de 1982, se define la informalidad a partir de las características demográficas de los trabajadores y de las unidades productivas donde laboran. La definición parte del supuesto de que los tamaños de las unidades productivas y la categoría laboral de los individuos tienen una cercana relación con el grado de precariedad del trabajo. En ese tenor, el Banco Central de la República Dominicana ha venido definiendo como trabajadores informales a los siguientes grupos: 54 Asalariados que laboran en establecimientos de menos de cinco empleados Trabajadores por cuenta propia y patrones en los grupos ocupacionales agricultores y ganaderos, operadores y conductores, artesanos y operarios, comerciantes, vendedores y trabajadores no calificados Trabajadores no remunerados y servicio doméstico Si se parte de ese criterio, el grado de informalidad ha permanecido relativamente constante a lo largo del último decenio, variando alrededor de un nivel promedio de 54 por ciento. En 2009, en particular, el porcentaje de informalidad se redujo ligeramente con respecto al año anterior, retornado así al nivel promedio señalado. En gran parte, la incidencia de informalidad refleja la existencia de una gran proporción de unidades productivas de pequeño tamaño. En valores absolutos, la población de trabajadores informales está formada por alrededor de 1,911,000 personas. Composición de la población ocupada según condición de formalidad 2000-2009 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 Formal 2005 2006 2007 2008 2009 Informal Fuente: Cálculos a partir de ENFT. Composición de la población ocupada según el tamaño de la unidad donde trabaja, 2008-2009 De 1 a 4 De 5 a 10 De 11 a 19 Mas de 20 Total 2008 56.4 6.9 3.7 32.9 100.0 2009 55.2 6.8 4.4 33.7 100.0 Fuente: Cálculos a partir de ENFT. La tabla a continuación presenta otros indicadores relacionados con la calidad del trabajo. Se observa que alrededor de 40 por ciento de los trabajadores y trabajadoras labora en establecimientos que no tienen licencia para operar, y que alrededor de 50 por ciento se encuentra laborando sin la firma previa de un contrato de trabajo. Entre aquellos trabajadores con 55 contrato, 83 por ciento tienen contrato por tiempo indefinido, mientras el restante 17 por ciento abarca contratos por tiempo determinado o para trabajos específicos. Cerca de 60 por ciento de la población ocupada declara estar afiliada a un Fondo de Pensiones, mientras 65 por ciento indica contar con un Seguro de Salud. Todos los indicadores reflejan una mejora en 2009 con respecto a los porcentajes de 2008. Condiciones de trabajo en indicadores de informalidad 2008-2009 2008 57.4 41.4 79.2 62.8 24.0 56.3 ¿La empresa donde trabaja tiene licencia? ¿Firmó contrato de trabajo? ¿Tiene contrato por tiempo indefinido? ¿Tiene seguro de salud? ¿Tiene seguro de vida? ¿Esta afiliado a AFP? 2009 60.9 50.0 84.0 66.0 27.9 59.3 Fuente: Cálculos a partir de ENFT. Por otro lado, la Encuesta de Fuerza de Trabajo permite inferir que algo más de la mitad de los trabajadores labora menos de 40 horas por semana. Las razones para ello son diversas y, si se ignora el porcentaje de aquellos cuya jornada de trabajo es en sí misma inferior a 40 horas, las principales causas parecen estar relacionadas con la imposibilidad de encontrar trabajo de tiempo completo, tales como “sólo encontró empleo parcial” o “se estaba en período de baja actividad”. Una parte importante de la población trabaja menos de 40 horas para poder combinar el trabajo con los estudios. Composición de la población ocupada según cantidad de horas por semana que trabaja, 2009 Mas de 40 De 31 a 40 De 21 a 30 20 o menos 0% 10% 20% 2009 Fuente: Cálculos a partir de ENFT. 56 2008 30% 40% 50% Razón por la que se trabaja menos de cuarenta horas por semana, 2009 2008 49.8 8.5 21.5 0.0 1.1 8.5 6.7 2.5 1.2 0.3 100.0 Su jornada es menor de 40 horas Sólo encontró trabajo a tiempo parcial Período de poca actividad Disputa laboral (huelga) Por razones de salud Por razones de estudios Ocupado con quehaceres domésticos Por razones personales o familiares No consigue trabajo Otros Total 2009 50.4 9.4 26.0 0.0 1.9 6.1 2.9 1.8 1.3 0.3 100.0 Fuente: Cálculos a partir de ENFT. Los datos revelan que una buena parte de los trabajadores desocupados tienen períodos de desempleo prolongado. Concretamente, se observa que cerca de 20 por ciento de los desocupados tiene entre 6 y 12 meses en tal condición, y que más de 60 por ciento tiene un período de desocupación superior a los seis meses. De igual modo, entre aquellos que se encuentran en búsqueda de trabajo, más de 40 por ciento declara tener más de seis meses en esa labor. La distribución del tiempo de búsqueda parece haberse desplazado hacia la derecha en 2009 con respecto a 2008; por ejemplo, en 2008, el porcentaje de trabajadores con más de seis meses de búsqueda de trabajo era de sólo 24 por ciento, pero en 2009 el porcentaje había subido a 43 por ciento. Distribución de la población desocupada Según tiempo que tiene sin trabajar, 2008-2009 40.0 35.0 30.0 25.0 2008 20.0 2009 15.0 10.0 5.0 0.0 Menos de 6 m eses De 6 a 12 m eses De 1 a 3 años De 3 a 5 años Cinco o m ás años Fuente: Cálculos a partir de ENFT. 57 Distribución de la población desocupada Según tiempo buscando trabajo, 2008-2009 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Menos de 1 m es 1 y 2 m eses 2 y 3 m eses 2008 3 y 6 m eses 6 m eses y 1 año Más de 1 año 2009 Fuente: Cálculos a partir de ENFT. Distribución de la población que no busca trabajo Según la razón por la que no lo busca, 2008-2009 He buscado trabajo y no encuentro Otros se lo buscan Espera aviso de solicitud Está incapacitado permanentemente Está incapacitado temporalmente Está estudiando Se dedica a quehaceres del hogar Por edad Rentista o jubilado Sin suficiente educación o experiencia Creo que no iba a encontrar Espera la próxima temporada agrícola No quiere Otros Total 0 46.2 4.7 4.7 9.3 20.9 0.2 0.2 3.2 7.2 0.9 1.6 0.8 100.0 2008 Inactivos 0.7 1.3 0.2 4.8 2.5 48.8 24.6 9.7 0.3 0.8 0.4 0.1 2.8 2.9 100.0 Total 5.7 1.7 0.7 4.3 2.2 44.5 24.2 8.7 0.3 1.1 1.1 0.2 2.7 2.7 100.0 0 45.7 4.4 4.4 9.7 22.4 0.3 0.0 1.5 7.4 0.9 3.0 0.3 100.0 2009 Inactivos 0.6 0.3 0.1 4.9 2.3 48.6 27.1 9.0 0.4 0.6 0.3 0.1 2.9 2.9 100.0 Total 5.5 0.8 0.5 4.4 2.0 44.4 26.6 8.1 0.3 0.7 1.1 0.2 2.9 2.6 100.0 Fuente: Cálculos a partir de ENFT. Otra medida de calidad del trabajo se refiere a la recepción de prestaciones al momento de dejar el empleo. Sobre ese aspecto, se observa que alrededor de 30 por ciento de los desocupados declara haber sido despedido de la empresa donde trabajaba. Entre los despedidos, alrededor de la mitad no recibió prestaciones de cesantía. Esto se corresponde 58 con el porcentaje de informalidad laboral encontrado previamente, que también se encontraba alrededor de 50 por ciento de los trabajadores. Distribución de la población cesante Según el motivo por el cual dejó de trabajar, 2008-2009 2008 6.4 18.2 28.0 9.5 6.7 0.9 28.5 1.7 100 Venció el contrato Cerró la empresa Lo despidieron Obligaciones Familiares Por motivo de salud Se jubiló o pensionó Renunció Otros Total 2009 5.9 14.6 36.4 8.3 4.2 0.5 27.1 3.0 100.0 Fuente: Cálculos a partir de ENFT. Distribución de los cesantes que fueron despedidos Según recibieron o no pago de cesantía 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 2008 SI NO 2009 Fuente: Cálculos a partir de ENFT. 2.3 Situación en materia de trabajo infantil Como fue observado anteriormente, una parte considerable de la PEA consiste en niños entre 10 y 14 años, y sería interesante iniciar la discusión del problema con una apreciación sobre su evolución a lo largo del tiempo6. Infelizmente, para el período 2000 a 2004, la ENFT no permite computar la tasa de actividad laboral para la población menor de 10 años de edad, ya que sólo a partir de 2005 se comenzó a recolectar información laboral para el grupo desde 5 hasta 9 años de edad. No obstante, separando la información por subperíodos, se concluye que la tasa de 6 Esta sección se basa enteramente en Guzmán y Cruz, 2010. 59 actividad para los Niños, niñas y adolescentes (NNA) de 10 años o más se redujo desde alrededor de 15 por ciento en 2000 hasta cerca de 7.6 por ciento en 2004; similarmente, la tasa de actividad para aquellos de 5 años o más se redujo desde 9 por ciento en 2005 hasta cerca de 5.8 en 2008. Esto permite inferir que las tasas de trabajo infantil se han reducido considerablemente a lo largo del tiempo, aunque siguen siendo importantes, especialmente para algunos grupos de edad. Porcentaje de NNA en actividad económica (Pertenece al PEA) según criterios demográficos, 2000-2008 2000 2001 2002 2003 2004 Según región de residencia 2005 2006 2007 2008 Metropolitana Santiago Resto Norte Sur Este 12.60 15.28 14.16 17.02 18.40 13.26 6.40 10.30 9.49 15.40 9.78 11.09 13.61 8.88 11.22 10.14 8.95 9.45 6.92 9.00 6.65 7.19 0.00 5.73 7.29 7.13 6.89 8.58 10.91 7.97 5.09 6.03 5.78 6.65 5.51 Urbana Rural 13.51 18.03 11.41 11.53 10.53 12.04 7.37 8.00 9.47 8.08 6.78 6.55 7.66 10.58 5.30 6.07 Hombre Mujer 22.38 7.28 17.25 5.49 15.94 5.89 10.38 4.67 12.04 5.80 9.70 3.49 12.45 4.32 8.62 2.80 De 6 a 9 De 10 a 13 De 14 a 18 De 10 a 18* 7.39 22.63 14.96 3.89 19.83 11.42 2.96 20.20 11.06 3.84 17.26 10.08 3.74 21.55 7.56 0.56 5.32 22.91 0.00 0.50 4.16 17.02 0.00 0.41 4.48 22.04 0.00 0.42 2.31 15.82 0.00 - - - - - 8.95 6.69 8.48 5.77 11.55 12.74 9.96 8.46 8.17 6.49 7.93 8.29 6.87 8.23 Según zona de residencia 9.09 11.92 Según sexo 14.25 5.47 Grupos de Edad De 5 a 18** Fuente: Guzmán y Cruz, 2010. Los datos de la ENFT pueden ser comparados con los resultados de la Encuesta Nacional de Trabajo Infantil, realizada por el Ministerio de Trabajo en el año 2000, en el marco del Programa de Información Estadística y Seguimiento en Materia de Trabajo Infantil (SIMPOC) de la OIT/IPEC. Esa encuesta abarcó a 32,835 personas distribuidas en 7,906 hogares, tanto urbanos como rurales, y recogió datos sobre 9,702 NNA entre 5 y 17 años de edad. Sus resultados indican que para el año 2000 alrededor de 436,000 NNA trabajaba, lo que equivalía a 18 por ciento de 2.4 millones de NNA entre los 5 y los 17 años. En comparación con los resultados de la ENFT para 2008, esto llevaría a estimar un descenso dramático en la magnitud del trabajo infantil, con casi 300,000 NNA saliendo del mercado laboral en un período de sólo ocho años. Empero, la combinación de ambas fuentes de información podría ser inadecuada, puesto que las tasas de actividad reportadas para el año 2000 son muy distintas aún para aquellos rangos de edades comunes, lo que sugiere que ambas fuentes no son comparables. Por ejemplo, la ENTI reporta una tasa de 20 por ciento para aquellos entre 10 y 14 años de edad, mientras la ENFT permite computar una tasa de 7.4 por ciento para aquellos entre 10 y 13 años; al mismo tiempo, la ENTI estima una tasa de 33 por ciento para los NNA de 15 a 18 años, mientras la ENFT permite estimar una tasa de 22.6 por ciento para aquellos entre 14 y 18 años, respectivamente – ver tabla 33. El uso poco cuidadoso de ambas fuentes es claramente inadecuado para fines de apreciar la evolución temporal del trabajo infantil. Dado que la ENFT tiene la ventaja de haberse realizado anualmente, pero tiene la desventaja de no haber cubierto toda la población de interés en algunos de los años, un abordaje fructífero consiste en estimar la pieza de información faltante (esto es, la actividad para los menores de 10 60 años en el periodo 2000-2004) a través de algún supuesto razonable. Para tal fin, conviene notar que la tasa de actividad registrada por la ENFT para los menores de 10 años en el período 20052008 es muy baja, de modo que, en ausencia de choques dramáticos, puede conjeturarse una tasa del mismo orden de magnitud para el mencionado rango de edad en los años 2000-2004. Eso permite entonces computar la tasa de actividad para todos los NNA desde 5 hasta 18 años de edad a partir de la ENFT, generándose así una serie relativamente homogénea. El resultado de tal procedimiento sugiere que la tasa de actividad laboral de los NNA se redujo entre 2000 y 2003, aumentó considerablemente entre 2003 y 2004, y luego tendió a caer (con fluctuaciones) hasta llegar a 5.8 por ciento en 20087. Estimación de porcentajes de NNA en la PEA a partir de ENFT, 2000-2008 10% 9% 8.95% 8.72% 8% 6.73% 7% 8.48% 7.56% 6.69% 6% 6.83% 6.28% 5.77% % 5% 4% 3% 2% 1% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: Guzmán y Cruz, 2010 En términos absolutos, las tasas de actividad estimadas señalan que alrededor de 155,000 NNA se encontraban laboralmente activos en 2008. La mayor parte de los NNA activos y activas está entre los 14 y los 18 años de edad, pero una cantidad considerable de NNA entre 6 y 13 años también participaba en el mercado laboral (unos 22,000). Esto refleja una reducción de aproximadamente 60,000 en el número de NNA laboralmente activos y activas, con respecto al año 2000. En una interesante perspectiva de largo plazo, Cáceres y Morillo, 2007, presentan estimaciones de alrededor de 374,000 NNA laboralmente activos para 1991, unos 300,000 para el año 2000 y 170,000 para 2008, pero sus resultados provienen de diversas fuentes cuya homogeneidad no está garantizada. En conjunto, los datos llevan a concluir que la magnitud del problema se ha reducido significativamente, pero aún constituye un gran reto. 7 Las diferencias con la ENTI probablemente se explican por el hecho de que la ENFT usa un concepto de participación laboral más estricto que el utilizado por la ENTI, pero la exploración de esa hipótesis desborda nuestros objetivos. 61 Cantidad de NNA en la PEA según criterios demográficos, 2000-2008 2000 2001 2002 Metropolitana Santiago Resto Norte Sur Este 51,897 12,545 61,077 54,111 33,990 56,482 4,634 45,804 32,156 28,319 42,809 10,371 64,363 27,735 19,760 Urbana Rural No determinado 128,245 84,309 1,066 107,878 58,155 1,362 104,597 58,398 2,043 Hombre Mujer 162,579 51,041 127,542 39,853 122,363 42,675 De 6 a 9 De 10 a 13 De 14 a 18 Total 53,147 160,473 213,620 30,091 137,304 167,395 23,456 141,582 165,038 2003 2004 Según Region de Residencia 53,248 49,467 12,799 13,203 49,714 62,285 28,609 19,646 14,496 48,160 Según Zona de Residencia 100,642 132,377 54,146 57,459 4,078 2,925 Segun Sexo 117,941 133,951 40,925 58,810 Grupos de Edad 32,408 126,458 158,866 31,237 161,524 192,761 2005 2006 2007 2008 77,854 14,919 73,103 44,502 25,825 52,453 68,065 56,495 11,982 65,366 64,554 28,218 40,727 16,576 39,780 37,632 19,891 156,777 79,426 113,061 64,232 151,119 71,440 4,056 101,685 44,634 9,573 160,463 75,740 132,560 44,733 170,153 56,462 118,867 37,025 4,381 44,794 186,706 236,203 3,952 35,890 137,451 177,293 3,323 36,344 186,948 226,615 3,367 19,481 133,044 155,892 35,980 20,795 Fuente: Guzmán y Cruz, 2010. Guzmán y Cruz, 2010 abordan el importante aspecto de en qué medida el trabajo se convierte en una limitante a la escuela. El resultado más relevante aparece en los gráficos a continuación. El primero de dichos gráficos muestra que la tasa de inasistencia escolar es significativamente mayor entre los NNA que trabajan, en comparación con aquellos NNA que no trabajan; el segundo gráfico, a la vez, muestra que la actividad laboral es mucho mayor entre los NNA que se encuentran fuera de la escuela que entre aquellos que continúan asistiendo. En suma, existe una cercana asociación entre la actividad laboral y la inasistencia escolar, y dicha asociación es mayor entre los NNA de sexo masculino, con edades superiores a los 13 años y que habitan en la región Sur o en la zona rural. Sin embargo, aunque se encuentran claramente conectados, el problema de la inasistencia escolar presenta aspectos que van más allá del trabajo infantil. La mayor parte de los NNA fuera de la escuela (o, concretamente, casi 80 por ciento) no se encuentra trabajando, de modo que el trabajo sólo explica una parte relativamente baja del abandono escolar. En otras palabras, el trabajo infantil es un problema de gran importancia y uno de los factores relevantes para explicar el abandono de la escuela, pero este último fenómeno obedece en mayor medida a otras causas al margen del trabajo infantil. No obstante, Guzmán y Cruz 2009 destacan que la importancia del trabajo infantil no debe ser minimizada, dada su gran influencia en el deterioro de la calidad del aprendizaje en la escuela. Por ejemplo, según estimaciones realizadas a partir de la ENFT de 2008, alrededor de 69 por ciento de los alumnos que trabajan se encuentran en sobreedad, lo que equivale a una tasa tres veces y media mayor que la de aquellos que no trabajan. De igual modo, se observa que casi una quinta parte de los estudiantes que trabajan asiste a tandas nocturnas que están sujetas a severas limitaciones de calidad. Por tanto, la conexión entre trabajo infantil y abandono escolar podría ocurrir mediante un proceso en el cual los alumnos que trabajan entran en sobreedad, abandonan las tandas diurnas y, eventualmente, abandonan la escuela. 62 Distribuciión de NNA según s asisten ncia a la escueela y actividad laboral, 20 008 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Trabajaa No trabaja Estudia Tottal No estud dia Fuente: Guzmán y Cruz, C 2010 Distribuciión de NNA según s asisten ncia a la escueela y actividad laboral, 20 008 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Estudiaa No estudia Trabaja No traabaja Fuentee: Guzmán y Cruz, 2010. 63 T Total 2.4 Costos laborales Las secciones anteriores han revelado una cierta dificultad de la economía dominicana para generar empleos en una magnitud acorde con la intensidad de crecimiento del Producto Interno Bruto. Esa suerte de “sesgo anti-empleo” en la dinámica económica obliga a identificar sus posibles factores determinantes. Una posible causa se refiere a los costos laborales; es decir, a los gastos asociados con la contratación de la mano de obra por parte de las empresas. En general, los costos laborales de una empresa formal pueden ser agrupados en dos categorías: primero, las erogaciones por concepto de salarios base, propiamente dicho; y segundo, las prestaciones complementarias, tales como la contribución al sistema de seguridad social, pagos durante períodos de vacaciones y pagos al momento de despido, entre otros. Ambos componentes son influenciados por las regulaciones y normas legales impuestas por el Estado sobre las formas de contrato, formas de despido y condiciones laborales en general. Esta sección analiza esos aspectos, con miras a responder la pregunta clave: ¿qué tan costosa es la mano de obra dominicana en comparación con otros países? O, alternativamente ¿en qué medida los costos laborales podrían explicar el sesgo antiempleo que ha mostrado la economía dominicana durante los últimos decenios? 2.4.1 El marco regulatorio a la luz del patrón regional Una comparación comprehensiva de las normas laborales de los distintos países sería una tarea demandante, que requeriría un análisis minucioso no sólo de sus legislaciones, sino también de peculiaridades institucionales de cada caso. Sin embargo, algunas conclusiones relevantes pueden ser obtenidas al costo de un cierto grado de generalidad. La estrategia es mirar puntos específicos de regulación, y luego analizar indicadores globales que permitan una apreciación global8. Como punto de partida, la Tabla a continuación presenta un resumen de las reformas laborales que se realizaron en países de América Latina durante el período 1998-2002. Durante los últimos años no ha habido grandes variaciones en las normativas laborales de los países, de modo que la información en OIT, 2000, y otras fuentes similares resultan fuentes útiles para los fines planteados. 8 En general, las regulaciones del mercado laboral podrían agruparse en cinco grandes grupos: (i) protección de derechos universales, (ii) protección a grupos vulnerables, (iii) normas sobre compensaciones, (iv) normas sobre condiciones de trabajo, y (v) reglas de inicio y fin de las relaciones de trabajo. 64 Cambios en las legislaciones laborales en países de América Latina y República Dominicana, 1998-2002 Asunto Trabajo adolescente Trabajo infantil Servicio civil Negociación colectiva Contratos Despidos Oportunidades de empleo para discapacitados Inspección laboral Justicia laboral Protección de la maternidad Trabajadores migrantes Salario mínimos Pensiones Monto de pensiones Derecho a organizar Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba RD X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Sex discrimination SME y reforma de las empresas del Estado Seguridad Social Vacaciones y licencia Otros asuntos Honduras México Panamá Perú Uruguay X X Seguridad en el lugar de trabajo Compensación por desempleo Ecuador El Salvador Guatemala X x x X X X X X X X X X X X Fuente: CEPAL, 2007. En el caso dominicano, el marco regulatorio básico corresponde al Código de Trabajo promulgado en 1992. En materia de contratos, la norma dominicana estable que “todo contrato de trabajo se presume celebrado por tiempo indefinido”, y que “si el trabajador continúa prestando los mismos servicios transcurrido el plazo convenido, con el conocimiento del empleador, su contrato será por tiempo indefinido” (Art 73 del Código de Trabajo). Este elemento es común en las legislaciones laborales regionales, y OIT, 2000 plantea que “en todos los países se establece una presunción expresa a favor de la contratación indefinida”. De ese modo, se suele considerar al contrato de trabajo como celebrado por tiempo indefinido cuando no se haya estipulado plazo en el mismo, cuando las labores que desempeña el trabajador sean por su naturaleza permanentes, y cuando el trabajador sigue realizando sus labores después de vencido el plazo y con conocimiento del empleador. Aunque con menor frecuencia, algunas legislaciones laborales especifican que se considerará al contrato como de tiempo indefinido cuando pueda presumirse la intención de eludir las normas. Ese es el caso de las leyes de Panamá y República Dominicana. La legislación dominicana permite contratos por tiempo definido bajo algunas condiciones; a saber: “El contrato de trabajo sólo puede celebrarse por cierto tiempo si: a) Es conforme a la naturaleza del servicio que se va a prestar, b) Tiene por objeto la sustitución de un trabajador en caso de ausencia temporal c) Conviene a los intereses del trabajador (Art. 33 del Código de Trabajo).” En suma, la legislación dominicana en materia de contratos no se aparta significativamente de la usanza regional, aunque presenta matices peculiares. Si se considera el “índice de flexibilidad laboral” construido por Lora, 2001, se encuentra que en el indicador que se refiere a facilidades de contratación, República Dominicana aparenta ser más flexible que el promedio de países centroamericanos. Esto se presenta en la Tabla a continuación. 65 Índice de Flexibilidad en la normativa sobre contratos laborales en países de América Central y República Dominicana, 1985-1999 Costa Rica Nicaragua RD El Salvador Guatemala Honduras Media regional (19 paises) 1985 0.5 0.5 1 1 1 1 0.5 1990 0.5 0.5 1 1 1 1 0.5 1991 0.5 0.5 1 1 1 1 0.5 1992 0.5 0.5 1 1 1 1 0.5 1993 0.5 0.5 1 1 1 1 0.5 1999 0.5 0.5 1 1 1 1 0.5 Fuente: Lora, 2001. Nota: Mientras mayor es el valor del índice, mayor se considera el nivel de flexibilidad. En cuanto a derecho a huelga, la legislación dominicana no permite la realización de huelgas por parte de los empleados públicos, mientras que muchos otros países sí lo permiten. Sobre la duración de la jornada de trabajo, la norma dominicana prevé la posibilidad de establecer sistemas de jornadas compensatorias, y permite una distribución de las horas de trabajo en períodos mayores a la semana, siempre y cuando el promedio no exceda de cuarenta y cuatro horas, dentro de las semanas consideradas. Por otra parte, mientras en la mayoría de los países se prevé un día específico para el descanso por semana, en República Dominicana se permite cualquier día, sin establecer un día concreto. En cuanto a la participación de los trabajadores en los beneficios de la empresa, la legislación de Argentina, Brasil, Chile, Guatemala, Nicaragua, Panamá, El Salvador y República Dominicana establecen la posibilidad de acuerdos entre patronos y trabajadores; en el caso dominicano, se estipula que, si se realizan acuerdos, el patrono debe suministrar al trabajador informes acerca de las ganancias y pérdidas de la empresa, y permitirles consultar los libros de contabilidad en cuanto pueda interesarle. La imposición de salarios mínimos es de uso generalizado en la región. Sin embargo, la comparación entre países es especialmente difícil, pues depende de factores tales como el grado de cumplimiento real, la evolución de la productividad, el nivel en que el salario se fija en comparación con los salarios medios y la periodicidad de ajustes, entre otros factores. En algunos casos, se prevé periodicidad de ajuste mayor que en República Dominicana, mientras en otros casos no se especifica un período de ajuste específico. Por otro lado, en cuanto a causas aceptables para despido, OIT, 2000 reporta que República Dominicana, como en Chile, Venezuela, Paraguay Panamá y Perú, las reformas laborales extendieron la lista larga de causales de despido. En adición, destaca que República Dominicana, al igual que Venezuela, Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Honduras, Nicaragua y Panamá, el preaviso puede sustituirse por una indemnización. CEPAL, 2007 indica que el país es más estricto que los demás países de la región latinoamericana en el rango de causas admitidas para despido sin pago de prestaciones. 66 Normativas sobre el pago de prestaciones al momento de separación laboral en países de América Latina y República Dominicana, 2002 Circunstancias que justifican no pagar País República Dominicana Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Panamá Perú Uruguay Derecho a Indemnización por Despido Causa Justa X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Circunstancias Atribuibles al Trabajo Entidades encargadas de solucionar conflictos laborales Corte Circunstancias Oficinas de Servicios de Cortes Ministerio Atribuibles al Laboral Inspección Mediación y de Trabajo Superiores Arbitraje Trabajador Ordinaria Laboral X X X X X X X X X X X X X X Otras X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Fuente: CEPAL, 2007. Legislación relativa al derecho a huelga en países de América Latina y República Dominicana País Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Cuba República Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Panamá Legislación aplicable Ley General de Trabajo, art. 44. Constitución Federal, art. 9, derecho de hacer huelga de receptores de salario art. 37 VII, derecho de hacer huelga a funcionarios públicos Ley No. 7783 (28 Junio 1989) del ejercicio de y actividades esenciales asociados con el derecho a hacer huelga. Código Laboral Sustantivo, art. 429, 430, 431, 444–451. Constitución Política, art. 61 Código de trabajo, art. 371–374, 377, 378, 386–391. Constitución Política de la República, art. 19, para.16 Código laboral, art. 384. Leyes laborales no regulan el derecho a hacer huelga. Constitución de la República, art. 8, para. 11, sub–para. d Art. 401–412 del Código laboral (Law 16–92). Derecho legal para hacer huelga Trabajadores sin derecho a hacer huelga Miembros de fuerzas Trabajadores en Trabajadores de servicios armadas, policia y instituciones públicos esenciales gubernamentales bomberos X X X X X Xb/ X X Sin restricciones legales al derecho para hacer huelga en cualquier sector. X Constitución política y Código laboral, art. 35. Código laboral, articulos 527–538: a) Establecimiento inicial o revisión del contrato de trabajo y convenio colectivo de trabajo. b) Protección de los intereses profesionales comunes de los profesionales. Constitución política, art. 104 Código laboral, art. 206–234. Constitución de la República Código Laboral, título VII, cap. II: Declaración y Ejecución de huelgas. Ley Federal de Trabajo:Título 8, cap. I Provisiones Generales y cap. II Objetivos y Procedimientos para huelgas art. 440. Constitución de la República, articulos 475–519. Código laboral, art. 65. X Xa/ X X X X X X X Trabajadores en todos los sectores tienen derecho a hacer huelga. Perú Constitución política, Decreto de Regulaciones No. 011–92–TR y Decreto–ley 25593, Ley de las relaciones laborales colectivas. Personal administrativo y gerentes, a menos que un sindicato expresamente los admita como miembros. Uruguay El derecho de hacer huelga está consegrado en la Constitución, pero las regulaciones aplicables no han sido establecidas. Trabajadores en todos los sectores tienen derecho a hacer huelga. Fuente: CEPAL, 2007. Los aspectos parciales discutidos hasta el momento pueden ser combinados en un índice consolidado que permita una apreciación global. Esa tarea fue llevada a cabo por Lora, 2001, 67 quien construyó un indicador general de flexibilidad laboral a partir de cuatro componentes: Facilidad de contratación, facilidad de despido (medido en porcentaje de meses en el costo), flexibilidad en las normas de días de trabajo y contribuciones a seguridad social. En general, los datos muestran con claridad que la “flexibilidad” dominicana se redujo a principios de los noventa, puesto que, contrario a la mayoría de los países en la región latinoamericana, la reforma laboral dominicana se orientó hacia una ampliación de las garantías de los trabajadores con respecto al modelo que había estado vigente desde los años cincuenta. Es por eso que OIT, 2000, se refiere a la normativa dominicana como un esquema “protector” o “garantista”. No obstante, aunque se redujo con respecto a su trayectoria previa al Código Laboral de 1992, el nivel de flexibilidad dominicano continuó siendo mayor que el promedio de la región, como se muestra en el gráfico a continuación. Evolución de Índice de Flexibilidad Laboral en países de América Latina y República Dominicana, 1985-1999 0.68 0.66 0.64 0.62 0.6 0.58 0.56 0.54 0.52 1985 1987 1989 RD 1991 1993 1995 1997 1999 Media regional (19 paises) Fuente: Lora, 2001. Por otro lado, los datos recopilados en Heckman y Pagés, 2000, mostraban que, a principios de la década, los costos asociados con garantías de seguridad en el trabajo representaban alrededor de 23 por ciento del salario promedio de República Dominicana, y que el país ocupaba la posición 22 en un total de 36 países considerados –donde el más “flexible” ocupaba la primera posición. Ese porcentaje era menor en República Dominicana que en los países centroamericanos, con la excepción de Nicaragua. Sobre ese aspecto específico, Lora, 2001, reportaba que República Dominicana se encontraba cerca del valor medio de América Latina, con un “índice de costos de seguridad laboral” igual a 2.81, mientras la región tenía un valor promedio de 2.78. Según esa medida, Costa Rica y El Salvador tenían costos mayores que República Dominicana, mientras Guatemala tenía costos significativamente menores y Honduras y Nicaragua tenían costos ligeramente inferiores. 68 Costos de protección en el trabajo como porcentaje del salario mensual en países de América Central y República Dominicana, circa 2000 Costo de proteccion en el trabajo (US$/mes) Estados Unidos Nicaragua RD Costa Rica El Salvador Honduras 0 2,563 2,814 3,121 3,134 3,53 Costo de proteccion en el trabajo (% del salario mensual medio) 0 21.358 23.454 26.005 26.116 29.418 Posicionamiento 1 20 22 25 27 31 Fuente: Heckman y Pagés, 2000. Índice de costos de despidos en países de América Central y República Dominicana, circa 2000 Guatemala Nicaragua RD Costa Rica El Salvador Honduras Media regional (19 paises) 1985 1 6.56 2.08 3.12 3.13 3.53 3.27 1990 1 6.56 2.08 3.12 3.13 3.53 3.31 1991 1 6.56 2.08 3.12 3.13 3.53 3.18 1992 1 6.56 2.08 3.12 3.13 3.53 3.12 1993 1 6.56 2.81 3.12 3.13 3.53 3.16 1999 1 2.56 2.81 3.12 3.13 3.53 2.78 Fuente: Lora, 2001. Informaciones más recientes, recopiladas por distintos organismos internacionales, reafirman el mensaje esencial. Por ejemplo, los indicadores de Doing Business, del Banco Mundial, colocan al país en niveles cercanos al promedio regional en los indicadores de Dificultad para Emplear, Rigidez en Horarios y Rigidez en el Empleo. A su vez los indicadores elaborados por el Banco Interamericano de Desarrollo indican que el índice de rigidez laboral de República Dominicana es superior al promedio de América Latina, especialmente en lo que se refiere a “dificultades de contratación de empleados”, mientras que el país aparece por debajo de la media regional en cuanto a “dificultades de despidos”. En conjunto, la conclusión más razonable es que el nivel de rigidez del mercado laboral dominicano no es significativamente distinto al de las economías latinoamericanas, pero el resultado varía según el aspecto específico y según la fuente de información. 69 Índices de Rigidez Laboral según Doing Business (Banco Mundial) en países de América Latina y República Dominicana, 2009 Dificultad para Emplear Posicionamiento Bolivia Paraguay Venezuela Panama Paraguay Panama Bolivia Ecuador Ecuador Venezuela Peru Honduras Honduras Mexico Peru Brasil Argentina El RD Guatemala Mexico Brasil Argentina Guatemala RD El Uruguay Bolivia Venezuela Paraguay Panama Ecuador Peru Honduras Mexico Brasil Argentina Guatemala El RD Colombia Uruguay Chile Costa Rica Puerto Nicaragua Haiti Belice 0 Costa Rica 10 Chile 20 Nicaragua 30 Haiti 40 Puerto 50 Belice 60 Jamaica 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Colombia Rigidez en el Empleo Rigidez en Horarios 70 Jamaica Colombia Chile Costa Rica Uruguay Nicaragua Haiti Puerto Belice Jamaica Bolivia Venezuela Panama Paraguay Ecuador Peru Honduras Mexico Brasil Argentina Guatemala El RD Colombia Chile Costa Rica Uruguay Nicaragua Haiti Puerto Belice 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Jamaica 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Fuente: Elaborado con datos de Banco Mundial. Doing Business, tomados del Observatorio de Competitividad del Consejo Nacional de Competividad. http://competitividad.org.do/indicadores-del-doing-business/ Indicadores laborales en América Latina y República Dominicana según Banco Interamericano de Desarrollo, circa 2009 Índice de dificultad de contratación Índice de rigidez laboral Índice de rigidez en los horarios Índice de dificultad de despido Regulaciones del mercado de trabajo Índice de derechos legales 0,00 10,00 America Latina 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 RD Fuente: Elaborado con datos del BID (DATAGob), tomados del Observatorio de Competitividad del Consejo Nacional de Competitividad. http://competitividad.org.do/posicionamiento/bid/ 70 2.4.2 Niveles de salario El segundo componente de los costos laborales se refiere al nivel del salario, propiamente dicho. Sobre ese aspecto, informaciones recopiladas por la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) permiten una apreciación comparativa de RD con un conjunto de países potencialmente competidores en los mercados internacionales. Por supuesto, tal comparación enfrenta la dificultad de aislar coyunturas particulares por las cuales los distintos países podrían estar atravesando en un momento dado, y la dificultad de convertir todas las cifras a una unidad de tiempo y moneda común. La Tabla a continuación presenta la evolución de los salarios medios del sector manufacturero de los países considerados, a lo largo del período 1999-2008, mientras el gráfico posterior presenta el salario promedio del período indicado9. Los resultados muestran que el promedio de salario de República Dominicana ha sido uno de los más elevados en el grupo de países considerados, puesto que sólo es superada por México, Costa Rica y Malasia. Esto debe ser matizado por varias consideraciones. En primer lugar, el número de observaciones disponibles, así como el período a partir del cual se ha computado el salario promedio, varía de país a país. En particular, los valores de Colombia y Tailandia corresponden a los primeros años de la década, pues, para esos países, la base de información de la OIT sólo contiene valores hasta 2002. En segundo lugar, los datos de República Dominicana para los años posteriores a 2004 muestran el efecto de una apreciación significativa de la moneda, a lo largo del proceso de recuperación de una crisis financiera que produjo una sobre-depreciación de tal moneda respecto al dólar. La magnitud del efecto cambiario hace que la evolución del nivel de salario dominicano en dólares de los Estados Unidos sea contraria a la tendencia hacia la baja cuando se expresa en pesos y se deflacta por el índice de precios local. Es probable que consideraciones de igual naturaleza apliquen para otros países. Por tales razones, los datos sólo pueden considerarse como indicadores gruesos que deben ser tomados con reservas, pero, en general, sugieren que el país ya no está entre los países de salarios más bajos desde la perspectiva de la IED. Evolución de salarios medios en el sector manufacturero de diversos países, en US$, 1999-2008 País RD Costa rica Guatemala Nicaragua El Salvador México China Tailandia Malasia Argentina Colombia 1999 270.5 0.0 216.9 0.0 199.5 250.2 78.5 0.0 0.0 672.3 243.3 2000 235.7 0.0 213.2 0.0 204.5 307.8 88.1 145.6 365.3 683.5 201.5 2001 267.1 0.0 220.4 0.0 200.0 360.5 98.4 0.0 402.9 693.1 0.0 2002 253.7 0.0 234.9 0.0 23.9 366.4 110.8 0.0 0.0 233.0 0.0 2003 171.0 0.0 240.7 143.0 23.9 346.4 125.8 0.0 0.0 279.1 0.0 2004 194.9 0.0 264.3 135.5 24.2 341.9 141.3 0.0 0.0 344.8 0.0 2005 429.0 319.1 288.1 131.0 26.2 0.0 160.2 0.0 0.0 420.4 0.0 2006 410.8 310.8 326.5 126.6 26.9 0.0 187.8 0.0 0.0 509.2 0.0 2007 411.8 374.8 336.2 0.0 0.0 0.0 228.8 0.0 0.0 0.0 0.0 2008 398.9 386.8 362.1 0.0 0.0 0.0 290.1 0.0 0.0 0.0 0.0 Fuente: Elaborado con datos de OIT. 9 Esta última medida intenta aislar la influencia del ciclo económico, y representa por tanto una medida del nivel “usual” de salarios de las distintas economías a lo largo de la década. 71 Comparación de salarios medios en el sector manufacturero de diversos países, en US$ por mes (Promedio de valores disponibles para el período 1999-2006) 450.0 400.0 350.0 300.0 250.0 200.0 150.0 100.0 50.0 - Fuente: Elaborado con datos de OIT. El período considerado para el promedio varía según el país. Los valores de Colombia y Tailandia sólo incluyen observaciones hasta 2002. 2.4.3 Estructura de costos laborales Como fue antes señalado, el costo laboral incluye los diversos gastos complementarios en que incurren las empresas al margen del salario base. En el caso dominicano, los gastos laborales complementarios incluyen los siguientes conceptos: (i) contribuciones de las empresas al sistema de seguridad social, el que incluye componentes de salud, pensiones y riesgos laborales; (ii) contribuciones de las empresas al Instituto de Formación Técnico Profesional, INFOTEP; (iii) pagos de salario de navidad; y (iv) distribución de beneficios, a través de un sistema de bonificación. En adición, los empleadores tienen costos asociados con la concesión de períodos obligatorios de vacaciones y licencia por maternidad10. Por último, las normas laborales establecen también procedimientos que implican potenciales erogaciones por concepto de cesantías y prestaciones11. Varios de los costos, como los asociados con seguridad social en salud, pensiones y riesgos laborales, representan un porcentaje fijo de los salarios base de las empresas; en otros casos, como los costos implícitos de las vacaciones y las bonificaciones, la relación entre la erogación considerada y el salario base depende de la antigüedad del empleado en la empresa.; y, en otros casos, el costo sólo se presenta ante la ocurrencia de un evento aleatorio, como el embarazo de una trabajadora. 10 En estos dos casos, los empleadores no realizan erogaciones monetarias adicionales, pero ambos elementos representan un costo implícito en la medida en que implican una ausencia que tendría que ser compensada de algún modo, ya sea requiriendo horas extras o reduciendo el volumen de actividades. 11 El preaviso es regulado por el Art. 76 del Código de Trabajo, mientras la cesantía es estipulada en el Art. 80. El Art. 177, a su vez, establece las condiciones para las vacaciones y el Art. 219 establece la obligatoriedad del salario de Navidad, equivalente a la doceava parte del salario base. El esquema de bonificación se regula mediante el Art. 223 y los Art. 237-239 estipulan normas sobre el descanso pre y post natal. Sobre la licencia por maternidad, ver también la Ley de Seguridad Social (87-01). 72 Esta sección centra su atención en la estimación del porcentaje que todas esas obligaciones laborales representan con respecto a los salarios base pagados por las empresas formales. Sobre ese aspecto, una estimación previa, cuyos resultados se presentan en ADECCO, 2009, indica que los costos legales representan alrededor de 65 por ciento de los salarios bases. Concretamente, ese estudio reporta los siguientes porcentajes, todos con respecto a los salarios base: (i) preaviso, 9.79; (ii) cesantía, 7.34; (iii) vacaciones, 4.89 por ciento; seguro familiar de salud, 7.02 por ciento; seguro de salud complementario, 3 por ciento; seguro para accidentes de trabajo, 1.3 por ciento; contribución a INFOTEP, 1 por ciento; sistema de pensiones, 6.75 por ciento, y bonificaciones, 15 por ciento. Es evidente que tal estimación sobreestima la relación entre las distintas prestaciones establecidas en la legislación y el salario base de las empresas, pues parece considerar que todos los empleados son separados de la empresa en cada mes. Solo bajo tal supuesto, obviamente irrealista, los gastos por concepto de cesantía y preaviso podrían representar los porcentajes del salario base que fueron indicados en el párrafo anterior. En adición, la estimación en consideración incluye un porcentaje que corresponde al pago de seguro de salud complementario, que si bien podría ser una práctica en muchas empresas, no constituye una obligación legal. Una aproximación alternativa a la magnitud de las prestaciones laborales en comparación con los salarios base consiste en considerar los datos reportados por las empresas a la Dirección General de Impuestos Internos, durante el año 2009. En este caso, los gastos laborales de las empresas distintos al salario base aparecen divididos en cuatro categorías: (a) retribuciones complementarias (tales como pago de combustible, escuelas, contribuciones para viviendas y vehículos, entre otros); (b) seguros de salud; (c) aportes a planes de pensiones, y (d) Otros gastos de personal (tales como pagos de incentivos por desempeño, cesantía, preaviso, bonificación, INFOTEP, asistencia médica en el trabajo y provisión de uniformes, entre otros). La tabla a continuación muestra que el conjunto de pagos “para-salariales” representan 60 por ciento del salario base. Ese porcentaje es mayor en los sectores relacionados con la actividad financiera, mientras es menor en la actividad agropecuaria formal. Debe destacarse que el conjunto de gastos considerados en esta tabla no corresponde a los costos legales que abarca nuestra discusión, pues incluye otros gastos voluntarios realizados por las empresas en su personal, así como el pago de incentivos que simplemente reflejan la política de las empresas en su administración del recurso humano. Por tanto, se infiere de inmediato que el porcentaje de 60 por ciento que resulta de los datos de la DGII se encuentra por encima del porcentaje que realmente representan las obligaciones legales de las empresas, pero la determinación del porcentaje preciso requiere recurrir a otra fuente de información. Un enfoque alternativo es combinar las disposiciones legales con la información suministrada por las encuestas sobre fuerza laboral, en la forma que se describe a continuación. 73 Relación de los gastos en personal como porcentaje de los gastos en sueldos y salarios Según declaraciones de las empresas formales Sector Servicios de Enseñanza Comunicaciones Hoteles, Bares y Restaurantes Explotación de Minas y Canteras Servicios de Salud Alquiler de Viviendas Agropecuaria Otros Servicios Zonas Francas Comercio Construcción Hoteles Transporte y Almacenamiento Electricidad, Gas y Agua Manufactura Otros Intermediación Financiera Seguros Banca Total Retribuciones Complementarias Aportes Seguros Planes Pensiones 0.61% 1.19% 0.40% 0.44% 1.27% 1.34% 0.55% 0.77% 0.71% 1.10% 1.22% 0.19% 0.85% 1.06% 0.98% 1.76% 2.69% 5.72% 1.49% 4.56% 3.82% 6.30% 5.66% 5.43% 6.11% 6.78% 5.31% 6.81% 6.36% 7.27% 5.52% 7.68% 9.78% 7.01% 7.17% 6.49% 8.36% 6.56% 7.11% 6.88% 7.41% 7.36% 7.80% 6.81% 6.56% 6.90% 6.17% 7.60% 7.25% 6.14% 7.16% 7.57% 7.48% 6.48% 8.98% 9.36% 7.37% Otros Gastos de Personal 17.20% 18.01% 21.53% 30.94% 30.30% 30.82% 34.01% 36.08% 38.80% 38.93% 39.39% 47.66% 51.58% 50.06% 57.09% 63.64% 76.11% 71.97% 44.90% Total 29.49% 29.90% 35.65% 44.40% 44.80% 45.08% 47.90% 49.07% 52.49% 53.99% 55.13% 59.51% 67.27% 68.47% 72.56% 79.04% 94.26% 95.41% 60.31% Fuente: Elaborado con datos oficiales de la DGII. Un primer paso en el cálculo es tomar en cuenta la composición de la población ocupada del país según la antigüedad en el servicio, dada la importancia de esa variable para las obligaciones de la empresa con el empleado. Los datos de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT), del Banco Central, permiten observar que el mayor porcentaje de empleados se encuentra entre 1 año y 3 años de antigüedad en sus trabajos. Estos representaban alrededor de 25 por ciento de la población ocupada en el año 2009. Asimismo, los datos de la ENFT permiten computar la composición de la masa salarial que se genera en la economía dominicana, según la antigüedad de los trabajadores que reciben la remuneración. Se observa que alrededor de 21 por ciento de los salarios en el año 2009 correspondía a trabajadores que tienen entre 1 y 3 años de antigüedad en sus posiciones. 74 Distribución porcentual de trabajadores según tiempo de antigüedad en el trabajo, 2009 Mas de 20 años 5% De 10 a 20 a ños 13% De 0 a 6 meses 16% De 7 a 11 meses 6% De 5 a ños a 10 años 18% De 1 a 3 años 25% De 3 a 5 años 1 7% Fuente: Elaborado a partir de datos en la ENFT. Distribución porcentual de la masa de salarios según tiempo de antigüedad en el trabajo de los asalariados, 2009 Mas de 20 años De 0 a 6 meses 9% 11% De 7 a 11 meses 4% De 10 a 20 años 17% De 1 a 3 años 22% De 5 años a 10 años De 3 a 5 años 21% 16% Fuente: Elaborado a partir de datos en la ENFT. En el caso de las erogaciones por maternidad, es necesario tomar en cuenta la probabilidad de que una trabajadora quede embarazada en un año dado. Según los datos en la Encuesta Demográfica y de Salud, del año 2007, el porcentaje de trabajadoras embarazadas va desde 2.2 por ciento, para aquellas trabajadoras que tienen entre 1 y 3 años en sus empleos, hasta cerca de 0 por ciento para las trabajadoras con 20 años o más en la empresa12. Si esa información se combina con datos sobre la participación de las mujeres en cada grupo de población ocupada, se puede entonces estimar lo que las licencias por maternidad representan en términos de costos laborales. En lo que respecta a gastos de preaviso y cesantía, se supone que alrededor de 10 por ciento de los empleados son separados de las empresas cada año en condiciones que requieren la 12 Esto refleja el hecho de que el primer grupo está principalmente formado por mujeres jóvenes, mientras el segundo está formado en gran medida por mujeres que ya no se encuentran en edad reproductiva. 75 erogación de recursos por esos conceptos. Ese porcentaje es bastante alto y constituye, por tanto, una cota superior para la estimación. Los resultados del cálculo se resumen en el gráfico a continuación, mientras una desagregación más amplia aparece en la tabla posterior. En conjunto, las prestaciones complementarias representan alrededor de 47 por ciento de los salarios en las empresas formales del país. La mayor parte corresponde a erogaciones fijas, tales como seguridad social y vacaciones. El costo asociado a preaviso y cesantía es bastante bajo -a pesar del supuesto probablemente exagerado de que 10 por ciento de los empleados son separados de la empresa cada año-, y agrega alrededor de 1.5 por ciento al salario base. Igualmente, contrario a lo que podría esperarse, el costo asociado con la ausencia de trabajadoras en estado de embarazo es sumamente bajo, y apenas agrega alrededor de 0.24 por ciento del salario base. Estimación de prestaciones complementarias como porcentaje del salario base según tiempo de antigüedad en el trabajo, 2009 60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 0.00% Fuente: Elaborado a partir de datos de la ENFT. 76 Porcentaje del salario pagado por distintos conceptos de protección laboral, según antigüedad en el trabajo Antiguedad De 0 a 6 meses De 7 a 11 meses De 1 a 3 años De 3 a 5 años De 5 años a 10 años De 10 a 20 años Pension 7.10% 7.10% 7.10% 7.10% 7.10% 7.10% 7.10% Salud 7.09% 7.09% 7.09% 7.09% 7.09% 7.09% 7.09% 7.09% Riesgos Laborales 1.20% 1.20% 1.20% 1.20% 1.20% 1.20% 1.20% 1.20% INFOTEP 1.00% 1.00% 1.00% 1.00% 1.00% 1.00% 1.00% 1.00% Bonificacion 0.00% 0.00% 15.74% 20.98% 20.98% 20.98% 20.98% 16.56% Vacaciones Mas de 20 años Promedio 7.10% 0.00% 0.00% 4.90% 4.90% 6.29% 6.99% 3.79% 16.39% 16.39% 37.02% 42.27% 43.67% 37.37% 44.37% 36.73% Navidad 8.33% 8.33% 8.33% 8.33% 8.33% 8.33% 8.33% 8.33% Maternidad 0.55% 0.58% 0.34% 0.20% 0.18% 0.07% 0.00% 0.24% 8.88% 8.91% 8.67% 8.53% 8.52% 8.40% 8.33% 8.57% Cesantia 0.24% 0.49% 0.98% 0.98% 0.98% 0.98% 0.98% 0.87% Preaviso 0.21% 0.45% 0.73% 0.73% 0.80% 0.80% 0.80% 0.70% 0.45% 0.94% 1.71% 1.71% 1.78% 1.78% 1.78% 1.57% 25.73% 26.24% 47.41% 52.51% 53.97% 47.55% 54.48% 46.88% Acumulado (fijos) Acumulados (contingentes) Acumulados (sujetos a despido) Total Fuente: Cálculos de los autores a partir de la legislación dominicana. ¿Cómo se comparan esos resultados con la situación en otros países de América Latina y El Caribe? Una fuente útil es dada por la base de datos de Doing Business, del Banco Mundial, que presenta el indicador de “Tributación y Contribuciones Laborales”, mediante el cual se computa el porcentaje que los impuestos y contribuciones laborales obligatorias representan en las utilidades de las empresas. Esto incluye, por ejemplo, los pagos de seguridad social y otras contribuciones relacionadas con la contratación o despido de empleados. Aunque comparaciones de este tipo son siempre sujetas a un margen de error significativo, los datos indican que República Dominicana se encuentra entre los países donde las compensaciones salariales representan una mayor fracción de las utilidades de las empresas. El porcentaje dominicano es estimado en alrededor de 17 por ciento, que si bien es inferior a los porcentajes más altos, como Brasil (41.3 por ciento) o Colombia (33.9 por ciento), es también muy superior a los extremos inferiores, como Chile (3.8 por ciento) y algunos países del Caribe anglosajón, entre otros. 77 Impuestos laborales y contribuciones en países de América Latina y el Caribe, circa 2010 3 .8 5.6 5.6 5.8 6.1 7 7.9 8 .8 10.7 11 12.4 12.6 13 13 .7 1 4.3 15 .5 1 5 .6 17.2 17.8 18 19.2 Chile Santa Granada Trinidad y Bahamas Belice Dominica Guyana Hondura s Perú Ha ití Puerto Jamaica Ecuador Guatemala Bolivia Uruguay El RD Venez uela Nicaragua Panamá México Cos ta Rica Argentina Colombia Braz il 0 5 2 2 .6 26 .7 2 9 .3 2 9.4 33 .9 10 15 20 25 30 35 Im pue stos Labora les y Contribuciones (%) 4 1 .3 40 45 Fuente: Banco Mundial. Doing Business 2010. http://www.doingbusiness.org/ExploreTopics/PayingTaxes/?direction=Asc&sort=5 Estos resultados están probablemente asociados con el inicio tardío de un nuevo sistema dominicano de seguridad social, que representa un cambio sustancial con respecto a las condiciones que imperaban a principio de la década. En conjunto, las erogaciones de las empresas dominicanas formales por concepto de seguridad social representan alrededor de 15.3 por ciento de los salarios base de los empleados. Sin embargo, una pregunta relevante es: ¿En qué medida es esto realmente “pagado” por las empresas? Es decir, ¿en qué medida el sistema de seguridad social ha implicado un aumento efectivo de los gastos de las empresas, y en qué medida ha ido acompañado de una reducción compensatoria en los salarios base? Este importante tema será abordado en el capítulo 5. 78 3. CAPACIDADES INSTITUCIONALES PARA LA APLICACIÓN DE POLÍTICAS DE EMPLEO 79 La discusión en el capítulo 1 argumentó que, bajo condiciones habituales, el funcionamiento del mercado laboral está sometido a amplias limitaciones, que hacen necesario su intervención a través de políticas públicas. Más tarde, el capítulo 2 presentó un análisis de las tendencias en el mercado laboral dominicano, e identificó un amplio número de aspectos en los cuales parece evidenciarse la necesidad de políticas que contribuyan a reducir los niveles de desocupación y a mejorar los ingresos de una parte significativa de las personas ocupadas. No obstante, la implementación de políticas exitosas requiere la existencia de capacidades institucionales en los organismos públicos. Por tanto, un aspecto de singular importancia es evaluar las capacidades de las autoridades dominicanas para el diseño y la ejecución de políticas e intervenciones en el mercado de trabajo. Este capítulo analiza el quehacer de tres entidades públicas que, por su naturaleza, están llamadas a tener una incidencia esencial en el funcionamiento del mercado laboral: el Ministerio de Trabajo, por su papel en la regulación del mercado laboral; el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, por su papel en la definición de estrategias y políticas económicas; y el Instituto de Formación Técnico Profesional (INFOTEP), por su incidencia en la formación de recursos humanos para el trabajo. Las preguntas clave son: ¿Cuál es la orientación de política que se revela en tales entidades? ¿En qué medida los problemas del mercado laboral han sido incorporados a sus estrategias y acciones tácticas? ¿Desde esa perspectiva, cuáles son sus fortalezas y debilidades? ¿Cómo podrían potenciar las fortalezas y superar las debilidades? Estructura institucional e implementación de políticas laborales en el Ministerio de Trabajo 3.1 3.1.1 Misión y Visión del MT El Ministerio de Trabajo (antigua Secretaría de Estado de Trabajo (SET)) es el órgano representativo del Poder Ejecutivo en materia de trabajo y la más alta autoridad administrativa en lo que concierne a las relaciones entre empleados y empleadores y al mantenimiento de las normas laborales en general (Código de Trabajo, Art.420). Las relaciones del Ministerio de Trabajo (MT) con los demás actores del mercado laboral son regidas por el Código de Trabajo (Ley 16-92) y su Reglamento de aplicación (No.258-93), los Convenios Internacionales suscritos por el país, así como por las Resoluciones, Reglamentos emitidos por la entidad y los Decretos Presidenciales en materia laboral. La entidad tiene la función de velar por el cumplimiento de las normas laborales, garantizar el libre ejercicio de los derechos laborales, dirigir el proceso de definición y aplicación de la política nacional de empleo y fomentar la preservación de condiciones adecuadas de trabajo. Asimismo, las autoridades del MT consideran entre sus funciones la promoción de políticas dirigidas a favorecer el empleo en los segmentos poblacionales más vulnerables. El Código de Trabajo, en su Art. 420, establece que para el mejor cumplimiento de sus funciones ofrecerá los servicios de empleo, estadísticas de trabajo, mediación y arbitraje e higiene y seguridad industrial. En la Visión de las autoridades actuales, el MT debe procurar ser una institución que participa de forma eficiente, eficaz y concertada en el desarrollo de las relaciones laborales, en el fortalecimiento del mercado de trabajo, garantizando las condiciones de salud y seguridad en los 80 centro de trabajo, dentro de un marco de estricto respeto a la institucionalidad”13. La Misión de la entidad ha sido interpretada como “regir y regular las políticas laborales en el país, estableciendo las normas y los mecanismos de seguimiento para su aplicación, satisfaciendo de manera oportuna y eficaz las necesidades de los actores del mercado de trabajo, a fin de contribuir a la paz socio laboral y al desarrollo nacional”14. 3.1.2 Estructura orgánica del MT El MT está conformado por áreas sustantivas y de apoyo a la gestión. En el ámbito sustantivo se destacan tres Direcciones Generales: Trabajo, Higiene y Seguridad Industrial y Empleo. La Dirección General de Trabajo tiene como función vigilar el cumplimiento de las leyes y reglamentos en todo lo relativo a derechos y obligaciones de personas empleadoras y trabajadoras en los aspectos referidos a los contratos de trabajo15. Por su parte, la Dirección General de Empleo (DGE) debe cumplir con la función de coordinar la definición y aplicación de la política nacional de empleo, así como también promover alternativas para mejorar las posibilidades de trabajar de personas con dificultades de acceso al mercado laboral y propiciar la igualdad de oportunidades en el empleo. Por último, la Dirección General de Higiene y Seguridad Industrial tiene la misión de fomentar la aplicación de las disposiciones relativas a la preservación de condiciones adecuadas de higiene y seguridad en los centros de trabajo. Como organizaciones de apoyo, están las Direcciones de Recursos Humanos, Administrativa y Financiera, Planificación y Desarrollo y Tecnología de la Información, así como también los Departamentos de Comunicación, Jurídico y Relaciones Internacionales, entre otros. Una mención especial merece el Departamento de Equidad de Género, dirigido a contribuir a la eliminación de la discriminación laboral en función del género en el mercado laboral. 13 www.set.gov.do www.set.gov.do 15 De manera particular, es responsable de vigilar la observancia de aspectos inherentes a la jornada de trabajo, descansos legales, vacaciones, cierre de las empresas, protección de la maternidad de las trabajadoras, resguardar las personas menores de edad en materia de trabajo, verificar el pago de los salarios establecidos, principalmente los salarios mínimos en las diferentes actividades productivas en el país, garantizar las asociaciones de personas empleadoras o trabajadoras y verificar los contratos de trabajos y la nacionalización del trabajo. 14 81 En el cum mplimiento de d sus funcioones, el MT T tiene a su cargo c la pressidencia de un u conjunto dde órganos de d coordinaciión, formaddos por repreesentantes dee los sectoress empresariall y sindical, así como de diferentes dependencias d s del estado,, para impullsar la definiición e impllementación de políticas de apoyo al cumplimiennto de la noormativa a niivel laboral. Entre tales organismos se destacan el Comité Nacional de Salarios, el Consej ejo Nacionaal de Segurridad y Sallud Ocupacionnal, la Com misión Nacional de Emppleo, el Connsejo Sectoriial del Trabaajo, el Consejo Consultivvo de Trabajoo, el Consejoo Nacional dde la Seguriddad Social y el Comité de d Lucha conntra el Trabajoo Infantil. El Comitéé Nacional de d Salarios (ccuya estructuura tripartita y funciones son definidaas en el Códiigo de Trabajjo y en un reglamentoo de funcionnamiento elaaborado y promulgado p en 1997) está e facultado para estableecer las tariffas de salariio mínimo. El Consejoo Nacional de d Seguridadd y ( meddiante el D Decreto No. 989-03) es un órgano tripartito para Salud Occupacional (creado definir dee manera connsensuada las normativass en este ámb bito. La Com misión Nacioonal de Empleo es un órg gano consultiivo que agluutina represenntantes de ottras instanciaas públicas, organizacionnes empresariiales, sindicaales y de laa sociedad civil (ver Decreto D 10199-83 y sus modificacionnes posteriorees, los Decrettos 381-96, 103-2003 y 340-09). 3 82 El Consejo Sectorial de Trabajo es el órgano responsable de mantener el enlace con el Sistema Nacional de Planificación y las entidades de la administración pública y privada pertenecientes al sector trabajo, en correspondencia con lo establecido en la Ley 498-07, mediante la cual se norma el Sistema Nacional de Planificación. Se tiene previsto que este Consejo esté presidido por el Ministro de Trabajo e integrando por los Viceministros de Trabajo, los principales organismos autónomos y descentralizados pertenecientes al sector trabajo, un representante de las organizaciones de la sociedad civil (sindicatos) y del sector privado (empresariado), y la persona encargada del Consejo Sectorial de Planificación del MT. El Consejo Consultivo de Trabajo fue creado mediante el Decreto No.47-99 con la función de realizar estudios sobre los problemas del trabajo asalariado, y realizar las recomendaciones necesarias para su solución. El Comité Nacional de Seguridad Social fue creado mediante la Ley 87-01, que crea el Sistema de Seguridad Social, con la función de establecer regular el funcionamiento del sistema de seguridad social y de sus instituciones, y establecer las políticas necesarias para garantizar la extensión de cobertura, defender a los beneficiarios y velar por el desarrollo institucional, la integralidad y el equilibrio financiero del sistema. Por último, el Comité Directivo Nacional de Lucha contra el Trabajo Infantil está compuesto por más de 17 instituciones gubernamentales y no gubernamentales y es presidido por el Ministerio de Trabajo16. En el MT también se creó, en 2004, la Unidad de Trabajo Infantil, con la función de apoyar los esfuerzos de coordinación y articulación interinstitucional para la ejecución de las políticas de prevención y erradicación del trabajo infantil. El accionar esta Unidad se ha concentrado en apoyar el Comité Directivo Nacional de la Lucha contra el Trabajo Infantil. Durante el último decenio, el MT ha ido desarrollando un programa de modernización institucional, con el apoyo de instituciones nacionales e internacionales como la Oficina de Administración y Personal (ONAP), la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), la Organización Internacional de Trabajo (OIT) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otras. Ese proceso ha incluido una revisión de la estructura orgánica y el fortalecimiento de la capacidad para prestar varios servicios, principalmente en materia de empleo, difusión derechos laborales y seguridad e higiene laboral e inspección del trabajo. Asimismo, el proceso de readecuación del MT ha procurado incorporar el uso de técnicas modernas de gestión en materia de planificación estratégica y operativa, sistematización de procesos y automatización de los servicios. 3.1.3 Apreciaciones sobre las políticas impulsadas desde el MT Políticas de regulación y seguimiento del respeto a los derechos laborales Tradicionalmente, el papel del MT se ha centrado en gestionar las relaciones entre los empleados y los empleadores, así como en la fijación de salarios mínimos a través de su participación en la Secretaría de la Comisión Nacional de Salarios. En el último decenio, sin embargo, la entidad ha 16 Entre los proyectos de erradicación del trabajo infantil se encuentran en el Memorándum de Entendimiento suscrito, en fecha 16 de enero de 1997, por el Director General de la OIT y el Ministro de Trabajo de la República Dominicana. 83 ido ampliando sus intervenciones Y en particular, se ha dedicado mayor esfuerzo a mejorar las capacidades institucionales para velar por el cumplimiento de las normativas laborales. Ratificación de convenios de la OIT por parte de países de América Latina y el Caribe (Porcentaje del total de países, circa 2009) Edad mínima Peores formas de trabajo infantil Libertad sindical Sindicación y negociación colectiva Trabajo forzoso Igualdad de remuneración No discriminación Abolición del trabajo forzoso 20 0 40 60 80 100 120 Fuente: Tomado de OIT, 2006. En materia de inspección, el país ha puesto en marcha el proyecto "Cumple y Gana,”17 en el marco de una iniciativa dirigida a fortalecer el sistema de Inspección del Trabajo en el país y en los países de Centroamérica, a través de la capacitación de su personal en derechos laborales y técnicas de inspección, elaboración de protocolos para la inspección, desarrollo de herramientas para la inspección, y la elaboración de un plan estratégico. En la tercera etapa de este proyecto, a ejecutarse entre 2008 y 2012, se procura continuar trabajando en cuatro objetivos: 1) mejorar las capacidades del Ministerio de Trabajo para administrar y manejar las funciones de Inspección y Mediación; 2) mejorar el proceso de inspección por medio de la planificación, monitoreo y evaluación (Planificación Estratégica); 3) mejorar la capacidad técnica para llevar a cabo inspecciones; y 4) mejorar las capacidades de diálogo con actores sociales con respecto a la función de inspección. En la actualidad, la organización cuenta con 39 oficinas locales de trabajo en todo el país, y se está en proceso de poner en funcionamiento dos oficinas más en 2010, específicamente en Villa Mella y Boca Chica. Los datos disponibles sugieren que, en el trienio 2005–2008, el número de inspectores de trabajo se incrementó en 34 funcionarios, al pasar de 169 inspectores a 203, de los cuales aproximadamente 40 se encuentran en proceso de retiro. En ese período, la cantidad 17 El proyecto “Cumple y Gana: Fortalecimiento de los Derechos Laborales en Centroamérica, Panamá y la República Dominicana” inició su ejecución en el país en 2004, con el con el apoyo del Departamento del Trabajo de los Estados Unidos. Hasta 2008, las acciones se enfocaron en incrementar el cumplimiento de los derechos laborales por medio de la divulgación de la legislación laboral y los mecanismos que la tutelan, fortalecer los sistemas de inspección laboral y de resolución alterna de conflictos en materia laboral y la protección y difusión de los derechos laborales de la mujer. 84 de inspeccciones realiizadas anualmente por eel MT pasó de 46,867 a 85,265, y el número de infraccionnes levantadaas se increm mentó en un 39 por ciennto. Según esstimaciones del Ministerrio, las visitass de inspecciión abarcan alrededor dee 10 por ciennto de la pobblación ocuppada en el paaís. La revisiión de la OIT O en el denominadoo Libro Blaanco (ver O OIT, 2009c)) recomendaaba institucionnalizar la caapacitación del d personal relevante enn esa área, m mejorar la innfraestructuraa y hacer perm manente la in niciativa de inspección i y cumplimiennto en el sectoor azucarero.. N Número de fun ncionarios deedicados a lab bores de insp pección 2005-2009 Persona al de Inspecció ón Inspecto ores de trabajo o que asumen la función de Jefes de Oficinas Regio onales (Repressentantes Locales de d Trabajo) Inspecto ores de trabajo o Total dee inspectores 2005 2006 22007 2008 8 2009 37 38 38 37 132 169 149 187 154 192 1655 2022 203 22006 366,655 211,739 588,394 622,8% 1,492 2,,6% 216,901 14 40,514 357,415 2007 58,4773 21,0111 79,4884 73,6% % 2,09 90 2,6% % 197,9 999 127,8 800 325,7 799 2008 59,503 25,762 85,265 69,8% 2,016 2,4% 225,521 1 149,048 8 374,569 9 Fuuente: OIT, 2009c. 2 Número de insspecciones lab borales 20005 – 2008 Inspecciiones Regulares (prevenció ón) Especialles (por soliccitud) Total dee inspeccioness Porcentaaje de inspeccciones regullares o preven ntivas Infraccio ones laboralees levantadass Porcentaaje de infracccionalidad Hombrees comprendiidos en las in nspecciones Mujeress comprendid das en las insspecciones Total trabajadores 2005 26,693 20,174 46,867 57,0% 1,446 3,1% 211,702 147,193 358,895 Fuuente: OIT, 2009c. 2 Inffracciones lab borales conoccidas por los Tribunales Laborales L seggún tipo de Viiolación, 08 Enero–diiciembre 200 Documentación n laboral Salario, salario mínimo y salario de navidad Jornada de trab bajo, vacaciones, descanso d semanal y días feriados Reglamento de Seguridad y Salu ud en el Trabajo Protección de laa maternidad Nacionalización del trabajo Otros Fuente: OIT, 2009cc. 85 Un proceso de planificación estratégica realizado en 2009 por la Dirección General de Trabajo reveló algunas fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas en el accionar de esa entidad. En términos de fortalezas, se destacaron aspectos como la disponibilidad de recursos humanos con nivel profesional, estable, con vocación de servicio, el cual ha estado expuesto a una capacitación permanente en los últimos años. De igual manera, se destacó un incremento del empoderamiento de las funciones y la descentralización, la existencia del servicio de asistencia judicial gratuita, la existencia de mecanismos de diálogos (dialogo tripartito, comisiones internas para tratar asuntos del personal del MT) y la existencia de una legislación laboral moderna que incluye el contenido de los convenios internacionales en legislación. Entre las oportunidades se identificaron aspectos como la imagen y credibilidad entre los actores laborales, la interrelación y cooperación con otros organismos del Estado y la sociedad civil, el apoyo de los organismos internacionales, la existencia de un marco jurídico. No obstante, actualmente, la Dirección General de Trabajo enfrenta numerosas restricciones para realizar su trabajo, entre las que resaltan la falta de recursos logísticos para llevar a cabo la tarea de vigilancia, lo que limita la cobertura efectiva de las empresas, especialmente en aquellas de actividad agrícola; personal insuficiente y con salarios poco competitivos para permanecer y realizar un trabajo sistemático y de cobertura total en todas las actividades productivas, infraestructura deficiente en términos de planta física, principalmente en las representaciones locales, escaso mantenimiento en los equipos de medición, insuficiente equipos tecnológicos, deficiencias en la automatización de los procesos internos y ausencia de coordinación interdepartamental, entre otras debilidades. En el ámbito de las amenazas se destaca la potencial corrupción derivada de bajos salarios en el personal de supervisión. Todos esos factores influyen en que la tarea de inspección no se realice con la sistematicidad y oportunidad necesaria. En adición, la Dirección General de Trabajo se enfrenta al desafío de impulsar los procesos de innovación tecnológica (poner a funcionar centros de llamadas para Relaciones Laborales) y realizar alianzas estratégicas con organismos públicos y ONGs que permitan ampliar sus fuentes de información. De acuerdo a las fuentes consultadas, se requiere además mejorar la coordinación interna con las Direcciones de Seguridad e Higiene, Género, Unidad de Trabajo Infantil, y otras. Relación entre el número de inspectores y el total de población ocupada, 2005 – 2008 Año 2005 2006 2007 Población ocupada 3,276,373 3,465,995 3,525,136 Número inspectores 169 187 192 Ratio población ocupada/ inspectores 19,386 18,534 18,360 Total trabajadores de las empresas inspeccionadas 358,895 357,415 325,799 % Población comprendida por inspecciones 11% 10% 9% Fuente: OIT, 2009c. 86 2008 3,649,901 203 17,979 354,618 10% Recursos para inspección del cumplimiento de las normas laborales en países de América Latina, circa 2007 País Chile Guatemala Uruguay Panama RD Costa Rica Honduras Argentina Inspectores por cada 100,000 empleados 19,25 7,53 5,79 5,60 5,54 4,66 3,97 3,05 País Paraguay Brazil El Salvador Mexico Nicaragua Peru Colombia Ecuador Inspectores por cada 100,000 empleados 2,70 2,45 2,28 1,72 1,58 1,34 1,24 0,57 Fuente: Schrank y Piore, 2007. En el ámbito estratégico, la labor de regulación del mercado laboral es dirigida por el Consejo Consultivo del Trabajo. Este organismo debe estar compuesto por nueve integrantes18, quienes mantendrán sus funciones por dos años con derecho a ser reelectas, y es presidido por el Ministro de Trabajo. Debe reunirse ordinariamente una vez al mes y extraordinariamente cuando lo convoque el Ministro de Trabajo o cinco de sus integrantes. Sin embargo, según las fuentes consultadas, la operación regular de este organismo depende en gran medida del impulso del Ministro de turno y de las posibilidades de reunir las partes. Durante 2009, el Consejo tuvo una reactivación importante en relación con años anteriores, pero aún en ese año sólo se realizaron 4 reuniones. Políticas salariales El Comité Nacional de Salarios (CNS) tiene la competencia de revisar y fijar las tarifas de salarios mínimos para todas las actividades económicas del país. El organismo está integrado por una Dirección General19 y dos vocales, como órgano permanente designados por el Poder Ejecutivo, y por dos vocales especiales, en representación de los sectores empleador y trabajador, designados al momento de la revisión según actividad económica de que se trate20. Este organismo cuenta con una Directora Ejecutiva, una Subdirectora (no contemplada en la Ley) y un grupo de apoyo; sin embargo, carece del personal técnico con las competencias profesionales 18 Cuatro representantes de las organizaciones de empleadores, cuatro representantes de las organizaciones de los trabajadores asalariados, escogidas por sus respectivas organizaciones, y el Ministro de Trabajo. Cada integrante debe tener dos suplentes. 19 En el proceso de fijación de los salarios, la Dirección de este Comité tiene el mandato de convocar los sectores vinculados (gubernamentales, empresariales y trabajadores) según sector a revisar, nombrar los puestos dentro de las personas recomendadas, coordinar la redacción de las resoluciones y remitir al Ministro de Trabajo para su publicación. 20 Asisten a estas convocatorias representantes de los empleadores del sector gubernamental, según actividad económica a revisar. Por el sector empleador, la Confederación Patronal Dominicana, el Consejo Nacional de la Empresa Privada, la Cámara Dominicana de la Construcción, la Asociación Dominicana de Zonas Francas, la Asociación de Hoteles y Restaurantes , la Asociación de Constructores de Vivienda, la Confederación de la Pequeña y Mediana Empresa, entre toras. Por las organizaciones sindicales, representantes de trabajadores y trabajadoras, el Consejo Nacional de la Unidad Sindical, la Confederación Autónoma Sindical Clasista, la Confederación Nacional de Trabajadores Dominicanos, Sindicatos de Pintores, Sindicatos de Plomeros, Sindicatos de Varilleros, etc. 87 para llevar a cabo los análisis económicos y de mercado necesario para la toma de decisión. Por tanto, su operación requiere el apoyo de otras instancias dentro del MT o de sus vocales, con quienes coordina algunas de sus actividades. Los recursos financieros utilizados para el funcionamiento de este Comité deben ser aportados por el Poder Ejecutivo, a través del presupuesto del MT, pero, hasta el momento, el aporte se ha limitado al pago de la nómina del personal. La normativa establece la revisión cada dos años de los salarios mínimos, aunque cualquiera de las partes puede solicitar su revisión en menor período, siempre que demuestre que la tarifa establecida perjudica a su sector y afecta a la economía nacional21. Actualmente se establecen 17 tarifas de salarios mínimos, en función de los sectores clasificados por el CNS22, según actividad económica, tamaño de las empresas (grandes, medianas y pequeñas)23 y, en algunos sectores, por ocupación (construcción, calzado, agrícola, etc.). El salario mínimo del sector público se establece por vía administrativa, generalmente luego de su aprobación en el Congreso y ratificación por el Poder Ejecutivo. En sentido general, las convocatorias para la revisión de las tarifas de salarios mínimos son realizadas según el tiempo establecido, aunque se han verificado algunos retrasos en la respuesta de los sectores involucrados ya sea por la falta de designación de delegados o delegadas o la prolongación de las discusiones para la obtención de acuerdos, entre otros tipos de demoras. De acuerdo a las entrevistas realizadas, el funcionamiento del Comité enfrenta importantes retos y desafíos, entre los que destacan: Mantener el equilibrio en sus actuaciones, armonizando los intereses de las partes involucradas en las negociaciones de las tarifas de salarios mínimos; Disponer de recursos financieros y el personal mínimo calificado para elaborar los estudios que sustenten las discusiones y resoluciones que deben elaborar. Reducir el tiempo en que se revisan, validan y se publican las Resoluciones. Agilizar las respuestas y la participación de los sectores involucrados, dado que no existen mecanismos para sesionar hasta tanto no se tengan la participación de las partes en el tiempo establecido. Políticas sobre condiciones de salud en el trabajo La intervención en materia de seguridad y salubridad en el trabajo está orientada por varios convenios internacionales de la OIT de los que República Dominicana es signataria; entre ellos, el Convenio 119 relativo a la Protección de la Maquinaria, ratificado en 1964, y el Convenio 167, relativo a la Seguridad y Salud en la Construcción, ratificado en febrero de 1997. En este campo, aún no han sido ratificados por el país el Convenio 170 sobre la Seguridad en la 21 Código de Trabajo, Art. 455 y 456. Los sectores considerados son: Sector privado no sectorizado, calzados, industria azucarera, construcción, varilleros, pintores, electricistas, plomeros, carpinteros, máquinas pesadas, agricultura, zonas francas industriales, zonas francas áreas económicamente deprimidas, hoteles, ONGs prestatarias de servicios de salud. 23 El Comité Nacional de Salarios considera tres tarifas salariales: las empresas consideradas “grandes”, cuyas instalaciones y existencias igualen o excedan los RD$4 millones; las empresas medianas, entre RD$2 millones y RD$4 millones; y las empresas pequeñas que no excedan los RD$2 millones. 22 88 utilización de los productos químicos en el trabajo (1990), el Convenio 187 sobre el marco promocional de la salud y seguridad en el trabajo (2006), y el Convenio 184 sobre Seguridad y Salud en la Agricultura, de 2002. Al mismo tiempo, es parte importante de las políticas públicas sobre la seguridad y la salud en el ámbito laboral, la normativa local promulgada para tornar operativos los compromisos asumidos. La elaboración de normativas internas para reglamentar las actividades productivas en materias de seguridad y salud laboral tuvo un avance importante con la emisión del Decreto No. 548-03, que establece el Reglamento sobre el Seguro de Riesgos Laborales, y con la creación en el mismo año 2003, del ya mencionado Consejo Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional (CONSSO), que tiene la responsabilidad de definir las políticas públicas de SSO, en condición de órgano consultivo y asesor del MT en la materia. Posteriormente, mediante el Decreto No. 522-06, se estableció el nuevo Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo. En igual sentido, a través de las Resoluciones No. 04-2007 y 07-2007 del Ministro de Trabajo, se crearon las condiciones generales de seguridad y salud en el trabajo y el procedimiento de registro y certificación para las empresas y personas proveedoras de servicios de seguridad y salud en el trabajo. El CONSSO es presidido por la Dirección de Higiene y Seguridad Ocupacional, junto a representantes de un conjunto de instituciones públicas, de los trabajadores y de los empleadores24. Este comité gerencial debe encargarse de sugerir, coordinar y dar seguimiento a los planes y programas de este Consejo. Se espera que el CONSSO funcione acorde a un reglamento interno promulgado por el Poder Ejecutivo. Los recursos para su operación deben ser provistos por el presupuesto del MT. Desde 2004 se han ejecutado diversas iniciativas para fortalecer las capacidades institucionales del país en materia de seguridad y salud en el trabajo conjuntamente con otros países del área de Centroamérica25. Esas intervenciones han tenido como objetivo el reforzar la capacidad de los países involucrados para desarrollar políticas y estrategias nacionales y regionales de seguridad y salud en el trabajo para mejorar en las condiciones de trabajo, disminuir la siniestralidad y aumentar la productividad y la capacidad competitiva de la región. Para apoyar las acciones formativas relativas a la materia, se elaboró un “Paquete Metodológico” compuesto por seis guías sobre seguridad y salud ocupacional26 con un abordaje general sobre aspectos operativos, aplicable principalmente a actividades industriales y las que se realizan en espacios cerrados. 24 Las entidades públicas son: el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS), la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales, el Ministerio de Salud Publica y Asistencia Socia! (SESPAS), el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP); tres representantes de los trabajadores, que serán escogidos por sus organizaciones; y tres representantes de los empleadores, escogidos por sus organizaciones más representativas. 25 El primer esfuerzo fue el denominado “Proyecto de Fortalecimiento de la Capacidad Competitiva de Centroamérica y República Dominicana frente a la Globalización, vía la Seguridad y Salud en el Trabajo”, con el apoyo de la OEA y del gobierno de Canadá, y ejecutado por FUNDACERSSO en coordinación con el MT, representada por la Dirección de Higiene y Seguridad Industrial. Otra iniciativa desarrollada fue el proyecto “Fortaleciendo la Seguridad y Salud Ocupacional en CA, Belice y RD”, el cual contó con el financiamiento por el gobierno de Canadá y concluyó en marzo de 2008. 26 El paquete metodológico está compuesto por: Guía para la elaboración y Gestión para un Programa de Salud y Seguridad en el Trabajo; Mapas de Riesgos Ocupacionales; Diseño de Puestos de Trabajo con Ergonomía; Costobeneficio de la Prevención; Comisiones Mixtas de SSO; Trabajador Enlace de SSO. 89 También se han desarrollado numerosas actividades formativas con el empresariado, trabajadores y trabajadoras de empresas textiles, de ensamblaje y alimenticias. Actualmente, la Dirección tiene limitaciones de recursos logísticos e instrumentales (instrumentos para la medición) para operar con un alcance nacional. En consecuencia, la intención es centrar su accionar en reforzar sus funciones normativas, que incluye la revisión de las normativas que requieran algún tipo de adaptación o precisión, revisión exhaustiva del Reglamento 522-06 sobre Seguridad y Salud en el Trabajo y de la Resolución 04-2007 para la definición de un plan de acción; implementar la normativa para conformación y funcionamiento de los Comités de Salud y seguridad en las empresas y en la definición e implementación de los programas de mejora; realizar diagnóstico que servirá de base para definir un plan de trabajo acorde con los recursos disponibles y las posibilidades de cooperación; y reactivar y fortalecer las funciones del CONSSO. Conciliación y resolución de conflictos laborales Las estadísticas indican que el número de casos de conciliación colectiva atendidos por el MT se ha incrementado a lo largo del período 2005-2008, con una tasa de resolución (casos fallados/casos entrantes) superior al 62 por ciento. No obstante, las recomendaciones del informe de revisión de la OIT en 2009 se refieren a la necesidad de acelerar todavía más el establecimiento de un sistema de resolución de conflictos. Un aspecto crítico es la velocidad en el conocimiento de los casos laborales que acaban siendo llevados ante los tribunales competentes. Se observa que la tasa de conciliación en sede judicial se ha reducido en los últimos años, pasando de 5.1 por ciento en 2005 a 4.1 por ciento en 2008. La revisión de la OIT recomendaba la realización de un estudio especialmente centrado en la indagación de las causas de esa última tendencia. En 2008, último año con información públicamente disponible, el país contaba con 62 jueces laborales, y con 47 jueces de otras jurisdicciones que conocían asuntos de naturaleza laboral. Número de casos de Conciliación Colectiva atendidos y resueltos, 2005-2008 Tipo de casos Casos atendidos Casos resueltos Casos sin acuerdo Casos pendientes Casos desestimados 2005 24 15 3 6 0 2006 36 25 5 6 0 2007 54 43 0 11 0 2008 34 21 4 8 1 Fuente: OIT, 2009c. Número de jueces dedicados a materia laboral 2005–2008 Jueces dedicados a materia laboral Jueces laborales Jueces de otras jurisdicciones que conocen asuntos laborales (Juzgados de Primera 2005 54 2006 60 2007 62 2008 62 54 49 47 47 Fuente: OIT, 2009c. 90 Tasa de Resolución y de Congestión según instancia, 2005–2008 Tasas* Entrados Fallados** Tasa de Resolución Tasa de Congestión Entrados Fallados Tasa de Resolución Tasa de Congestión 2005 2006 Primera Instancia 14,005 15,669 6,587 7,364 47,03% 47,00% 2,13 2,13 Cortes de Apelación 3,741 2,888 1,472 1,690 39,35% 58,52% 2,54 1,71 2007 2008 16,959 9,415 55,52% 1,80 17,180 10,456 60,86% 1,64 3,219 1,562 48,52% 2,06 4,023 1,893 47,05% 2,12 Fuente: OIT, 2009c. Conciliaciones y audiencias de Primera Instancia en la Jurisdicción Laboral, 2005-2008 Audiencias 2005 7,095 Conocidas al fondo** 18,103 Reenviadas*** 3,512 Canceladas**** 1,637 Conciliadas Otras***** 1,819 Total de audiencias 32,166 Porcentaje de conciliación del total de audie 5,1% * Datos agosto 2008 – enero 2009. Primera instancia 2006 2007 7,214 8,938 19,451 21,682 3,301 3,892 1,468 1,219 2,356 2,113 33,790 37,844 4,3% 3,2% 2008* 4,412 8,149 1,556 642 1,084 15,843 4,1% ** Casos que se conocen en audiencias orales, públicas y contradictorias, que concluyen con una sentencia. *** Casos en cuyas audiencias no logra terminarse, fijándose otra fecha para continuar conocimiento el fondo del mismo. **** Casos con audiencias fijadas que no se celebran por no comparecer las partes. ***** Inhibiciones, sobreseimientos, declinaciones, desistimientos. Fuente: OIT, 2009c. Políticas de Protección a la niñez en materia laboral La creación de las estructuras y Comisiones, así como la elaboración y aplicación de políticas, programas y proyectos para erradicar las peores formas de trabajo infantil, son parte de las medidas asumidas en el país para evitar que los niños, niñas y adolescentes que laboran se vean afectados de manera negativa en su desarrollo físico, moral ó intelectual. Entre los convenios de la OIT ratificados por el país se encuentran el No. 138, Sobre la Edad Mínima de Admisión al Empleo" (1999), y No.182, Sobre las Peores Formas de Trabajo infantil (2000), al igual que la Recomendación 190 de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). 91 Por otro lado, desde inicios de la década de los noventa se verifica la adhesión de la RD otros tratados y convenciones para las personas menores de edad como es la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (1991). La revisión en OIT, 2008 resalta los avances logrados en el país en el ámbito normativo, aunque reconoce la necesidad de adecuar algunos artículos del Código de Trabajo (promulgado en 1992) a las leyes y convenios posteriormente ratificados. Selección de normas dominicanas para la protección de los Niños, Niñas y Adolescentes en materia laboral Código de Trabajo (Ley 16/92), Principio XI, en su Libro IV, Título II “Del trabajo de los menores”, contiene regulaciones del trabajo de las personas menores de edad; y el Reglamento para la aplicación del Código de Trabajo (Regl.258-93). Art. 3 y Arts. 52 al 57; Código para el Sistema de Protección y Derechos Fundamentales de Niños, Niñas y adolescentes (Ley 136-03, capítulo IV, Derecho a la protección laboral de niños, niñas y adolescentes). También en el Artículo 34 se consagra el derecho a la protección contra la explotación laboral de niños, niñas y adolescentes y el deber del Estado y la sociedad de elaborar y ejecutar políticas, planes, programas y medidas de protección tendentes a erradicar el trabajo de los niños y niñas, especialmente los definidos como peores formas de trabajo infantil. Ley contra el tráfico de personas y el tráfico ilícito de migrantes (Ley-137-03); Resoluciones del Ministro de Trabajo en materia de trabajo infantil. Entre ellas: Resolución No. 09/93 sobre el trabajo nocturno de los menores de edad, No. 29/93 que define los trabajos ligeros de recolección en el campo, No.30/93 sobre el trabajo de menores que no han cumplido catorce años en beneficio del arte, la ciencia o la enseñanza, No. 31/93 sobre trabajo nocturno de los menores de edad en conciertos o espectáculos teatrales, y No. 52/2004 sobre trabajos peligrosos e insalubres para personas menores de 18 años. En lo que respecta a la explotación sexual comercial, la Ley Nº 24-97 introduce modificaciones al Código Penal, al Código de Procedimiento Criminal y al Código para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, para revenir y sancionar todas las formas de violencia que surgen en el núcleo familiar y fuera de éste, incluyendo la violencia contra la mujer como delito. En el Art. 334 CP se define quién se considera proxeneta, cuya pena se agrava cuando la infracción es cometida con un niño, niña o adolescente. Fuente: Tomado de OIT 2008 y 2008). En el ámbito operativo, fue mediante el Decreto No 144-97 que se creó el ya mencionado Comité Directivo Nacional de Lucha contra el Trabajo Infantil, adscrito al MT, como mecanismo de diseño y elaboración de los planes, programas y actividades que serían desarrollados en la política nacional de lucha contra el trabajo infantil. Posteriormente este Comité fue modificado (Decretos No. 566-01 y No. 59-06) en relación con la composición de este mecanismo27. El Consejo tiene tres funciones fundamentales: generar diagnósticos respecto 27 El Comité Directivo Nacional estará integrado por: el Ministro de Trabajo, quien en lo preside y los representantes del Ministerio de Educación, Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social; Ministerio de Deportes, Educación Física y Recreación; Ministerio de la Mujer; Ministerio de la Juventud; la Ministerio de Agricultura; Oficina Nacional de Planificación; Pastoral Juvenil; Consejo de Unidad Sindical; Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP); Liga Municipal Dominicana; Comité Coordinador de Aplicación del Código para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes; Consejo Nacional de la Niñez (CONANI); el Despacho de la Primera 92 de la realidad del trabajo infantil en República Dominicana; definir la naturaleza de las actividades y los campos de acción a desarrollar el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil, en el contexto de una Política Nacional de Luchas contra el Trabajo Infantil; y articular los proyectos concretos de lucha contra el Trabajo Infantil28. Estas instituciones trabajan en coordinación y bajo la asesoría con el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a través del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC). En el MT, la protección de la persona menor de edad trabajadora es competencia de la Dirección General de Trabajo, que debe controlar y asegurar el cumplimiento de las reglamentaciones existentes (edad mínima, jornada debe ser diurna y no exceda 6 horas diarias, evitar peligro a su salud, etc.). Al parecer, los trabajos de esa entidad se articulan con las funciones de la Unidad de Trabajo Infantil, que como fue indicado anteriormente tiene la función de apoyar los esfuerzos de coordinación y articulación interinstitucional para la ejecución de las políticas de prevención y erradicación del trabajo infantil. Las estadísticas reportadas por este organismo indican que en 2007 se detectaron 79,225 adolescentes en actividades laborales y de enero a abril de 2008 esta cifra alcanzó 34,468 (OIT, 2008). En 2005, el Ministro de Trabajo emitió la resolución No. 37-2005 para crear el Comité Provincial y Municipal de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en cada provincia y/o municipio, el cual debe funcionar en cada Representación Local de Trabajo. Dicho Comité estaría integrado por los representantes de las instituciones que conforman el Comité Directivo Nacional de Lucha Contra el Trabajo Infantil en cada provincia, Representantes del Ayuntamiento, Representantes de la Iglesias Católica y Evangélicas, dos Representantes de Instituciones no Gubernamentales que realicen labores en beneficio de los niños, niñas y adolescentes. De acuerdo a la OIT (2008), entre los años 2005 y 2007, por iniciativa de la Unidad de Trabajo Infantil del MT, se crearon 37 comités locales, los cuales han funcionado de forma inestable, como resultado de la falta de apoyo, de capacitación y de recursos, entre otros factores. Actualmente, se lleva a cabo una experiencia piloto para fortalecer cuatro comités locales. No se han encontrado evidencias de que esta estructura institucional se encuentre realmente desarrollando labores efectivas. Otra instancia creada es la Comisión Interinstitucional para el Abuso y la Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes, co-presidida por el MT y el CONANI, e integrada por más de veinte instituciones gubernamentales, no gubernamentales y organismos internacionales. Su objetivo de proponer, coordinar e impulsar acciones dirigidas a enfrentar el abuso y la explotación sexual comercial. Sin embargo, IPEC/OIT, 2008 planea que la operación de esta estructura ha sido “intermitente, esporádica, fortuita, lo que impide llegar a acuerdos y tomar decisiones de importancia”. En tal sentido sugieren que “sería oportuno revisar su misión, Dama; el Instituto de la Familia (IDEFA); y la organización no gubernamental Devtech System Dominicana, Inc., en calidad de miembro temporal, mientras estén vigentes en el país sus programas de duración determinada para la erradicación del trabajo infantil a través de la educación. El Instituto de la Familia y Muchachos y Muchachas con Don Bosco, participan como representantes de las Organizaciones No Gubernamentales que trabajan con la infancia. 28 Estos proyectos de erradicación del trabajo infantil se encuentran en el memorándum de entendimiento suscrito en fecha 16 de enero de 1997 por el Director General de la OIT y el Ministro de Trabajo de la República Dominicana. 93 en especial, la de movilizar la voluntad política de los actores con responsabilidad sobre el tema y su forma de organización”.29 Disponer de herramientas de planificación como el Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil no es suficiente para lograr los objetivos planteados, pues se requiere de la asignación de los recursos financieros y la voluntad política para que los mismos sean efectivos. De hecho, IPEC/OIT, 2008 plantea que, luego de dos años de aprobación de este Plan, sólo el CONANI y el MT habían reportado actividades realizadas dentro de esta iniciativa, mientras el Ministerio de Educación y el de Salud Pública y Asistencia Social no habían incorporado a ese momento en sus planes de trabajo de manera visible el tema del trabajo infantil y la protección de adolescentes trabajadores. Es preciso destacar la creciente incorporación del tema del trabajo infantil y en adolescentes en la agenda de las organizaciones no gubernamentales y empresariales citadas, así como organizaciones de trabajadores en el desarrollo de iniciativas consideradas como ejemplos de buenas prácticas. Como ilustración, se recuerda que a través del IPEC, se apoyó la ejecución de 9 iniciativas para la erradicación de las peores formas de trabajo infantil en comunidades de las provincias de Bahoruco, Barahona, Independencia, Azua, San Juan, San Cristóbal, Santiago, Santo Domingo. Estos proyectos principalmente educativos, fueron desarrollados por organizaciones de la sociedad civil nacionales e internacionales y organizaciones gubernamentales, entre las que destacan el UNICEF, en la ejecución de la iniciativa de “Municipios amigos de los niños”, Catholic Relief Service, Visión Mundial, Plan Internacional, EDUCA y los “Espacios para Crecer” (apoyado por empresas y otras ONGs), Muchachos y Muchachas con Don Bosco, el Instituto de la Familia, entre otras. En los ámbitos de creación de capacidades institucionales y generación de conocimientos sobre la erradicación del trabajo infantil y de adolescentes se ha incorporado organismos de educación superior como la Universidad Iberoamericana (UNIBE), el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC), la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM) y la Universidad Católica Nordestana. Se reconoce como un paso de avance las alianzas y los espacios de articulación que se han establecido entre entidades gubernamentales, no gubernamentales y de la sociedad civil, coordinaciones necesarias para trabajar de manera integral la problemática del trabajo infantil y de adolescentes. El desafío es la sostenibilidad de tales iniciativas. 29 IPEC/OIT, 2008, p.28. 94 Iniciativas de planificación para la protección de la niñez y adolescencia Muchos de los esfuerzos desarrollados en el país se han realizado en el marco del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la OIT. Con el apoyo del IPEC, se ha elaborado diferentes planes para erradicar las peores formas de trabajo infantil y adolescente, entre los que destacan el Plan Nacional para la erradicación de la Explotación Sexual Comercial (Infantil) en 2003, construido de manera conjunta por las instituciones que participan en la Comisión Interinstitucional contra el Abuso y la Explotación Sexual Comercial de 30 NNA creada para trabajar esta problemática . El MT y el CONANI tienen la responsabilidad directa de velar por la implementación de este Plan. Una evaluación a este proceso realizada por la OIT en 2008 concluye que este Plan se convirtió en un instrumento conceptual de referencia para el diseño de programas, proyectos y acciones específicas, pero no logró concretizar un plan de acción de largo plazo. Al momento de elaborar este reporte, las acciones realizadas en el marco de este Plan son limitadas, y sólo se ha contado con financiamiento internacional. Otro instrumento de políticas públicas elaborado fue el Plan Nacional para la Prevención y Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil (PEN) 2006-2016, mediante proceso de consulta con las instituciones claves (gubernamentales, no gubernamentales, representantes de organizaciones de trabajadores y empresariales). Las principales líneas de acción se focalizan en la sensibilización del Estado, la sociedad y las familias; el monitoreo del marco legal e incidencia política; en establecer un sistema de información eficientes; en garantizar los derechos de NNA y la protección laboral de adolescentes y propiciar alternativas de ingreso para familias de NNA trabajadores. A través de este Plan, se establece una agenda común a partir de la cual las instancias involucradas pueden alinear sus decisiones y prácticas para atender la problemática del trabajo infantil y la protección de la población adolescente trabajadora, por lo que a partir de dicho Plan se prepararon diecisiete planes operativos, tantos como entidades se comprometieron a su ejecución. Este Plan se encuentra en proceso de implementación. También se elaboraron los lineamientos de Políticas para la Protección Integral de Niños, Niñas y Adolescentes en Situación de Calle 2007-2012, donde dos de los seis propósitos que refieren de manera particular a las peores formas de trabajo infantil. Además, la erradicación del trabajo infantil y en personas adolescentes ha sido incluida en varios Planes sectoriales, tales como el Programa Solidaridad -donde a partir de 2008 se prevé la protección de de niños, niñas y adolescentes de las peores formas de trabajo infantil como una de las corresponsabilidades de la familia beneficiarias-, el Programa Nacional de Trabajo Decente (PNTD), el Plan Decenal de Educación 2008-2018 y el Plan Decenal de Salud 2005-2015. Más recientemente, en noviembre de 2009 se presentó la denominada Hoja de Ruta para alcanzar las Metas de la 31 Agenda Hemisférica sobre el Trabajo Decente , donde República Dominicana se compromete a eliminar las peores formas de trabajo infantil para 2015 y en su totalidad para 2020. El plan fue elaborado de manera conjunta entre diversos Ministerios de Estado e instituciones gubernamentales, organizaciones de empleadores, de trabajadores y sociedad civil, con el apoyo del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y con la financiación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI). Se planteó trabajar en seis dimensiones (Lucha contra la Pobreza, Educación, Salud, Marco Legal, Sensibilización y Movilización Social, Generación de Conocimiento y Seguimiento), estableciendo en cada una de ellas los objetivos, resultados, indicadores, metas y estrategias. Se espera que al 2020 eliminar la participación de niños, niñas y adolescentes de entre 5 y 17 años en actividades laborales que perjudican su desarrollo educativo, físico y mental esté eliminad y se aumentan las garantías del disfrute de todos sus derechos en términos de protección, salud y educación. 30 Esta comisión está conformada por el CONANI; los Ministerios de Trabajo, Relaciones Exteriores, Turismo, Educación y Salud; el Instituto de la Familia, el Poder Judicial, la Asociación de Hoteles y Restaurantes de la RD, la coalición de ONGs por la Infancia; la Policía Nacional y la Policía Turística (POLITUR); el Grupo Mais-ECPAT; el Proyecto Educativo Caminante, la Dirección General de Albergues y Residencias para la Reeducación Ciudadana; UNICEF y OIT como organismos asesores 31 Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC)/Organización Internacional del Trabajo (OIT), 2009. 95 Políticas de intermediación, capacitación e inserción en el mercado laboral República Dominicana es signatario del Convenio No. 88 sobre el Servicio de Empleo, ratificado por el país en 1953, y del Convenio No. 122 sobre Políticas de Empleo, acordado en el 1964 y ratificado por el país en 2001. En el Convenio 122 se establece que todo Estado signatario “deberá formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido”. En este contexto, la política de empleo deberá tender a garantizar: trabajo para todas las personas disponibles y que busquen trabajo; que dicho trabajo será tan productivo como sea posible; y que habrá libertad para escoger empleo. A la vez, se establece que cada persona trabajadora “tendrá todas las posibilidades de adquirir la formación necesaria para ocupar el empleo que le convenga y de utilizar en este empleo esta formación y las facultades que posea, sin que se tengan en cuenta su raza, color, sexo, religión, opinión política, procedencia nacional u origen social”. Por su parte, en el Convenio No. 88 sobre el Servicio de Empleo, se insta a los gobierno a mantener o garantizar el mantenimiento de un servicio público y gratuito del empleo, a los fines de lograr la mejor organización posible del mercado del empleo, para lo cual deberá procurar la cooperación necesaria con otros organismos interesados, públicos y privados. Se solicita que este servicio comprenda un sistema nacional de oficinas del empleo distribuidas en todo el país, sujetas al control de una autoridad nacional. Más recientemente, en la 98ª Conferencia Internacional del Trabajo celebrada en Ginebra en 2009, se acordó un “Pacto Mundial para el Empleo”, el cual propone una serie de medidas como respuesta a la crisis que los países pueden adaptar a sus necesidades y situaciones específicas. En dicho pacto se solicita tomar medidas para mantener a las personas en sus trabajos, apoyar a las empresas, y acelerar la creación y recuperación del empleo, integradas con sistemas de protección social, en particular para los más vulnerables, incluyendo en todas las medidas la preocupación por la igualdad de género. En términos formales e institucionales, la formulación de una política de empleo que permita a todas las personas trabajadoras suficientes oportunidades de empleo digno y la obtención de una remuneración es responsabilidad de la Comisión Nacional de Empleo, que tiene como Secretaría Ejecutiva a la Dirección General de Empleo del Ministerio de Trabajo. Esta Comisión debe funcionar como órgano tripartito de carácter consultivo para asesorar al Ministerio de Trabajo sobre las políticas públicas de empleo. Considerando que las políticas de empleo tiene una dimensión multisectorial, la Comisión Nacional de Empleo debe constituirse en un espacio de participación, creación de consensos y compromisos para promover el desarrollo del empleo. Las atribuciones de esta Comisión se resumen en promover e impulsar políticas activas de empleo para la creación de empleos (incluyendo las personas socialmente vulnerables) amplíen las oportunidades de las personas desocupadas, mejoren las condiciones laborales y salariales de las personas empleadas; elaborar planes y programas para enfrentar el desempleo; sugerir lineamientos para armonizar las acciones que incidan en el empleo y la productividad, promover la equidad de género en el mercado laboral, crear mecanismos que garanticen el cumplimiento de las políticas de empleo trazadas entre otras funciones 32: 32 Ver el Decreto 1019-83 y sus modificaciones posteriores (Decretos 381-96, 103-2003 y 340-09). 96 En abril de 2009, se emitió el Decreto No. 340-09, que actualiza las funciones e integrantes de esta entidad, pero la nueva Comisión sólo fue juramentada en marzo del 2010. Previamente, el MT había avanzado en la elaboración de una propuesta de reglamento para establecer su operatividad, las responsabilidades de sus integrantes, límites de actuación, derechos y deberes de sus integrantes y demás aspectos relacionados con sus competencias33. La instancia operativa en la materia de facilitación de empleos es la Dirección General de Empleo, cuyo propósito principal es coordinar el proceso de definición de la política nacional de empleo en consenso con los actores sociales. Actualmente, en la Dirección General de Empleo funcionan 4 departamentos (Intermediación en el Empleo, Promoción de Empleo y Migraciones Laborales, Orientación Ocupacional, y Políticas Públicas de Empleo y Observatorio del Mercado Laboral) y tres programas (Servicio Nacional de Empleo, Programa Nacional del Trabajo Decente y Programa Escuela Taller). La estructura propuesta es el resultado de una serie de cambios que se impulsaron a partir de 2003 dirigidos al fortalecimiento de la Dirección General de Empleo a través del rediseño estratégico y organizacional de la misma, que incluye la separación de las funciones estratégicas y políticas de empleo, a cargo de la DGE, de las tareas ejecutivooperativas, asignado al Servicio Nacional de Empleo. Hasta hace poco tiempo, la DGE tenía un perfil muy bajo, que ha logrado ir superando a partir de los procesos de fortalecimiento institucional apoyados por la AECI y el BID. La función de promoción de políticas públicas de empleo y de observatorio laboral viene siendo impulsada desde 2005. El proceso de fortalecimiento de la Dirección General de Empleo se ha continuado a través del Programa de “Mercados laborales y transferencias Sociales”, iniciado en el mes de enero de 2007, con el objetivo de “mejorar las condiciones de participación de la población en desventaja social en el mercado laboral y mejorar el impacto distributivo de la Inversión en asistencia social”. Este Programa, financiado también mediante préstamo del BID, continúa desarrollando acciones dirigidas al fortalecimiento institucional del MT, la regulación del mercado de capacitación laboral y consolidar un Sistema Nacional de Empleo. Clasificación de las políticas laborales en países de América Latina, 2002 Medidas pasivas Medidas activas Servicios de empleo Creacion de trabajos Paises Bolivia Brazil Colombia Chile Cuba El Salvador Guatemala Honduras Mexico Panama Peru RD Uruguay Venezuela Trabajos temporales Seguro de desempleo Subsidios por empleos en sector privado Trabajos en el sector gobierno Asistencia, Entrenamiento subsidios y y servicios de represtamos para colocacion PYMES Servicios de empleo Entrenamiento para el empleo de… Servicios a desocupados y a poblacion en riesgo Mujeres Adultos activos Juventud X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Fuente: CEPAL, 2007 33 El Ministro de Trabajo tiene facultades para crear las comisiones operativas necesarias para el funcionamiento de la Comisión Nacional de Empleo. Se prevé la conformación de tres comisiones regionales por parte de la Comisión Nacional de Empleo, en las regiones Norte, Este y Sur del país, a los fines de que realicen las recomendaciones para la creación de empleo y aumento de la productividad a nivel regional. Los recursos financieros requeridos para el funcionamiento de esta Comisión serán provistos directamente por el Poder ejecutivo a través del presupuesto del MT. La Dirección General de Empleo, del MT, fungiría como la Secretaría Ejecutiva de esta Comisión. 97 En tal sentido, en 2007 se puso en operación el denominado Servicio Nacional de Empleo (SENAE), que esta supuesto a proveer diferentes modalidades de servicios de orientación e intermediación laboral, por medio de instrumentos tales como la denominada Bolsas de Empleo, las Oficinas Territoriales de Empleo (OTE), los Kioscos de Empleo y las Ferias de Empleo. Las llamadas bolsas de empleo o “agencias de empleo” virtuales permiten facilitar la integración de la oferta con la demanda laboral existente. A esta bolsa de empleo se tiene acceso a través de la página web del MT mediante del programa ¡Empléate ya!, donde las personas interesadas pueden conocer la oferta de puestos de trabajo (incluyendo las empresas ofertantes y en ocasiones los salarios ofrecidos) y colocar su hoja de vida, en tanto que las empresas pueden registrar sus necesidades laborales y consultar la oferta disponible registrada en el portal de este programa. La experiencia acumulada al momento a través de la Bolsa Electrónica de Empleo es que las demandas de trabajadores y trabajadoras provienen en su gran parte de los sectores de comercio y turismo. Además, dado que el mecanismo sólo está disponible para la población que tiene acceso a Internet, se presume que su cobertura es limitada a las personas con cierto nivel instrucción y con acceso a la red. Esos aspectos sugieren que el instrumento tiene el reto de posicionarse en un universo más amplio del empresariado y de los trabajadores. En cambio, las Oficinas Territoriales de Empleo (OTE), previstas a ubicarse en todo el territorio nacional, consiste en un equipo de analistas de empleo y personal técnico de orientación ocupacional con la misión de ofrecer todos los servicios de intermediación. A enero del 2010, se contaba con 4 OTE funcionando, distribuidas en diferentes regiones del país34. En los próximos meses serán abiertas OTE en San Francisco de Macorís, San Pedro de Macorís, San Juan, Santo Domingo Norte, San Cristóbal, La Romana y La Vega. En total, se tiene previsto abrir 16 oficinas, 4 de éstas a instalarse en la infraestructura del INFOTEP, quien además debe aportar los recursos para cubrir los costos de su operación. Los registros del SENAE indican que hasta fines de enero 2010 se tenía más de 47 mil solicitudes de trabajo, 42,932 directos por medio virtual y 4,541 a través de las OTE. Además se tenía 8,990 vacantes registradas por la bolsa de empleo y 3,919 por las OTE y 1,401 empresas registradas. No obstante, no se conoce la efectividad de este servicio, pues no se tienen registros sobre la cantidad de personas que han logrado colocarse, dado que este servicio no tiene mecanismo de seguimiento. Desde la perspectiva analítica, un instrumento de especial relevancia en la nueva concepción de la DGE es el denominado Observatorio Laboral, que ha sido concebido como una Unidad Técnica para realizar estudios sobre el mercado laboral en los ámbitos territoriales, sectoriales y ocupacionales, como base para la definición y ejecución de acciones que faciliten el desarrollo del país y una mayor inclusión social. Se inició en 2007, con el apoyo del Programa de Formación Ocupacional e Inserción Laboral (FOIL), una iniciativa a nivel de la región de Centroamérica y República Dominicana que se ejecuta a nivel de Centroamérica y República Dominicana con fondos de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo 34 Las OTE instaladas están en la sede principal del MT, en el Distrito Nacional y las demás en Higuey, Bávaro y Santiago. La OTE de Santiago fue abierta conjuntamente con el INFOTEP. Se tiene previsto abrir OTE en las principales regiones del país. 98 (AECID) y se creó su estructura operativa en 2008 con el Programa de Mercados laborales y Transferencias Sociales del BID. A través de la puesta en operación del Observatorio de Mercado Laboral se busca identificar los grupos vulnerables en el mercado laboral, determinar los factores más relevantes que influyen en dicho mercado a nivel nacional, provincial y municipal, detectar las necesidades de información, orientación, formación y empleo de las personas desempleadas, conocer las demandas y ofertas de empleo, identificar las necesidades de las empresas según actividades y sectores, conocer las necesidades de formación en el mercado laboral, entre otros. Los productos previstos (informes del mercado de trabajo dominicano, boletines, estudios sectoriales, necesidades y prioridades de capacitación, demanda de capacitación, portal electrónico, foros de debates, entre otros), serían generados de manera permanente y gratuita a todos los grupos de interés que requieran de las informaciones producidas. Se espera que los productos resultantes del Observatorio sirvan de apoyo en la definición y aplicación de políticas públicas de empleo, se constituya en un servicio público de información sobre mercado laboral y permita inducir cambios en las políticas de formación para el empleo y de fomento de las actividades económicas, de manera que sean coherentes con las políticas y planes de desarrollo del país. En tal sentido, debe trabajar de manera coordinada con otras instancias públicas relacionadas con el mercado laboral La estructura operativa del Departamento de Políticas de Empleo y Observatorio laboral cuenta con las Divisiones de Investigación del Mercado Laboral y Difusión y de Seguimiento y Monitoreo de las Políticas de Empleo. Dispone de 6 personas laborando de manera permanente y 2 analistas pendiente de contratar, además se utilizan una serie de consultores externos para la realización de investigaciones de gran magnitud y que demandan de especialistas con formación y experiencia diferente al equipo de trabajo disponible. La conformación de un equipo técnico y el reforzamiento de sus destrezas y habilidades fue una línea de trabajo importante para este Departamento. El OMLAD ha estado trabajando en las siguientes líneas de acción: consolidar e integrar su estructura y organización, ampliar su equipo técnico, aumentar las capacidades de su personal (manejo de estadísticas y SPSS, diplomado políticas de empleo) definir indicadores de mercado laboral para su seguimiento, elaboración de investigaciones y encuestas35, definición e inicio de una estrategia de trabajo sobre desarrollo local y empleo conjuntamente con gobiernos locales, apoyar en la definición de estrategias de generación de empleos, entre otras actividades, además de su rol en la red de observatorios laborales de Centroamérica. En proceso se encuentras diversos estudios y acciones entre las que destacan: iniciar la elaboración del Plan Nacional de Empleo, a través de la activación de la Comisión Nacional de Empleo; estudios sobre el mercado laboral y necesidades formativas en las provincias de Sánchez Ramírez y Puerto Plata, así como también sobre salarios, la transición de la escuela a trabajo, entre otras; además de la puesta en operación de un sistema de gestión de formularios 35 Se realizaron los siguientes estudios: Diagnóstico del Mercado Laboral en Santiago, Tejido de Establecimientos Empresariales y la encuesta sobre Características socioeconómicas de los grupos más vulnerables e identificación de las necesidades de capacitación en Santo Domingo Este, Santiago, Azua y San Juan. 99 laborales y de los datos generados por el SENAE y la puesta en operación del portal electrónico de este observatorio, superando con ello la limitante de la escasa difusión del trabajo realizado. El fortalecimiento y ampliación del trabajo realizado por el Departamento de Políticas Públicas y Observatorio Laboral debe superar importantes desafíos, entre ellos: disponer de un presupuesto y de los recursos oportunos para su funcionamiento, institucionalizar su estructura, completar su estructura de investigación, disponer de un personal estable y en la nómina del MT para realizar sus funciones, ampliar y consolidar las coordinaciones con otras instituciones que intervienen en el mercado laboral, mantener su accionar focalizado en la realización de estudios como base para la definición de políticas concertadas, ser reconocido y posicionarse como instancia de referencia en el país en materia de empleo y mercado laboral, de manera particular ante otras instancias públicas. Hasta el momento, la nomina del SENAE y del OMLAD ha sido pagada por los programas que están apoyando el fortalecimiento de la DGE y, aunque se tiene previsto que este personal ingrese a la nómina del MT, al momento de elaborar este informe no se ha efectuado la transferencia. Esta situación que afecta la sostenibilidad financiera y operativa de los Departamento de Políticas Públicas y OMLAD y del SNE se constituye en uno de los desafíos fundamentales para la DGE en los actuales momentos. Otra forma de apoyar la inserción laboral a nivel internacional, ha sido mediante el establecimiento de un Acuerdo sobre Regulación y Ordenación de los Flujos Migratorios Laborales, firmado por el Gobierno de República Dominicana y el Gobierno de España para enviar personas a laborar a ese país en empresas comerciales, hotelería, construcción, servicio doméstico, entre otros oficios. A través de este acuerdo, en 2005 se benefició a 366 personas (72 por ciento hombres y 28 por ciento mujeres) y en 2006 fueron colocadas 334 personas (39 por ciento eran mujeres), de las cuales el 43 por ciento laborarían en el sector comercio, el 33 por ciento en trabajados domésticos y el 24 por ciento en hotelería como camareros y cocineros36. Capacitación para el empleo de personas jóvenes En 2001, el MT comenzó a ejecutar en el país el Programa de Juventud y Empleo, con el apoyo técnico y financiero del BID y del Banco Mundial. En su primera fase, el programa se planteó como propósito capacitar a jóvenes pobres para incrementar las posibilidades de conseguir un empleo y generar ingresos37. En ese sentido, este Programa se propuso cumplir con los siguientes objetivos: a) b) Aumentar las posibilidades de empleo de la población de menores ingresos, mediante cursos y orientación laboral. Aportar mano de obra joven calificada al sector empresarial en oficios operacionales y/ o técnicos básicos y auxiliares. 36 Ministerio de Trabajo. Estadísticas Laborales 2007. La población beneficiaria del Programa debía cumplir las siguientes características: Tener una edad comprendida entre 16 y 29 años; ser ciudadano/a dominicano/a; con cédula de identidad personal; no haber completado el bachillerato, estar desocupados/as, sub-ocupados/as o inactivos/as; el promedio de los ingresos per cápita del hogar no debía exceder los US$120.00 dólares mensuales; tener 6 meses o más fuera del Sistema Educativo Formal o que estudien en la tanda nocturna del sistema formal o sabatina; aceptar los reglamentos del Programa; tener deseos de capacitarse y de trabajar. Fuente: Ministerio de Trabajo. Programa Juventud y Empleo. 37 100 c) d) e) Incrementar el desarrollo de currículos que sean pertinentes al sector productivo. Fortalecer la relación sector empresarial y los Institutos de capitación ICAP´s, de manera que éstos últimos incrementaran la calidad del servicio que ofrecen. Posibilitar que jóvenes de bajos ingresos puedan alcanzar una formación ocupacional y tener una experiencia laboral que les incremente las posibilidades de inserción laboral. Esta iniciativa se desarrolla a través de tres componentes básicos: modernización laboral, fortalecimiento institucional y capacitación y orientación laboral. En el ámbito de la capacitación laboral, la currícula incluye formación por un período de 17 semanas divididas en dos etapas: capacitación para el Desarrollo de Competencias Básicas (DCB)38 y capacitación técnica teóricopráctica, donde la fase de pasantía se realizará enteramente en las empresas. La formación se realiza a través de las Instituciones de Capacitación Laboral (INCAPs) avaladas por el INFOTEP (actualmente denominados Centros Operativos del Sistema, COS), distribuidas en todo el país, quienes deben hacer las propuestas formativas, seleccionar a las personas beneficiaras de acuerdo a un protocolo establecido y someterlo a la gerencia del programa para su inclusión en el mismo. Para la implementación del programa, el MT estableció desde 2003 un acuerdo con el INFOTEP para realizar la evaluación técnica de las propuestas de cursos de capacitación laboral de los INCAPs participantes, realizar la supervisión técnica de los cursos y fortalecer el registro de los Centros Operativos del Sistema de Capacitación Laboral. Una segunda fase del Programa Juventud y Empleo inició en 2008, a través del proyecto Mercados laborales y Transferencias Sociales con el apoyo del BID y el Banco Mundial y se prevé su ejecución hasta el 201139. En el ámbito de la capacitación laboral, esta segunda fase se focaliza en consolidar el diseño y el marco operativo del programa Juventud y Empleo a fin de mejorar su pertinencia con respecto a la demanda del sector productivo y elevar su impacto en la inserción laboral de los jóvenes, mediante la sensibilización del empresariado para apoyar la incorporación al trabajo remunerado de los y las jóvenes egresados del programa y en el sistema de seguimiento y motivación a las personas formadas. El objeto es consolidar al interno del MT una instancia que proporcione a la población desempleada capacitación pertinente a las necesidades del sector productivo. Mediante este componente de capacitación laboral, en el período 2003-200840 se ejecutaron cinco ciclos de cursos y un curso piloto, para un total de 1,341 cursos a través de 85 instituciones de capacitación laboral (ICAP's) y con el apoyo de más de 1,500 empresas en todo el país. En este período habían ingresado al programa 30,794 jóvenes, de los cuales 26,549 38 La formación en competencias básicas incluye, autoestima e integración grupal, herramientas matemáticas básicas, desarrollo de habilidades de comunicación, planeación y organización del trabajo y atención al cliente, así como orientación para la búsqueda de empleo. 39 De acuerdo al documento de proyecto, esta iniciativa contiene dos sub programas, el primero a ejecutarse desde el MT y el segundo dirigido a fortalecer la gerencia del SIUBEN. El objetivo del Sub-programa 1 es constituir un Sistema Nacional de Empleo a través de: (i) fortalecer la capacidad de análisis y formulación de Políticas Activas de Mercado de Trabajo (PAMT) del MT; (ii) mejorar su capacidad institucional para vincular la oferta y la demanda de trabajo y los servicios de capacitación laboral proporcionados por el INFOTEP y el MT, con la creación del Servicio Nacional de Empleo (SENAE); y (iii) consolidar el diseño y el marco operativo del programa Juventud y Empleo con el fin de mejorar su pertinencia con respecto a la demanda del sector productivo y elevar su impacto en la inserción laboral de los jóvenes. 40 Ministerio de Trabajo, 2007b. 101 completaron el proceso formativo, donde el 22.4 por ciento de estas personas fueron contratadas al finalizar su pasantía. El 41 por ciento de las personas egresadas son mujeres y el 59 por ciento hombres, procedentes principalmente del Distrito Nacional (41.7 por ciento), región Este (23.4 por ciento) y Valdesia (9.5 por ciento). Los cursos impartidos corresponden a ventas, servicio de bares y restaurantes, belleza y peluquería, confección de prendas de vestir, contabilidad, informática y mantenimiento eléctrico, entre otros, predominando la formación para laborar en comercio (75 por ciento de los cursos), seguido por industria (21 por ciento), agropecuaria (3 por ciento) y el restante 1 por ciento en otras áreas. Considerando que el Programa Juventud y Empleo está dirigido fundamentalmente a población de áreas urbanas, recientemente se realizaron acciones formativas para beneficiar a jóvenes de la zona rural. Mediante esta experiencia se desarrollaron cursos de auto emprendimiento en comunidades rurales de las provincias de San Pedro de Macorís, Santiago, Barahona y San José de Ocoa, en cuyos cursos fueron formados 320 jóvenes. Sin embargo, la falta de ofertas y estrategias para el autoempleo y para las personas de zonas rurales constituyen desafíos importantes para este Programa. Los recursos invertidos en este Programa han sido importantes: US$4.98 millones entre 2001 y 2008 y para la segunda fase (2008- 2011) se ha previsto una inversión de US$17.2 millones. En esta segunda fase se tienen programado realizar 1,927 cursos para capacitar a 28,000 personas jóvenes. Las evaluaciones realizadas al Programa Juventud y Empleo41 concluyen que sus impactos son variados. En la primera evaluación realizada en 2005, no se encontraron impactos consistentes en la tasa de ocupación, aunque sí en la calidad del empleo (principalmente para los hombres) y un impacto importante pero impreciso en salarios. A nivel de los ingresos se identificaron mayores ingresos que el grupo control. En la segunda evaluación, realizada al final de la primera fase programa, se mostraron ligeros impactos en las tasas de ocupación en el grupo de jóvenes beneficiarios con respecto a un grupo de control (61 por ciento contra 58 por ciento), pero la diferencia no era estadísticamente significativa. La ejecución de este Programa si bien ha tenido efectos positivos en cuanto a aumentar las capacidades a los y las jóvenes que se han beneficiado de los proceso formativos, esta acción no es suficiente para aumentar la inserción laboral y una mejoría de sus ingresos, en un contexto caracterizado por altos niveles de desempleo juvenil, que unido a los bajos niveles de capacitación de la mano de obra dominicana, sugiere la necesidad de realizar esfuerzos adicionales para poder impactar en esta realidad. El contexto actual del mercado laboral es complejo y dinámico, fuertemente influenciado por un contexto internacional de mayor competitividad e integración económica, por lo que el desarrollo de acciones especificas para la generación de empleo y la inserción laboral de las personas jóvenes debe acompañarse de otras acciones. En términos institucionales, en el Programa Juventud y Empleo se han identificado numerosos impactos en el ámbito de la formación para el empleo, considerando que este ha contribuido a: descentralizar la formación, fortaleciendo y dotando de mayor autonomía operativa a 190 COS para disponer de una oferta formativa para jóvenes, consolidación de la alianza estratégica con 41 Idem. 102 el INFOTEP, de manera que este instancia y los COS asuman la formación de personas jóvenes; la experiencia se ha consolidado e institucionalizado, disponiendo de un personal que se ha mantenido a pesar de los cambios de gobierno. Intervenciones contra la discriminación laboral por razones de género La discriminación por razones de género ha sido abordada en diferentes convenciones y conferencias de la Organización de Naciones Unidas y los convenios de la OIT ratificados por República Dominicana. De manera específica se destacan: la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Convención de Todas Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) en 1979; la IV Conferencia sobre la Mujer y la Plataforma de Acción de Beijing (1995)42; los Convenios No. 100 sobre la Igualdad de Remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por un trabajo de igual y el No. 111 sobre la no discriminación en el empleo y la ocupación de la Organización internacional del Trabajo”43 y el Consenso de Quito, logrado en la Décima Conferencia Regional sobre la Mujer en América Latina y el Caribe de 2007. De manera particular, la Convención sobre Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y el Protocolo Facultativo de la Organización de la Naciones Unidas realizada en 1979, que en su Artículo 11 se establece la obligatoriedad de los Estados partes en adoptar todas las “medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer44 en la esfera del empleo a fin de asegurar, condiciones de igualdad entre hombres y mujeres”. También se insta a los estados a establecer políticas y normativas para eliminar la discriminación laboral por razones de género en el empleo, ante las evidencias de la existencia de políticas y prácticas institucionales que posibilitan la discriminación directa o indirecta a nivel económico y en el empleo. Adicionalmente a los Convenios del la OIT, el Consejo de Administración de este organismo OIT ha establecido una serie de lineamientos para hacer efectiva la inclusión del enfoque de género en el mundo del trabajo. En tal sentido, insta a los Estados a fortalecer las disposiciones institucionales sobre este tema, introducir mecanismos de responsabilidad y vigilancia, destinar los recursos necesarios para incluir la perspectiva de género, mejorar las competencias del 42 La Plataforma de Acción de la IV Conferencia Internacional de la Mujer, celebrada en el 1995, reserva todo un capítulo para tratar la situación de las mujeres en el mundo laboral, destacando las discriminaciones abiertas y sutiles, por razones de género. Señala acciones a los diferentes actores (gobiernos, trabajadores, empleadores y sociedad civil organizada) orientadas a la superación o reducción de dichas discriminaciones. 43 Para la OIT, el término discriminación comprende “.. Cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación. Aunque existen otros convenios de la OTI, fundamentales para avanzar en la equidad de género, como son los convenios 183 de protección a la maternidad y el 156 sobre y igualdad de oportunidades y de trato entre trabajadores y trabajadores con responsabilidades familiares, estos instrumentos no han sido ratificados por la República Dominicana. 44 En el Art 1 de la CEDAW se define la "discriminación contra la mujer" como toda distinción, exclusión a restricción basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera”. 103 personal sobre este tema y equiparar la participación de hombres y mujeres en el personal de la organización45. En el ámbito regional, el Consenso de Quito, logrado en la Décima Conferencia Regional sobre la Mujer en América Latina y el Caribe de 2007, plantea el interés de los gobiernos signatarios de “garantizar la eliminación de todas las condiciones laborales discriminatorias, precarias e ilegales y alentar la participación de las mujeres en sectores de trabajos creativos, innovadores y que superen la segregación laboral sexista”. Asimismo, “eliminar la brecha de ingresos entre mujeres y hombres y la discriminación salarial en todos los ámbitos de trabajo, y proponer derogar los mecanismos legislativos e institucionales que generan discriminación y condiciones de trabajo precarias”. Además de “formular las políticas y programas de empleo de calidad y seguridad social e incentivos económicos dirigidos a garantizar el trabajo decente remunerado a mujeres sin ingresos propios, en igualdad de condiciones que los hombres”, entre otras tareas. En la esfera de la normativa local, actualmente las trabajadoras poseen más derechos que hace unas décadas, incluidos en el Código de Trabajo y la Ley de seguridad social. En el Código de Trabajo se consigna la igualdad de derechos laborales, mayor participación de las mujeres en las organizaciones sindicales, protección a la maternidad y aplicación de sanciones a patronos que incluyan dentro de la fuerza laboral a niñas o niños. Mientras en la Ley 87-01 que crea el Sistema de Seguridad Social se incluye el subsidio por maternidad46, el subsidio de lactancia y el servicio de estancias infantiles para los hijos e hijas de las trabajadoras desde 45 días de nacidos hasta 5 años47. En ese orden, el Libro Blanco de la OIT para República Dominicana (OIT, 2009c) establece pautas para la observancia de la equidad de género en las relaciones laborales, especialmente para el cumplimiento de los instrumentos internacionales antes citados, desarrollar una campaña nacional de información sobre los derechos de la mujer en el trabajo, enfatizando la normativa sobre la realización de pruebas de embarazo, coordinar con la SEM la ejecución de una campaña contra la discriminación en el lugar de trabajo y la creación a nivel regional de un centro de igualdad en el empleo que provea capacitación, material educativo para eliminar la discriminación en el trabajo. En el ámbito de la normativa local, actualmente las trabajadoras poseen más derechos que hace unas décadas, incluidos en el Código de Trabajo y la Ley de seguridad social. En el Código de Trabajo se consigna la igualdad de derechos laborales, mayor participación de las mujeres en las organizaciones sindicales, protección a la maternidad y aplicación de sanciones a patronos que incluyan dentro de la fuerza laboral a niñas o niños. Mientras en la Ley 87-01 que crea el Sistema de Seguridad Social se incluye el subsidio por maternidad48, el subsidio de lactancia y 45 Ministerio de Trabajo, 2008, página 11. Este subsidio equivalente a tres meses de salario cotizable para las afiliadas al sistema que hayan cotizado por lo menos 8 meses dentro del periodo comprendido en los doce meses anteriores a la fecha del alumbramiento. 46 47 A través de las estancias infantiles se ofrecería atención física, educativa y afectiva, alimentación, atención en salud, educación preescolar, actividades para el desarrollo psicosocial y recreación. Estas estancias deben disponer de personal especializado, bajo la supervisión de la Superintendencia de Salud y Riesgos del Trabajo, en locales habilitados para tales fines en las grandes concentraciones humanas. 104 el servicio de estancias infantiles para los hijos e hijas de las trabajadoras desde 45 días de nacidos hasta 5 años49. El subsidio por maternidad y lactancia para las trabajadoras afiliadas al Régimen Contributivo del Seguro Familiar de Salud, el cual entre en vigencia el 1 de septiembre de 2008, luego de que se emitiera la resolución 157-08 que definió los procedimientos de solicitud y entrega de los beneficios establecidos. Desde Septiembre de 2008 a noviembre del 2009, la SISALRIL ha pagado la suma de RD$524,965,109 por concepto de subsidio por maternidad (para beneficiar a un total de 18,033 trabajadoras afiliadas) y RD$69,191,491.39 por lactancia (12,897 beneficiarias). En caso dominicano, el Ministerio de Trabajo tiene entre sus objetivos promover la igualdad y equidad de género en el trabajo decente. Para lograr estos objetivos se creó en 2004 el Departamento de Género y Desarrollo, con el propósito de incorporar en las políticas, planes, programas y acciones del MT la perspectiva de género. Para tal fin, este Departamento tiene la función de asesorar, facilitar y promover en la institución la generación de condiciones de equidad entre hombres y mujeres en el mundo laboral50. Con la creación del Departamento de Género y Desarrollo también se da cumplimiento al Decreto No. 474-01, mediante el cual se instruye la creación, en cada Ministerio, de una Oficina de Equidad de Género y Desarrollo. Para el funcionamiento de esta estructura, el MT debe aportar el personal, el local, los equipos de trabajo necesarios para la ejecución de sus actividades e incluir los recursos para su operación en el presupuesto institucional. Actualmente el MT cuenta con tres mecanismos institucionales relacionado de manera directa a propiciar la equidad de género: Despacho del Viceministerio responsable de la conducción político técnica del Departamento, la Comisión Institucional de Género, como espacio de coordinación intrainstitucional y el Departamento de Equidad de Género y Desarrollo, con la responsabilidad técnico operativo. Desde el Ministerio de Trabajo se ha venido desarrollando una serie de acciones puntuales través del Departamento de Género y la oficina de un Viceministro. En 2007, por ejemplo, con el apoyo del Proyecto Cumple y Gana y otras iniciativas de cooperación internacional, se desarrollaron diferentes actividades para sensibilizar sobre la inclusión de la igualdad de género y la no discriminación en la inspección de las condiciones laborales, entre las que se destacan: actividades de sensibilización y capacitación sobre la situación laboral y la no discriminación51, revisión de protocolos de inspección desde el enfoque de género, promoción de los derechos laborales de las mujeres, a través elaboración de afiches y desplegables, elaboración y difusión 49 A través de las estancias infantiles se ofrecería atención física, educativa y afectiva, alimentación, atención en salud, educación preescolar, actividades para el desarrollo psicosocial y recreación. Estas estancias deben disponer de personal especializado, bajo la supervisión de la Superintendencia de Salud y Riesgos del Trabajo, en locales habilitados para tales fines en las grandes concentraciones humanas. 50 Entre abril de 2005 y enero de 2009 se realizaron más de 30 actividades formativas y diversas reuniones con la participación del personal del MT, representantes del sector empresarial y del sindical.OIT, 2009. Informe de verificación de la implementación del Libro Blanco. 105 de 4 cuñas radiales52, la realización de investigaciones53 y la elaboración de material didáctico54 para trabajar los derechos laborales de las mujeres y reducir la discriminación laboral. Casos de despidos a mujeres embarazadas y en período de lactancia 2005–2008 Casos Recibidos Rechazados Declarados inadmisibles* 2005 91 44 2006 47 25 2007 121 55 2008 133 76 7 2 12 28 Fuente: OIT, 2009c. Ya en 2008, para fortalecer el accionar en materia de género, en 2008 se elaboró el Plan Estratégico Institucional de Género del MT, como herramienta para direccionar su quehacer de 2009 al 2013 y fortalecer sus esfuerzos para hacer transversal el enfoque de género en su accionar, siguiendo los criterios de transversalidad, responsabilidad institucional, inclusión coherente del enfoque de género en todas las áreas sustantivas. Es decir, desarrollar una visión estratégica para la inclusión del género en los aspectos sustantivos, maximizar la eficacia y la calidad de los servicios, y la equidad de género como valor institucional, de manera que las orientaciones del quehacer institucional se promueva el respeto, la solidaridad y la corresponsabilidad de hombres y mujeres para lograr la igualdad de oportunidades. Para la ejecución de este plan estratégico de género de definieron tres estrategias fundamentales: Fortalecer los mecanismos institucionales que dispone el MT y otros que debe formar para implementar este Plan de Equidad de Género, mediante la capacitación del personal del Departamento de Género y de otras dependencias sustantivas, reubicación de personal con la formación y las destrezas requeridas, el establecimiento de normativas y de los recursos presupuestarios requeridos. Introducir el enfoque de género en todas las dependencias del MT y en los procesos institucionales. Esto implica promover y acompañar acciones dirigidas a la conciliación del trabajo y la vida familiar y a fortalecer los mecanismos de inspección, asistencia judicial para reducir la discriminación por razones de género. Fortalecer los mecanismos de coordinación con otras instituciones estatales, instancias sectoriales (empleador, centrales sindicales), ONGs, instituciones académicas y otras instituciones de la sociedad civil. Este accionar abarca la promoción y difusión de los derechos y obligaciones de las personas trabajadoras para prevenir la discriminación laboral por razones de género y la realización de un trabajo coordinado. El Plan Estratégico del MT incluye el establecimiento de un sistema de monitoreo, seguimiento y evaluación de la implementación del mismo. Los procesos que requiere este sistema deberán 52 Se abordaron los temas de acoso sexual, igualdad de oportunidades, igual remuneración y prueba de embarazo. 53 Un producto de estas investigaciones fue “Roles en tensión, madres y trabajadoras de las zonas francas en la República Dominicana”. 54 Entre estos materiales financiados por el proyecto Cumple y Gana se destacan: Manual de Derechos laborales de las mujeres en República Dominicana, Experiencias prácticas para la protección y promoción de los derechos laborales de las mujeres en RD, Módulos para la formación de formadores en derechos laborales de las mujeres, Colección de protocolos de inspección del Trabajo en República Dominicana, entre otros. 106 formar parte de los procesos establecidos, para lo cual se deberán revisar los instrumentos que utilizan las diferentes áreas operativas para el reporte de su accionar, coordinar con las diferentes áreas internas y otros sectores externos al MT. A pesar de todos los elementos mencionados, hasta el momento, el progreso en la formulación e implementación de políticas para eliminar la discriminación laboral de las mujeres y propiciar la igualdad de oportunidades en el empleo es limitado tanto desde las acciones impulsadas desde el MT como desde el Ministerio de la Mujer (MM). En el caso del MM, a pesar que en el primer Plan Nacional de Igualdad y Equidad de Género (2000-2004) elaborado se incorporó el componente económico como uno de los ejes a trabajar, los logros alcanzados fueron mínimos. Factores como la débil institucionalidad pública, el cambio de autoridades y la falta de voluntad política de las autoridades de los organismos sectoriales responsables de la puesta en marcha del PLANEG limitaron su ejecución. De igual manera, no se asignaron los recursos necesarios para diseñar los proyectos y crear los mecanismos de su implementación y monitoreo55. Para acelerar la implementación de políticas encaminadas a avanzar en el proceso de hacer que el enfoque de género sea transversal en el mercado laboral, se requiere enfrentar varios desafíos, muchos de ellos identificados por la OIT en su plan de intervención sobre Trabajo Decente, entre los que se destacan: Efectiva implementación del Plan Nacional de Equidad de Género II en lo referente a los derechos laborales, así como monitorear sus ejecutorias. Implementación del Plan Institucional de Género del MT (capacitación del personal del Departamento de Genero y de áreas claves, inclusión del enfoque de género en el quehacer y los procesos de áreas sustantivas, difusión de derechos y fortalecer las alianzas al interno y externo del MT). Para ello se requiere de la asignación de partidas presupuestarias para realizar las actividades previstas, además de fortalecer y ampliar las coordinaciones internas entre el Departamento y las demás direcciones del MT. Hacer operativo e implementar el acuerdo subscrito entre el MT y el MM. Desarrollar campañas de difusión masiva de los derechos laborales de las mujeres enfatizando la no discriminación y la realización de pruebas de embarazos. Llevar a cabo investigaciones sobre la situación de las mujeres trabajadoras, enfatizando la violación a su protección. Mejorar los sistemas estadísticos para disponer de informaciones actualizadas para la toma de decisiones. Por otro lado, el MT deberá trabajar de manera coordinada con el Ministerio de la Mujer para apoyar la ejecución del Plan Nacional de Equidad de Género (PLANEG II) 2006-2016, donde se reconoce que para lograr el empoderamiento económico e impulsar la superación de la pobreza de las mujeres se debe trabajar de manera integral56, e intervenir en diferentes áreas como la 55 Ministerio de la Mujer. PLANEG II 2006-2016. Los temas nacionales propuestos en el PLANEG 2006-2016 son: Promover una cultura de igualdad y equidad de género, garantizar todos los derechos de las mujeres y el pleno ejercicio de su ciudadanía, fortalecer el empoderamiento económico e impulsar la superación de la pobreza de las mujeres, promover el liderazgo, la participación y representación política y social de las mujeres en favor de la igualdad de género, favorecer el acceso y control de las mujeres a bienes y servicios de calidad, erradicar cualquier forma de violencia contra las mujeres en 56 107 económica, educación, salud y seguridad social, como ejes mínimos. En tal sentido, se plantea fomentar el acceso a recursos económicos vía el empleo y el desarrollo empresarial, la eliminación de obstáculos que impiden a las mujeres su integración a cualquier tipo de ocupación y que reciba igual paga que los hombres en la misma actividad, eliminar las normativas que limitan la participación de las mujeres en la actividad laboral y la puesta en operación de la reglamentaciones que establezcan explícitamente la igualdad de oportunidades. Los avances en la implementación de políticas para eliminar la discriminación laboral de las mujeres y propiciar la igualdad de oportunidades en el empleo son todavía limitados. Se disponen de Planes de de Equidad de Género tanto desde el Ministerio de Trabajo como desde el Ministerio de la Mujer, pero en el caso de esta última, a pesar que en el primer Plan Nacional de Igualdad y Equidad de Género (2000-2004 se incorporó el componente económico como uno de los ejes a trabajar, los logros alcanzados fueron mínimos. Una evaluación realizada a las ejecutorias de este Plan dan cuenta que factores como la débil institucionalidad pública, el cambio de autoridades y la falta de voluntad política de las autoridades de los organismos sectoriales responsables de la puesta en marcha del PLANEG limitaron su ejecución. De igual manera no se asignaron los recursos necesarios para diseñar los proyectos y crear los mecanismos de su implementación y monitoreo57. Algunos avances han sido logrados ya en materia de coordinación. Una muestra de ello fue la firma del acuerdo de colaboración interinstitucional entre el MT y el Ministerio de la Mujer (MM), mediante el cual ambas entidades se comprometen a capacitar las mujeres trabajadoras en lo relativo a perspectiva de género, derechos laborales y garantías de protección en sus lugares de trabajo; desarrollar una campaña nacional contra la discriminación de género en el lugar de trabajo; una mayor protección a los derechos de la mujer; fortalecer las capacidades del MT al fortalecer su Oficina de Equidad de Género y Desarrollo. La idea es que Oficina de Género y Desarrollo del MT se constituya en una instancia técnica con capacidad de impulsar y dirigir políticas y procesos de género, a nivel interno y externo, puedan desarrollar los programas de capacitación de género y desarrollo al personal del Ministerio de Trabajo, así como apoyo legal y psicológico a todas las mujeres que laboren en esta institución y requieran de esa asesoría. Al interior del MT, también se ha avanzado en el proceso de vincular las operaciones del Departamento de Género con otras áreas, como con la Dirección de Trabajo y la Oficina de Programación. Igualdad de oportunidades para personas con discapacidades Propiciar la participación de las personas con discapacidad en la vida social y económica, y especialmente en el mercado laboral, ha sido también motivo de atención la Organización Internacional del Trabajo (OIT), para lo cual se estableció en 1983 el Convenio 159 Sobre la Readaptación Profesional y el Empleo de personas con discapacidad, ratificado por República Dominicana en 1985. Mediante este convenio se instruye a todos los países miembros de la OIT a permitir que las personas con discapacidades “obtenga y conserve un empleo adecuado y todo su ciclo de vida, promover la plena participación de las mujeres en la Sociedad de la Información y el conocimiento. 57 Ministerio de la Mujer. PLANEG II 2006-2016. 108 progrese en el mismo, y que se promueva así la integración o la reintegración de esta persona en la sociedad”. En el ámbito normativo local, se destaca la promulgación de la Ley General sobre Discapacidad (Ley No. 42-00), como el principal instrumento para establecer las políticas y otras normativas en beneficio de la población con discapacidad. Esta ley es valorada como un paso de avance a favor de este sector que enfrenta una situación de marginación y exclusión para propiciar de su integración a las labores productivas y sociales. En el área laboral, la ley 42-00 establece la obligatoriedad del Estado dominicano de propiciar la igualdad de oportunidades, asegurando la aplicación de medidas adecuadas de readaptación profesional para todas las categorías de personas con discapacidad, de promover oportunidades de empleo para las mismas en el mercado regular de trabajo o, y/o su incorporación a un sistema de empleos protegidos o reservados También el Estado deberá asegurar la provisión de recursos económicos que faciliten a las personas con discapacidad el acceso a incorporarse de manera efectiva al sistema productivo nacional. En la ley General sobre Discapacidad se consigna que el Consejo Nacional de Discapacidad (CONADIS) como órgano rector, tiene entre sus funciones verificar que los programas de integración socioeconómica para personas con discapacidad incluya el tratamiento de rehabilitación médico-funcional; orientación profesional; formación, readaptación y reeducación profesional; inserción laboral y seguimiento (Art. 39). De igual manera, las políticas de empleo dirigidas a las personas con discapacidad deben impulsarse desde el Estado, de manera coordinada con organizaciones empresariales y no gubernamentales. El Artículo 43 también especifica que las acciones educativas deben orientarse a proporcionar una desarrollo integral de la persona en la sociedad, así como una participación efectiva en la misma y en el caso de personas con discapacidad severa que imposibilite su incorporación a las escuelas comunes, el Estado debe crear los centros de educación especial para su capacitación hasta el máximo nivel posible, apoyando en aspectos técnicos y financieros. Para propiciar la inserción laboral de las personas con discapacidad, el Ministerio de Trabajo tiene la atribución de “fomentar programas dirigidos a informar, orientar y promover el trabajo de las personas con esa condición, tal como se establece en el Artículo 3, además deber de velar por la aplicación de las disposiciones laborales relacionadas con las personas con discapacidad establecidas en el Ley 42-2000. Se valora como positivas las normativas existentes para promover la integración social de las personas con discapacidad. Sin embargo, los avances son muy limitados. En el ámbito laboral, CIECA, 2008 plantea que los programas de inserción laboral para personas con discapacidad generalmente se fundamentan en un modelo centrado en sus limitaciones para realizar ciertas tareas, por lo que se ofertan programas de readaptaciones personalizadas y ejecutadas con escasa articulación y coordinación interinstitucional. Dicho enfoque influye a que el sector empleador tienda a mantener una actitud poco favorable a la contratación de personas con esta condición, por lo que no visualiza las capacidades de estas personas y lleva acabo la contratación de estas personas con un enfoque de asistencia social. Se ha planteado que, desde esa perspectiva fragmentada, se obvian aspectos fundamentales para propiciar igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad, como son los obstáculos resultantes de factores sociales, 109 institucionales, políticos, económicos y culturales, lo que se traduce en políticas poco efectivas. (CIECA 2008). 3.2 Intervenciones con impacto en el empleo por parte de otras instituciones públicas 3.2.1 Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo Desde la óptica de la definición y ejecución de políticas de empleo y mercado laboral, interesa conocer los avances que, en materia legal e institucional, se han realizado en el país para crear las bases que permitan poner a operar un sistema de planificación que garantice la consistencia entre las políticas de desarrollo del país, las políticas sectoriales y de generación de empleos de calidad, a la vez que integre a las diferentes instancias públicas vinculadas e institucionalice la participación de la sociedad civil en la definición de las políticas públicas de corto, mediano y largo plazo. Se han dado pasos en la conformación de un Sistema de Planificación para el Desarrollo del país, para propiciar políticas de desarrollo coherentes, cuya etapa más reciente se origina con la emisión del decreto No. 685-00 de 2002, mediante el cual se que crea e integra el Sistema Nacional de Planificación y Descentralización, el cual fue conformado por el Consejo Nacional de Desarrollo58, los Consejos Sectoriales de Desarrollo59, y los Consejos Regionales, Provinciales y Municipales de Desarrollo. En esta normativa se definieron los mecanismos y procedimientos institucionales para vincular y coordinar a las instituciones públicas, la sociedad civil y el sector privado organizado para participar en las diferentes fases de la elaboración, ejecución y control de los planes nacionales de desarrollo y en el presupuesto como expresión financiera de los planes; establecer un Sistema Nacional de Inversión Pública y un Sistema Integrado de Programación Financiera; y designar al entonces Secretariado Técnico de la Presidencia como entre coordinador del Sistema de Planificación y de la Política de Reforma y Modernización del Estado. Posteriormente, este Sistema de Planificación se fue afinando con la aprobación de las leyes que regula el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública (Ley 498-06), la que crea el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD) –Ley No. 496-06- y sus respectivos reglamentos de aplicación60. En estas normativas se consigna que el Sistema de Planificación está “integrado por el conjunto de principios, normas, órganos y procesos a través de los cuales se fijan las políticas, objetivos, metas y prioridades del desarrollo económico y 58 Este Consejo está presidido por el Presidente de la República e integrado por los Ministros, el Gobernador del Banco Central, el Administrador del Banco de Reservas, el Contralor de la República y representantes de las organizaciones civiles relacionados con los sectores económicos, sociales designados por el Presidente. 59 De acuerdo al Art. 21 de la Ley 685-00, estos Consejos Sectoriales tiene la función de colaborar en la elaboración de políticas sectoriales mediante recomendaciones de políticas para presentarse al Consejo Nacional de Desarrollo a través del MEPYD. Debe fungir como un mecanismo normativo y coordinador del sistema nacional de planificación y del conjunto de acciones que diseñan y ejecutan las entidades públicas y descentralizadas que pertenecen a este sector. 60 Se refiere al Decreto No. 493-07 de Aplicación No. 1 para la Ley No. 498-06 y el Decreto No. 231-07 que aprueba el Reglamento Orgánico Funcional del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. 110 social evaluando su cumplimiento”. (Art 1. Ley 498-06). A nivel institucional, este sistema debe componerse por: el Consejo de Gobierno, la Comisión Técnica Delegada, el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD, y los Consejos Regional, Provincial y Municipal de Desarrollo. Este marco legal entró en vigencia a la par con los nuevos instrumentos jurídicos que norman la administración financiera estatal y el control de las finanzas públicas. En la Ley 496-06 y su reglamento de aplicación se definen las funciones y estructura básica del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. En dicha normativa se establece que este organismo tiene la siguiente misión: “Conducir y coordinar el proceso de formulación, gestión, seguimiento y evaluación de las políticas macroeconómicas y de desarrollo sostenible para la obtención de la cohesión económica, social, territorial e institucional de la nación”. (Art. 2) Este Ministerio, como órgano rector del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública, tiene las funciones de formular y proponer al Consejo de Gobierno una política de desarrollo económico, social y territorial; formular la estrategia nacional de desarrollo y el Plan Nacional Plurianual del sector público; coordinar la formulación y ejecución de planes, proyectos y programas de desarrollo de organismos públicos; asesorar la elaboración de planes estratégicos sectoriales, garantizar la implantación, el desarrollo y el funcionamiento del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública; ejercer la coordinación del Equipo Económico de Gobierno; entre otras tareas. Para realizar sus funciones, el Ministerio de Economía está conformado por varias instancias, entre ellas: el Viceministerio de Planificación61, el Viceministerio de Cooperación Internacional y el Viceministerio Técnico-Administrativa. También incluye la Oficina Nacional de Administración y Personal y la Oficina Nacional de Estadística, que funcionan como órganos adscritos. Del Despacho del Ministro dependen siete unidades operativas62, entre las cuales destaca la Unidad Asesora de Análisis Económico y Social63, que junto con el Viceministerio de Planificación tiene un rol importante en la promoción de una agenda de trabajo para las organizaciones estatales vinculadas al desarrollo económico y social del país, de manera particular en el empleo. Por ejemplo la Unidad Asesora, tiene competencias para identificar los efectos de las políticas económicas en el empleo, considerando que es un área de políticas públicas que incluye, tanto políticas de orden económico como social, además de involucrar a más de una institución gubernamental, al sector privado empresarial y el sector social. 61 Esta dependencia está compuesta por tres direcciones generales: Ordenamiento y Desarrollo Territorial, Desarrollo Económico y Social e Inversión Pública. 62 Estas Unidades son: Coordinación del Despacho, Unidad Institucional de Planificación y Desarrollo, Unidad Asesora de Análisis Económico y Social, Centro de Capacitación en Planificación e Inversión Pública y las Unidades de Comunicación Social, Asesores Especializados, Técnica de Apoyo al Fondo para el Fomento de la Investigación Económica y Social. 63 De acuerdo al Art 6 de la Ley 496-06, la Unidad Asesora de Análisis Económico y Social tiene el propósito de analizar la consistencia de las políticas económicas y su interrelación con las políticas sociales, además de elaborar proyecciones macroeconómicas, dar seguimiento sistemático a la coyuntura económica y social, realizar estudios sobre las características e impactos de las políticas públicas en la reducción de pobreza y asesorar en materia de formulación de políticas y programas sociales. 111 Por su parte, el Viceministerio de Planificación64 fue creado para trabajar en la coordinación y apoyo a las políticas sectoriales, en tanto es responsable de elaborar propuestas de políticas públicas relativas a la planificación del desarrollo económico, social y territorial, además de efectuar la coordinación, seguimiento y evaluación de las mismas. También tiene la función de participar en la negociar y acordar con los organismos multilaterales y bilaterales de financiamiento las estrategias para el país en lo que respecta a la identificación de las áreas, programas y proyectos prioritarios a ser incluidos en la programación de dichos organismos. De manera particular, la Dirección General de Desarrollo Económico y Social, como parte del Viceministerio de Planificación, tiene como propósitos coordinar la formulación, seguimiento de la ejecución y evaluación de impacto de los planes y programas de desarrollo de los organismos públicos, comprendidos en el ámbito del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública. En lo relativo a la definición y promoción de las políticas de empleo, el Ministerio de Economía tiene un rol de gran relevancia en impulsar y coordinar las políticas dirigidas a fomentar el empleo decente y para el funcionamiento del mercado laboral, de manera que formen parte importante de la agenda de desarrollo, de las prioridades de políticas públicas y en la asignación de los recursos presupuestarios necesarios para su implementación. El proceso de planificación estratégica desarrollado por el Ministerio de Economía se revelaron varios factores que podrían limitar su capacidad para la formulación de políticas públicas, tanto en términos generales como en lo relativo a políticas laborales. Entre estos factores se destacan: la ausencia de una gestión estratégica planificada en el sector público dominicano, la falta de una Estrategia de Desarrollo consensuada con actores públicos y privados que direccione las políticas públicas, permita establecer prioridades y estrategias de viabilidad; la centralización en la toma de decisiones; la separación entre los presupuestos institucionales y el diseño de políticas globales, sectoriales y territoriales; y la existencia de profundas debilidades en la gestión coordinada entre diferentes instituciones para atender problemáticas que como el empleo requiere del concurso de distintas organizaciones y una adecuada división de las tareas entre ellas. Para enfrentar los problemas identificados, el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo se propone, en su Plan Estratégico Institucional 2008-2012, trabajar en “desarrollar las capacidades institucionales de los sistemas transversales del sector público vinculados con la definición y el diseño de políticas y la mejora de la gestión a efectos de concretar los objetivos establecidos por la ley”, además de fortalecer sus capacidades internas para el desarrollo de sus funciones. En tal sentido, se propuso trabajar en 9 áreas estratégicas: 64 Esta entidad está conformada por la Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, la Dirección General de Desarrollo Económico y Social y la Dirección General de Inversión Pública. 112 Planificación global y la gestión estratégica del gasto,; Planificación sectorial y gestión estratégica institucional, para promover la puesta en operación de Unidades Institucionales de Planificación y Desarrollo en cada uno de los organismos del sector público; Propiciar las condiciones básicas para impulsar los procesos de desarrollo territorial; Puesta en funcionamiento del nuevo Sistema de Inversión, Organizar el campo de la Cooperación Internacional, Mejorar la generación de Información Estadística que posibilite un proceso de diseño de políticas públicas y planificación de calidad. Promoción y el fortalecimiento de estudios macroeconómicos, sectoriales y territoriales que permitan incrementar la calidad de los procesos de planificación y el establecimiento de lineamientos para la toma de decisiones. La implantación en el sector público dominicano de un modelo de gestión estratégica planificada Fortalecer las capacidades institucionales del Ministerio de Economía para desempeñar sus funciones. Como parte de la implementación del Plan Estratégico 2008-2012, a fines de 2009 el Ministerio de Economía presentó para discusión pública una propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo (END) para el periodo 2010-2030. En esta END se plantea la visión de trabajar de manera integral considerando aspectos económicos, sociales, medioambientales e institucionales, para superar diez grandes obstáculos al desarrollo del país,, entre los que destacan: la existencia de crecimiento económico sin suficiente empleo, dualidades del sector productivo, falta de calidad en la gestión estatal, limitaciones en el sistema de justicia y el estado de derechos, baja calidad de la educación, deficiencias en la provisión de los servicios de salud, dificultades para el funcionamiento de las MIPYMES, ausencia de ordenamiento territorial y ausencia de política migratoria con visión de desarrollo. En el ámbito del empleo y mercado laboral, en la END propuesta, se plantea que el modelo de desarrollo actual tiene impacto limitado en la generación de empleo de calidad, al entender que este modelo se basa en exportaciones de bienes y servicios con bajo nivel agregado, se sustenta en mano de obra barata, con bajo crecimiento de la productividad y al uso limitado de la tecnología. Ante esta realidad, propone impulsar un modelo económico, donde las políticas económicas y de desarrollo de la estructura productiva deben fundamentarse en actividades que generen encadenamientos en diferentes sectores productivos y superar la dualidad productiva existente, además de mantener entre sus metas fundamentales para la creación de empleos decentes, es decir, trabajo productivo adecuadamente remunerado, realizado en condiciones de seguridad, libertad, equidad y dignidad. También confiere un sitial importante a la promoción de las Pymes como generadora de empleos, al fomentar una mayor productividad en las empresas de menor tamaño y desarrollar los clusters productivos mediante el fomento de la asociatividad, que les permita reducir costos, diseminar innovaciones, reducir riesgos y operar en economías de escalas. Los Ejes estratégicos de la END, al hacer referencia al empleo y al mercado laboral, plantean trabajar en varios aspectos. En el primer ámbito de intervención se establece como una de sus 113 estrategias centrales trabajar en “una economía articulada, innovadora y sostenible, con una estructura productiva que genera crecimiento alto y sostenido con empleo decente y que se inserta de forma competitiva a la economía global”65. En tal sentido, los objetivos específicos planteados para el propiciar el empleo decente, refieren a: “Propiciar mayores niveles de inversión local y extrajera en actividades de alto valor agregado y capacidad de generar empleos decentes”; “Consolidar el sistema de capacitación continua para el trabajo, a fin de acompañar al proceso productivo en su escalamiento de valor, facilitar la inserción en el mercado laboral y desarrollar capacidades emprendedoras”. “Elevar la eficiencia, capacidad de inversión y productividad de las pequeñas y medianas empresas. En el segundo eje de la END se propone accionar para lograr “Una sociedad cohesionada, con igualdad de oportunidades y bajos niveles de pobreza y desigualdad”, la cual podría repercutir aunque de forma indirecta, en el funcionamiento del mercado laboral. De manera particular las acciones dirigidas a lograr los objetivos relativos a “Educación de Calidad para todos y todas” e “Igualdad de oportunidades y bajos niveles de pobreza”, en tanto crear competencias a través del sistema educativo, por un lado, y elevar el capital humano y social así como la igualdad de oportunidades económicas para la población en condiciones de pobreza y con necesidades especificas. Al interno del Ministerio de Economía se tiene claridad sobre la integralidad que implica accionar en el área del empleo y el mercado laboral, pues se requiere desarrollar políticas que toquen los ámbitos institucional, de competitividad (formación del capital humano, ciencia y tecnología, etc), de políticas sociales, fomento de actividades productivas altamente demandante de mano de obra, entre otras. También se visualiza la necesidad de que tales políticas deberían formar parte de los Planes Plurianuales de Inversión Pública. Sin embargo, hasta el momento, las ejecutorias de este Ministerio en la coordinación y promoción de políticas de empleo consistentes con las políticas económicas y sociales no se han verificado, a pesar de las competencias y el rol que las leyes le confieren. Además, el tema del empleo y el mercado laboral no ha sido motivo de reflexión al interno de esta institución, en cuanto a que forme parte de la agenda de las políticas económicas, al rol de del Ministerio de Economía y al del MT. El apoyo de este Ministerio a las diferentes instituciones que vinculadas directamente a este sector, de manera particular al MT se ha limitado a apoyar la Unidad de Planificación del MT en la elaboración del Plan Estratégico institucional y en asesorar en la elaboración del Plan Plurianual de Inversión, específicamente en la elaboración de las matrices. 3.2.2 El Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP) La formación de la fuerza de trabajo en el país se desarrolla a través de tres modalidades de educación- formación para el trabajo: Educación tecnológica, regulada por el Ministerio de 65 MEPYD, 2009, pág. 79. 114 Educación Superior Ciencia y Tecnología (MESCYT)66; Educación técnico-profesional, regida por el Ministerio de Educación (ME)67; y la Formación técnico-profesional, reglamentada por el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP). En ese contexto, el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP) tiene un papel protagónico en aumentar las competencias de trabajadores y trabajadores acorde con los requerimientos del mercado y potenciar su inserción en el mercado laboral. El INFOTEP como organismo rector del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo Productivo, tiene las funciones de capacitar la mano de obra que requiere el sector productivo nacional, asesorar a las empresas y regular la formación profesional a nivel nacional. Fue creado en 1980 mediante la Ley No. 116 y regulado por el Reglamento 1894, donde se define como “una organización autónoma, de carácter no lucrativo y patrimonio propio, encargada de regir el sistema de capacitación, perfeccionamiento, especialización y reconversión de los trabajadores”68. El INFOTEP dirige sus ejecutorias para el cumplimiento de dos objetivos fundamentales: “Organizar y regir el Sistema Nacional de Formación Técnico Profesional que, con el esfuerzo conjunto del Estado, de los trabajadores y de los empleadores, enfoque el pleno desarrollo de los recursos humanos y el incremento de la productividad de las empresas, en todos los sectores de la actividad económica”. “Impulsar la promoción social del trabajador, a través de su formación integral, para hacer de éste un ciudadano responsable, poseedor de los valores morales y culturales necesarios para la armonía y la convivencia nacional” 69. Este Instituto ofrece servicios de: formación profesional; servicios de apoyo a la productividad y a la competitividad empresarial laboral; formación virtual, asesoría, asistencia y capacitación en metodologías para docentes; asesoría, asistencia y capacitación en el proceso del diseño curricular de la formación profesional, en diseño curricular, formación y evaluación para la certificación de competencias laborales y en la validación y homologación curricular; acreditación y asistencia técnica a centros, calibración y/o verificación de equipos e instrumentos de medición, entre otros. Sus servicios tienen un alcance nacional, a través de cuatro gerencias regionales: Norte, Central, Sur y Este, y 154 centros que brindan formación técnica y se distribuyen en todo el país. 66 Esta modalidad está normado por la Ley 139-01 tiene como propósito la creación del Sistema Nacional de Educación Superior, Ciencia y Tecnología. En esta normativa se establecen las normas para su funcionamiento, los mecanismos para asegurar la calidad y pertinencia de los servicios que presten las instituciones que lo conforman el sistema de educación superior y sentar las bases jurídicas para el desarrollo científico y tecnológico del país. Abarca los estudios realizados de la educación media o secundaria, dirigido a obtener un título de nivel técnico superior, de grado o de post grado. 67 En la Ley General de Educación, Ley No. 66-97 se prevén tres tipos de acciones de formación para el trabajo, a nivel del segundo ciclo de nivel medio y en la educación de personas adultas. Estas son: la modalidad técnico profesional, a través de la cual las personas egresadas obtienen el título de bachiller técnico; las que corresponden a la capacitación profesional, ofrecida como complemento a la formación general de personas adultas, y se otorga un certificado de técnico básico; y las que corresponden a la educación laboral, ofertada de manera separada por instituciones públicas autónomas o privadas, que certifica como técnico básico. 68 INFOTEP, 2008. 69 INFOTEP, 2008. 115 La Ley 116 (Art. 24) establece que el INFOTEP, como institución sin fines de lucro, debe financiarse mediante aportes obligatorios procedentes del 1 por ciento de los salarios pagados mensualmente por las empresas con fines lucrativos, del 0.5 por ciento deducible de las utilidades anuales que los trabajadores reciben de sus empleadores, por los ingresos provenientes del pago por cursos ofrecidos o servicios prestados, ingresos por concepto de multas o recargos autorizados por el artículo 27 de la Ley No. 116, y por la asignación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación. La institución da cuenta que hasta el momento, las fuentes básicas de financiamiento de las actividades del INFOTEP han sido históricamente las dos primeras; mientras que las asignaciones del gobierno central no han sido suficientes ni oportunas para cumplir con las responsabilidades asignadas70. A través del área formativa, el INFOTEP mantiene diferentes programas como son: la formación profesional (abarca formación dual, habilitación, complementación, formación continua en centros y la formación de maestros técnicos); la capacitación y asesoría para el fomento de pequeñas y medianas y la formación virtual, dentro de la que incluye formación de mandos medios, y la formación virtual. La evaluación realizada por la OECD en 2008 sobre Políticas Nacionales de Educación para República Dominicana concluye que, actualmente el sistema formal de nivel medio en República Dominicana no prepara a los estudiantes ni para la educación superior ni para el mercado laboral, de manera particular en relación a “los niveles de conocimientos y destrezas más altos que se necesitan para obtener un empleo y seguir una carrera que permita a dichos estudiantes una remuneración digna” 71. Además, en este sistema apenas se inserta menos del 10 por ciento del total de la matrícula del nivel medio, debido a la combinación de varios factores como son: la baja valoración (de padres, estudiantes y empresariado) a este tipo de educación, en relación con aquellos que conducen a un título de educación superior, a excepción de los politécnicos; sus programas formativos están desactualizados, no responden a las necesidades cambiantes del mercado laboral y los recursos disponibles en los centros no les permite aprender nuevas tecnologías; existen escasas oportunidades para combinar la experiencia de trabajo con el aprendizaje en el aula, entre otros factores. La OCDE valoró de manera positiva al sistema no formal de formación para el empleo instrumentado a través del INFOTEP, resaltando la solidez del mismo aunque tiene escasos vínculos con el sistema formal. Si bien se identifica como fortaleza de este sistema de capacitación el nivel de desarrollo de su estructura basada en las competencias (contempla conocimientos y las habilidades necesarias para los diversos oficios), y de contar con sus propias certificaciones para las personas usuarias de estos servicios, al finalizar su capacitación, no existe un mecanismo que permita convalidar la capacitación no formal dentro del sistema de educación formal, y a la vez coordinar para garantizar la articulación, el control y la supervisión necesaria. Es oportuno resaltar que el direccionamiento del accionar del INFOTEP, al igual que en las demás entidades que forman la fuerza de trabajo para el desarrollo de actividades productivas, debe apuntar al cumplimiento de la Recomendación 195 sobre el Desarrollo de los Recursos Humanos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2004. En esta Conferencia, la OIT recomienda a los países la formulación y aplicación de políticas de educación, formación y aprendizaje 70 71 INFOTEP, 2008. OCDE, 2008. 116 permanente, que contribuyan a mejorar la empleabilidad, la productividad, la innovación, y las oportunidades de obtención de un trabajo decente en condiciones de libertad, equidad y dignidad de las personas. Esta Conferencia también indica que la formación de los recursos debe dirigirse a fortalecer el desarrollo de las competencias, a partir de identificar permanentemente junto a otros sectores sociales, las capacidades que necesitan las personas, las empresas, la economía y la sociedad en su conjunto. Por otro lado, llama la atención para aplicar medidas concretas que estimulen las inversiones y la participación en la formación, a promover el aprendizaje y la formación en el lugar de trabajo; a estimular empleadores públicos y privados a adoptar buenas prácticas para el desarrollo de los recursos humanos; a desarrollar acciones para garantizar la igualdad de oportunidades formativas para las mujeres, grupos específicos, sectores económicos y personas con necesidades especiales, y promover políticas de apoyo que permitan a las personas hacer compatibles los intereses laborales, familiares y de aprendizaje permanente. De asumir el INFOTEP el mandato de la Conferencia 95 de la OIT, asumiría un rol de primer orden en el aumento de las capacidades de las personas para desarrollar trabajos productivos y en la creación del marco de acción de la educación orientada al trabajo en igualdad de oportunidades. En tal sentido, fortalecer su rol es fundamental para la puesta en marcha de importantes estrategias de desarrollo a ejecutarse en el país, como el Plan Nacional de Competitividad Sistémica, la aplicación de la Ley para el Fomento de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, el plan estratégico de las PyMES, la END, entre otras propuestas. En el proceso de planificación desarrollado por el INFOTEP (Plan Decenal 2008-2018 de la Educación para el Trabajo) se establecieron los lineamientos generales para orientar las acciones relativas a la Formación Técnico-Profesional en el país para los próximos diez (10) años, por tanto, se incorporan todas las instituciones, públicas y privadas que operan en el marco de los servicios de la educación para el trabajo, además de los Centros Operativos del Sistema (COS)2 y los centros tecnológicos de las gerencias regionales del INFOTEP. El objetivo de este Plan es “implementar políticas educativas y de formación con una visión comprehensiva e integradora, enfocadas en acciones para logar un desarrollo económico y social sostenible, al desarrollo de valores, a la adquisición de competencias, habilidades y destrezas técnicas y a la inclusión social, tal y como lo plantea la OIT en su Recomendación 195, de 2005”72. Este plan se constituye en una guía para el accionar del INFOTEP, cuyo trabajo se deberá focalizar en: 1) Fortalecer las estructuras institucionales del INFOTEP para propiciar un desarrollo organizacional sostenido, de cara a la administración adecuada del Sistema Nacional de Formación Técnico Profesional. 2) Fortalecer la gestión de formación técnico profesional mediante un proceso articulado de mejoramiento de los programas formativos, de la preparación de los docentes, de la operación de los Centros Operativos del Sistema (COS) y de los centros tecnológicos de las gerencias regionales, así como de la administración de los recursos financieros dispuestos para el Sistema Nacional de Formación Técnico Profesional. 3) Articular los diferentes componentes que integran el sistema nacional de educación para el trabajo, para propiciar el ordenamiento y la dinamización del mercado de servicios de la formación técnico profesional. 72 INFOTEP, 2008. 117 4) Posicionar al INFOTEP como regulador y rector del Sistema Nacional de Formación Técnico Profesional. 5) Articular la oferta formativa del Sistema Nacional de Formación Técnico Profesional, de manera flexible y proactiva, adaptada a las demandas específicas de los agentes económicos y de los sectores productivos del país. 6) Mejorar continuamente de los servicios del Sistema de Formación Técnico Profesional, para satisfacer las demandas de las personas y los sectores productivos, utilizando la investigación en instrumento de desarrollo y fortalecimiento de la formación profesional de forma que asegure la calidad y la pertinencia de ésta. 7) Fortalecer los programas de educación para el trabajo basado en valores. 8) Impulsar la productividad y competitividad empresarial, propiciando la responsabilidad social, el aprendizaje permanente e incluyente, el trabajo decente y el emprendedurismo en los sectores productivos estratégicos. 9) Gestionar el financiamiento de la formación técnico profesional con un enfoque de sostenibilidad de los servicios ofertados. El trabajo desarrollado por el INFOTEP en el ámbito de las políticas activas de empleo y mercado laboral, evidencia avances en la coordinación del trabajo con otras instancias públicas con competencias para ejecutar políticas activas de empleo y mercado laboral, como por ejemplo el Ministerio de Trabajo. Esta alianza surge en 2007 a partir de un acuerdo de trabajo para impulsar la puesta en operación del Servicio Nacional de Empleo en implementación por este Ministerio A través de este acuerdo de cooperación técnica, el INFOTEP debe llevar a cabo las evaluaciones técnicas de las propuestas de cursos de capacitación dentro del Programa Juventud y Empleo; supervisar los cursos de capacitación laboral contratados por el Programa; fortalecer el Servicio Nacional de Empleo facilitando la instalación de 4 Oficinas Territoriales de Empleo (incluye aporte de personal y gastos recurrentes); y fortalecer el Registro Nacional de Centros Operativos del Sistema. Resultados de este acuerdo han sido la instalación de una Oficina Territorial de Empleo (OTE) en Santiago y se ha avanzado en la instalación de 3 OTE durante del 2010. Otros logros reportados es el avance en vincular las personas usuarias de los servicios del INFOTEP al sistema de colocación laboral implementado por el Ministerio de Trabajo a través de la Bolsa de Empleo. Este accionar ha requerido hacer compatibles entre ambas instituciones los formularios y procedimientos utilizados por el SENAE, una base de datos común y la difusión de las informaciones que surgen de este sistema. Por otro lado, el INFOTEP mantiene vínculos importantes con los sectores productivos para orientar sus planes formativos, a través de los Comités Consultivos Sectoriales (Industria, Hoteles y en proceso el agropecuario), la realización de los Estudios de necesidades anuales y las pasantías técnicas. También mantiene coordinaciones de trabajo con las instancias que forman parte de su consejo directivo, así como también otras organizaciones estatales como Consejo Nacional de Competitividad, PROINDUSTRIA y PROMIPYME, entre otras. Por ejemplo, en 2009 este organismo firmó 7 acuerdos de trabajo (4 con organizaciones estatales y los 3 restantes con ONGs), para ofrecer formación técnico profesional a mujeres y jóvenes de ambos sexos provenientes de los sectores vulnerables. 118 El INFOTEP también aporta al desarrollo del emprendedurismo a nivel nacional, mediante su Programa de Emprendedurismo, que procura dotar a las personas participantes de las herramientas básicas para el desarrollo de negocios. Para ello implementa acuerdos de trabajo con el programa EMPRENDE de PROINDUSTRIA y con ONG que trabajan esta temática como ADOPEM, MUDE, SUR Futuro, Tu mujer, Ce mujer, entre otras. Igualmente, el INFOTEP ha ido ampliando su oferta formativa para acoger sectores vulnerables para su habilitación y potenciar su inserción a actividades productivas a través del empleo o el autoempleo, de manera particular para beneficiar a jóvenes y mujeres adultas. No obstante las acciones desarrolladas, el INFOTEP se enfrenta a importantes desafíos para el desarrollo de sus funciones, de manera específica en las áreas relacionadas con políticas activas de empleo. Entre ellas se destacan la necesidad de fortalecer la gestión de las OTE instaladas como estructura del SENAE, de manera que su funcionamiento sea viable, ágil y de respuesta a las necesidades del mercado; disponer de los recursos necesarios de manera oportuna para mantener operando las OTE; y posicionar las OTE operadas por el INFOTEP en las zonas donde se instalen. Para el futuro inmediato, el INFOTEP tiene previsto concentrar sus esfuerzos en lograr los siguientes objetivos: 12345678- Mejorar las posibilidades de inserción laboral a los jóvenes a través de actividades de emprendimiento. Establecer Oficinas Técnicas Territoriales (OTT) como enlace INFOTEP/MT/Empresas, para lo cual deberá desarrollar una plataforma tecnológica que facilite la integración interinstitucional.. Promover las ideas de negocios de los jóvenes a través de las Entidades Financiadoras. Desarrollar mecanismos que permitan el acceso de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME) a servicios financieros que tomen en cuenta sus características. Asesorar a personas emprendedoras en la ejecución de sus proyectos. . Elevar el capital humano y social y las oportunidades económicas para la población en condiciones de pobreza, mediante el diseño de una oferta curricular orientada a las necesidades de capacitación de la población vulnerable. Facilitar la inserción en el mercado laboral y el desarrollo de capacidades emprendedoras mediante la consolidación de un sistema de formación y capacitación continua para el trabajo. A nivel interno, tiene previsto desarrollar acciones dirigidas a alinear la estructura organizacional que responda al modelo de ética y transparencia establecido, estableciendo un modelo de gestión de la calidad que garantice procedimientos funcionales y ágiles en la provisión de servicios públicos. 119 ESTA PÁGINA HA SIDO DEJADA EN BLANCO DE FORMA INTENCIONAL 120 4. MERCADO LABORAL Y PROTECCIÓN SOCIAL: LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EN AMERICA LATINA 121 La seguridad social es un punto de enlace entre el mercado laboral y las políticas de protección social. Por un lado, el sistema de seguridad social determina la forma en que la trayectoria laboral de un individuo se transforma en capacidad para enfrentar eventos económicos adversos en distintas etapas de la vida; por otro lado, las normas de acceso a la seguridad social tienen influencia sobre las decisiones de individuos y empresas, sobre todo en lo que se refiere a oferta y demanda de trabajo. Por consiguiente, el análisis del sistema de seguridad social constituye un aspecto crucial en el diagnóstico del mercado de trabajo y en la definición de políticas públicas. La relación entre el mercado de trabajo y el sistema de seguridad social ha cobrado especial importancia en los dos últimos decenios, durante los cuales se han producido grandes cambios en la dinámica laboral a escala global y local. Una tendencia especialmente notable ha sido el incremento de diversas formas de empleo que podrían considerarse atípicas, en el sentido de que se apartan del esquema convencional de trabajo a tiempo completo, continuo y en condiciones de dependencia. Los empleos atípicos adoptan tres formas: empleos de tiempo parcial (definido como trabajos con menos de 30 horas de actividad por semana), empleos temporales (que se refieren a acuerdos laborales de duración predeterminada y generalmente corta) y empleos independientes o por cuenta propia. Esas formas de empleo han sido usualmente observadas en los países subdesarrollados, pero se presentan de forma creciente en las economías desarrolladas. Entre los países de América Latina, el empleo informal representa, en promedio, 47 por ciento de la mano de obra urbana y, según datos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), uno de cada cuatro individuos ocupados trabaja como independiente (AISS, 2010 y Bertranou, 2009). En los países desarrollados, el empleo parcial ha aportado casi la mitad del aumento de los empleos generados en Japón y Europa desde los años ochenta, y el empleo temporal representó al menos 25 por ciento del empleo creado en 10 de los 24 países de la OCDE que tuvieron crecimiento de la población ocupada entre 1991 y 2001 (Levinsky, 2005). ¿Cuál son las causas de esas tendencias? Betranou, 2007, argumenta que entre los factores causales se encuentran la disminución del poder de negociación de los sindicatos, las elevadas tasas de desempleo, los desafíos que plantea la competitividad económica a escala mundial, las nuevas estructuras familiares y el aumento en las tasas de incorporación femenina al mercado laboral. En muchos países, esos elementos se combinan con la presencia de un número considerable de trabajadores inmigrantes de baja calificación, con disposición a aceptar trabajos con condiciones laborales precarias. En consecuencia, la tendencia hacia el empleo atípico refleja elementos de demanda (como las necesidades de los empleadores en entornos competitivos) y de oferta (como cambios en la composición de la fuerza laboral). En muchos países, las propias normas laborales han facilitado el surgimiento de formas no convencionales de empleo, como parte de una estrategia dirigida a generar mayor agilidad y eficiencia en la estructura productiva. Los cambios en el entorno pueden hacer más compleja la relación entre la seguridad social y los mercados de trabajo, y disminuir la seguridad de los trabajadores frente a los riesgos de vejez, discapacidad, supervivencia y otros eventos. Por ejemplo, como indicado en Bonilla y Gruat, 2003, “el modelo secuencial de nacimiento, educación, trabajo, matrimonio, hijos, jubilación y muerte ya no se ajusta a la realidad, y actualmente las etapas de educación, trabajo, familia y ocio se repiten y reorganizan varias veces a lo largo de la vida”. En tales circunstancias, se enfrenta el reto de articular sistemas 122 que resuelvan el dilema entre protección laboral y flexibilidad de los mercados. Las opciones son muy variadas y cada contexto es único. El objetivo de este documento es contribuir al estudio de las implicaciones para el mercado laboral de la implementación gradual de un nuevo sistema de seguridad social en el contexto dominicano. La intención no es presentar un análisis del sistema de seguridad social per se, sino de aspectos específicos que se refieren, por un lado, al acceso de los trabajadores a distintas formas de aseguramiento contra vejez y pérdida de capacidades productivas, y por otro, a servicios de salud y protección contra riesgos de accidentes en el trabajo. Esto significa que algunos aspectos importantes -como el financiamiento del sistema o las obligaciones fiscales asociados con su implantación– no serán abordados, excepto en la medida en que influyan directamente en el tema de nuestro interés. La exposición se organiza en tres secciones principales. En la primera sección, se presenta una revisión del tema de seguridad social en el contexto internacional, con un acento puesto en las normativas emanadas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La segunda sección caracteriza la experiencia reciente de distintos países latinoamericanos en materia de seguridad social. La tercera sección plantea los principales retos a los cuales los sistemas de seguridad social se enfrentan en la actualidad. A lo largo del capítulo, se hace énfasis en aquellos aspectos que serán de interés en la discusión posterior del caso dominicano 4.1 Normativa internacional para la seguridad social A finales del siglo XIX, bajo el liderazgo de von Bismarck, Alemania se convirtió en el primer país del mundo en adoptar un programa de seguro social para la vejez. Ese sistema se combinó poco después con un programa de indemnización para accidentes laborales y con un seguro de salud, para generar un amplio sistema de protección social mediante la distribución del riesgo73. Este fue el inicio de una serie de medidas similares a lo largo del mundo. Finlandia aprobó una ley de indemnización por accidentes laborales en 1895. Inglaterra instauró en 1911 el primer sistema obligatorio de seguro de desempleo, y en ese mismo año, Italia introdujo un sistema de seguro obligatorio para la maternidad de las mujeres trabajadoras. En los Estados Unidos, la administración Roosevelt introdujo en 1935 la Ley de Seguridad Social -como combinación de “seguridad económica” y “seguro social”-, el Reino Unido implementó el primer sistema unificado de seguridad social en 1942 y Francia hizo lo mismo en 1946. Esos avances individuales fueron acompañados de una evolución continua en las normas internacionales sobre seguridad social. En 1889, se tuvo en París el Congreso Internacional de Prevención de Riesgos Laborales y, en 1919, se aprobó el primer convenio internacional sobre la materia. En 1944, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) promulgó la denominada Declaración de Filadelfia, mediante la cual se hacía un llamado a la ampliación de las medidas de seguridad social. Un importante paso adicional fue dado con la Declaración Universal de los Derechos Humanos, cuyo articulado reconoce que “toda persona tiene derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios 73 El recuento histórico en este párrafo y el siguiente se basa en OIT, 2009a. 123 de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”. Asimismo, la Declaración establece que “la maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales.” OIT, 2006a argumenta que es posible establecer tres momentos diferenciados en la evolución de la normativa sobre seguridad social. El primer momento corresponde a las normas adoptadas hasta fines de la Segunda Guerra Mundial, en las cuales se abordaron algunos asuntos que parecían ser urgentes, tales como el cuidado de la maternidad y la protección contra el riesgo de lesiones profesionales y enfermedades. Un segundo momento se refiere a la implementación de sistemas integrales de seguridad social. Esta etapa alcanzó su punto culminante con la adopción del Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo, en 1952, que estableció una “norma mínima” que los países signatarios debían cumplir en cuanto a las prestaciones y las condiciones para su concesión. El tercer momento en la normativa de seguridad social se vincula a los instrumentos posteriores al Convenio 102, los cuales dejaron de lado la idea de un instrumento único y centraron esfuerzos en establecer normas específicas en distintos ámbitos parciales. La combinación del Convenio 102 y las disposiciones complementarias, emanados de la OIT, constituyen el cuerpo normativo actual en materia de seguridad social. Ese conjunto de normas abarca la asistencia médica, prestaciones monetarias frente a enfermedades comunes, prestaciones de desempleo, prestaciones de vejez, prestaciones en caso de accidente del trabajo y enfermedad profesional, prestaciones familiares, prestaciones de maternidad, prestaciones de invalidez y prestaciones de sobrevivientes. Se prevé la posibilidad de que un país dado se comprometa a implementar la reglamentación sugerida en al menos tres de esas nueve ramas, y que las obligaciones en las demás vayan siendo implementadas de manera gradual, en función del contexto económico y social. Dentro de las tres partes seleccionadas, debe estar al menos una de las que se refieren al tema del desempleo, vejez, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, invalidez y sobrevivencia. Normas de la OIT en materia de seguridad social según contingencia abordada Ramas de la Seguridad Social Convenio 102, 1952 Asistencia médica Subsidios por enfermedad Desempleo Vejez Accidente y enfermedad profesionales Prestaciones Familiares Maternidad Invalidez Sobrevivientes Parte II Parte III Parte IV Parte V Parte VI Parte VII Parte VIII Parte IX Parte X Normas posteriores al Convenio Convenio 130 (1969) Convenio 130 (1969) Convenio 168 (1988) Convenio 128 (1967) Convenio 121 (1964) Convenio 183 (2000) Convenio 128 (1967) Convenio 128 (1967) Fuente: OIT, sin fecha. Normas de la OIT relativas a la seguridad social. Las normas establecen objetivos mínimos en distintos indicadores: (i) Los regímenes deben proteger al menos al 50 por ciento del conjunto de asalariados, o bien al 20 por ciento del conjunto de los residentes; y (ii) Los pagos de prestaciones de vejez deben alcanzar, por lo menos, el 40 por ciento del salario de referencia, y los montos deben ser revisados ante 124 variaciones significativas del costo de vida. El derecho a las prestaciones puede estar supeditado a requisitos, tales como periodos de calificación, de cotización o empleo, cumplimiento de edad o periodo de residencia en el país, entre otros criterios. En torno a las prestaciones por vejez, la prestación mínima, luego de cumplir un periodo de calificación máximo, puede ser un 40 por ciento del salario de referencia (según el Convenio 102), 45 por ciento del salario de referencia (según el Convenio 128) y 55 por ciento del salario de referencia (según la Recomendación 131). Ambos convenios establecen un periodo de calificación máximo de 30 años para tener derecho a la pensión mínima. En cuanto a asistencia médica, el Convenio 130 y la Recomendación 134 de la OIT cubren las contingencias de estado mórbido (independientemente de la causa), maternidad (embarazo, parto y puerperio) y prestaciones farmacéuticas. En relación con accidentes de trabajo y enfermedad profesional, las normas cubren la contingencia de pérdida de salud, incapacidad para trabajar o invalidez producidas por un accidente del trabajo o enfermedad profesional. En particular, el Convenio 121 demanda establecer una definición de accidente del trabajo y una lista de enfermedades profesionales. Ese mismo convenio exige que la cobertura se extienda a todos los asalariados, mientras el Convenio 102 demanda cobertura para al menos la mitad de aquellos en relación de dependencia. La Recomendación 121 extiende la exigencia de protección, mediante seguro voluntario, a los trabajadores por cuenta propia. En materia de prestaciones monetarias por enfermedad, las normas estipulan pagos periódicos mínimos según tipo de beneficiario. Tanto el Convenio 102 como el Convenio 130 permiten que las prestaciones se paguen a partir del cuarto día de la eventualidad. La duración mínima de la prestación es fijada en 26 semanas (o 13, excepcionalmente) por el Convenio 102, y en 52 semanas (o 26, excepcionalmente) por el Convenio 130. En cuanto a seguro de vejez, el Convenio 128 propugna por un límite a la edad de retiro, que exceda los 65 años y que varíe en función de criterios demográficos, económicos y sociales. La edad de jubilación debe ser menor para las personas que se han ocupado de trabajos en condiciones relativamente insalubres o nocivas. Las normas de la OIT sobre maternidad prevén al menos 12 semanas de descanso, de las cuales al menos seis deben tomarse con posterioridad al parto (Convenio 102)74. El monto mínimo de prestación durante ese período debería ser el 45 por ciento del salario de referencia. En lo que se refiere a invalidez, se contempla un pago periódico cuyo monto debe depender del tipo de beneficiario. El Convenio 102 exige un mínimo de 40 por ciento del salario de referencia y un monto adicional si se requiere ayuda de otra persona, mientras el Convenio 128 recomienda el 50 por ciento del salario. Por último, sobre prestaciones por sobrevivencia, el Convenio 102 plantea que las prestaciones pueden condicionarse al hecho de que la viuda sea incapaz de sostenerse económicamente. Las prestaciones contempladas en las normas de la OIT van desde 40 por ciento del salario de referencia, según el Convenio 102, hasta 55 por ciento según la Recomendación 131. El Convenio 102, al igual que el Convenio 128, establece una duración mínima del matrimonio para tener derecho a la prestación de viudez75. 74 La práctica sobre el particular es muy variable. Para citar algunos ejemplos, en Paraguay se concede 9 semanas, 14 semanas en Alemania, 18 semanas en Gran Bretaña y 20 semanas en Italia. 75 Otras normativas de alcance general en materia de seguridad social, establecidas desde la OIT, son el Convenio 118 (1962) donde se establece igualdad de trato en materia de seguridad social para nacionales y extranjeros, y el 125 4.2 Seguridad social en los países de América Latina Los países de América Latina tienen una larga experiencia en el diseño de sistemas seguridad social. De hecho, la región cuenta con algunos de los regímenes de seguridad social más antiguos de mundo: Argentina y Chile aprobaron sus primeras leyes de seguridad social en 1924, y Uruguay en 1928 y, en la década del treinta, el Fondo Nacional del Seguro de Perú se convirtió en el primer miembro no europeo de la Asociación Internacional de Seguridad Social (AISS). En materia previsional, la etapa moderna de la seguridad social en la región se inició con la reforma del sistema chileno, en la década de los ochenta. La reforma chilena sustituyó un sistema de contribuciones de reparto por un sistema de cuentas individuales -caracterizado por contribuciones definidas, beneficios indefinidos y financiamiento y administración privados. Esa experiencia fue seguida de una ola de reformas en varios países de América Latina. En algunos casos, como Colombia y Perú, se realizó una sustitución parcial del sistema de pensiones mediante la introducción de un subsistema de cuentas individuales que competía con el seguro público; en otros casos, como Bolivia y El Salvador el antiguo sistema fue sustituido por completo; y, en un tercer grupo de países, ambos enfoques fueron integrados mediante un sistema mixto (Matijascic, 2010). La evaluación de las reformas previsionales sugiere resultados ambiguos, con variaciones según el país y el aspecto considerado. La evolución de la cobertura ha sido muy variable: en los países de mayor ingreso, alrededor de 60 por ciento de los empleados está afiliado al sistema de seguridad social, pero el porcentaje es inferior a 20 por ciento en otros países de menor ingreso . En adición a la baja cobertura de afiliados, con frecuencia se observa una baja tasa de cotización (número de cotizaciones como porcentaje de los afiliados). Se estima, por ejemplo, que tan sólo 8 por ciento de los afiliados al sistema de pensiones de la Argentina podrán cotizar regularmente durante 30 años y que más del 60 por ciento de las personas de edad avanzada de Chile no tendrían derecho a una pensión mínima porque sus períodos de cotización estarían considerablemente por debajo de lo necesario (Matisjacic, 2010). Tasas de cobertura (afiliados como porcentaje de la Población Económicamente Activa), en países y años seleccionados País Argentina Bolivia Chile Colombia Costa Rica Ecuador Mexico Panamá Perú Uruguay Cobertura Inicial Año 1992 1999 1990 1996 1990 1990 1998 1999 1991 % 46.8 13.8 62.2 25.3 66.9 39.4 34.3 10.8 58.0 Cobertura final 2006 - % 39.2 12.5 62.7 31.7 62.7 26.2 35.9 45.0 14.0 60.9 Fuente: Rofman et al, 2008. Convenio 157 (1982), sobre la conservación de los derechos adquiridos en materia de seguridad social, aplicable a los regímenes generales y a los regímenes especiales de seguridad social, de carácter contributivo o no contributivo. 126 Tasa de cotización (cotizantes como porcentaje de los afiliados) en el sector privado argentino, según edad y sexo Edad 25 35 45 55 65 Total Hombres 1994 8.1 49.5 57.5 63.1 61.6 54.0 Mujeres 2001 44.5 48.9 47.4 42.1 29.4 39.6 1994 5.3 49.2 57.0 65.6 76.2 57.8 2001 41.5 44.0 46.7 47.8 23.2 37.5 Fuente: Matijascic, 2010. Contrario a las previsiones más comunes, a partir de los noventa se han observado retrocesos en materia de cobertura del sistema de pensiones, aunque es posible encontrar diferencias notables entre los distintos países. Gasparini, 2004, reporta que en el período 1992-2001, el porcentaje de asalariados que contribuía a la seguridad social cayó en cuatro países analizados (Argentina, Bolivia, Nicaragua y Perú) y se mantuvo relativamente constante en tres (Brasil, Chile y Ecuador). De igual forma, Paz, 2004, encuentra que, en varios países, se produjo un agravamiento en los indicadores de protección social que persistió a lo largo de distintas etapas del ciclo económico. Una de las causas evidentes del problema es la informalidad laboral, que ha sido tradicionalmente alta en la región y que ha tendido a crecer en los dos últimos decenios. Durante ese período, la estructura del empleo ha cambiado en varios países, a medida que ha aumentado la incidencia del trabajo a tiempo parcial y las tasas de participación laboral de mujeres, jóvenes y adultos mayores de 50 años –en los cuales las tasas de desprotección son elevadas en comparación con el total de la población. Sin embargo, las descomposiciones realizadas para algunos países sugieren que el impacto del cambio en la estructura del empleo es relevante, pero relativamente bajo en comparación con el efecto del aumento en los niveles de desprotección al interior de cada uno de los grupos laborales (Paz, 2004). Un reto común a muchas economías es, por tanto, incorporar los trabajadores independientes a los sistemas de seguridad social. Algunas legislaciones, como en Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador y Uruguay, establecen que los trabajadores independientes están obligados a realizar aportes previsionales y de salud; en otros países, como Bolivia, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, Nicaragua y Perú, los trabajadores independientes pueden realizar aportes voluntarios al sistema previsional (Bertranou, 2009). El nivel de cobertura depende de la capacidad de control que tenga la autoridad para forzar la participación requerida y de los beneficios y costos percibidos por los trabajadores con respecto a sus distintas opciones. En otras palabras, aunque la generación de empleo es una condición necesaria para promover mayores tasas de cobertura, se requieren también que los empleos generados pertenezcan a los sectores más estructurados de la economía. 127 Participación del empleo independiente en el empleo total en países de América Latina, circa 2009 República Dominicana Uruguay R.B. de Venezuela Perú Paraguay Panamá Nicaragua México Guatemala El Salvador Ecuador Costa Rica Chile Brasil Bolivia Argentina 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Composición del empleo Cua lificados emplea dos por cuenta propia Sa la rio Formal No cualifica dos empleados por cuenta propia Sa la rio informa l Fuente: Ribe et al., 2010 Al margen de los niveles de cobertura, los sistemas previsionales han enfrentado otros problemas relevantes. Según Matijascic, 2010, el rendimiento financiero en muchos países ha sido relativamente modesto. En Argentina, los índices de rentabilidad medios reales por año desde 1994 hasta 2007 fueron equivalentes al 1.4 por ciento, una vez deducidos los costos y tasas administrativos. En el caso chileno, se calcula que más de la mitad del conjunto de los pensionistas necesita una asistencia social financiada por el sector público. Es por esto que AISS, 2010 afirma que “las pruebas ponen de manifiesto que el sistema de cuentas individuales no ha mejorado de forma significativa la seguridad social de la población, ni ha ayudado a superar los problemas estructurales del sistema anterior”. La respuesta a estos resultados ha sido un proceso de nuevas reformas en varios países. En la expresión del Konkolewsky, 2009, “la evolución más notable (en América Latina) son las recientes “re-reformas” de los sistemas de cuentas individuales, debido a factores tales como la falta de solidaridad, los altos costos administrativos, los bajos índices de sustitución del ingreso y las bajas tasas de cobertura¨. 128 Reformas de sistemas de seguridad social en países de América Latina, 1981-2003 País Año Tipo Asistencia Social Verificación de recursos Chile 1981 Único Perú 1993 Competencia Argentina 1994 Integrado Colombia 1994 Competencia Uruguay 1995 Integrado Bolivia 1997 Único México 1997 Único Ninguna Excluye supervivientes y discapacidad El Salvador 1998 Único Prestación mínima Nacidos antes de 1962 Costa Rica 2000 Integrado Universal Excluye funcionarios RD 2003 Único Universal Sin restricciones Ninguna Verificación de recursos Prestación mínima Verificación de recursos Verificación de recursos Población Excluye fuerzas armadas y policía Excluye fuerzas armadas y policía Excluye fuerzas armadas y policía Sector Privado Sector Privado Todos Fuente: Matijascic, 2010. Las reformas recientes no siguen un patrón claramente definido, y se observan distintos matices. En 2008, Chile incorporó un pilar de solidaridad, financiado con cargo a los impuestos generales, mediante el cual se pretende proporcionar cobertura al 60 por ciento de las personas más pobres antes de 2013, y brindar un complemento solidario a los cotizantes que no reúnan ahorros individuales para financiar una pensión mínima. En el mismo ano, 2009, Argentina abandonó el sistema de fondos privados de pensión y retornó a un sistema integrado de reparto (ver AISS, 2010). Bolivia introdujo recientemente una nueva prestación para las personas mayores de 65 años que no satisfacen los requisitos para recibir una pensión, y Perú ha instaurado una pensión complementaria a personas aseguradas en el sistema privado de pensiones cuyos ingresos por concepto de pensión sean inferiores a una pensión mínima. Otros países han extendido la cobertura de sus regímenes de pensiones de vejez no contributivos financiados por el sector público, y en países que conservaron sus regímenes de reparto de prestaciones definidas, se han variado los parámetros clave, tales como las tasas de cotización, edad de jubilación, fórmula de cálculo de prestaciones y mecanismos de indización. Uruguay introdujo, como en Brasil y Argentina, el llamado "monotributo" que permite a los trabajadores independientes abonar un único monto que corresponde a su cotización al seguro social y a su contribución tributaria (Konkolewski, 2009). En Ecuador, a partir de 2009 se permite a los trabajadores transferir sus préstamos hipotecarios desde una entidad financiera nacional al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social –la entidad pública. En Costa Rica, una reforma de 2005 procuró garantizar la viabilidad actuarial, mediante aumentos en la tasa de descuento de los cotizantes, y contempla pasar del 7.5 por ciento de los ingresos al 10.5 por ciento a lo largo de un período de 30 años (Matisjascic, 2010). 129 Reformas recientes de sistemas previsionales en países de América Latina, 1999-2008 País Bahamas Año 1999 Tipo Paramétrica Barbados 2006 Paramétrica Belice 2003 Paramétrica Islas Britanicas 2001 Paramétrica Canadá 1998 Paramétrica Reorganizar la Incrementa atribución con do de 3 a 5 años las provincias Islas Caiman 2003 Paramétrica Centralización Colombia 2007 Paradigmática Divulgación y competencia Cuba 2009 Paramétrica El Salvador 2007 Jamaica 2003 Paramétrica Regulación y divulgación México 2008 Paradigmática Regulación Inhibición de transferencias Perú 2003 Paradigmática Puerto Rico 1997 Paradigmática Suriname 1999 Nuevo Plan RD 2001 Gestión Acceso Aplazado Límite de edad Cotización Fórmula Flexibilización Incrementada en un 4% Estimula la aportación Combatir el fraude Aumento del maximo asegurable Potencia el acceso Aumentado Limita la para una duración de supervivencia 5 años Aumentado de 60 a 62 Caja de previsión (Ingresos elevados) Aumentado de 60 a 65 Tasa máxima Paradigmática del 1.5% de los ingresos Paradigmática Prestaciones Prestación miníma de 15 a 30 años Estimula el aplazamiento de la jubilación Reduce en 0.3% las participaciones de los empleados Cotización definida (planes privados) De PD a CD 60 años o mas carentes de recursos o funcionariado Planes de pensiones obligatorias Divulgación Con exención tributaria Con exención tributaria Fuente: Matijascic, 2010. En el ámbito de salud, la variedad de modelos desarrollados en la región ha sido aún más amplia que en el caso previsional, por lo que no se presta a una fácil caracterización. Mesa Lago, 2007 identifica diez modelos distintos (en contraste con tres modelos esenciales de reparto, pensiones y mixto observados en el subsistema de pensiones), y señala que las opciones difieren en términos de su impacto sobre la cobertura, integración/coordinación, descentralización y autonomía hospitalaria, separación de funciones, niveles de competencia, eficiencia y participación social. La tendencia predominante se ha centrado en superar las restricciones de acceso que se derivan de mercados laborales segmentados. El nuevo paradigma se orienta hacia un pilar constituido por paquetes de prestaciones básicas garantizadas universalmente a partir de un fondo solidario, y otro pilar con prestaciones complementarias asociadas a contribuciones y pagos voluntarios (ver CEPAL, 2006 a y Mesa-Lago, 2007). En muchos casos, esta intención todavía no se ha hecho realidad. Según AISS, 2010, por ejemplo, la cobertura de salud ha tendido a disminuir en varios países de América Latina, y se 130 calcula que actualmente alcanza a cerca de 40 por ciento del conjunto de los empleados. Entre los rasgos más usuales en los sistemas de salud se encuentran la segmentación por riesgo, nivel de ingresos y tipo de cobertura, las deficiencias en el manejo de los recursos y la baja calidad de los servicios y productos ofrecidos, altos niveles de inequidad en el acceso y, como telón de fondo, la coexistencia de varios subsistemas con un bajo grado de integración. La tasa de cobertura en la atención médica promedia alrededor de 40 por ciento en la región, y se observan variaciones significativas (Konkolewsky, 2009). Principales temas abordados por recientes reformas de salud en América Latina, 2000–2005 Temas AR BO BR CL Políticas nacionales y reformas institucionales Atención hospitalaria Atención primaria de la salud Mayor inversión en salud, financiamiento estatal Participación de ONG Separación y armonización de funciones de salud pública y atención individual Ley general de salud y política nacional de salud Seguro universal materno infantil Normas sobre organización de servicios y funcionamiento Modificación de las exigencias, competencias y recursos para la prestación de servicios Reorganización sanitaria de sistemas de vigilancia Sistemas de información Fortalecimiento atención del segundo nivel de Intersectorialidad Evaluación de los servicios Mayor participación de las comunidades Fuente: CEPAL, 2006 a. 131 CO EC SA GU y de gestión de los sistemas de salud HO NI PA PE RD Principales problemas de salud en países de América Latina, 2006 Problemas de Salud Países Argentina Primero en Importancia Enfermedades del sistema circulatorio (insuficiencia cardiaca) Segundo en Importancia Tumores malignos (tráquea, bronquios y pulmón) Enfermedades crónicas infecciosas Dolencias infecciosas transmisibles Tercero en Importancia Enfermedades del sistema respiratorio (insuficiencia respiratoria aguda) Bolivia Mortalidad materno–infantil Brasil Dolencias no transmisibles Chile Prevalencia de factores de riesgo de enfermedades crónicas Accidentes y violencia Colombia Enfermedades crónicas y degenerativas Lesiones por causa externa intencionales y no intencionales Costa Rica Enfermedades del sistema circulatorio Tumores Ecuador Enfermedades infecciosas de transmisión vectorial Enfermedades crónico–degenerativas Enfermedades de transmisión sexual, VIH/SIDA El Salvador Enfermedades infecciosas Lesiones por causa externa Enfermedades crónicas transmisibles y no transmisibles Guatemala Mortalidad materno–infantil Honduras Enfermedades infecciosas Nicaragua Enfermedades infecciosas de transmisión vectorial Enfermedades transmisibles Mortalidad materno–infantil y Enfermedades de transmisión perinatal vectorial e infecciosas Desnutrición Causas externas Trastornos de salud mental Enfermedades infecciosas de transmisión vectorial, enfermedades de transmisión sexual Lesiones por causas externas (violencia) Enfermedades nutricionales Enfermedades emergentes Enfermedades crónicas Panamá Enfermedades crónicas Enfermedades de transmisión sexual - Enfermedades Paraguay Enfermedades prevenibles que afectan a grupos vulnerables Enfermedades crónico–degenerativas emergentes, accidentes de tránsito y violencia Perú Uruguay Venezuela RD Mortalidad materna e infantil elevada Enfermedades infecciosas Enfermedades cardiovasculares Accidentes de tránsito y violencia Alta morbimortalidad infantil Enfermedades transmisibles y Malnutrición materna e infantil Mortalidad materna crónicas Cáncer Accidentes Enfermedades cardiovasculares Enfermedades asociadas al cáncer Sin información Sin información Fuente: CEPAL, 2006 a. En términos institucionales, CEPAL 2006a informa que en Argentina las funciones del Ministerio de Salud se ampliaron a temas medioambientales, y en la Secretaría de Políticas, Regulación y Relaciones Sanitarias se crearon comisiones asesoras en especialidades médicas y comisiones evaluadoras de proyectos. En algunos casos específicos, como el de El Salvador, los 132 cambios en los modelos de gestión han implicado la terciarización de servicios de apoyo en algunos hospitales de la red pública (vigilancia, alimentación, limpieza), y el establecimiento de incentivos que impulsen la participación de los gobiernos subnacionales y municipales en la solución de la problemática de salud de la población (Honduras). Otras enmiendas legislativas apuntan a modificar la normativa de organización y funcionamiento de los servicios (Argentina), a buscar consensos entre los sectores privado y público (Chile, Honduras) y a transformar las exigencias, competencias y recursos para la prestación de servicios (Colombia). Las reformas recientes han procurado formas de aumentar el financiamiento estatal, la promoción de la atención primaria, y de la atención hospitalaria (CEPAL, 2006 a). 4.3 Retos en la protección social mediante sistemas de seguridad social La discusión anterior hace evidente que el avance de la seguridad social y salud ha sido limitado y que muchos países enfrentan una serie de retos. Esta situación no es exclusiva de la región latinoamericana: en la actualidad, más de la mitad de la población mundial carece de acceso a ningún tipo de cobertura, y sólo una de cada cinco personas tiene una cobertura de seguridad social suficiente (OIT, 2009). Aun en el país más rico, los Estados Unidos, si bien la cobertura de las pensiones de jubilación es casi universal, una proporción considerable de la población total del continente cuenta con una cobertura médica limitada (Konkolewsky, 2009). Se ha estimado que alrededor de 45.7 millones de estadounidenses carecen de seguro, mientras que un número aun mayor carece de un seguro suficiente para cubrir los costes médicos en los que pudieran incurrir (OIT, 2009d). La misma fuente indica que la deuda médica es la principal causa de la insolvencia personal en el país mencionado, y se estima que entre 18,000 y 44,000 de estadounidenses mueren anualmente por la falta de un seguro médico adecuado. Esto ilustra una clara paradoja: las tendencias de los mercados de trabajo han incrementado la inseguridad laboral y han hecho notar la necesidad de una mejor seguridad social; sin embargo, debido a esas mismas tendencias, para muchos se ha reducido el acceso a una seguridad social adecuada (AISS, 2010). En palabras de Wilthagen, 1998, “el dilema central del empleo flexible es que, por un lado, permite crear empleos que de otro modo no existirían, ofreciendo por tanto oportunidades laborales a grupos específicos, tales como mujeres y minorías étnicas; por el otro lado, el empleo flexible acarrea efectos sociales negativos, asociados con la frágil posición de los trabajadores.” Para afrontar tal dilema, distintos países están experimentando diversas opciones de política. En Europa, la reflexión ha llevado a acuñar el concepto de “flexiguridad”, concebida como la combinación de una flexibilidad de los mercados de trabajo con una protección adecuada en materia de seguridad social. Muchos analistas encuentran razones para una visión pesimista en cuanto a la contribución que puede realizar la seguridad social para hacer frente al creciente nivel de inseguridad y pobreza, especialmente en los países en desarrollo (Levinsky, 2005). En cuanto a las pensiones, un problema es garantizar la independencia del gobierno, para asegurar los recursos. Sobre ese aspecto, Gill et al, 2005, coloca en forma ilustrativa la experiencia de Argentina, cuyo gobierno confiscó los depósitos bancarios en el contexto de crisis económica de 2001, y destaca que amenazas similares podrían presentarse en otros países de la región latinoamericana. Según la misma fuente, por ejemplo, también en Bolivia se ha propuesto una operación de canje mediante 133 la cual activos del sistema previsional en bonos en dólares serian canjeados por bonos en moneda local. En el ámbito de salud, Mesa Lago, 2007, señala que “los indicadores de salud de América Latina han mejorado significativamente al menos desde los sesenta, pero tales mejoras han sido desiguales a lo largo de la región e insuficientes para reducir las desigualdades sociales y proveer protección efectiva a los pobres.” Mesa Lago, 2007, ha identificado 11 grandes retos para la reforma de los sistemas de seguridad social; entre ellos, elevar las tasas de afiliación y las tasas de cumplimiento de los afiliados, elevar los niveles de competencia entre los administradores de fondos de seguridad social, mejorar la administración de costos y procurar vías de que aumentar la acumulación de capital mediante un mayor ahorro del sistema previsional y el desarrollo de un mercado de capitales que permita diversificar el portafolio de inversiones. Asimismo, se requiere elevar el retorno de las inversiones de los fondos y, por esa vía, elevar los montos de ingresos recibidos por los pensionados. La superación de esos retos requiere, al menos, modificar la conducta de empresas e individuos del sistema, lo que a su vez demanda nuevas estructuras de incentivos y desincentivos. Por ejemplo, Gill et al., 2005, destacan que las bajas tasas de cotización podrían reflejar las decisiones de los cotizantes, quienes decide parar sus contribuciones cuando perciben otras alternativas de ahorro con menores costos y riesgo, tales como la inversión directa en viviendas o en la educación de los descendientes. 134 5. MERCADO LABORAL Y PROTECCIÓN SOCIAL: EL SISTEMA DOMINICANO DE SEGURIDAD SOCIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL MERCADO LABORAL 135 El capitulo previo aportó una visión panorámica de las tendencias mundiales y regionales en materia de seguridad social, como una conveniente referencia para la exploración del caso dominicano. El presente capítulo se inicia con una mirada a la estructura institucional del sistema dominicano de seguridad social; esto es, sus antecedentes legales, estructura, normativa y principales instituciones. A seguidas, en una sección que constituye el cuerpo principal del capítulo, se discute de forma separada los elementos de interés en el sistema de pensiones, el sistema de seguro de salud y el seguro de riesgos laborales. En cada caso, se aborda la evolución y situación actual en términos de cobertura, equidad, calidad, sostenibilidad y pertinencia de la regulación y supervisión. En el contexto dominicano, la preocupación por la seguridad social se ha expresado en distintos instrumentos legislativos a lo largo del tiempo. La Constitución promulgada en 1942 consagraba el seguro social como un derecho inherente a la persona (Artículo 6) y, tras el período de dictadura, la Constitución promulgada en 1963 estipulaba en su Artículo 42 que “el Estado ofrecerá protección (…) a la mujer en estado de gestación, a la maternidad, y al niño desde su nacimiento hasta su completo desarrollo”. En ese último texto, el Artículo 50 declaraba además que el Estado dominicano debía velar por la “conservación y la protección de la salud del individuo y de la sociedad, como un derecho fundamental”, y procurar que “los indigentes y los carentes de recursos suficientes” pudieran recibir tratamiento médico gratuito. La Constitución promulgada en 1966 estipulaba en su Artículo 8 que “la maternidad, sea cual fuere la condición o el estado de la mujer, gozará de la protección pública y tendría derecho a la asistencia oficial en caso de desamparo”. Ese mismo artículo indicaba también que el Estado estimularía el desarrollo progresivo de la seguridad social, “de manera que toda persona llegue a gozar de adecuada protección contra la desocupación, la enfermedad, la incapacidad y la vejez”. La protección y asistencia a las personas pobres o ancianas, con miras a preservar su salud y bienestar, era declarado como una obligación pública. Se planteaba también que toda persona estaba en la obligación de “cooperar con el Estado en cuanto a asistencia y seguridad social, de acuerdo con sus posibilidades”. Estas consideraciones fueron esencialmente preservadas en las constituciones posteriores, incluyendo la Constitución actual, proclamada el 10 de enero del 2010. Por ejemplo, mediante el Artículo 57 se consagra como derecho que el estado debe garantizar los servicios de seguridad social integral a personas de la tercera edad y el subsidio alimentario en caso de indigencia. Por otro lado, en el Artículo 60 se establece la seguridad social como derecho, y se indica que el Estado tiene la responsabilidad de estimular el desarrollo progresivo de la misma para asegurar el acceso universal a una adecuada protección en la enfermedad, discapacidad, desocupación y la vejez. Por otra parte, en el Artículo 61 se estipula el derecho a la salud integral. Un sistema de seguridad social propiamente dicho se inició en el país con la promulgación de la Ley 1376, de 1947, que estableció las modalidades de seguro obligatorio y seguro facultativo76. Esa ley fue posteriormente modificada por la Ley 1896, de 1948, con la cual se creó la denominada Caja Dominicana de Seguros Sociales que, eventualmente, se transformaría en el Instituto Dominicano de Seguridad Social (ver PNUD, 2010). El artículo 2 de la Ley 1896 76 Un antecedente relevante corresponde a la Ley 352, y su modificación, la Ley 385, promulgadas en 1932. Estas constituyeron las primeras leyes nacionales sobre accidentes de trabajo. 136 indica que su ámbito incluía a los obreros (cualquiera que fuere el monto de su retribución), los empleados, los trabajadores a domicilio, trabajadores móviles u ocasionales, servidores domésticos, aprendices y personas retribuidas en especie. Estaban exceptuados del seguro obligatorio los empleados públicos previstos en las leyes sobre pensiones civiles, retiro militar y retiro policial, salvo que se tratase de empresas de servicio público, al igual que los empleados particulares cuyo salario estuviese por encima de cierto límite, entre otros. La Ley 1896 cubría las contingencias tradicionales de los seguros sociales, tales como enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte. En materia de enfermedad, los asegurados tenían derecho a asistencia médica general, especial y quirúrgica, así como a un subsidio en dinero (50 por ciento del salario) cuando una enfermedad produjese incapacidad para el trabajo (Artículo 43). En el caso de invalidez y vejez, se contemplaba una pensión equivalente a 40 por ciento del salario o sueldo promedio, y un suplemento de 2 por ciento por cada cien cotizaciones semanas que excedan de las primeras doscientas cincuentas (Artículo 59). El seguro de maternidad incluía asistencia médica y subsidio de 50 por ciento del salario o sueldo promedio durante las 3 semanas anteriores y las 6 semanas posteriores al parto, junto a un subsidio de lactancia durante 8 meses, a razón de 10 por ciento del salario promedio. La pensión de invalidez era otorgada a aquellos que, tras 250 cotizaciones semanales y que sufriera de enfermedad o lesión crónica; al igual que quien cumpliera 60 años y hubiese cotizado 800 aportes semanales. El seguro obligatorio debía financiarse con cotizaciones del Estado, los asegurados y los patronos. En 1981, la Ley 379 (Sobre Pensiones y Jubilaciones Civiles del Estado) estableció un nuevo sistema para los empleados estatales, con cargo a un Fondo de Pensiones y Jubilaciones Civiles que debía nutrirse de los fondos presupuestarios, y que otorgaba prestaciones a quienes hubieran servido al Estado “durante 20 a 25 años, y desde 25 a 30 años y hubiesen cumplido la edad de 60 años”. Dichos beneficios serían concedidos por el Presidente de la República a requerimiento de 1os interesados; sin embargo, la jubilación se consideraba automática al acumularse entre 30 y 35 años de trabajo y 60 años de edad, o bien al acumularse 35 años o más de servicio. La ley estipulaba una escala de porcentajes de beneficios según tiempo de servicio, que en ningún caso serían inferiores al salario mínimo ni mayores que 8 salarios mínimos77. El sistema formado por ese conjunto de leyes adolecía de enfermedades congénitas. En esencia, las mismas articulaban un sistema fragmentado, donde los empleados u obreros privados de bajos salarios eran regidos por las normas en la Ley 1896, los empleados y funcionarios públicos por la Ley 379 de 1981, y los militares y policías por un tercer régimen especial. A la vez, todo el resto de la población se quedaba sin seguro o se acogía a distintos esquemas privados. Palacios, 2003, indica que el sistema fijaba beneficios finales a discreción del gobierno, por lo que era visto como un impuesto, y hacía que los que cotizaban más tiempo subsidiaran a los que cotizaban menos tiempo. Hernández Contreras, 2007, recuerda que el sistema tenía poca cobertura debido a tres factores: fijación de límites salariales para cotización y afiliación, a partir 77 El Presidente de la República podía otorgar pensiones, con cargos al mismo Fondo, a los funcionarios y empleados civiles que no tuviesen la edad ni el tiempo de servicios señalados, pero que tuviesen 5 años o más de servicios, cuando hubiese caso comprobado de enfermedad o incapacidad para el trabajo productivo y la subsistencia. La ley instituyó un Departamento de Pensiones y Jubilaciones en el Ministerio de Hacienda (entonces Secretaría de Estado de Finanzas) para administrar el Fondo mencionado. 137 del cual no había que afiliarse al seguro social; restricción a la universalidad, de modo que sólo personas con contratos de trabajo tenían que afiliarse; y las deficiencias del servicio, que constituía un desincentivo para la cotización. El estado –afirma el citado autor- casi nunca honraba su obligación en materia de contribución al financiamiento. 5.1 Estructura y normativa Las debilidades del sistema previo fueron el punto de partida para una reforma del sistema de seguridad social, implementada a partir de la Ley 87-01, que instauró el sistema actual de seguridad social. Esta Ley se propone ofrecer protección a la población contra los riesgos de vejez, discapacidad, cesantía por edad avanzada, sobrevivencia, enfermedad, maternidad, infancia y riesgos laborales. Sus normas establecen tres regímenes: a) b) c) Un Régimen Contributivo, que comprende a las personas trabajadoras asalariadas de los sectores públicos y privados y a los empleadores. Es financiado por los trabajadores y empleadores, incluyendo al Estado como empleador. Un Régimen Subsidiado, que protege a los trabajadores por cuenta propia con ingresos inestables e inferiores al salario mínimo nacional, así como a las personas desempleadas, discapacitadas e indigentes. Es financiado fundamentalmente por el Estado Dominicano. Un Régimen Contributivo Subsidiado, que resguarda a las personas profesionales y técnicos independientes y a trabajadores y trabajadoras por cuenta propia con ingresos promedio, iguales o superiores a un salario mínimo nacional. Es financiado con aportes del trabajador y un subsidio estatal para suplir la falta de empleador78. Las prestaciones varían en función del régimen. En el caso del sistema de pensiones, el régimen contributivo contempla la concesión de prestaciones por motivo de vejez, discapacidad (total o parcial), cesantía por edad avanzada y sobrevivencia. Los afiliados al régimen contributivosubsidiado adquieren derecho a una pensión por vejez, y los beneficiarios del régimen subsidiado están supuestos a recibir una pensión solidaria. En el texto de la Ley, las prestaciones de aseguramiento de salud incluyen un Plan Básico de Salud (PBS), subsidios por enfermedad común y maternidad, y servicios de estancias infantiles para los infantes dependientes. Todos esos componentes están considerados en el régimen contributivo, mientras los regímenes subsidiado y contributivo subsidiado sólo conceden el Plan básico de salud y los servicios de estancias infantiles. Por último, los beneficios en el seguro de riesgos laborales incluyen prestaciones en especie (como atención médica y asistencia odontológica), así como prestaciones en dinero (subsidio por discapacidad temporal, indemnización por discapacidad, pensión por discapacidad y pensión de sobrevivencia)79. 78 Como discutido en una sección previa, la inclusión de los informales es inusual en los sistemas de pensiones de América Latina. 79 Una persona que simultáneamente perciba ingresos por actividades que correspondan a dos o más regímenes de financiamiento tendrá la obligación de cotizar en el régimen de mayor capacidad contributiva. 138 Prestaciones de los regímenes de seguridad social según tipo de seguro y régimen Sistema de Pensiones Pensión Pensión Pensión Pensión Contributivo de vejez de discapacidad (total o parcial) de cesantía por edad avanzada de sobrevivencia Seguro de Salud Plan Básico de Salud Servicios de estancias infantiles Subsidios por enfermedad Subsidios por maternidad Seguro de Riesgos Laborales Atención médica y odontológica Subsidio por discapacidad temporal ocasionada en trabajo Indemnización por discapacidad Pensión por discapacidad Regímenes Contributivo-Subsidiado Pension de vejez Pensión de discapacidad (total o parcial) Pensión de sobrevivencia Plan Básico de Salud Servicios de estancias infantiles Subsidiado Pension solidaria por vejez y discapacidad Pensión de sobrevivencia Plan Basico de Salud Servicios de estancias infantiles Fuente: Elaborado a partir de la Ley 87-01 (Arts. 44, 71, 64, 127, 128, 128 y 192). Las fuentes de financiamiento también varían dependiendo del régimen considerado. En el ámbito del sistema previsional, el régimen contributivo se financia esencialmente con las cotizaciones y contribuciones obligatorias de las personas afiliadas y sus empleadores, que equivalen a 9.97 por ciento del salario cotizable del trabajador o trabajadora80, dividido en 2.87 por ciento provisto por el afiliado o afiliada y 7.10 por ciento por el empleador. La distribución de las fuentes y usos de los recursos en el régimen contributivo se presenta en la tabla siguiente. Se observa que 0.4 por ciento de los recursos van dirigidos a un fondo de solidaridad que deberá usarse para subsidiar a aquellos cotizantes cuyos recursos acumulados no sean suficientes para garantizar una pensión mínima. El régimen contributivo-subsidiado de pensiones se financia a través de una contribución del beneficiario y un subsidio que deberá aportar el Estado para suplir la falta de un empleador formal, y se establece que el monto de ese subsidio será en proporción inversa a los ingresos reales de cada categoría de trabajador por cuenta propia81. Los aportes de las pensiones solidarias vendrán enteramente del Estado y las mismas serán asignadas por instancias municipales en coordinación con el gobierno central. 80 El salario cotizable es el monto del salario que se toma como base para calcular las cotizaciones que debe pagar el afiliado y su empleador. Está compuesto por el salario ordinario, las comisiones recibidas, y los ingresos por concepto de vacaciones. La Ley establece que los trabajadores que presten servicios a dos o más empleadores y/o reciban ingresos por actividades independientes, deberán declarar estos ingresos para fines del cálculo del salario cotizable. 81 El CNSS deberá fijar las aportaciones de los trabajadores independientes, las que se calcularán en base a un múltiplo del salario mínimo nacional. Todavía está pendiente la emisión de una Resolución estableciendo el porcentaje que el Estado pagaría en el caso del régimen contributivo subsidiado. 139 Fuentes y usos de fondos en el sistema de pensiones del régimen contributivo, según legislación dominicana Conceptos Total Usos Cuenta personal Seguro de vida de afiliado Fondo de Solidaridad Social Comisión de la AFP Operación de la Superintendencia Fuentes Empleado Empleador 2007 9.00% 2008 9.47% 2009 9.97% 7.00% 1.00% 0.40% 0.50% 0.10% 7.50% 1.00% 0.40% 0.50% 0.07% 8.00% 1.00% 0.40% 0.50% 0.07% 2.58% 6.42% 2.70% 6.75% 2.87% 7.10% Fuente: Elaborado a partir de la Ley 87-01 y Ley 188-07 ¿Cómo se comparan estos parámetros con el resto de América Latina? El porcentaje del salario destinado a cotización se asemeja al porcentaje que predomina en la mayoría de los países, que se sitúa alrededor de 10 por ciento. A la vez, estimaciones de Gill et al., 2005, indican que el máximo salario cotizable en República Dominicana era equivalente a 10 veces el promedio salarial del país, lo que resultaba semejante a la relación predominante en Colombia, e inferior a los porcentajes de El Salvador y Bolivia. Porcentaje de salarios cotizables dedicados al seguro previsional en países seleccionados de América Latina, circa 2002 País Porciento del Salario para Seguro previsional 2.8 10.0 10.0 10.0 4.3 11.0 6.3 8.0 12.3 10.0 Argentina Bolivia Chile Colombia Costa Rica El Salvador México Perú Uruguay RD Fuente: Gill et al., 2005. La pensión mínima establecida para el régimen contributivo es igual a 100 por ciento del salario mínimo legal más bajo, que corresponde al sector público, mientras que en el régimen contributivo subsidiado equivale a setenta por ciento (70 por ciento) del salario mencionado82. En ambos regímenes, el derecho a la pensión mínima de vejez se adquiere tras haber cumplido 82 La pensión mínima sólo es aplicable para los pensionados por vejez, y no es extensiva a los casos de discapacidad y sobrevivencia. 140 65 años de edad y haber cotizado por lo menos durante 300 meses. La pensión solidaria establecida para el régimen subsidiado equivale a sesenta por ciento (60 por ciento) del salario mínimo en el sector público. La pensión por cesantía por edad avanzada otorga al afiliado el derecho a pensión cuando quede privado de un trabajo remunerado, haya cumplido 57 años de edad y cotizado un mínimo de 300 meses. Al afiliado cesante que no cumpla con las condiciones anteriores, se le otorgará una pensión con base a los fondos acumulados. La pensión por discapacidad será equivalente a un 60 por ciento del salario base, cuando el trabajador haya perdido por lo menos dos tercios de su capacidad productiva; y cuando la reducción esté entre un medio y dos tercios de la capacidad productiva, el trabajador recibirá una pensión del 30 por ciento del salario base. En caso de fallecimiento del afiliado activo, se otorga a los beneficiarios una pensión de sobrevivencia no menor al 60 por ciento del salario cotizable. Pensiones finales y mínimas establecidas por la legislación para las los distintos seguros y regímenes Régimen Contributivo Condiciones Pensión Final Pensión Minima 60 años de edad y haber cotizado durante 100% del salario mínimo legal más bajo (Art. un minimo de 30 años o haber cumplido Pensión de vejez Resultado a partir de los fondos acumulados 53). El salario minimo legal mas bajo es el 55 años y haber acumulado un fondo que (Art. 45) en la cuenta de ahorro individual del sector público. le permita disfrutar una pensión superior al 50% de la mínima 60% del salario base promedio de los últimos 3 años para la discapacidad total y 30% para la Pensión por Sufrir una enfermedad o lesión crónica o parcial. De esto se sigue deduciendo la discapacidad, total o haber agotado el derecho a prestaciones contribucion para pension de vejez, NA (Art. 53) parcial (Art. 46-47) por enfermedad no profesional discapacidad y sobrevivencia, que se depositan en la cuenta individual del pensionado por discapacidad. Tipo de Beneficio Si ha cotizado 300 meses, tiene derecho a la pension minima. Si no, recibe el resultado de los Pensión por cesantía Quedar desempleado con 57 años y más y fondos acumulados en su cuenta de ahorro individual, o puede seguir cotizando hasta por edad avanzada cotizado un mínimo de 25 años calificar para la pension minima. (Art. 50) Pensión de sobrevivientes (Art. 51 y 52) Fallecimiento del afiliado activo Pensión no menor de 60% del salario cotizable de los últimos 3 años ajustado al IPC. El conyugue sobreviviente menor de 50 años o hijos menores recibiran la pension por solo 60 meses; el conyugue entre 50 y 55 años, la recibira por 72 meses; si el conyugue tiene mas de 55 años, la pension es vitalicia. Régimen Subsidiado Pensión por vejez y discapacidad total o parcial o por sobrevivencia a todas las personas mayores de 60 años y a las Pensión Solidaria 60% del salario mínimo público, e incluye una pension extra de Navidad. madres solteras desempleadas con hijos (Art. 65) menores de edad, ambos sin los recursos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas Régimen Contributivo S ubsidiado Haber cumplido 60 años y tener los 70% del salario mínimo privado, si alcanza Pensión de vejez Resultado a partir de los fondos acumulados fondos acumulados suficientes que le 65 años y ha cotizado por al menos 300 en la cuenta de ahorro individual (Art. 72 y 74) meses. garanticen una pensión mínima 60% del salario base promedio de los últimos 3 Pensión por años para la discapacidad total y 30% para la discapacidad, total o Sufrir una enfermedad o lesión crónica o parcial. De esto se sigue deduciendo la parcial (Art. 73, que haber agotado el derecho a prestaciones contribucion para pension de vejez, NA refiere a los Arts. 51, por enfermedad no profesional discapacidad y sobrevivencia, que se depositan en la cuenta individual del 52 y 53) pensionado por discapacidad. Pensión de sobrevivientes (Art. 73, que refiere a los Arts. 51, 52 y 53. Ver tambien Art. 75) Fallecimiento del afiliado activo Pensión no menor de 60% del salario cotizable de los últimos 3 años ajustado al IPC. El conyugue sobreviviente menor de 50 años o hijos menores recibiran la pension por solo 60 meses; el conyugue entre 50 y 55 años, la recibira por 72 meses; si el conyugue tiene mas de 55 años, la pension es vitalicia. Fuente: Elaborado a partir de la Ley 87-01 y Lizardo, 2004. 141 En el ámbito del seguro de salud, el régimen contributivo se financia a través de un aporte que equivale a 10.13 por ciento del salario cotizable, que proviene en un 70 por ciento del empleador y 30 por ciento del empleado. Estos recursos se destinan a financiar el cuidado de salud de los afiliados, provisión de servicios de estancias infantiles, los distintos subsidios contemplados en la legislación y, por último, a cubrir los costos del organismo supervisor. Fuentes y usos de fondos en el seguro de salud, del régimen contributivo, según legislación dominicana Conceptos Total Usos Cuidado de la salud de las personas Estancias infantiles Subsidios Operación de la Superintendencia Distribución del aporte Fuentes Empleado Empleador 2007 9.50% 2008 10.03% 2009 10.13% 2010 10.13% 9.53% 9.53% 0.10% 0.33% 0.07% 9.53% 0.10% 0.43% 0.07% 9.53% 0.10% 0.43% 0.07% 2.85% 6.67% 3.01% 7.02% 3.04% 7.09% 3.04% 7.09% Fuente: Elaborado a partir de Ley 87-01 y Ley 188-07. La ley estableció un período durante el cual podría mantenerse algunas restricciones a la entrega de los servicios, tras lo cual las prestaciones adquirían plena vigencia. El final del proceso debía garantizar un Plan Básico de Salud que cubriera, entre otros, los siguientes aspectos: a) Promoción de la salud y medicina preventiva; b) Atención primaria de salud, incluyendo emergencias, servicios ambulatorios y a domicilio, atención materna infantil y prestación farmacéutica ambulatoria; c) Atención especializada y tratamientos complejos por referimiento desde la atención primaria, incluyendo atención de emergencia, asistencia ambulatoria por médicos especialistas, hospitalización, medicamentos y asistencia quirúrgica; d) Exámenes de diagnósticos, tanto biomédicos como radiológicos; e) Atención odontológica pediátrica y preventiva; f) Fisioterapia y rehabilitación; g) Prestaciones complementarias, incluyendo aparatos, prótesis médica y asistencia técnica a personas con discapacidades. Finalmente, el seguro de riesgos laborales se financia enteramente con aportes de los empleadores, equivalentes a 1.2 por ciento del salario de cada persona cotizante. Ese porcentaje se compone de una cuota básica fija, de 1 por ciento del salario, y una cuota variable que va desde 0.10 por ciento hasta 0.3 por ciento del salario cotizable en función de rama de actividad y nivel de riesgo de la empresa83. 83 Concretamente, la Resolución 158-02 del CNSS, emitida en 2007, establece que la cuota adicional debe hacerse de la siguiente manera: Riesgo tipo I, 0.10 por ciento del salario cotizable; riesgo tipo II, 0.15 por ciento; riesgo tipo III, 0.20 por ciento; y riesgo tipo IV, 0.30 por ciento del salario cotizable. 142 Máximo salario cotizable en términos de salarios mínimos, según tipo de seguro84 Sistema Salarios mínimos en máximo salario Pensiones 20 Salud 10 Riesgo Laboral 4 Fuente: Elaborado a partir de Ley 87-01 y Resoluciones del CNSS. 5.2 Institucionalidad Según establece la Ley 87-01, la dirección, regulación, financiamiento y supervisión del sistema de seguridad social corresponden exclusivamente al Estado y son inalienables, en tanto que las funciones de administración de riesgos y prestación de servicios estarán a cargo de entidades públicas, privadas o mixtas establecidas. Concretamente, el SDSS está compuesto por las entidades siguientes: Principales entidades en el sistema de seguridad social según naturaleza y ámbito de acción Entidades reguladoras Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) Superintendencia de Pensiones Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales Entidades públicas de apoyo Tesorería de la Seguridad Social Dirección de Información y Defensa de los Asegurados (DIDA) Administradoras de riesgos Administradoras de Riesgos de Salud (ARS) Seguro Nacional de Salud (SNS) Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) Proveedoras de servicios Proveedoras de Servicios de Salud (PSS) Fuente: Elaborado a partir de Ley 87-01. El Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) tiene a su cargo la dirección y conducción del sistema y es responsable de establecer políticas y regulaciones para el funcionamiento del mismo. La Tesorería de la Seguridad Social tiene a su cargo el proceso de recaudo, distribución y pago, apoyada por una entidad especializada en la instrumentalización de actividades de pago. La Dirección de Información y Defensa de los Afiliados (DIDA) es responsable de informar a los afiliados sobre sus derechos y deberes, y de recibir, tramitar y dar seguimiento a reclamaciones y quejas. Además, ha recibido la encomienda de realizar estudios sobre la calidad en la provisión de servicios previsionales, de salud y de seguro contra riesgos laborales. 84 La cota de 4 por ciento para el SRL viene de la resolución del CNSS No. 151-10, de 2007, que modifica el literal a) de la Resolución del CNSS 74-04 de fecha 15 de mayo 2003. 143 En materia previsional, la Superintendencia de Pensiones tiene como función de proteger los intereses de los afiliados, vigilar la solvencia financiera de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y fiscalizar las inversiones de los recursos acumulados. La SIPEN tienen capacidad para “imponer multas y sanciones a las AFP, mediante resoluciones fundamentadas, cuando éstas no cumplan con las disposiciones de la presente ley y sus normas complementarias”, así como para “cancelar la autorización y efectuar la liquidación de la AFP” en los casos establecidos por la legislación. Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) son entidades cuyo único fin es administrar las cuentas personales de los afiliados e invertir adecuadamente los fondos de pensiones; y otorgar y administrar las prestaciones del sistema previsional. La ley establece que el Estado Dominicano contará, por lo menos, con una AFP pública, que administrará el Fondo de Solidaridad Social. La AFP pública debe administrar los fondos de los sistemas de capitalización individual y de reparto bajo el principio de contabilidad separada. En el ámbito del sistema de seguro de salud, las Administradoras de Riesgos de Salud (ARS) son entidades públicas, privadas o mixtas, autorizadas a asumir y administrar el riesgo de la provisión del Plan Básico de Salud, mediante un pago per cápita previamente establecido por el CNSS. Entre ellas, se encuentran las ARS de autogestión, que son aquellas que al momento de promulgarse la Ley de Seguridad Social operaban como seguro de salud o igualas médicas, destinadas a la administración de los riesgos de salud de los trabajadores de una institución determinada, sectores profesionales, técnicos y/o miembros de entidades asociativas. Esas ARS sólo afilian a los empleados de la institución o miembros del gremio para la cual fue habilitada, y sus dependientes. En particular, el Seguro Nacional de Salud es una ARS de naturaleza estatal, que ofrece servicios de seguro a los beneficiarios del régimen subsidiado y del régimen contributivo subsidiado, así como a cualquier afiliado del régimen contributivo que la seleccione. Las Prestadoras de Servicios de Salud (PSS) son personas físicas o entidades públicas, privadas o mixtas debidamente acreditadas, dedicadas a la provisión de servicios ambulatorios, de diagnósticos, hospitalarios y quirúrgicos. Esto incluye una amplia variedad de proveedores, entre los cuales se encuentran las entidades estatales habilitadas para la provisión de servicios de salud, las sociedades mixtas de servicios de salud -propiedad del Estado y gestionadas por representantes de la sociedad civil-, los Patronatos y las Organizaciones no Gubernamentales (ONG) que presten servicios de salud, las empresas privadas proveedoras de servicios de salud, y los profesionales del sector salud. La regulación del seguro de salud está a cuenta de la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales (SISALRIL), que debe “vigilar la solvencia financiera del Seguro Nacional de Salud y de las Administradoras de Riegos de Salud (ARS), supervisar el pago puntual a dichas Administradoras y de éstas a las prestadoras de servicios, y proteger los intereses de los afiliados”. Entre sus funciones específicas se incluye el proponer al Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) el costo del Plan Básico de Salud y de sus componentes, evaluar su impacto en la salud, revisarlo periódicamente y recomendar la actualización de su monto y de su contenido; asimismo, SISALRIL tiene la facultad de imponer multas y sanciones a las ARS, cuando incurran en incumplimiento de la ley y sus normas complementarias. La entidad está supuesta a ser un árbitro conciliador cuando existan desacuerdos entre las Administradoras de Riesgos de Salud (ARS) y sus proveedoras de servicios de salud. 144 Tras la promulgación de la Ley 87-01, el sistema se ha ido desarrollando de forma accidentada y sujeta a muchos atrasos y vaivenes. En el caso de pensiones, el régimen contributivo se inició en junio de 2003, pero el régimen contributivo subsidiado y el régimen subsidiado aún no han entrado en funcionamiento. En el caso del seguro de salud, el régimen subsidiado se inició en 2004y el régimen contributivo en 2007, pero el régimen contributivo subsidiado todavía está en espera de implantación. El sistema de seguro contra Riesgos Laborales inició en 2004. Ese dilatado proceso no sólo refleja la intención de gradualidad establecida como principio en la legislación (mediante el cual se previó un período de implantación de 10 años), sino también elementos de economía política y conflictos de intereses entre los diversos actores económicos. Tales conflictos han sido más intensos en el área de salud, donde el número de involucrados es mayor. En este caso, los puntos más controversiales se han referido a: i) la definición del catálogo de prestaciones del Plan Básico de Salud y, en particular, el establecimiento de las cuotas de copago por la prestación de servicios; ii) la definición y actualización del costo del Plan Básico de Salud; iii) la definición de las tarifas mínimas por honorarios profesionales; y iv) la reglamentación del procedimiento de entrega de los medicamentos ambulatorios y de los subsidios contemplados en la ley, entre otros temas (ver Memoria de CNSS, 2005). La discusión de esos elementos motivó más de diez aplazamientos en el inicio del régimen contributivo de aseguramiento de salud85. Componentes y estado de implementación de los componentes del sistema de seguridad social, 2010 Contributivo Contributivo subsidiado Subsidiado Salud Pensiones Riesgos Laborales Fuente: Elaborado por los autores. Nota: Una tabla posterior presenta mayores detalles sobre las fechas de inicio de los distintos componentes. El resto de este capítulo se dedica a una apreciación sobre el grado de avance de los distintos componentes. La exposición toma como dada las reglas de funcionamiento del sistema, como establecido en la legislación, y centra su atención en escudriñar las implicaciones que la evolución del sistema está teniendo sobre el bienestar de los trabajadores en el corto, mediano y largo plazo, a través de indicadores tales como la cobertura, equidad, calidad de los servicios y sostenibilidad. La discusión se inicia con el sistema de pensiones, luego considera el sistema de seguro de salud y concluye con un análisis del aseguramiento contra riesgos laborales. Como referencia para la discusión posterior, el diagrama a continuación presenta algunos datos sobre el mercado laboral dominicano. 85 La puesta en marcha del régimen contributivo es un interesante caso de economía política. Tras iniciales de poner en marcha tal régimen, entre 2003-2005, el CNSS no pudo sesionar en la primera parte de 2006, dado que no reunió el quórum exigido por la Ley. El 19 de diciembre de ese año se alcanzó un acuerdo sobre varios puntos y, finalmente, el régimen contributivo pudo iniciar a fines de 2007. 145 Indicadores seleccionados del mercado laboral dominicano, a mediados de 2009 Formales Asalariados Ocupados PEA PET 7,841,306 4,202,672 No PEA 3,578,445 Desocupados 1,826,818 No Asalariados 1,541,339 Informales 285,479 1,751,627 624,227 3,638,634 Población 9,668,633 No PET 1,827,327 Fuente: Estimaciones a partir de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo. 5.3 El sistema de pensiones 5.3.1 Cobertura El sistema de pensiones cubre a los trabajadores en relación de dependencia, mediante el régimen contributivo. Con el inicio de ese régimen, se logró la rápida afiliación de alrededor de 896,000 trabajadores y, a lo largo del tiempo, el número de afiliados ha ido subiendo hasta situarse en alrededor de 2,193,000 a fines de 2009. El número de cotizantes ha aumentado desde 576,869 a fines de 2003, hasta 1,118,293 a fines de 2009. La población cotizante representa actualmente alrededor de 51 por ciento del total de afiliados86. El total de afiliados combina un conjunto de afiliados a las AFPs con un grupo reducido de afiliados al sistema de reparto, tanto individual (administrado por distintas empresas) como colectivo (administrado por el Ministerio de Hacienda). En diciembre de 2009, la población afiliada al sistema de reparto que administra el Ministerio de Hacienda era de 106,018 trabajadores, de los cuales unas 43,112 personas se encontraban cotizando87. 86 Los afiliados son aquellos que están en una AFP, pero esto puede incluir a personas que actualmente estén desocupados o en condiciones de informalidad. Por tanto, esto combina actuales cotizantes con desocupados, informales e inactivos que alguna vez fueron incorporados al sistema. 146 87 La gran mayoría de esta población (alrededor de 89 por ciento) corresponde a empleados públicos. 146 Evolución de afiliados y cotizantes al sistema de pensiones, 2003-2009 Número de Afiliados 986,538 1,190,202 1,429,521 1,588,621 1,797,027 1,983,720 2,193,890 Año 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Numero de Cotizantes 576,869 593,286 626,615 808,496 913,203 929,743 1,118,293 Cotizantes/ Afiliados 58.5% 49.9% 43.8% 50.9% 50.8% 46.9% 51.0% Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN. Distribución de cotizantes al sistema de pensiones según modalidad, 2003-2009 Año 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 AFP 544,294 552,512 601,554 755,436 853,526 884,783 994,972 Cotizantes Reparto Individual Hacienda 4,711 4,640 4,286 4,051 3,843 66,823 19,411 16,761 45,468 52,608 38,743 43,112 Total AFP 548,637 593,286 626,615 808,496 913,203 929,743 1,118,293 99.2% 93.1% 96.0% 93.4% 93.5% 95.2% 89.0% Distribución Reparto Individual Hacienda 0.0% 0.8% 0.7% 0.5% 0.4% 0.4% 6.0% 0.0% 3.3% 2.7% 5.6% 5.8% 4.2% 3.9% Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN. Alrededor de dos tercios de las personas afiliadas al sistema previsional se encuentra en edades que van desde 20 hasta 39 años, y cerca de 59 por ciento son hombres. La mitad de las personas afiliadas reside en la región metropolitana (DN y provincia de Santo Domingo) mientras alrededor de 14 por ciento corresponde al municipio de Santiago88. Alrededor de 50 por ciento corresponde a las actividades de industria, comercio y administración pública. 88 La división regional en la tabla de la página siguiente corresponde a los estratos usados en la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo del Banco Central. La distribución de las provincias entre estos grandes estratos se presenta como anexo a este documento. 147 Distribución de los afiliados y cotizantes al sistema de pensiones, a mediados de 2007 y 2009 Cantidad Menos de 20 20-39 40-59 60 y mas Total Masculino Femenino Total Distribución Cotizantes Afiliados Afiliados Por tramos de edad 149,125 17,401 7.4% 1,362,466 648,553 67.4% 443,417 385,261 22.0% 65,027 67,078 3.2% Cotizantes 1.6% 58.0% 34.5% 6.0% 2,020,035 1,118,293 100.0% 100.0% 1,208,023 812,012 Por sexo 634,008 484,285 59.8% 56.7% 40.2% 43.3% 2,020,035 1,118,293 100.0% 100.0% Por regiones Metro 875,021 49.4% Stgo 14.4% Este 255,298 264,426 168,624 207,465 11.7% Total 1,770,834 100.0% Resto Norte Sur 14.9% 9.5% Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN. (*) Los datos de afiliación corresponden a mediados de 2009, mientras que los datos de cotizantes corresponden a diciembre de ese año. Los datos por regiones corresponden a 2007. Distribución de los cotizantes al sistema de pensiones según rama de actividad, marzo 2010 Administración pública y defensa Comercio al por mayor y al por menor Industrias manufactureras Otras actividades de servicios Intermediación financiera Transporte, Almacenamiento y comunicaciones Hoteles y restaurantes Construcción Servicios sociales y de salud Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler Agricultura, ganadería, caza, silvicultura Enseñanza Suministro de electricidad, gas y agua Explotación de minas y canteras Actividades de hogares privados Organizaciones y órganos extraterritoriales Pesca Desconocido 60,214 59,988 46,420 42,135 23,682 21,074 19,942 13,820 13,588 12,811 2,536 754 515 413 0 50,000 100,000 294,050 147,423 146,904 242,217 150,000 200,000 250,000 300,000 Fuente: Elaborado con datos de SIPEN, Boletín Trimestral No. 27, marzo 2010. 148 350,000 La participación de las mujeres en el total de afiliados al sistema ha ido en aumento: al segundo año del inicio del nuevo sistema previsional, las mujeres representaban 39.2 por ciento del total de afiliados, y ese porcentaje se elevó hasta 43.3 por ciento en 2009. Evolución de distribución de cotizantes al sistema de pensiones según sexo, 2003-2009 Año 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Cotizantes Mujeres 226,037 236,516 240,561 322,169 363,466 377,173 484,285 Hombres 350,832 356,770 386,054 486,327 549,737 552,570 634,008 Total 576,869 593,286 626,615 808,496 913,203 929,743 1,118,293 Hombres 60.8% 60.1% 61.6% 60.2% 60.2% 59.4% 56.7% Distribucion Mujeres 39.2% 39.9% 38.4% 39.8% 39.8% 40.6% 43.3% Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN. Evolución de distribución de cotizantes al sistema de pensiones, según edades, 2003-2010 Año Hasta 19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60 ó más Total 2003 12,731 100,252 122,332 107,547 84,127 58,234 38,426 24,611 14,251 14,358 576,869 2004 12,685 101,873 126,571 110,140 87,398 60,578 40,089 25,428 14,846 13,678 593,286 2005 13,373 101,193 129,723 113,292 92,515 67,107 44,590 30,088 18,033 16,701 626,615 2006 14,929 115,630 153,238 135,125 116,169 94,288 66,946 48,431 30,251 33,471 808,496 2007 16,762 125,232 167,482 146,758 127,557 108,400 79,246 58,467 38,118 45,181 913,203 2008 18,078 130,223 170,393 149,846 128,709 108,208 81,110 58,487 38,455 46,237 929,743 2009 17,401 137,998 181,722 175,441 153,392 136,099 109,837 82,904 56,421 67,078 1,118,293 2003 2.2% 17.4% 21.2% 18.6% 6.7% 4.3% 2.5% 2.5% 100.0% 2004 2.1% 17.2% 21.3% 18.6% 14.7% 10.2% 6.8% 4.3% 2.5% 2.3% 100.0% 2005 2.1% 16.1% 20.7% 18.1% 14.8% 10.7% 7.1% 4.8% 2.9% 2.7% 100.0% 2006 1.8% 14.3% 19.0% 16.7% 14.4% 11.7% 8.3% 6.0% 3.7% 4.1% 100.0% 2007 1.8% 13.7% 18.3% 16.1% 14.0% 11.9% 8.7% 6.4% 4.2% 4.9% 100.0% 2008 1.9% 14.0% 18.3% 16.1% 13.8% 11.6% 8.7% 6.3% 4.1% 5.0% 100.0% 2009 1.6% 12.3% 16.2% 15.7% 13.7% 12.2% 9.8% 7.4% 5.0% 6.0% 100.0% Distribución Porcentual 14.6% 10.1% Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN. Un punto de especial relevancia es relacionar la cantidad de afiliados y cotizantes con la Población Económicamente Activa. La relación entre el número de cotizantes y la PEA indica la parte de la población trabajadora que está aportando al sistema y acumulando recursos para la vejez en un momento considerado; la relación entre el número de afiliados y la PEA es útil para apreciar el porcentaje de trabajadores que se han registrado en el sistema en algún punto del tiempo, aunque no se encuentren cotizando en el momento considerado. A fines de 2009, se observaba que de cada 100 personas en la PEA, alrededor de 52 estaban afiliadas al sistema, y cerca de 26 estaban aportando recursos; en términos de la población ocupada, los cotizantes representaban cerca 31 por ciento en 2009. 149 Evolución de indicadores de cobertura del sistema de pensiones, 2005-2009 Afiliados Cotizantes Afiliados/PEA Cotizantes/Ocupados Cotizantes/PEA Pensionados o Jubilados/Población con 65 años o mas 2005 1,429,521 626,615 35.8% 19.1% 15.7% 12.2% 2006 1,588,621 808,496 38.7% 23.5% 19.7% 12.1% 2007 1,797,027 913,203 42.8% 25.7% 21.7% … 2008 1,983,720 929,743 46.6% 25.4% 21.8% 10.2% 2009 2,193,890 1,118,293 52.0% 31.1% 26.5% 11.0% Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN y de la ENFT. Esto representa un aumento significativo con respecto a los niveles de cobertura en el inicio del nuevo sistema previsional: para el año 2000, se estimaba que sólo alrededor de 30 por ciento de la PEA se encontraba afiliada al sistema de pensiones. Aun para 2005, la relación (afiliados/PEA) apenas sobrepasaba un 35 por ciento, pero en la actualidad sobrepasa el 50 por ciento; simultáneamente, la relación (cotizantes/PEA) era de apenas 15 por ciento en 2005, pero se elevó hasta 26.5 por ciento en los cinco años siguientes. De ese modo, se hace evidente que el país había venido arrastrando un significativo rezago con respecto a los niveles promedio que predominaban en los países latinoamericanos, que a su vez se encontraban rezagados con respecto a otras regiones del mundo en lo que se refiere a cobertura. Tasas de cobertura del sistema de pensiones (cotizantes como porcentaje de la Población Económicamente Activa), en países de América Latina, circa 1990 y circa 2000 80 70 60 50 40 30 20 10 0 BO PY PE NI HO RD EC GU SA 1990´s CO VE MX AR PA BR UY CR CL 2000´s Fuente: Rofman et al, 2008. Tras el inicio del nuevo sistema, la tendencia de la cobertura es positiva, pero los indicadores de cobertura se encuentran todavía muy bajos en términos absolutos: a fines de 2009, sólo la mitad de las personas en la PEA se encontraba registrada en el sistema previsional, y sólo alrededor de 26 por ciento de la PEA estaba aportando recursos al sistema. Los niveles de cobertura en República Dominicana continuaban siendo no sólo significativamente inferiores a los niveles 150 observados en otros países de la región89, sino también inferiores a lo esperable para un país con sus niveles de ingreso per cápita y pobreza. Cotizantes como porcentaje de la PEA y nivel de ingreso en países de América Latina, circa 2007 70% Cos ta R ic asta Rica Co %de cobertura sobre la PEA 50% Guatemala Ecua dor Colombia H G ou na dtu em raa sla 30% Bolivia Pa ra guay Perú Argentina Venez uela México Ecua dor Honduras Bolivia ArgentinaBras il Colombia 40% y = 6E-0 5x + 0 .08 6 4 Bra sil Chile ilgeuay Ch ru U RD Pa raguay Perú 0% 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 Ingre so pe r cápita (US dóla re s) 7,000 8,000 9,000 Fuente: Pinheiro, 2009. Las cifras de ingreso corresponden a US$ PPP. Cotizantes como porcentaje de la PEA y nivel de pobreza en países de América Latina, circa 2006 % de con tribuyentes /PEA 70 Chile 60 Costa Rica Uruguay 50 Brasil Argentina 40 México Colombia Ecuador Venezuela 30 RD 20 Honduras Paraguay Perú 10 Guatemala y = -0.8216x+ 66.892 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 % de personasen situaciónde pobreza Fuente: Pinheiro, 2009. Esto obliga a reflexionar sobre las causas subyacentes por las cuales los indicadores de cobertura se encuentran en niveles tan bajos, aunque con tendencia creciente. Una herramienta de análisis útil en tal sentido es expresar las tasas de cotización como el producto de distintos componentes, según la expresión: 89 Como referencia, Gill et al., 2005, reportan que la relación cotizantes/PEA en los países de América Latina varía entre 10 por ciento y 60 por ciento, con un promedio cercano a 40 por ciento. 151 Cotizantes/PEA = (Cotizantes/asalariados y patrones formales) x (Asalariados y patrones formales/Total de asalariados y patrones) x (Total de Asalariados y patrones/Ocupados) x (Ocupados/PEA). En esa expresión, la relación cotizantes/PEA es vista como el resultado de varios factores: (i) el porcentaje de la PEA que se encuentra ocupada (ocupados/PEA), (ii) el porcentaje de ocupados que trabajan en relación de dependencia y que, por tanto, no son cuentapropistas (total de asalariados y patrones/ocupados), (iii) el porcentaje de formalidad entre aquellos en relación de dependencia (asalariados y patrones formales/total de asalariados y patrones), y (iv) el porcentaje de trabajadores formales que cumplen con la obligación legal de cotizar al sistema previsional (cotizantes/asalariados y patrones formales). La descomposición permite ver la forma en que cada componente contribuye a (o impide) una mayor tasa de cotización. La tabla a continuación presenta dicha descomposición para 2005 y 2009. Se observa que todos los factores muestran una brecha importante con respecto al nivel ideal. Por ejemplo, la relación (Ocupados/PEA) refleja la existencia de una tasa de desempleo de alrededor de 15 por ciento, y la relación (Asalariados y patrones formales/Total de asalariados y patrones) revela que, aun entre aquellos en relación de dependencia, existe un alto nivel de informalidad, cercano a 18 por ciento. Las mayores oportunidad de mejora, sin embargo, se encuentra en los cocientes relativos a la tasa de cumplimiento de la ley (Cotizantes/asalariados y patrones formales) y en la tasa de dependencia (Asalariados y patrones formales/Total de asalariados y patrones). Se hace evidente que un aumento significativo en la tasa de cotización requerirá aumentos significativos en esos dos factores. En tal sentido, la tabla presenta una simulación de la tasa de cotización que se lograría si se obtienen mejoras en algunas de las relaciones clave, manteniendo las demás en sus niveles observados en 2009. Por ejemplo, si se aumentase la tasa de dependencia desde 51 por ciento hasta 80 por ciento, la tasa de cotización se situaría en 42 por ciento; si se eleva la tasa de formalidad entre los trabajadores dependientes, pasando de 84 por ciento a 95 por ciento, la tasa de cotización previsional se aumentaría hasta 30 por ciento; por último, si la relación cotizantes/dependientes se elevase a 90 por ciento, de un nivel actual de 73 por ciento, la tasa de cotización previsional se elevaría a 33 por ciento. En suma, la reducción del desempleo, la reducción del cuentapropismo y el aumento de la formalidad entre aquellos trabajadores en condición de dependencia, y el aumento de los empleadores que cumple con la ley son todos elementos cruciales en la búsqueda de una mayor tasa de contribución al sistema. La simulación indica que es poco probable que se logren mejoras significativas en el resultado, a menos que se logren mejoras simultáneas en los distintos componentes. 152 Descomposición del porcentaje de cotizantes con respecto a la PEA, 2005 y 2009 Cotizantes/ PEA Cotizantes/ Dependientes formales 16% 27% 45% 73% 42% 30% 33% 73% 73% 90% Dependientes Formales/ Dependientes Dependientes/ Ocupados/ PEA Ocupados Valores observados 2005 2009 82% 84% 52% 51% 82% 85% 84% 95% 84% 80% 51% 51% 85% 85% Simulaciones Simulación 1 Simulación 2 Simulación 3 Valores usados en la simulación Valores que se alcanzarian con el cambio en el parametro sombreado en gris, manteniendo todo lo demas constante. Fuente: Elaborado a partir de informaciones de SIPEN y datos de la ENFT. El factor relacionado con la informalidad laboral ha sido destacado en diversas investigaciones previas. Por ejemplo, un estudio realizado a mediados de la década demostró que, en la zona urbana del país, alrededor de 54 por ciento de las personas ocupadas trabajan en condiciones de informalidad según el criterio legal -esto es, carecían de licencia o contrato, y no recibían una cantidad razonable de beneficios laborales contemplados en la legislación. Asimismo, cerca de 50 por ciento de los ocupados y ocupadas urbanas trabajaban en establecimientos pequeños o como cuentapropistas en ocupaciones de baja calificación (Guzmán, 2007). En realidad, República Dominicana tiene una tasa de informalidad por encima del nivel que se esperaría para un país con su nivel de ingreso per cápita, como se ilustra en el gráfico a continuación. Relación entre el porcentaje de trabajadores independientes e ingreso per cápita, en paises de América Latina, circa 2006 45% Colombia Bolivia RD 40% Nicaragua Porcentaje Independientes Honduras 35% Perú Venezuela Paraguay Ecuador El Salvador 30% Uruguay Brasil Panamá Costa Rica 25% México Chile Argentina 20% 15% 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000 11000 12000 13000 14000 15000 16000 17000 PIB per cápita (US$ PPP) Fuente: Betranou, 2009. 153 Por otra parte, dado el corto período de funcionamiento que tiene el nuevo sistema de pensiones, todavía no se han otorgado pensiones de vejez, pero los datos oficiales reportan la concesión de 2,537 pensiones por motivo de discapacidad y sobrevivencia. La modalidad de pensión otorgada ha sido por renta vitalicia a través de las compañías de seguros,90 y se estima que han beneficiado un total de 5,093 personas. Las pensiones por supervivencia están ofreciendo un monto de 6,912 pesos por mes (apenas superiores al salario mínimo legal), con un valor máximo de 11,769 pesos (que equivale a alrededor de dos veces el salario mínimo legal). En las pensiones por discapacidad, el promedio ronda los 6,449 pesos, y el monto máximo hasta fines de 2009 era de 15,831 pesos. Es útil indicar que, a fines de 2009, el salario mínimo legal para fines de cotización era igual a RD$5,635.00, y el salario cotizable promedio equivalía a RD$13,555.00. Evolución del número de pensiones otorgadas según motivo, 2003-2009 2,000 1,741 1,500 1,160 833 1,000 796 570 304 500 24 3 128 359 211 80 21 538 0 2003 2004 2005 2006 Pensiones por Sobrevivencia 2007 2008 2009 Pensiones por Discapacidad Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN. Pensión promedio de sobrevivencia (RD$) según AFP o planes de pensión, a diciembre 2009 Pensiones Concepto Popular Reservas Romana Scotia Center Siembra Plan Sustitutivo - Banco Central Plan Sustitutivo -Banco de Reservas Instituto Dominicano de Seguridad Social (IDSS) Total Tipo de Discapacidad Sobrevivencia 7,363.30 7,387.96 5,637.40 6,156.50 8,162.58 11,769.89 7,560.59 6,653.12 6,912.11 Parcial 3,505.49 3,205.69 2,121.11 2,499.51 2,902.55 4,487.83 4,977.89 3,248.30 Total 6,972.07 10,059.95 4,410.26 5,525.41 5,656.40 17,378.05 15,091.15 9,328.01 7,543.11 Promedio 5,926.22 8,934.62 3,924.68 4,762.36 4,880.67 15,831.22 11,828.81 9,328.01 6,449.89 Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN. 90 Según el artículo 154 de la Ley 87-01, el afiliado podrá elegir una de las siguientes opciones de pensiones: a) Una pensión de retiro programado, en cuyo caso el afiliado conserva la propiedad sobre los fondos y asume el riesgo de longevidad y rentabilidad futura; y b) Una pensión de renta vitalicia, en cuyo caso traspasa a una compañía de seguros el saldo de su cuenta individual y pierde su propiedad, a cambio de que dicha compañía asuma el riesgo de longevidad y rentabilidad. 154 Según estimaciones a partir de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo del Banco Central, alrededor de 11 por ciento de las personas con edades iguales o superiores a 65 años se encuentra recibiendo pagos por pensión o jubilación. Según MEPYD, 2009, ese porcentaje es inferior a lo previsto a partir del número de cotizantes en el sistema y de tablas de sobrevivencia y discapacidad observadas en otros países de la región latinoamericana91. Entre las causas que podrían explicar ese hecho se encuentra el desconocimiento de los beneficiarios potenciales con respecto a sus prerrogativas legales, el costo en tiempo y dinero del trámite burocrático necesario para obtener la pensión y el rechazo de solicitudes por parte de las compañías de seguros por diversas razones (MEPYD, 2009). Porcentaje de la población de 65 años o más que recibe pensión, 2005-2009 14.0% 12.0% 11.0% 12.2% 13.2% 11.4% 12.2% 12.1% 10.9% 10.2% 11.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2008 2009 Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN y datos de la ENFT. 91 Los datos sugieren que el país se encuentra en un nivel semejante al de Bolivia, Nicaragua y Guatemala, como se observa en los resultados presentados por Gasparini, 2004, y Pinheiro, 2009. 155 Porcentaje de mayores de 65 años que declara ser jubilado o pensionado en América Latina, 1992-2001 Porcentaje mayores de 65 que declaran ser jubilados o pensionados Argentina 1992 1996 2001 Bolivia 1997 1999 2002 Brasil 1995 2001 Chile 1996 2000 Ecuador 1994 1998 Nicaragua 1993 2001 Total Urbano 72.6 72.5 68.5 72.6 72.5 68.5 13.1 11.2 10.1 22.6 22.9 19.5 83.7 85.3 Rural Hombres Mujeres 75.5 79.3 70.6 70.7 68.1 67.1 2.9 1.1 0.8 19.8 16.8 13.2 7.1 6.1 7.6 82.4 83.9 88.3 9.2 90.2 89.6 78.5 82.1 49.3 62.7 51.6 63.6 39.9 58.3 57.5 81.5 43.3 52 16.9 13.8 27.3 20.6 0.3 2.8 31.9 29.8 9.4 6.8 7.5 14.3 11.1 17.8 2 6.8 9 26.5 6.2 3.9 Fuente: Gasparini, 2004. Beneficiarios/pop mayor de 65 Indicadores de cobertura de los sistemas de pensiones en America Latina, 2005-2006 90% Uruguay Brasil 80% Argentina 70% 60% Chile 50% 40% 30% Bolivia 20% 10% 0% 0% Costa Rica Venezuela Perú Colombia Guatemala México EcuadorEl Salvador RD NIcaragua Paraguay Honduras 10% 20% 30% 40% Contribuyentes/PEA Fuente: Pinherio, 2009. 156 50% 60% 70% 5.3.2 Heterogeneidad en la cobertura de pensiones En el sistema de pensiones, está previsto que las coberturas sean diferenciadas según el régimen de afiliación. En el sistema de pensiones, la solidaridad se expresa a través de dos vías: primero, el denominado Fondo de Solidaridad, mediante el cual se presta ayuda a quien hubiese cotizado por al menos 300 meses, sin lograr acumular en su cuenta individual un monto suficiente para la pensión mínima; segundo, las pensiones solidarias, que se otorgan a personas pobres, desocupadas o en condiciones de precariedad laboral, afiliadas al régimen subsidiado. Hasta el momento, las pensiones solidarias no han sido implementadas, de modo que la equidad del sistema depende en gran medida de las dinámicas diferenciadas del mercado laboral en distintos grupos sociales y demográficos, que actuarán como factores habilitadores o como limitantes a la incorporación de tales grupos al sistema en vigor. Esto puede generar diferencias notables en el acceso de los distintos grupos sociodemográficos al sistema. ¿Cuál ha sido hasta ahora el resultado? Una primera mirada pertinente se refiere a los niveles de afiliación en las distintas regiones geográficas. Desde esa perspectiva, se observa que las mayores tasas de afiliación se encuentran en la zona metropolitana (Distrito Nacional y provincia de Santo Domingo), mientras otras regiones del país distan significativamente del patrón de la región líder. En materia de sexo, las mayores tasas de afiliación se encuentran en la población femenina. En la estratificación por edades, se encuentra que, como previsible, las menores tasas de afiliación están en los grupos extremos; es decir, en los menores de 20 años y mayores de 60. Tasa de cobertura (afiliados/PEA) en el sistema previsional según regiones, 2005 y mediados 2007 Afiliados PEA Afiliados/PEA 2005 2007 2005 2007 2005 2007 Metro 664,885 875,021 1,392,957 1,486,722 47.7% 58.9% Santiago 186,406 255,298 403,087 415,132 46.2% 61.5% Resto Norte 176,418 264,426 1,005,904 1,047,104 17.5% 25.3% Sur 115,899 168,624 790,974 852,662 14.7% 19.8% Este 130,916 207,465 403,863 401,052 32.4% 51.7% Total 1,274,524 1,770,834 3,996,785 4,202,672 31.9% 42.1% Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN. 157 Distriibución de A Afiliados al sistema s de capitaalización ind dividual porr provincia Fuente: Reproducid do de SIPEN N, Boletín Triimestral No. 27, marzo 20 010. Tasaa de cobertu ura (afiliadoss/PEA) en ell sistema previsional segú ún edades y sexo, mediados 2009 7 70.0% 6 60.0% 5 50.0% 4 40.0% 3 30.0% 2 20.0% 1 10.0% 0.0% < 20 200-39 40 -59 > 60 Edades Maasc Fem m Sexo Fuente: Elaborado con informacciones de SIP PEN. ¿Qué estáá por detrás de esas differencias? L La tabla a seeguir presentta la descom mposición viista anteriormente, pero esta vez aplicada a a distintos grrupos demográficos. Co omo antes, la osición se basa en la iden ntidad: descompo Co otizantes/PEA A = (cotizan ntes/mercadoo potencial formales)*(m f mercado pottencial formal /m mercado potencial total)*(mercado pootencial totall/ocupados)*(ocupados/P PEA). Se observ va que en la l población n más joven n, todos los factores muuestran un cierto c nivel de criticidad. Entre aqueellos de 40 a 59, un prob blema signifiicativo se prresenta en el bajo nivel dde 158 dependencia o, equivalentemente, en el alto nivel de cuenta propismo; ese mismo problema se presenta en la población más madura, pero es amortiguado por un nivel relativamente alto de cumplimiento legal. En términos de sexo, las mujeres tienen tasas de cumplimiento legal relativamente alto, pero muestran un problema en la tasa de ocupación, que es muy baja. En la estratificación por niveles de ingreso, se percibe que en los individuos de menor salarios, la tasa de incumplimiento legal y de trabajo por cuenta propia son limitantes significativos para la tasa de cobertura previsional. Descomposición de las tasas de cotización para distintos grupos demográficos, 2005 y 2009 2005 Año Poblaciontotal Menos de 20 20-39 40-59 60 y mas 2009 Cotizantes/ Dependientes Dependientes/ Ocupados/ Cotizantes Dependientes Formales/ Ocupados PEA /PEA formales Dependientes 16% 45% 82% 52% 82% 3% 20% 14% 6% 16% 52% 38% 27% 62% 84% 84% 75% Masculino Femenino 15.80% 15.53% 44.41% 45.19% 79.55% 85.98% Metro Stgo Resto Norte Sur Este 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 84.45% 82.65% 76.09% 82.09% 84.07% 0 a 1 sm 1 sm a 2 sm 2 sm a 3 sm 3 sm a 4 sm 4 sm a 6 sm 6 sm a 8 sm 8 sm a 10 sm 10 sm a 15 sm 15 sm o mas 8.56% 31.14% 24.23% 22.36% 34.63% 32.54% 52.98% 44.57% 55.82% 26.55% 58.11% 48.01% 45.89% 61.24% 54.46% 92.99% 82.32% 82.38% 76.47% 87.37% 88.55% 77.52% 84.12% 74.72% 82.89% 79.52% 91.77% Por tramos de edad 46% 67% 59% 79% 48% 90% 33% 97% Por sexo 88.97% 50.28% 71.20% 56.13% Por regiones 82.22% 61.95% 85.78% 46.45% 83.65% 49.57% 80.21% 37.38% 82.34% 56.39% Por Nivel de Ingreso 100.00% 42.18% 100.00% 61.34% 100.00% 56.98% 100.00% 62.85% 100.00% 67.23% 100.00% 79.96% 100.00% 68.73% 100.00% 68.09% 100.00% 73.84% 27% Cotizantes/ Dependientes formales 73% 5% 29% 28% 23% 30% 73% 74% 100% 61% 86% 86% 77% 42% 57% 48% 31% 67% 82% 91% 96% 24.13% 30.45% 66.79% 81.79% 82.36% 87.82% 48.62% 55.21% 90.22% 76.78% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 86.98% 83.06% 79.64% 85.54% 83.81% 63.02% 54.91% 43.99% 32.40% 60.80% 82.84% 91.19% 87.21% 82.80% 87.06% 19.40% 32.80% 39.34% 34.98% 52.22% 45.41% 52.25% 58.78% 59.00% 71.87% 66.16% 81.20% 66.13% 95.65% 74.27% 88.78% 74.66% 84.12% 75.90% 88.43% 88.40% 86.78% 83.77% 80.13% 77.40% 90.83% 77.87% 35.56% 56.05% 54.80% 60.95% 65.17% 76.30% 76.04% 86.68% 90.08% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% Cotizantes/ PEA Dependientes Dependientes Ocupados/ Formales/ PEA / Ocupados Dependientes 84% 51% 85% Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN y datos de la ENFT. 5.3.3 Rentabilidad y diversificación de riesgo Una de las principales promesas en la justificación de reformas en los sistemas previsionales ha sido la búsqueda de mejoras en los niveles de eficiencia en la administración de los recursos y, por consiguiente, un mayor retorno para los trabajadores. En muchos países, sin embargo, tal “promesa” no se ha cumplido. En Chile, por ejemplo, la tasa bruta de rendimiento del fondo de pensiones entre 1981 y 2001 alrededor de 11.9 puntos porcentuales menos que el Índice de Precios de Acciones Selectivas (IPSA) de la Bolsa de Valores de Santiago y apenas 3.8 puntos más que la tasa de interés promedio ponderada de los depósitos, pero con una volatilidad mucho mayor (Mesa Lago, 2004). Se calcula también que la rentabilidad anual media real de las inversiones de los ahorros de los trabajadores entre 1982 y 1999 fue de 5,1 por ciento, que resultó inferior al 7,2 por ciento que hubiera podido alcanzarse con simples depósitos en cuentas de ahorro de la banca (Matijascic, 2010). 159 En el caso dominicano, ¿cuál ha sido el retorno de los recursos invertidos a partir del ahorro de los trabajadores? El patrimonio de los fondos de pensiones está constituido por cinco tipos de fondos: Capitalización Individual (CCI), Fondos Complementarios, Fondo de Solidaridad Social, Fondo de Reparto Individualizado (que se refiere a los recursos de los cotizantes del Banco Central y del Banco de Reservas) y, por último, el Fondo de reparto de los empleados del Ministerio de Educación –administrado por el Instituto de Bienestar Magisterial, INABIMA. La composición del patrimonio total de los fondos de pensiones se presenta en el gráfico a continuación. A fines de 2009, el monto total ascendía a RD$94,318.7 millones. De estos, cerca de 70 por ciento es administrado por las AFPs, 15 por ciento corresponde a fondos administrados en el subsistema de reparto individualizado y cerca de 5 por ciento representa la acumulación en el Fondo de Solidaridad. En términos per cápita, el patrimonio equivale a alrededor de RD$42,992 por afiliado y RD$84,342 por cotizante; el monto total equivale a 6 por ciento del Producto Interno Bruto del año 200992. Patrimonio total de los Fondos de Pensiones, 2009 (en miles de RD$) Patrimonio de los Trabajadores AFP / Fondo Popular Reservas Romana Scotia Crecer Siembra Subtotal AFP Romana Siembra Subtotal Fondos Complementarios Banco Central* Banco de Reservas* Subtotal Reparto Individualizado Fondo de Solidaridad Social Subtotal con Fondos Solidaridad Fondo de INABIMA TOTAL 24,203.07 10,412.00 829.04 16,131.91 15,425.21 67,001.24 158.63 371.84 530.47 10,723.24 3,620.28 14,343.52 4,663.66 86,538.89 6,725.70 93,264.58 Reserva de Cuenta Garantia Fluctuacion de la de Rentabilidad rentabilidad 363.78 0.00 104.35 14.38 8.64 0.00 168.14 0.00 154.30 2.48 799.21 16.85 3.04 0.00 0.00 0.00 3.04 0.00 115.15 0.00 36.80 24.60 151.95 24.60 46.98 11.54 1,001.17 52.99 0.00 0.00 1,001.17 52.99 Total del Patrimonio % 24,566.85 10,530.73 837.68 16,300.06 15,581.98 67,817.30 161.67 371.84 533.51 10,838.39 3,681.68 14,520.07 4,722.18 87,593.05 6,725.70 94,318.75 26.05% 11.17% 0.89% 17.28% 16.52% 71.90% 0.17% 0.39% 0.57% 11.49% 3.90% 15.39% 5.01% 92.87% 7.13% 100.00% Fuente: SIPEN, Boletín Trimestral, Diciembre 2009. 92 Una parte importante de los recursos acumulados corresponde al Fondo de Solidaridad. PNUD, 2010, argumenta que, para recibir recursos de dicho fondo, se requiere haber trabajado 300 meses (equivalente a 25 años). En consecuencia, es probable que aquellos que hayan pasado una buena parte de su vida desocupados, y que por tanto requieran del Fondo, sean precisamente aquellos sin acceso al mismo. A su vez, MEEPYD, 2009, indica que habrán de pasar varios años antes de que el Fondo comience a erogar recursos a los beneficiarios, de modo que se acumularía un monto significativo, tal vez excesivo, de recursos. La gestión de ese fondo es por tanto un tema pendiente. 160 Evolución de la relacion de los Fondos de Pensiones con el Producto Interno Bruto 7.0% 6.0% 6.0% 5.0% 4.3% 3.6% 4.0% 2.3% 3.0% 2.0% 1.1% 2.8% 1.6% 1.0% 0.0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN y el Banco Central. Dos elementos críticos se refieren a la diversificación de las inversiones (como aproximación al riesgo) y a su rentabilidad. La diversificación de las inversiones ha sido limitada tanto por restricciones en la legislación como por la ausencia de un mercado de valores desarrollado. La Ley 87-01 estableció que los recursos del fondo de pensión sólo podrían ser invertidos en un conjunto restricto de instrumentos, y dejó a las decisiones del Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS), previa ponderación y recomendación de la denominada Comisión Clasificadora de Riesgos y Límites de Inversión, la posible incorporación de otras posibilidades. En 2006, la Comisión Calificadora de Riesgos autorizó la inversión en letras hipotecarias en el sector vivienda y, mediante la Ley 188-07, se autorizó posteriormente la realización de inversiones en títulos del Banco Central93. Posteriormente, se permitió también invertir en títulos de deuda emitidos por organismos multilaterales de los cuales el país sea miembro (siempre que sean transados en el mercado de valores local para financiar proyectos locales) y en bonos emitidos y/o garantizados por el Estado. El límite de la inversión en instrumentos de deuda de organismos multilaterales ha sido fijado en 10 por ciento del patrimonio, y para las inversiones en títulos del Estado se estableció un tope de 15 por ciento94. Con la adición de nuevas opciones a lo largo del tiempo, los índices de concentración de las inversiones se han reducido, pero todavía continúa siendo elevado. En la actualidad, los recursos están altamente concentrados en inversiones en certificados de depósitos de la banca local (que representan alrededor de 48 por ciento del total invertido) y en instrumentos emitidos por el Banco Central (que representa cerca de 40 por ciento). La intención de las autoridades 93 La Comisión Clasificadora de Riesgos y Límites de Inversión, CCRyLI, fue creada mediante la Ley 87-01. Su función es vela por la diversificación de las inversiones de los fondos de pensiones entre los tipos genéricos. Está compuesta por el Superintendente de Pensiones, el Gobernador del Banco Central, el Superintendente de Bancos, el Superintendente de Seguros, el Presidente de la Comisión de Valores y un representante técnico de los afiliados. 94 Hay varios países en los cuales la compra de títulos por parte de los fondos de pensiones representa una buena parte de la deuda pública interna. De hecho, algunos países establecen montos mínimos para las inversiones en títulos del estado (ver Gill et al, 2005). 161 supervisoras es que se eleve la participación de las letras hipotecarias, títulos del Estado y bonos de empresas, a cambio de reducir la participación de títulos del BC y depósitos a plazo y certificados. Distribución de los Fondos de Pensiones por tipo de instrumento, 2003-2009 Años Certificados de depositos 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 100.0% 100.0% 77.1% 83.4% 58.4% 41.5% 48.5% Bonos de Empresas 19.0% 1.2% 0.0% 7.6% 5.3% Notas de Letras Renta Fija del Hipotecarias Banco Central 1.0% 1.4% 1.4% 1.0% 5.0% 11.7% 6.1% Bonos de Letras del Intermediacion Banco Central Financiera 9.5% 3.5% 0.1% 11.2% 9.4% 7.3% Otros Títulos de Deuda del Banco Central 21.0% 14.3% 14.5% 24.8% 31.6% Indice de Herfindahl 1 1 0.64 0.72 0.39 0.26 0.35 Fuente: SIPEN, Boletín Trimestral, Diciembre 2009. Distribución “actual” y distribución “meta” de las inversiones de los fondos de pensiones, según SIPEN Fuente: Elaborado a partir de informaciones de SIPEN y Álvarez, 2008. El inicio del nuevo de sistema coincidió con una etapa inflacionaria, por lo que las tasas de retorno de las inversiones resultaron elevadas en términos nominales pero negativas en términos reales entre 2003 y 2004; con el retorno de mayor estabilidad en los precios, el retorno nominal 162 ha tendido a caer, mientras el retorno real se ha elevado hasta hacerse positivo a partir de 2007. El retorno acumulado fue negativo hasta 2009, cuando por primera vez se logró superar la caída asociada con el proceso inflacionario de 2003. Evolución de la tasa de retorno nominal y real de los Fondos de Pensiones, 203-2009 30 26.37 22.78 20 16.4 10 6.70 -2.37 0 % 11.7 8.96 2003 2004 2005 2006 11.39 8.22 6.87 -0.66 2007 2008 14.33 8.57 2009 -10 -20 -19.88 -30 Nominal Real Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN y del Banco Central. Evolución de la tasa de retorno real acumulada de los Fondos de Pensiones, 203-2009 10.00% 4.83% 5.00% 0.00% -5.00% % -3.45% -10.00% -15.00% -20.00% -9.05% -9.66% 2006 2007 -14.77% -19.88% -25.00% 2003 -21.77% 2004 2005 2008 Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN y del Banco Central. 163 2009 Los costos administrativos del sistema previsional del sistema dominicano han sido considerados bajos en comparación con el promedio regional (ver MEPYD, 2009), aunque Mesa Lago, 2004, advierte que la comparación entre países puede ser una cuestión compleja, ya que puede haber diferentes comisiones que son difíciles de unificar en un único promedio. Comparación de costos de administración de los Fondos de Pensiones en países de América Latina, circa 2008 Comisiones como % delsalario Comisión como % delaporte Seguro Invalidez y Costo total de Tasapara Tasade Costo Total capitalizable Fallecimiento % administración administración administración del Salario y seguro 10.00 N/D 1.00 N/D 9.10% N/D 4.80% 10.00 1.71 0.5 2.21 18.10% 10.00 0.89 1.68 2.57 20.40% 14.40% 20.70% 11.50 1.42 1.58 3 12.10% N/D 3.98 N/D 0.27 N/D 6.30% 20.80% 10.30 1.5 1.2 2.7 10.40% N/D N/D 8.50 2.5 N/D N/D 15.30% 21.20% 10.00 0.88 1.81 2.69 18.30% 12.50% 12.25 1.01 1.74 2.75 17.80% 7.50% 7.40 1.00 0.60 1.60 Aporte País Argentina Bolivia Chile Colombia Costa Rica El Salvador México Perú Uruguay RD Fuente: Calculado con datos en PNUD, 2010. Para notas explicativas, ver la fuente indicada. Porcentajes máximos establecidos para distintas formas de inversiones de los fondos de pensiones, 2002) Argentina Bolivia Chile Colombia Costa Rica El Salvador Mexico Peru Uruguay Títulos del gobierno 80 100 50 80 85 50 100 30 60 Instituciones Financieras 30 30–50 50 42 100 40 10 40 30 Acciones 70 20–40 30 30 5 20 0 35 25 Fuente: Gill et al, 2005. 164 Bonos Corporativos 40 30–45 40 30 70 20 100 40 25 Fondos de Inversión 30 5–15 20 5 10 20 0 15 25 Títulos Foráneos 20 10–50 20 10 0 0 0 9 0 Inversiones en títulos de gobierno en países de América Latina, circa 2009 90.0% 79.3% 80.0% 64.6% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 18.5% 20.0% 6.1% 10.0% 0.0% Chile Perú México El Salvador Fuente: Datos de SIPEN, Boletín Trimestral No. 27, marzo 2010. 5.3.4 Competencia en el sistema de pensiones En sus inicios, el sistema previsional contaba con nueve Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), que han ido experimentando un proceso de concentración. En el año 2004, la AFP BBVA Crecer absorbió a AFP Porvenir y, a su vez, en 2008 pasó a ser Scotia Crecer AFP. Asimismo, AFP Siembra absorbió a AFP Camino en el año 2005, y a AFP León y Caribalico en 2007. En adición, el sistema cuenta con una AFP pública, la AFP Reservas, y las AFP privadas Popular y Romana. La AFP pública tiene a su cargo la administración del Fondo de Solidaridad Social. A pesar del proceso de concentración, la evolución del índice de concentración de Herfindahl no ha variado significativamente, y la participación de las dos principales AFP’s en el contexto dominicano es inferior al de muchos de los países en la región latinoamericana. Distribución e indice de concentración de los cotizantes al sistema de pensiones, 2003-2009 AFP Año 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Romana Scotia Crecer Siembra Subtotal AFP IH AFP Reparto Hacienda Camino Caribalico Leon Popular Porvenir Reservas 1.8% 1.9% 1.7% 38.4% 14.8% 8.3% 1.8% 13.2% 17.3% 544,294 47.4% 0.0% 1.7% 1.9% 2.0% 1.9% 1.6% 1.7% 1.5% 35.6% 36.0% 32.5% 31.1% 32.0% 28.3% 6.8% 8.6% 13.2% 14.9% 13.8% 12.9% 1.8% 1.7% 1.3% 1.1% 1.1% 1.0% 27.5% 28.0% 26.5% 26.9% 28.3% 28.1% 16.2% 18.0% 16.7% 19.5% 20.1% 18.7% 552,512 601,554 755,436 853,526 884,783 994,972 48.4% 49.9% 47.1% 47.9% 49.1% 45.9% 0.8% 0.7% 0.5% 0.4% 0.4% 6.0% Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN. 165 Total IH Total 0.0% 100.0% 0.474 3.3% 2.7% 5.6% 5.8% 4.2% 3.9% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 0.485 0.500 0.474 0.482 0.493 0.464 Porcentaje de las dos mayores instituciones del sistema de pensiones en países de América Latina, circa 2002 Número de Concentración de Mercado Administradores (% de dos mayores instituciones) País Argentina Bolivia Chile Colombia Costa Rica El Salvador Mexico Peru Uruguay República Dominicana Promedio 12 2 7 6 9 3 11 4 4 5 6 42.7 100 55 49.8 70.7 99.7 45 59.2 74.7 56.4 66.3 Fuente: Gill et al, 2005. A pesar del número de AFP’s, los usuarios muestran una baja tasa de movilidad entre las mismas. Entre 2004 y 2009, sólo 31,502 personas han ejercido el derecho a traspasarse de una empresa a otra, lo que representa apenas un 1.44 por ciento del total de afiliados. Sólo en 2009 se aprecia un número de traspasos importante, pero la gran parte de ese monto corresponde a los traspasos de maestros a los cuales, mediante la Ley 451-08, se les permitió retornar desde varias AFPs al Fondo del Instituto Nacional de Bienestar Magisterial (INABIMA). Números de traspasos entre APS, 2004-2009 30,000 25,287 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 1,348 733 2004 2005 1,859 1,247 2006 2007 1,028 0 2008 Fuente: SIPEN, Boletín Trimestral, Diciembre 2009. 166 2009 5.3.5 Un modelo de pensión de vejez Los datos mostrados anteriormente dejaron ver que el monto de pensión de los actuales pensionados es relativamente bajo. Por ejemplo, la pensión promedio de sobrevivencia vigente para el año 2009 es de apenas RD$6,912.11. Esa cifra es sólo levemente superior al salario mínimo legal del sistema, que en ese año era de RD$5,635. En parte, el bajo nivel de las pensiones de vejez reflejan los bajos niveles de salarios de la economía dominicana, en la cual alrededor de 30 por ciento de los trabajadores han tenido salarios inferiores al salario mínimo legal (ver Guzmán y Cruz, 2009). En adición, las informaciones de la SIPEN indican que alrededor de 58.5 por ciento de los cotizantes al sistema de pensiones percibe salarios iguales o inferiores a dos salarios mínimos nacionales para fines de cotización, y 73.2 por ciento devenga salarios iguales o inferiores a tres salarios mínimos nacionales. Sin embargo, se observa también que los montos de pensiones promedio son apenas equivalentes a alrededor de 41 por ciento de los salarios promedios, lo que sugiere que, en adición a los bajos salarios, los montos de pensiones reflejan el bajo nivel de cotización que ha caracterizado al país a lo largo de décadas. Evolución de “salario cotizable promedio” y “Salario Mínimo Legal” (RD$), 2003-2009 16,000 14,000 13,418 12,000 RD$ 8,000 11,557 10,717 10,000 8,956 7,407 6,000 4,000 13,555 12,157 3,767 4,900 4,900 4,900 5,635 5,635 5,635 2,000 0 2003 2004 2005 2006 Salario Cotizable Promedio 2007 2008 Salario Minimo Fuente: Elaborado a partir de informaciones de SIPEN y del CNSS. 167 2009 Distribución de cotizantes en el sistema de pensiones, por rango de salario, 2003-2009 Año 0-1 1-2. 2-3. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Mayo 2010 137,220 118,951 143,363 166,894 228,944 191,027 238,396 249,663 271,837 285,570 295,635 358,257 393,395 366,739 415,251 435,598 72,503 75,025 73,071 111,962 111,340 137,751 164,787 154,044 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Mayo 2010 23.8% 20.0% 22.9% 20.6% 25.1% 20.5% 21.3% 22.2% 47.1% 48.1% 47.2% 44.3% 43.1% 39.4% 37.1% 38.7% 12.6% 12.6% 11.7% 13.8% 12.2% 14.8% 14.7% 13.7% Rango de Salarios Mínimos 3-4. 4-6. 6-8. Cotizantes 12,380 32,240 31,278 16,812 35,073 37,522 15,742 38,664 38,115 23,160 57,705 58,518 23,582 59,475 64,965 33,981 74,788 71,417 38,423 110,411 93,030 36,782 106,996 88,707 Distribución 2.1% 5.6% 5.4% 2.8% 5.9% 6.3% 2.5% 6.2% 6.1% 2.9% 7.1% 7.2% 2.6% 6.5% 7.1% 3.7% 8.0% 7.7% 3.4% 9.9% 8.3% 3.3% 9.5% 7.9% Total 8-10. 10-15. 15 ó más 6,984 7,684 8,003 11,514 11,366 16,857 18,381 17,372 7,686 9,646 8,658 12,638 12,150 21,279 22,760 21,660 4,940 7,696 5,364 7,848 7,986 15,904 16,854 15,763 576,869 593,286 626,615 808,496 913,203 929,743 1,118,293 1,126,585 1.2% 1.3% 1.3% 1.4% 1.2% 1.8% 1.6% 1.5% 1.3% 1.6% 1.4% 1.6% 1.3% 2.3% 2.0% 1.9% 0.9% 1.3% 0.9% 1.0% 0.9% 1.7% 1.5% 1.4% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% Fuente: Elaborado a partir de informaciones de SIPEN. Distribución de los cotizantes al sistema de pensiones según rango de salario cotizable, 2009 16,854; 2% 22,760; 2% 18,381; 2% 38,423; 3% 110,411; 10% 238,396; 21% 0 a 1 salario minimo 1 sm a 2 sm 2 sm a 3 sm 3 sm a 4 sm 93,030; 8% 4 sm a 6 sm 6 sm a 8 sm 8 sm a 10 sm 10 sm a 15 sm 164,787; 15% 415,251; 37% 15 sm o mas Por tanto, una pregunta relevante es: ¿cuáles niveles de pensión resulta razonable esperar en el marco del nuevo sistema? Esta interrogante ha sido abordada previamente por estudios actuariales, pero los análisis disponibles se refieren a valores promedios, por lo que no permiten diferenciar el impacto de características de los individuos, tales como el sexo o el nivel educativo. Nuestro análisis aborda el problema de una forma alternativa, que parte de la estimación de una ecuación de ingresos en la forma: 168 Ln Y = α + ̙1 X1 + ̙2 X2 + ….+ ̙n Xn donde α y ̙’s son parámetros constantes y las Xi se refieren a distintas características del individuo en consideración, tales como la edad, el nivel de escolaridad alcanzado, sexo, experiencia de trabajo, grupo ocupacional, rama de actividad y tamaño de la empresa en que trabaja. Esta expresión puede ser expresada en la forma: Y= eα + ̙1 X1 + ̙2 X2 + ….+ ̙n Xn Esta ecuación ha sido estimada usando los datos de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo del Banco Central correspondiente a octubre 2008, y los resultados se presentan en la tabla a continuación (Guzmán y Cruz, 2009). Las variables de escolaridad en la estimación distinguen seis grupos de individuos: los de educación básica incompleta, educación básica completa, educación media incompleta, educación media completa, educación universitaria incompleta y la educación universitaria completa. Todas las variables de escolaridad tienen coeficientes positivos y estadísticamente significativos, por lo cual cualquier nivel de escolaridad genera retornos con respecto a los trabajadores sin escolaridad. El coeficiente de mayor valor está asociado con la conclusión de los estudios universitarios. El coeficiente negativo en el caso de la variable que identifica a las mujeres significa que, en igualdad de otras condiciones, el salario de una mujeres inferior al de un hombre. Similarmente, el coeficiente negativo en el caso de la variable que identifica a las personas que trabajan en el sector agropecuario indica que los salarios en ese sector son inferiores al resto de la economía, en igualdad de otras condiciones de los trabajadores o trabajadoras. Estimación de ecuación de ingresos ocupacionales como función de características del trabajador (Constante) Prim aria incom pleta Prim aria com pleta Secundaria incom pleta Secundaria com pleta Universidad incom pleta Universidad com pleta o postgrado Mujer Patron Em presa grande (m ás de 50 em pleados) Agropecuario Experiencia laboral Experiencia laboral al cuadrado Coeficientes y errores standards Coeficiente Desvío standard t 8.06 0.0021 3904.35 0.11 0.0016 71.03 0.28 0.0019 141.42 0.30 0.0019 160.91 0.52 0.0019 271.49 0.92 0.0020 469.70 1.36 0.0023 579.84 -0.53 0.0009 -598.23 0.86 0.0018 474.49 0.17 0.0009 178.26 -0.38 0.0013 -298.56 0.04 0.0001 484.98 0.00 0.0000 -404.94 Fuente: Guzmán y Cruz, 2009 La estimación permite simular la evolución del ingreso laboral de un individuo con características específicas, a medida que varía su edad, como se muestra en el gráfico siguiente. El gráfico reproduce la evolución del ingreso ocupacional de una persona de sexo masculino, 169 que trabaja en relación de dependencia (no como patrón) en una empresa grande de una rama de actividad no agropecuaria. El gráfico reproduce los resultados de tres supuestos alternativos: (i) la persona se incorpora al mercado de trabajo al concluir el octavo grado de educación básica; (ii) la persona se incorpora al mercado de trabajo al concluir el cuarto grado de educación media; y (iii) la persona se incorpora al mercado de trabajo al concluir los estudios universitarios. Se observa que el ingreso laboral aumenta con la edad, hasta alcanzar un punto en el cual empieza a disminuir; y, para cualquier edad, el ingreso es mayor mientras mayor es el nivel de escolaridad de la persona. Evolución de ingresos en simulación, en función de la edad y escolaridad del trabajador 450.000 400.000 Profesional RD$ anuales, a precios de 2008 350.000 300.000 250.000 200.000 Bachillerato 150.000 100.000 Octavo 50.000 0 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 -50.000 Fuente: Estimación realizada a partir de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo, 2008. La estimación de la trayectoria del ingreso a lo largo de la vida permite estimar también la evolución de las contribuciones al sistema de pensiones. Para un año dado, el monto que se aporta a la cuenta individual del individuo, digamos Ct, es dado por la expresión: Ct = θ * Pt * Yt donde θ es el porcentaje del salario que se destina a la cuenta individual del cotizante, y Pt se refiere al porcentaje del año t en que el individuo estuvo cotizando. El valor θ es fijado por la legislación y equivale a aproximadamente 8 por ciento del salario cotizable; el valor de Pt depende, esencialmente, del porcentaje de cada año que un individuo se encuentra en condiciones de formalidad y cumplimiento de la obligación legal, y es razonable suponer que tal porcentaje aumenta con el nivel de escolaridad. El flujo de aportes a lo largo de la vida puede ser agregado en un monto único al final de la vida laboral, mediante la expresión: 170 ∑ 1 r T-t donde t0 representa la edad de incorporación al mercado laboral. Para aquellos que abandonan la escuela tras el octavo año de educación básica, t0 se supone igual a 14; para aquellos que completan bachillerato, igual a 17; y para los que completan estudios universitarios, igual a 24. La tabla siguiente resume los resultados de las simulaciones correspondientes a los tres niveles de escolaridad considerados. En los tres casos, se supone que el individuo se retira a los 65 años de edad. En el caso del individuo que se incorpora al mercado laboral tras concluir la educación básica, se supone que tal individuo cotiza 60 por ciento de cada año, mientras que el resto del tiempo no se cotiza (debido, por ejemplo, a desempleo, informalidad, incumplimiento de la ley, etc); para quien concluye el bachillerato, se supone que se cotiza 75 por ciento del tiempo a lo largo de la vida; por último, se supone que un profesional cotiza en 90 por ciento de su trayectoria laboral. La tabla también muestra el valor del último salario del individuo, estimado a partir de la ecuación de ingresos descrita anteriormente. En todos los casos, se supone que la tasa de retorno real de las inversiones es igual a 4 por ciento, que equivale al retorno acumulado que el Fondo de Pensiones dominicano ha tenido a lo largo del período 2003-2009. Los resultados muestran que, para los casos simulados, los salarios al final de la vida laboral irían desde alrededor de RD$82,000 por año (en el caso de aquellos que abandonan los estudios tras la escuela básica) hasta RD$387,000 anuales (en el caso de los profesionales). Asimismo, el monto acumulado variaría desde alrededor de RD$700,000 hasta RD$2.04 millones. Sin embargo, la observación más relevante se refiere al hecho de que las anualidades posibles, como porcentaje del salario terminal, fluctuarían entre 60 por ciento y 84 por ciento. Debe destacarse que, en la simulación descrita en la tabla, el porcentaje anualidad/salario terminal es mayor para las personas de menor escolaridad que para los profesionales, debido a que los primeros pasan más tiempo en el mundo laboral. Por supuesto, el monto absoluto de la anualidad es considerablemente mayor en los profesionales que en los demás grupos considerados. En esencia, los resultados descritos se mantienen, con variaciones de importancia secundaria, para una amplia variedad de supuestos alternativos. Supuestos y resultados de simulación de la acumulación y anualidad de un individuo en el sistema de pensiones, según escolaridad Escolaridad Edad de retiro (**) Octavo Bachillerato Profesional 65 65 65 Anualidad Porcentaje de Valor acumulado Años de trabajo durante 10 tiempo cotizando Años cotizando al término de previo al retiro (*) años vida laboral (RD$) 52 60% 31.2 669,836 82,585 48 75% 36 837,202 103,219 41 90% 36.9 2,049,007 252,624 Ultimo salario por año Relación anualidad/ salario 98,174 125,891 387,288 84% 82% 65% Fuente: Estimación realizada a partir de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo, 2008. Estos resultados indican que, aun bajo las condiciones supuestas en la simulación -que incorporan, de hecho, la expectativa de que el sistema induzca mejoras en algunos indicadores clave del sistema- las posibilidades de una pensión significativa son escasas. Esto refleja, por un 171 lado, las características del sistema (como, por ejemplo, el porcentaje del salario que es 172 capitalizable), pero sobre todo, refleja las características del mercado laboral dominicano, en el que predomina un alto nivel de informalidad, baja productividad y bajos salarios. Los resultados también reflejan el efecto de la rentabilidad de las inversiones, que depende a su vez de la forma en que los recursos sean invertidos. Sin mejoras notables en todos esos factores, no puede esperarse que el sistema previsional garantice un retiro financieramente estable para los trabajadores sin que ello implique un alto costo fiscal. 5.4 El sistema de seguro de salud 5.4.1 Cobertura Como fue indicado anteriormente, el acceso al aseguramiento de salud ha sido tradicionalmente bajo. Los resultados de las encuestas disponibles revelan que, a principios de la década, el porcentaje de la población con seguro de salud se encontraba alrededor de 24 por ciento (PNUD, 2010) y apenas 5.2 por ciento era asegurado por el seguro social del IDSS, de modo que el resto era cubierto por seguros privados y/o de autogestión cuyos costos se encontraban por encima de las posibilidades de los más pobres (ver PNUD, 2010, Lizardo, 2004 y MEPYD, 2009) Como en el caso del seguro previsional, estos niveles estaban significativamente por debajo del promedio latinoamericano que, según AISS, 2010, se encontraba cerca de 40 por ciento en esos momentos. En adición, como se ha indicado en MEPYD, 2009, el sistema de salud ha sido tradicionalmente fragmentado, al igual que las regulaciones de las diferentes modalidades de aseguramiento. A mediados de la década, se estimaba que 50 por ciento de quienes obtenían atención médica debían pagar directamente por el servicio, y de ellos 32.4 por ciento pagaba por servicios del Ministerio de Salud Pública (antiguamente, SESPAS). Tasas de cobertura del sistema de salud (asegurados como porcentaje de la población total) en países de América Latina, circa 2000 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Fuente: Ribe et al, 2010. La reforma legal promulgada en 2001 estableció un seguro social con pretensión de universalidad y de carácter obligatorio, mediante el cual se vislumbra un Plan Básico de Salud (PBS) con atenciones curativas y preventivas individuales en los tres niveles de atención y un 173 valor per cápita promedio. La intención es fortalecer el primer nivel de atención hasta lograr que tenga capacidad para resolver cerca del 80 por ciento de la demanda y los motivos de consulta (SESPAS 2008, citado por MEPYD, 2009). La puesta en operación del Sistema Familiar de Salud difiere según regímenes de afiliación. Para el régimen subsidiado el SFS se ha ido implementando de manera escalonada, desde noviembre de 2002, cuando se inició en la Región de Salud IV. Fechas de inicio del Seguro Familiar de Salud en régimen subsidiado, según regiones Regiones de Salud / Años 2002 Region IV 1 de noviembre Region V 2005 2006 2007 2008 23 de agosto Region III 14 de febrero Region VI Region VII Region VIII 10 de agosto 28 de agosto 9 de noviembre 21 de marzo (Sto. Dgo. Oeste) 17 de septiembre 8 de marzo/17 de sept. Region I Region II 14 de marzo (Monte Plata) Region 0 18 de marzo (DN y Sto. Dgo. Este y Norte) Fuente: SENASA, 2008. ¿Cuál ha sido la evolución del nuevo sistema tras su puesta en marcha? Para fines de 2009, el número de afiliados al seguro de salud era de 3.5 millones: 1.4 millones en el régimen subsidiado y el resto, cerca de 2.1 millones, en el régimen contributivo. En el caso de ese último régimen, alrededor de 70 por ciento de las personas afiliadas tiene edades inferiores a 40 años y 52 por ciento son mujeres; casi la mitad reside en el Distrito Nacional o la provincia de Santo Domingo. En el régimen subsidiado, la proporción de mujeres es mayor (56 por ciento) y la mayor parte reside en las regiones Resto Norte y Sur. En el caso del régimen contributivo, el PBS comenzó a operar a partir de septiembre de 2007. 174 Evolución de afiliados al seguro de salud, 2004-2009 4,000,000 3,500,000 3,499,451 3,000,000 2,916,875 2,559,117 2,500,000 2,000,000 1,477,181 2,088,299 1,692,259 1,500,000 1,000,000 1,081,936 513,416 500,000 65,017 266,531 1,411,152 1,224,616 513,416 0 2004 2005 2006 Subsidiado 2007 2008 Contributivo 2009 Total Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL. Distribución de afiliados al seguro de salud, mediados 2009 (*) Cantidad de afiliados Distribución Contributivo Subsidiado Contributivo Por tramos de edad Menos de 20 20-39 40-59 60 y mas Masculino Femenino Metro Stgo Resto Norte Sur Este 603,486 698,047 422,711 86,087 529,157 286,031 264,590 199,219 Por sexo 1,037,169 583,221 953,057 718,591 Por regiones 967,021 218,455 229,302 63,698 Subsidiado 33.3% 38.6% 23.3% 4.8% 41.4% 22.4% 20.7% 15.6% 57.3% 52.6% 45.6% 56.2% 48.6% 11.5% 16.8% 4.9% 348,645 254,815 398,009 492,730 17.5% 12.8% 30.6% 37.8% 190,444 128,920 9.6% 9.9% Por rango de salario cotizable 0 a 5 mil 5 mil a 10 mil 10 mil a 15 mil 15 mil a 20 mil 20 mil a 30 mil 30 mil a 40 mil 40 mil a 60 mil 60 mil a 80 mil 80 mil a 95 mil 95 mil o mas 192,132 491,222 165,020 86,616 117,677 41,956 32,891 12,662 4,458 9,878 16.6% 42.5% 14.3% 7.5% 10.2% 3.6% 2.8% 1.1% 0.4% 0.9% Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL. (*) Las cifras corresponden a distintos meses de 2009, por lo que los totales no coinciden. 175 Estas cifras representan un avance sostenido, pero lento, en materia de cobertura. En 2007, al momento de iniciarse el régimen contributivo, la tasa de cobertura se encontraba en alrededor de 27 por ciento, que equivalía a unos 3 puntos porcentuales por encima de la tasa de cobertura a principios de la década. En 2009, la tasa de cobertura había alcanzado 35 por ciento de la población: concretamente, el régimen contributivo ofrece cobertura a alrededor 21 por ciento de la población, mientras el régimen subsidiado cubre a 14 por ciento. Evolucion tasas de cobertura (afiliados/poblacion) en el seguro de salud, 2005- 2009 Año 2005 2007 2008 2009 Contributivo Subsidiado 5.5% 11.4% 15.6% 12.7% 17.6% 14.5% 21.4% Total 5.5% 27.0% 30.3% 35.9% Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL y de la ONE. La evolución de la cobertura tras la entrada del régimen contributivo refleja la evolución del número de empresas incorporadas al sistema de recaudo. Se estima que, a septiembre 2009, unas 38,961 entidades estaban contribuyendo al sistema de seguro de salud, con un total de 1,191,003 empleados. Según informaciones oficiales, la mayor parte de las entidades cotizantes pertenecía a los sectores de comercio y reparación de vehículos automotrices, objetos personales y domésticos, seguidas de actividades inmobiliarias, avalúos y servicios prestados a compañías95. A pesar de esos avances, la tasa de cobertura total sigue siendo baja con respecto al promedio observado en países latinoamericanos y, en particular, en comparación con países de similar nivel de pobreza. ¿Cuáles han sido los factores de expansión y contracción del sistema? Una forma de aproximación a esta pregunta es dividir el análisis según el régimen considerado, y suponer que (en general) la población pobre debería ser atendida por el régimen subsidiado, mientras la población no pobre correspondería esencialmente a los regímenes contributivo y contributivosubsidiado96. Partiendo de ese supuesto simplificador, la tasa de cobertura (afiliados/población no pobre) en el régimen contributivo puede ser descompuesta según la expresión: Afiliados/población no pobre = (afiliados/titulares)* (titulares/ocupados no pobres)* (ocupados no pobres/PEA no pobre)* (PEA no pobre/PET no pobre)*(PET no pobre/Población no pobre) = (1+ tasa de dependencia)* (titulares/ocupados no pobres)* (ocupados no pobres/PEA no pobre)* (PEA no pobre/PET no pobre)* (PET no pobre/Población no pobre) 95 Datos en Boletín No. 21 de la serie SISALRIL Informa. Esto constituye una aproximación, pues es evidente que parte de la población pobre se encuentra ocupada y, por consiguiente, debería ser parte del régimen contributivo. El supuesto en el texto probablemente subestima levemente la cobertura del régimen contributivo y sobreestima la cobertura del subsidiado. Los resultados de la estimación en el texto no se alteran significativamente si se incorpora ese aspecto. 96 176 El primer factor hace referencia a la tasa de dependencia en el sistema o, en otras palabras, el número de personas afiliadas por cada titular; el segundo factor se refiere al grado de cumplimiento con la ley por parte de la población no pobre; el tercer factor está relacionado con la tasa de ocupación o, equivalentemente, con la proporción de la PEA no pobre que se encuentra ocupada; el cuarto factor denota la tasa de participación laboral de la población no pobre y, por último, el quinto componente refleja un componente demográfico en la población no pobre. La expresión permite analizar con claridad la forma en que cada factor contribuye a la tasa de cobertura del sistema en su régimen contributivo. Los resultados de la descomposición se presentan en la tabla siguiente. La primera columna de valores se refiere a la situación observada en 2009 para los distintos factores, mientras las cuatro columnas a la derecha presentan situaciones hipotéticas que resultan de una simulación numérica. Se observa en la primera columna que existen tres factores en niveles críticos: la tasa de dependencia, la tasa de cumplimiento con la ley y la tasa de participación laboral. En otras palabras, la baja tasa de cobertura del régimen contributivo refleja el hecho de que, en la población no pobre, una alta proporción de personas no se encuentra laboralmente activa a pesar de tener la edad para trabajar; entre los que están laboralmente activos, muchos no están registrados en el sistema; y, por último, entre los que están registrados, la cantidad de dependientes es anormalmente baja97. Sobre ese último aspecto, cabe destacar que por cada titular, el régimen contributivo tiene registrado apenas 0.9 dependientes, en contraste con la estructura familiar usual. Como antes fue indicado, la tabla también presenta simulaciones de la tasa de cobertura que se lograría con valores alternativos de los factores considerados en la descomposición. Por ejemplo, si la tasa de dependencia se elevase a 1.2, manteniendo todo lo demás constante, la tasa de cobertura en la población no pobre se elevaría en aproximadamente 5 puntos porcentuales, al pasar de 32.6 por ciento a 37.2 por ciento. En el caso extremo de que la tasa de dependencia se elevase a 1.4, la tasa de titularidad pase a 50 por ciento y la tasa de participación laboral de la población no pobre pasase a ser 70 por ciento, la tasa de cobertura del seguro de salud en esa población aumentaría a 63 por ciento. Por supuesto, las variaciones en los factores no son independientes, pues variaciones en uno pueden inducir variaciones en otro. Por ejemplo, si dos cotizantes se casan, uno de ellos pasa a ser dependiente, con lo cual se aumenta la tasa de dependiente pero se reduce la tasa de titularidad, en forma tal que la tasa de cobertura permanecería invariable. Igualmente, es importante percibir que la tasa de titularidad (titulares/ocupados) tiene un límite, pues, por el diseño del sistema, algunas personas aparecerán como dependientes a pesar de estar cotizando por estar empleados en condición de asalariados. 97 PNUD, 2010, estima las siguientes tasas de cobertura: régimen contributivo, 45 por ciento de la población “meta”; régimen contributivo-subsidiado, 0 por ciento; régimen subsidiado, 57 por ciento. Esto representa un criterio distinto, pero no contradictorio con el criterio adoptado en el texto. En esencia, el texto considera que la población no pobre debería ser cubierta por los regímenes contributivo y contributivo-subsidiado, y la población pobre por el régimen subsidiado. Según las cifras en este documento, para la población no pobre, la tasa de cobertura total a través de mecanismos contributivos, sería de 32 por ciento; para la segunda población, la cobertura indicada en este texto es de 43 por ciento. 176 Descomposición de tasa de cobertura de salud en régimen contributivo y simulación bajo escenarios alternativos, mediados 2009 Observados Afiliados/Poblacion no pobre Simulaciones 32.6% 37.2% 40.5% 49.8% 63.4% 120.0% 38.2% 88.7% 58.5% 85.1% 140.0% 38.2% 88.7% 58.5% 85.1% 120.0% 50.0% 88.7% 60.0% 85.1% 140.0% 50.0% 88.7% 70.0% 85.1% Descomposición Tasa de dependencia (dependientes/titulares) Titulares/Ocupados no pobres Ocupados no pobres/PEA no pobre PEA no pobre/PET no pobre PET no pobre/Poblacion no pobre 93.1% 38.2% 88.7% 58.5% 85.1% Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL, datos de ENFT y de la ONE. Evolución tasa de dependencia en el régimen contributivo, 2007-2008 Año Titulares 2007 2008 2009 919,911 966,146 1,079,602 Dependientes directos 553,015 707,328 962,409 Otros dependientes 4,255 18,785 42,288 Total 1,477,181 1,692,259 2,084,299 Tasa de dependencia 0.61 0.75 0.93 Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL. En el caso del subsidiado, la tasa de cobertura actual de la población pobre es cercana a 43 por ciento. Esa tasa de cobertura puede descomponerse mediante la expresión: Afiliados/pobres = (afiliados/titulares)* (titulares/jefes de hogares)*(jefes de hogares/pobres) = (1+tasa dependencia)* (titulares/jefes de hogares)*(jefes de hogares/pobres) El primer factor refleja la tasa de dependencia entre los titulares del sistema; el segundo, el porcentaje de hogares que han sido incorporados al sistema subsidiado; y el tercero refleja la estructura demográfica de los hogares pobres, pues equivale a saber cuántas personas hay en condiciones de pobreza por cada jefe de hogar pobre. La descomposición en la tabla siguiente muestra que el segundo factor es elevado: es decir, la cantidad de titulares en el régimen subsidiado equivale a 83 por ciento de los jefes de hogar pobres. En cambio, el factor crítico parece ser la tasa de dependencia que, como en el caso del régimen contributivo, es anormalmente baja (1.28 para 2009). En suma, el aumento significativo de cobertura en esta población objetivo requiere aumentos notables en la tasa de dependencia. Concretamente, la tabla muestra que si se lograse incorporar a todos los hogares pobres, y la tasa de dependencia aumentase hasta 1.4, entonces la tasa de cobertura podría llegar a 55 por ciento de esa población, a partir del nivel actual (43.9 por ciento). 177 Descomposición de la tasa de cobertura del régimen subsidiado en la población pobre, 2005-2009 y simulaciones Año Afiliados/ Pobres 2005 2006 2007 2008 2009 6.5% 11.0% 30.1% 29.6% 43.9% Simulación 1 Simulación 2 Simulación 3 48.0% 52.6% 55.2% Dependencia Penetración Demografia Tasa de Titulares/jefes Jefes de dependencia de hogar pobre hogar/pobres 81.8% 101.5% 128.4% 150.0% 128.5% Simulaciones 150.0% 128.5% 140.0% 15.1% 22.3% 55.1% 47.8% 83.4% 23.8% 24.5% 23.9% 24.8% 23.0% 83.4% 100.0% 100.0% 23.0% 23.0% 23.0% Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL, datos de la ENFT y de la ONE. Evolución de la tasa de dependencia en el régimen subsidiado, 2004-2008 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Titulares Dependientes Total Tasa de dependencia 51,863 146,578 254,831 473,647 489,938 617,444 13,154 119,953 258,585 608,289 734,678 793,708 65,017 266,531 513,416 1,081,936 1,224,616 1,411,152 0.25 0.82 1.01 1.28 1.50 1.29 Fuente: Elaborado con informaciones de SENASA. La tasa de dependencia es por tanto un factor de contracción de primera importancia en ambos regímenes. Sus niveles tan reducidos se explican, en parte, por la ignorancia de los potenciales beneficiarios con respecto a sus prerrogativas. Ese fue el resultado de una encuesta realizada por la DIDA en 2009 con la intención de entender las razones para la baja tasa de dependencia en el régimen contributivo y, más concretamente, las razones por las cuales los titulares no estaban registrando a los padres en la medida esperada. La encuesta sugiere que, entre aquellos titulares que no habían incorporado a sus padres, alrededor de 40 por ciento no sabía que podía hacerlo. 178 Razones de la no afiliación de los padres al SFS según nivel de ingreso, a mediados de 2009 Razones de la No afiliación al SFS No sabia que podia afiliarlo Estan afiliados por su cuenta Por falta de dinero Por falta de tiempo Por falta de interes Por no saber a donde ir Por no saber como hacerlo La empresa no está al día en la TSS En el exterior y fallecidos Sin respuesta Total General Menos de RD$10,000.00 51.6% 3.2% 8.4% 1.1% 2.1% 0.0% 2.1% 2.1% 13.7% 15.8% 100.0% Mas de RD$10,000 31.2% 18.2% 1.3% 1.3% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 15.6% 32.5% 100.0% Total 41.7% 10.3% 5.1% 1.1% 1.1% 0.0% 1.1% 1.1% 15.4% 22.9% 100.0% Fuente: DIDA, 2009. 5.4.2 Calidad en salud Los acuerdos necesarios para la puesta en marcha del seguro contributivo de salud acabaron por definir un plan de salud más limitado que la propuesta del plan básico originalmente planteada. En consecuencia, en la actualidad coexisten dos paquetes de servicios: el Plan de Servicios de Salud (PDSS) ofrecido de forma generalizada, y el PBS que es ofrecido por SENASA a sus afiliados contributivos. El PBS es el conjunto de servicios de atención a la salud de las personas a los que, por derecho, deberían tener acceso todos los afiliados al sistema; el PDSS es un plan más limitado, considerado como una etapa transitoria y producto del Acuerdo al que se arribó en 2006 y que hizo posible el inicio del régimen contributivo98. Los análisis realizados hasta el momento señalan la presencia de fortalezas y debilidades. Mesa Lago, 2009, identifica como fortalezas el hecho de que el sistema dominicano sea uno de los pocos que cubre enfermedades de alto costo; por el lado de las debilidades, destaca que la red de servicios públicos es de baja calidad, que el número de unidades de atención primaria es bajo y que el per cápita asignado para el régimen subsidiado no se esté indizando de forma adecuada. Mesa Lago también indica que la cobertura de enfermedades de alta complejidad es muy limitada en la red pública, por lo que los usuarios tienen que recurrir a las prestadoras de servicios privadas. Como consecuencia, se estima que entre “entre 26 y 59 por ciento de los pacientes pagan un deposito ilegal para la emergencia o internamiento”. Como problemas adicionales, el citado autor destaca que los planes privados excluyen el embarazo 6 meses antes de la afiliación, y exigen copagos en consultas, laboratorios y apoyo de diagnóstico. Al parecer, además, muchos afiliados parecen desconocer sus derechos. 98 El Plan Básico de Salud (PBS) tiene un catálogo definido con todos los servicios de salud, mientras el Plan de Servicios de Salud (PDSS) define gradualidad en la entrega de esos servicios, establece copagos, topes y cuotas moderadoras. En suma, el PBS no tiene copagos y ofrece más prestaciones que el PDSS. 179 La situación actual es resultado de una secuencia progresiva de disposiciones, que se han ido superponiendo sobre la anárquica situación inicial del sector de salud. La Resolución de SISALRIL 147-07 incluyó un buen número de procedimientos quirúrgicos y no quirúrgicos, incrementó de 150 mil a 500 mil pesos por persona y por año el límite de cobertura para un conjunto de atenciones de alto costo incluidas en el PDSS, e incluyó una variedad de procedimientos odontológicos pactados en el PDSS, entre otras medidas. En la misma medida, se incorporó un acuerdo en el que se establecieron tarifas mínimas de honorarios profesionales para distintos servicios, se fijó en 20 por ciento el copago por servicios odontológicos aprobados y se mantuvo un tope en copagos equivalente a dos salarios mínimos cotizables. Estas medidas fueron ratificadas y extendidas en la Resolución de SISALRIL 149-08, y posteriormente, la Resolución 155-08 amplió el catalogo de prestaciones del PDSS, al incluir unos 90 procedimientos. Según la memoria anual de SISALRIL correspondiente al año 2009, “todas las prestaciones de salud (contenidas en el acuerdo de 2006) ya están contenidas en el PDSS” (ver también Boletines SISALRIL Informa, No. 1 y 9). En la misma dirección, la Resolución del CNSS No. 227-02 de 2010 adicionó al PDSS un nuevo conjunto de servicios, aumentó el tope de cobertura de enfermedades de alto costo (que pasó de RD$0.5 millones a RD$1 millón, disminuyó a 10 por ciento el copago por concepto de cirugía, eliminó el copago en el procedimiento del recibimiento del bebé en el parto normal y elevó a RD$90,000.00 por año por afiliado la cobertura de medicamentos oncológicos coadyuvantes. El aumento de estos servicios fue acompañado de un aumento de RD$30.00 en el pago per cápita a las administradoras de riesgos de salud. En el mismo orden, se destaca la Resolución de SISALRIL 165-09, que ordena a las ARS y la ARLSS el pago a las PSS que no formen parte de su red de proveedores, pero que presten servicios de emergencia a sus afiliados al régimen contributivo. El Seguro Familiar de Salud es tal vez la pieza más importante en el sistema de seguridad social no previsional, pero es acompañado por otras prestaciones relevantes para grupos específicos de trabajadores y trabajadoras, tales como los subsidios por maternidad, lactancia y enfermedad común, así como los servicios de instancias infantiles99. El subsidio por maternidad contempla un pago en dinero para las trabajadoras afiliada al régimen contributivo, equivalente a tres meses de salario cotizable, otorgados durante el período de descanso por maternidad. Si el salario de la madre es superior al salario cotizable, la SISALRIL cubrirá el pago hasta el tope cotizado (10 salarios mínimos, equivalentes a RD$56,350.00) y es responsabilidad del empleador cubrir la diferencia a fin de que la trabajadora reciba el salario ordinario completo, en virtud de lo que establece el primer párrafo del artículo 239 del Código de Trabajo. El subsidio por lactancia, a su vez, es el pago en dinero a los hijos menores de un año de las afiliadas al régimen contributivo que perciban un salario menor o igual a tres (3) salarios mínimos nacional. En este caso, la SISALRIL realizará el pago directamente a la trabajadora afiliada a través de depósitos en una cuenta de ahorros o corriente de la madre, luego de verificar que ésta cumple con las condiciones requeridas. El subsidio se otorga durante los 12 meses después del parto. 99 La Ley establece que “la trabajadora afiliada tendrá derecho a un subsidio por maternidad equivalente a tres meses del salario cotizable”. Para tener derecho a esta prestación la afiliada debe haber cotizado durante por lo menos ocho (8) meses del período comprendido en los doce (12) meses anteriores a la fecha de su alumbramiento y no ejecutar trabajo remunerado alguno en dicho período. Mediante esta prestación, se exime a la empresa de la obligación del pago del salario íntegro a que se refiere el artículo 239 del Código de Trabajo”. 180 Como fue indicado antes, los subsidios por maternidad y lactancia sólo están previstos para el régimen contributivo, de modo que no incorporan a las trabajadoras pertenecientes a los regímenes subsidiado y contributivo subsidiado. Si bien esto constituye un incentivo para la formalización, es también causa de exclusión de las mujeres que laboran en condiciones más vulnerables. La cantidad de beneficiarios de ambos subsidios ha sido creciente, pero modesta, a partir de la fecha de inicio100. En 2009, el subsidio por maternidad se otorgó a 16,949 afiliadas, mientras el de lactancia se concedió a unas 12,706. Es conveniente recordar que, según datos de la Encuesta Demográfica y de Salud, aproximadamente 4.4 por ciento de las mujeres entre 15 y 49 años dan a luz cada año, lo que representa alrededor de 114,000 mujeres. Es razonable inferir que alrededor de un tercio de estas mujeres se encuentra en condiciones de pobreza, y esto representa un total de alrededor de 37,000 mujeres como el universo meta para el subsidio de lactancia. El subsidio por enfermedad común, previsto en el artículo 131 de la Ley 87-01, se inició en septiembre de 2009. Este subsidio cubre la pérdida de rentas del trabajador que experimenta una discapacidad laboral temporal como resultado de una enfermedad común o accidente no laboral. Para ello, el afiliado debe haber cotizado durante los doce (12) últimos meses anteriores a la incapacidad. Se puede recibir entre 40 por ciento y 60 por ciento del salario cotizable del trabajador, según el tipo de asistencia médica que reciba el trabajador afectado. Durante 2009, se otorgaron 671 subsidios por enfermedad, por un monto de $694,846,794. Cantidad de Personas beneficiarias según tipo de subsidios de maternidad, lactancia y enfermedad común, 2008-2009 Maternidad Lactancia Enfermedad Total 2008 2,520 1,334 0 3,854 2009 16,949 12,706 671 30,326 Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL. Montos pagados en subsidios de maternidad, lactancia y enfermedad común, 2008-2009 (RD$) Maternidad Lactancia Enfermedad Común Total 2008 69,193,407 13,432,545 0 82,625,952 2009 561,909,844 131,348,921 1,228,030 694,486,794 Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL. Las estancias infantiles se iniciaron en julio de 2009, con la Resolución del CNSS 211-03, mediante la cual se aprobó su inicio gradual como un beneficio solo para el régimen contributivo. El servicio presta servicios a niños y niñas desde cuarenta y cinco (45) días de 100 La entrega de los subsidios por maternidad y lactancia a las afiliadas que procreen se inició en septiembre de 2008. 181 nacido hasta cinco (5) años de edad, dependientes de trabajadoras y trabajadores afiliados al régimen contributivo (RC). En el Art. 135 de la Ley 87-01 se establece que las estancias infantiles deben otorgar atención física, educativa y afectiva. Los servicios que deben proporcionar incluyen alimentación apropiada y atención de salud materno-infantil, educación pre-escolar, actividades de desarrollo psico-social y recreación. Según informaciones del CNSS, en los primeros 6 meses de funcionamiento, las estancias prestaban servicios a 1,815 niños y niñas, distribuidos en 33 Estancias en el territorio nacional. Esto representa cerca de 25 por ciento de la meta de 6,500 NNAs establecida por el CNSS para el primer año de operaciones. En correspondencia con la Ley 87-01, estos servicios son supervisados por el Consejo Nacional de Estancias Infantiles CONDEI, y proporcionados por el Instituto Dominicano de Seguros Sociales. Las publicaciones gubernamentales indican que se realizó una evaluación de las estancias en los primeros meses de 2009, pero no ofrecen detalles suficientes para una amplia apreciación sobre su funcionamiento (ver Boletín SISALRIL Informa, No. 26). En general, no existen evaluaciones sistemáticas del funcionamiento de los distintos servicios en el marco del seguro familiar de salud101. Entre los estudios disponibles, se encuentra una medición de satisfacción de los beneficiarios del subsidios por maternidad y lactancia, en el cual se incluyó a empresas y cotizantes. Los resultados, reportados por SISARIL (Boletín SISALRIL Informa, No. 26), sugieren altos niveles de satisfacción, pero, como en caso de las Estancias Infantiles, la información públicamente disponible no permite una apreciación cabal sobre la rigurosidad y amplitud de la medición. De igual modo, los estudios de satisfacción de los usuarios de SENASA sugieren niveles de satisfacción elevados. ¿Cómo siente que se le reconocen sus derechos a servicios de salud con respecto a la situación anterior? 1.5 3.1 10.6 84.8 NS/ NR Menos que antes Igual que antes Mas que antes Fuente: SENASA, 2009. 101 El Boletín SISALRIL Informa, en su edición No. 1, indica que dicha entidad firmó un acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para desarrollar un sistema de monitoreo de calidad. Hasta donde nuestro conocimiento alcanza, tal sistema no ha sido puesto en marcha. 182 5.4.3 Equidad en salud El funcionamiento del seguro de salud puede ser sometido a dos criterios de equidad. Un primer criterio es el grado en que se ha logrado incorporar a la población pobre, lo que equivale a estudiar la cobertura del régimen subsidiado como en la sección anterior; un segundo criterio se refiere al grado de cobertura en distintos grupos demográficos, definidos en términos de sexo, edad y zona de residencia, entre otras características. Los dos criterios enunciados no son independientes, sino complementarios: una baja cobertura en una zona con alta densidad de pobreza podría implicar una baja cobertura de la población pobre. Una primera mirada muestra que la cobertura de la población pobre a través del régimen subsidiado no es homogénea entre las distintas provincias. Por ejemplo, si se utiliza la estratificación dada por las regiones convencionales de salud, se observa que el porcentaje de pobres cubiertos en la región 0 es de casi 85 por ciento, pero ese porcentaje es inferior a 20 por ciento para las regiones I, II y V. Si se parte de los estratos regionales usados por la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo del Banco Central, se encuentra que las regiones Metro y Santiago tienen tasas de cobertura por encima de 30 por ciento en la población no pobre, mientras el resto de la región norte tendría tasas considerablemente inferiores; por el contrario, la cobertura de la población no pobre sería relativamente alta en el resto de la zona norte y en la región Sur, pero baja en Santiago. Las diferencias observadas son indicativas de la estrategia de penetración progresiva, en función de las capacidades logísticas del sistema público de salud; no obstante, el resultado tangible es que los pobres de las distintas regiones enfrentan diferencias en sus capacidades de acceso al aseguramiento. Cobertura de la población pobre mediante el regimen subsidiado en las distintas regiones, a mediados de 2009 90.0% 85.04% 80.0% 70.40% 70.0% 60.0% 52.01% 50.0% 40.0% 18.55% 30.0% 30.17% 33.10% 20.0% 30.17% 21.30% 17.36% 10.0% 0.0% Región 0 Región I Región II Región III Región IV Fuente: CNSS, Boletín Diciembre 2009. 183 Región V Región VI Región VII Región VIII Además de las diferencias geográficas, la cobertura del SFS también varía en función de la edad y el sexo de las personas afiliadas. La cobertura de los hombres superan a las mujeres en el régimen contributivo, mientras en el régimen subsidiado, el porcentaje de las mujeres afiliadas sobrepasa con 5 puntos porcentuales a los hombres. Cobertura del SFS en distintos estratos demográficos por regimen de salud, a mediados de 2009 Afiliados Contributivos/ Población No pobre Afiliados Subsidiado/ Población Pobre Por tramos de edad 28% 40% 28% 32% 33% 35% 29% 58% 13% 68% Por sexo 32.12% 37.15% 30.13% 43.64% Por regiones 39.78% 34.47% 30.49% 23.84% 22.26% 41.98% 28.10% 53.97% 25.87% 28.38% Total Menos de 20 20-39 40-59 60 y mas Masculino Femenino Metro Stgo Resto Norte Sur Este Afiliados totales/ Población 32% 30% 34% 36% 30% 33.77% 34.76% 38.68% 28.75% 29.70% 41.08% 26.83% Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL y datos de la ENFT y ONE. Descomposición de la tasa de cobertura del SFS para distintos grupos demograficos de la población no pobre, 2009 Region Metro Stgo Resto Norte Sur Este Afiliados/ Población no pobre 39.78% 30.49% 22.26% 28.10% 25.87% PET no Afiliados/ O cupados no PEA no pobre/ O cupados pobres/PEA pobre/PET Población no pobre no pobre no pobres no pobre 88.95% 86.03% 61.46% 84.57% 71.96% 93.11% 52.63% 86.47% 50.41% 90.98% 56.11% 86.52% 64.10% 87.33% 53.66% 93.54% 58.08% 90.73% 68.31% 71.87% Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL y datos de la ENFT y ONE. La descomposición de la tasa de cobertura para las distintas regiones revela también que el factor asociado con el cumplimiento de la ley es especialmente intenso en la región Este y en la región Norte fuera de Santiago, mientras el factor de ocupación es agudo en la región Sur. Por supuesto, las diferencias en las tasas de cobertura son acompañadas de diferencias en la disponibilidad de 184 servicios de salud entre las distintas regiones. A mediados de 2008, el sistema de seguro subsidiado contaba con unas 1,300 unidades de atención primaria, y 144 hospitales para niveles de atención II y III. La mayor parte de esas unidades se encuentra situada en la región de salud 0 (Distrito Nacional, Santo Domingo y Monte Plata); sin embargo, esa región es también la que tiene mayor densidad de afiliados por unidad de atención. En cambio, las regiones I, VII y VII son las que tienen menor densidad102. Centros de salud del régimen subsidiado, por regiones, mediados 2008 Unidades de Atención Primaria Regiones de Salud Nivel I 231 152 115 144 184 89 98 79 208 1,300 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Totales Hospitales Nivel II 10 10 26 15 12 14 11 13 11 122 Totales Nivel III 15 1 1 1 1 1 1 1 0 22 256 163 142 160 197 104 110 93 219 1,444 Fuente: Elaborado con informaciones del Boletín SISALRIL Informa, No. 4. Hospitales y UNAP según regiones de Salud, a mediados de 2009 1,800 1,704 1,600 1,299 1,400 1,151 1,200 1,000 861 976 1,076 1,226 996 736 800 600 400 200 0 0 I II III IV V Regiones Fuente: SENASA, 2009. 102 Ver Anexo para una indicación de las provincias incluidas en cada región. 185 VI VII VIII 5.4.4 Eficiencia en salud En principio, la instauración de un nuevo sistema de aseguramiento de salud, debía contribuir a una mayor eficiencia en la provisión de los servicios, dado que reduce la segmentación previa y permite una mejor coordinación. Sin embargo, la naturaleza aparentemente mucho más complejo del nuevo sistema, conlleva un conjunto de riesgos, pues la complejidad institucional podría dar lugar a un mayor costo operativo, y minar las ganancias potenciales del nuevo esquema de separación de funciones y descentralización. La medición de eficiencia operativa del sistema excede la intención del presente estudio. Sin embargo, una medida indirecta de eficiencia es dada por el análisis de los costos en que incurren las Administradoras de Servicios de Salud. Los datos a seguir constituyen una primera aproximación. Se observa que los niveles de siniestralidad (esto es, la relación entre el gasto en salud y los ingresos) han sido altos tanto para la ARS estatal como para las ARS privadas, especialmente en lo que se refiere al PDSS. En consecuencia, en el caso de SENASA, la rentabilidad fue negativa en 2008 en lo que respecta a planes distintos al PDSS, y para el PDSS en 2009. Para las demás ARS, los márgenes de beneficio han sido relativamente bajos en la provisión del PDSS, pero mayores en los demás planes. Resultados financieros de las ARS pública y privadas, según tipo de planes, 2008-2009 Año Ingresos Costos Salud Gastos Operaciones Otros Ingresos (Gastos) Impuestos y Resevas Beneficio Neto Siniestralidad Beneficio/ ingresos Beneficio/ Beneficios/ Gastos Gastos operacionales totales PDSS 2008 2009 11,426,884,278 13,617,458,883 9,185,297,383 12,092,822,335 1,738,417,355 2,019,522,072 2008 2009 831,674,611 1,608,190,786 683,973,333 1,442,367,026 108,472,470 230,090,455 2008 2009 7,589,202,139 8,114,565,696 5,071,123,828 5,986,583,144 1,933,303,958 1,869,079,966 2008 2009 2,294,720,095 2,947,768,548 2,015,535,785 2,497,523,226 344,412,931 415,491,147 Otras ARS 125,010,022 (301,134,874) 201,178,631 (238,510,457) SENASA 7,543,160 11,961,216 OTROS PLANES Otras ARS 85,278,609 (92,927,199) 119,265,476 214,379,789 SENASA 24,572,470 23,138,048 - 327,044,674 (532,217,348) 80% 89% 2.9% -3.9% 3.6% -4.4% 3.0% -3.8% 46,771,969 (52,305,479) 82% 90% 5.6% -3.3% 6.8% -3.6% 5.9% -3.1% 577,125,790 592,547,839 67% 74% 7.6% 7.3% 11.4% 9.9% 8.2% 7.5% (40,656,152) 57,892,221 88% 85% -1.8% 2.0% -2.0% 2.3% -1.7% 2.0% Fuente: Elaborado con informaciones de SENASA y SISALRIL. Esto sugiere que la situación financiera del sistema está sujeta a riesgos. La situación financiera del sistema como un todo luce delicado si se toma en cuenta que, en el futuro, la tasa de dependencia deberá aumentar y, a medida que aumente, se reducirá el margen de ganancia observado hasta el momento. En tal sentido, ha sido indicado que, en el mediano plazo el sistema de salud es vulnerable, ya que los niveles de reservas serian cada vez menores en la medida en que se incorporarían dependientes no registrados de varias ARS, así como la posible inclusión en la cotización de los trabajadores de las microempresas. En el caso de SENASA, que es crítico por su incidencia sobre los más pobres, se tiene el panorama descrito en la tabla a continuación. Desde la perspectiva contable, el gasto en salud representa alrededor de 90 por ciento del per cápita establecido por el sistema para el régimen subsidiado, y 47 por ciento en el caso del régimen contributivo. Si el gasto per cápita indicado en la tabla fuese aumentado por el per cápita adicional dado por el gasto en atención de las personas a través del Ministerio de Salud y Asistencia Social, se encuentra que el costo per cápita total de la atención a los más pobres es 186 relativamente elevado, y no se diferencia en mucho del per cápita del régimen contributivo. Esto sugiere la necesidad de mejoras de eficiencia en la provisión de los servicios y mayor inversión en servicios de medicina preventiva. . Indicadores de Estado de Resultados de SENASA, según regimen de salud, 2005-2009 Ingresos Gastos en salud Siniestralidad (Millones RD$) (Millones RD$) (%) Afiliados Per cápita Gasto en salud Pago legal Cost per capita/ Per capita legal RS 2005 2006 2007 2008 2009 266,531 513,416 1,081,936 1,224,616 1,411,152 197.9 768.4 1,485.8 2,360.7 3,245.7 171.5 622.3 1,424.9 2,094.1 2,838.9 2007 2008 2009 101,483 114,934 246,502 316.1 765.8 1,527.8 91.0 448.1 1,023.6 2005 2006 2007 2008 2009 266,531 513,416 1,183,419 1,339,550 1,657,654 197.9 865.9 1,801.9 3,126.6 4,556.0 171.5 622.3 1,516.0 2,542.2 3,939.9 86.7% 81.0% 95.9% 88.7% 87.5% 644 1,212 1,317 1,710 2,012 2,176 2,176 2,176 2,176 2,176 29.6% 55.7% 60.5% 78.6% 92.5% 28.8% 58.5% 67.0% 897 3,899 4,153 7,738 7,738 8,662 11.6% 50.4% 47.9% 86.7% 71.9% 84.1% 81.3% 86.5% 644 1,212 1,281 1,898 2,377 RC TOTAL Fuente: Elaborado con informaciones de SENASA y SISALRIL. Evolución de los ingresos de SENASA en regímenes contributivo y subsidiado, 2004-2008 Detalle 2004 Régimen Subsidiado Régimen Contributivo Plan Senasa Individual Otros Ingresos Total 2005 2006 2007 2008 2009 83,612,791 197,899,606 768,436,229 1,485,777,193 2,360,742,369 2,745,374,625 97,432,466 316,137,675 759,962,768 1,608,190,787 65,860,413 5,689,570 136,533,510 10,747,083 19,344 25,104,378 5,859,887 94,359,874 197,899,606 865,888,039 1,827,019,245 3,126,565,024 4,555,959,335 Ingresos Totales Distribución (%) 7,641,842,813 2,781,723,696 71,549,983 178,264,202 10,667,691,123 80.1 19.2 0.1 0.7 100.0 Fuente: Elaborado con informaciones de SENASA y SISALRIL. Gasto de SENASA en SFS régimen subsidiado, 2005-2008 (Millones de RD$) Destino del Gasto Primer Nivel de Atención Hospitales Medicamentos Ambulatorios Alto Costo Incentivos Total 2005 65.5 98.2 7.5 0.3 0.0 171.5 2006 375.5 174.6 108.7 1.3 0.6 660.8 2007 679.8 359.6 313.2 24.6 48.2 1,425.4 Fuente: Elaborado con informaciones de SENASA. 187 2008 1,077.5 643.9 219.9 46.1 107.2 2,094.7 Total 2005-2008 Distribución 50.9% 2,196.3 1,178.1 28.1% 15.5% 649.4 1.7% 72.3 3.7% 156.0 100% 4,252.1 5.4.5 Regulación y supervisión en salud El mercado de salud se caracteriza por una fuerte asimetría de información, que hace necesaria la presencia de una entidad reguladora activa y eficaz. Las opiniones en torno a ese elemento son diversas. Por ejemplo, un observador ha considerado que “casi todos los sectores que conforman el Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) ven que los niveles de regulación por parte de SISALRIL) y de la Tesorería de la Seguridad Social (TSS) son débiles, pero ninguno asume posición con respecto a sus críticas”. Asimismo, ha sido dicho que “no hay voluntad por parte del gobierno y las entidades reguladoras (de implantar regulación adecuada). Ellos hacen que todo pase y dejan que todo pase, sin intervenir.”103 En la misma dirección, en una reseña de la literatura sobre el tema, MEPYD, 2009 indica que, en la opinión de algunos analistas, se enfrenta un conjunto de características de alto riesgo, tales como altos costos de intermediación y poco valor agregado de los intermediarios (ARS privadas), riesgo de “captura” de órganos reguladores, débil rectoría pública, bien público librado a las fuerzas del mercado, estímulo a la competencia sobre la solidaridad, debilidad de los beneficiarios para la exigencia y asimetría de información. Algunos de los observadores críticos atribuyen a esos elementos “la baja cobertura observada hasta el momento, conflictividad entre poderosos intereses particulares y un impacto limitado” (Castellanos, 2007, citado en MEPYD, 2009). Las fuentes críticas también han cuestionado, a lo largo del proceso de implementación del nuevo sistema de aseguramiento de salud y riesgos laborales, si se está ofreciendo información oportuna a empleadores y trabajadores sobre el derecho de acceder al beneficio que otorga la ley en materia de Riesgo Laboral, y si se está haciendo el esfuerzo necesario para la creación de mecanismos de inspección de los centros de trabajo con miras al cumplimiento de las normas de prevención de accidentes y enfermedades profesionales. Por otro lado, es la opinión oficial que el sistema es bien regulado y que “las ARS saben cuál es su responsabilidad, pero no se puede soslayar que son entidades lucrativas”104. Declaraciones del Superintendente, emitidas a principios del nuevo sistema, destacaban que algunas ARS “aparecen con cantidades monopólicas, pero otras tienen una masa crítica muy pobre”. Según informaciones de SISALRIL, durante sus primeros cinco años de gestión la entidad estuvo inmersa en la organización de su estructura interna, la emisión de resoluciones para establecer un marco normativo que hiciese eficiente la vigilancia de las entidades supervisadas, el desarrollo del régimen subsidiado y el inicio del régimen contributivo105. Como resultado, se ha logrado un conjunto la aprobación de reglamentos que está llamado a guiar el funcionamiento del sistema. A mediados de 2009, SISALRIL había emitido 78 Resoluciones Administrativas, relativas tanto a salud como al seguro de riesgos laborales. La entidad destaca también la instauración de un sistema de información y monitoreo nacional (SIMON), que da seguimiento a los servicios prestados a los afiliados y a la ejecución de los programas de prevención. 103 Declaraciones del Dr. Fulgencio Severino, reseñadas en http://www.perspectivaciudadana.com/contenido.php?itemid=28152. 104 Declaraciones del Superintendente de Salud en febrero de 2009, reseñadas en http://www.perspectivaciudadana.com/contenido.php?itemid=28152. 105 Boletín SISALRIL Informa, No. 22. 188 En el ámbito de acciones concretas, la entidad reguladora informa que durante el año 2009 se realizaron arqueos específicos y puntuales a la ARLSS, vigilando las inversiones en certificados financieros, recomendando acciones penalizadoras por la falta de publicación de los estados financieros auditados, dando seguimiento a las excepciones encontradas en las auditorías de gestión y realizando los informes pertinentes de los resultados de gestión, entre otras (Boletín SISALRIL Informa, No. 13). Asimismo, la entidad reguladora indica la aplicación de sanciones a varias ARS que “no estaban cumpliendo con el envío de las informaciones en el tiempo hábil” y reporta que “otras empresas están siendo emplazadas para que se pongan al día, de lo contrario serán sancionadas también”106. Según los datos oficiales, a mediados de 2009 habían sido instrumentados 25 procedimientos sancionadores contra 17 ARS y la Administradora de Riesgos Laborales, por no cumplir con los plazos de envío de sus informes financieros y sobre prestaciones de servicios. Se dictaron tres resoluciones imponiendo sanciones a igual número de ARS y, al mes de noviembre del año indicado, fue finalizada la investigación de 3 expedientes sancionadores, que se encuentran pendientes de fallo, y se investigaban 18 expedientes sancionadores contra ARS, por las causas señaladas anteriormente. En relación a mala prestación o negación de servicios de salud fueron recibidas y procesadas 112 reclamaciones. Si bien no existen índices sistemáticos de calidad de los servicios prestados por la red de PSS, informaciones de los organismos oficiales reportan algunas evaluaciones ocasionales. Por ejemplo, las Memorias del CNSS correspondientes a 2009 indicaban que “se mantiene la supervisión y monitoreo de las ARS (28 entidades), dando solución a 62 reclamos o quejas de diferentes actores del sistema, sobre prestación de servicio de salud (en qué período)”. En el orden de supervisión financiera, se destaca la realización de un número de auditorías a las mismas, algunas de las cuales han generado “recomendaciones con efectos económicos”, y la implantación de un nuevo sistema de contabilidad y registro de estados financieros de la ARS (ver Resolución de SISALRIL 163-09). La intención de esto último es igualar la forma de registros de todas las entidades reguladas, “para fines de transparencia y facilidad de supervisión”107. No obstante las acciones indicadas, algunos observadores indican que “los poderes de la Superintendencia son relativamente débiles (por ejemplo, no hay sanciones a violadores recurrentes”. Un aspecto importante es garantizar la competencia en la mayor medida posible. Para eso, es fundamental la facilidad de cambiar de una a otra ARS. En noviembre de 2009, se estableció un “nuevo procedimiento” para quien desee cambiar por retrasos, negación de servicio o suspensión de servicios. La Resolución 176-09 y la Resolución 154-08 (ver también Resolución 175-09),108 permite el traspaso de ARS en casos de que: (i) la ARS niega o suspenda cobertura de servicios del PDSS o por negligencia no autoriza o gestiona cualquier procedimiento, con excepción de lo 106 Boletín SISALRIL Informa, No. 6. Ver Boletín SISALRIL Informa, No. 24 108 La Resolución 175-09 de SISALRIL prohíbe el cobro de los servicios de salud garantizados en el Plan de Servicios de Salud. La citada Resolución detalla varios procedimientos que estaban siendo cargados parcialmente a los afiliados por las Prestadoras de Servicios de Salud; entre ellos, algunos servicios generales y otros relacionados a las cirugías. Ver el Boletín SISALRIL Informa, edición No.21, para mayores detalles. 107 189 previsto en la ley; (ii) por falta de contratación de PSS, la atención del titular o dependientes sea afectada; (iii) se niega el servicio por causa de no pago de la ARS a la PSS; y (iv) se niegue cobertura al afiliado titular o dependientes por edad, enfermedad preexistente o condiciones genéticas o hereditarias, en violación de ley y normas. Traspasos voluntarios de las ARS del régimen contributivo, 2009 16,000 12,705 12,000 10,000 14,559 14,424 14,000 10,835 11,203 9,213 12,400 9,860 10,649 11,812 10,160 6,000 4,000 2,487 2,000 0 Fuente: Tomado de CNSS, Boletín Diciembre 2009. ¿En qué medida están los usuarios procurando y recibiendo ayuda de las entidades supervisoras en el reclamo de sus derechos? Según las Memorias de DIDA de 2009, “durante el período enero-diciembre 2009, la DIDA solucionó y dio respuestas a 518 mil 396 casos y problemáticas de un total de 533 mil 455 personas que solicitaron asistencia en nuestra institución, lo cual evidencia que la DIDA registró un nivel de efectividad en la solución de problemas e inquietudes de un 97.10 por ciento. La mayoría de los casos pendientes, los cuales ascienden a 15 mil 059 quejas y reclamaciones, corresponden a casos que fueron tramitados por la DIDA al CNSS, SIPEN y la SISALRIL, y estamos en espera de su respuesta”. Y, según la misma fuente, “en el período enero-diciembre 2009 se registró un crecimiento absoluto de 15 mil 263 reclamaciones, al pasar de 7 mil 099 reclamaciones en el período enero-diciembre 2008, a 22 mil 362 reclamaciones en el período enero-diciembre 2009”. Las causas más frecuentes de reclamaciones son: Denegación de inclusión de dependiente adicional por figurar afiliado en una ARS. Denegación de exclusión por unificación del núcleo familiar en otra ARS. Denegación de inclusión de dependiente directo titular. Retraso en el pago del subsidio por incapacidad laboral por parte de la ARL. Tardanza en la entrega de la pensión por vejez. Retraso en el pago de la pensión por discapacidad. Traspaso realizado de manera irregular. Sin embargo, se hacen evidentes algunas limitaciones de recursos en el contacto con los usuarios del sistema. Por ejemplo, un boletín informativo de DIDA (enero-marzo, 2009) informa que el centro de llamadas de la entidad recibió alrededor de 55,000 llamadas en dicho período, pero 190 cerca de 77 por ciento no pudo ser atendido debido a insuficiencia de personal. Entre los que fueron atendidos, cerca de 77 por ciento declaró que la atención prestada fue “muy buena”, y cerca de 20 por ciento la consideró como “buena”. La actividad en el centro de atención telefónica de DIDA se resume en el gráfico siguiente. Usuarios asistidos en el Centro de Llamadas (Call Center) según régimen de salud y tipo de plan, a diciembre 2009 100,000 90,000 88,812 80,000 70,000 60,000 47,074 50,000 40,000 32,989 30,000 20,000 10,000 3,799 4,617 Individual Pensionados y 0 Contributivo Subsidiado No afiliado Jubilados Fuente: Elaborado con informes DIDA. 5.5 Riesgos laborales En una afirmación dramática, la OIT indica que “el trabajo es más letal que las guerras”: casi 2.2 millones de personas mueren cada año en todo el mundo a causa de accidentes del trabajo y de enfermedades profesionales, unos 270 millones sufren lesiones graves aunque no mortales, y otros 160 millones se enferman por motivos relacionados con el trabajo (documento “exposición sobre...). Los costos de enfermedades relacionadas con el trabajo representan alrededor de 4 por ciento del Producto Interno Bruto mundial. En respuesta a esa realidad, el Congreso Mundial sobre Seguridad y Salud en el Trabajo, realizada en la República de Corea en 2008, emitió la Declaración de Seúl, en la cual se establece que la salud de los trabajadores debe ser una prioridad social, y que el desarrollo de una cultura de prevención debe ocupar un lugar destacado en las agendas nacionales109. En el contexto dominicano, las bases legales del sistema de protección contra riesgos laborales se encuentran distribuidas en distintos instrumentos, tales como la Ley 87-01, el Decreto No. 548109 La Declaración de Seúl fue adoptada por aproximadamente 50 representantes de gobiernos, empresas multinacionales, instituciones de seguridad social, organismos de seguridad y salud, empleadores y trabajadores. Ver SISALRIL Informa, No. 3. 191 03 que estableció el Reglamento sobre el Seguro de Riesgos Laborales, y el Decreto 989-03, que creó el Consejo Nacional de Seguridad Social (CONSSO). También es relevante el Decreto 52206, que ordenó al Ministerio de Trabajo definir “una política nacional de prevención de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, tomando en consideración la seguridad del trabajador, las posibilidades económicas de las empresas y los factores educativos y culturales predominantes”. En ese contexto, fueron emitidas las Resoluciones No. 04-2007 y 07-2007 del Ministerio de Trabajo, que establecieron el procedimiento de registro y certificación para los proveedoras de servicios de seguridad y salud en el trabajo. La puesta en marcha del Seguro de Riesgos Laborales representa la oportunidad de un paso de avance significativo con respecto al esquema previo110. El mecanismo tiene por propósito prevenir y reparar el daño a la salud relacionado con el trabajo, y garantizar prestaciones médicas apropiadas para los afectados. Comprende toda lesión corporal y todo estado mórbido que el trabajador sufra con ocasión o por consecuencia del trabajo que presta por cuenta ajena. Incluye los tratamientos por accidentes de tránsito en horas laborables y/o en la ruta hacia o desde el centro de trabajo. El Seguro de Riegos Laborales cubre al trabajador asalariado en un 100 por ciento en gasto de salud; prestaciones económicas y pensiones en accidentes laborales, enfermedades profesionales. En términos institucionales, el nuevo sistema se caracteriza por la descentralización administrativa, al distribuirse las funciones de afiliación y recaudo (a cargo de la TSS) y gestión del aseguramiento (a cargo del Instituto Dominicano de Seguros Sociales, a través de su unidad Administradora de Riesgos Laborales Salud Segura (ARLSS)). El Ministerio de Trabajo y SISALRIAL operan como entidades reguladoras y supervisoras. 5.5.1 Cobertura A principios de la década, el seguro de riesgos laborales cubría a aproximadamente 7 por ciento de la población laboral, y en 2004, al inicio del nuevo sistema, el número de empresas cotizantes no sobrepasaba de 10,000. La evolución posterior revela una mejora significativa: a mediados de 2009, el número de empresas cotizantes había pasado a 43,920 entidades; a fines de 2009, el número de trabajadores cubierto llegaba a 1,227,725 que equivalía a 78 por ciento de los asalariados y patrones formales del país111. Por supuesto, esto representa todavía una brecha importante con respecto a la población ocupada del país (de la que representa apenas un 34 por ciento), y aún de la población en condición de dependencia (de la que representa alrededor de 67 por ciento). 110 Entre las principales limitaciones del sistema anterior está el hecho de que no reconocía las enfermedades profesionales o accidentes en trayecto, con indemnizaciones calculadas sobre la pérdida anatómica y no sobre una evaluación integral de la discapacidad. 111 Memorias 2009 del CNSS. 192 Evolución de cantidad de empresas y trabajadores afiliados al SRL, 2004-2009 Año 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Empresas Trabajadores 10,421 837,050 21,037 1,014,331 25,011 1,070,014 34,458 1,193,690 42,324 1,199,335 43,920 1,227,725 Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL. Evolucion cobertura en el seguro de riesgos laborales (afiliados/ocupados), 2004-2009 90.0% 80.0% 70.6% 71.1% 75.9% 76.6% 78.7% 70.0% 60.0% 56.5% 50.0% 40.0% 30.0% 26.1% 31.0% 31.1% 33.6% 32.8% 34.2% 20.0% 10.0% 0.0% 2004 2005 Afiliados/Ocupados 2006 2007 2008 2009 Afiliados/Dependientes formales Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL. Las tasas de cobertura tienen variaciones notables entre distintos grupos demográficos. Por ejemplo, aunque las mujeres sólo representan alrededor de 42 por ciento del total de afiliados al seguro de riesgos laborales, la tasa de cobertura entre ellas es mayor que entre los hombres. Las estimaciones indican que, de cada 100 mujeres ocupadas, alrededor de 43 se encontraban protegidas; entre los hombres ocupados, el porcentaje de protección es de 29 por ciento. Diferencias importantes también se observan según grupos de edad, donde las personas trabajadores menores de 20 por ciento tienen menor porcentaje de afiliación. 193 Distribución de afiliados al seguro de riesgos laborales por grupos de edad y sexo, 2009 Menos de 20 20-30 30-40 40-50 50-60 Mas de 60 Total Afiliados 22,230 349,422 357,517 271,000 153,630 73,926 1,227,725 Masculino 13,802 202,101 197,076 147,301 90,558 51,931 702,769 Femenino 8,428 147,321 160,441 123,699 63,072 21,995 524,956 Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL y Encuesta de Fuerza de Trabajo. Indicadores de cobertura del seguro de riesgos laborales para distintos grupos demográficos, 2009 Afiliados/ Dependientes formales Menos de 20 20-39 40-59 60 y mas Total 39.0% 79.1% 81.1% 110.1% 79.7% Masculino Femenino Total 74.0% 88.7% 79.7% Afiliados/ Dependientes Por tramos de edad 23.8% 68.0% 70.0% 84.8% 67.2% Por sexo 61.0% 77.9% 67.2% Afiliados/ Ocupados Distribución 10.0% 38.6% 33.9% 26.0% 34.2% 1.8% 57.6% 34.6% 6.0% 100.0% 29.6% 43.0% 34.2% 57.2% 42.8% 100.0% Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL y Encuesta de Fuerza de Trabajo. 5.5.2 Prestaciones El seguro de riesgos laborales contempla la concesión de subsidios por discapacidad temporal, pensiones por discapacidad o sobrevivencia y compensación por perdida de miembros en el trabajo112. La evolución de los beneficios otorgados durante 2009 se presenta en la tabla a continuación. Durante ese año se otorgó un total de 12,566 subsidios por discapacidad temporal, con un valor promedio de RD$7,320; 1,321 pensiones por discapacidad, con un monto promedio de RD$5,600; 2,824 pensiones por sobrevivencia, con un valor promedio de RD$5,404; por último, se otorgaron 170 indemnizaciones por perdida de miembros, con un valor promedio de RD$51,139. 112 Las discapacidades permanentes son atendidas por el seguro de riesgos laborales, cuando son de origen laboral o por el seguro de vejez, discapacidad y sobrevivencia (SVDS), cuando son de origen no laboral. 194 Subsidios, pensiones e indemnizaciones otorgadas en el seguro de riesgos laborales, 2009 Discapacidad temporal Casos Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Total Promedio 542 963 1,084 1,057 1,156 1,275 1,187 1,708 1,085 1,477 1,032 1,144 12,566 Monto medio 7,148 6,727 9,071 8,337 8,132 6,524 7,299 6,591 7,369 6,771 6,553 ND Discapacidad Pensiones 110 110 111 112 111 113 114 122 136 141 141 143 1,321 Pensiones por discapacidad o sobrevivencia Sobreviviencia Monto medio 7,348 4,502 4,631 4,844 4,444 4,365 4,479 7,459 9,396 4,497 6,299 ND Pensiones 209 216 233 235 244 254 272 272 296 293 300 ND 2,824 No. de Monto por Beneficiarios pensionado 436 4,200 454 4,596 470 7,013 478 3,317 487 5,095 528 9,932 538 4,993 542 3,835 562 7,719 573 4,808 591 3,938 591 ND 5,660 7,320 514 5,404 Perdida de miembros Monto por beneficiario 2,013 2,186 3,477 1,631 2,553 4,778 2,524 1,925 4,065 2,459 1,999 Indemnizaciones 2,692 23 11 3 1 1 22 19 37 1 34 18 21 170 Monto medio 3,178 5,909 68,809 46,875 38,255 50,878 56,671 69,493 98,000 62,240 62,219 51,139 Fuente: Elaborado con informaciones de CNSS y SISALRIL. Dispersión anual del seguro de riesgos laborales, 2004-2009 2,380.4 2,400.0 2,000.0 1,729.3 1,663.5 1,773.6 1,600.0 1,256.4 1,200.0 800.0 760.3 400.0 0.0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: Elaborado con informaciones de CNSS y SISALRIL. El funcionamiento del sistema depende del buen funcionamiento de las denominadas Comisiones Médicas, que tienen la misión de determinar el grado de discapacidad de acuerdo con las Normas de Evaluación y Calificación del Grado de Discapacidad aprobado por el CNSS y validada con el Manual de Salud y de Seguridad del Ministerio de Trabajo. Las Comisiones Médicas operan a nivel regional y nacional, y la Ley 87-01 establece que los afiliados podrán apelar ante la Comisión Médica Nacional por el resultado de una evaluación de discapacidad emitido por una Comisión Médica Regional. Las Normas de Evaluación y Calificación de Grado de Discapacidad fueron aprobadas por el Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS), mediante la Resolución 162-03 del 19 de julio del 2007, la Comisión Médica Nacional y las Comisiones Médicas Regionales entraron a funcionar en octubre de 2008. 195 El registro de contingencias laborales ha crecido con los años, conforme aumenta la difusión de este seguro en la población trabajadora y se incrementa la afiliación por parte del sector empleador. En la Tabla a continuación, se observa un crecimiento importante en el reporte de accidentes en centros, de trabajo, accidentes de trayecto y enfermedades profesionales, a lo largo del período desde 2004 hasta 2008. Registro de la frecuencia de las contingencias laborales, según tipo de notificación a la ARLSS, 2004-2008 Años Accidentes en Accidentes Centro de Trabajo de trayecto 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2,667 2,953 4,154 6,062 6,458 … Enfermedades Profesionales Total 1 1 7 49 81 … 2,726 3,718 5,359 8,178 10,673 13,049 58 764 1,198 2,067 4,134 … Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL. Cantidad de Accidentes reportados al sistema de seguro de riesgos laborales como por ciento de la población afiliada y ocupada, 2004-2009 Años 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Accidente reportado por cada 100… Afiliados Ocupados 0.3% 0.08% 0.4% 0.11% 0.5% 0.16% 0.7% 0.23% 0.9% 0.29% 1.1% 0.36% Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL. Accidentes laborales reportados a la ARLSS, por ubicación geográfica, 2009 Distrito Nacional Resto del País Santiago Santo Domingo Total Total 5,177 3,410 2,389 2,073 13,049 % 39.7% 26.1% 18.3% 15.9% 100.0% Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL. 5.6 El costo de la protección: ¿Quién paga la seguridad social? En el capítulo 4 se encontró que República Dominicana se encuentra entre los países donde las compensaciones salariales representan una mayor fracción de las utilidades de las empresas, y se 196 consideró que tal resultado refleja en gran medida el impacto del nuevo sistema de seguridad social. Este sistema exige una erogación de las empresas cercano a 15 por ciento de los salarios base pagados por las mismas. En ese contexto, surgió la importante pregunta de en qué medida las normas de seguridad social representarían realmente un monto “pagado” por las empresas. Concretamente, ¿en qué medida el sistema de seguridad social ha implicado un aumento efectivo de los gastos de las empresas, y en qué medida ha ido acompañado de una reducción compensatoria en los salarios base? Ese importante tema es abordado a continuación. Como es bien conocido, la “incidencia” real de una contribución de este tipo depende de las elasticidades de las funciones de oferta y demanda de trabajo, las cuales influyen en el poder de “negociación” de cada una de las partes. Si la oferta laboral (por parte de los trabajadores) es muy inelástica, de modo que permanece relativamente invariable ante variaciones en los salarios, la obligación de las empresas con el sistema de seguridad social será en gran medida “traspasada” por los empleadores a los trabajadores, en la forma de reducciones en el nivel de salario base, si, por el contrario, la oferta de trabajo es muy sensible a las variaciones en el salario, la contribución de las empresas a la seguridad social tendría que ser “absorbida” por las mismas, sin que ello sea acompañado de reducciones en los salarios. Nuestro objetivo inmediato es explorar si existen evidencias que indiquen si el nuevo sistema de seguridad social indujo o no alguna reducción en los salarios de los trabajadores (previos al pago de SS), como forma de “compensar” el costo asociado o ese instrumento de protección social. A primera vista, se observa que el inicio del nuevo sistema de seguridad social, alrededor de 2003, coincidió con el inicio de una tendencia negativa en los salarios reales declarados por los trabajadores en la ENFT. Sin embargo, es necesario tomar en cuenta que 2003 fue también el punto culminante de una crisis macroeconómica de grandes proporciones, y que, posteriormente, el mercado laboral fue golpeado por la reducción del mercado de productos textiles. Ambos aspectos debilitaron la demanda de empleo y probablemente arrastraron hacia abajo los salarios reales. El problema que se plantea es separar analíticamente el potencial efecto del inicio del sistema de seguridad social de las condiciones macroeconómicas generales. Para tal fin, partamos del supuesto de que, en una perspectiva de mediano plazo, la masa salarial representa una fracción constante del ingreso agregado. Por tanto: Wt * (Lt/Yt )= α donde Wt, Lt y Yt representa la tasa salarial, la población ocupada y el nivel de ingreso agregado, respectivamente, mientras α representa un valor constante. De ahí sigue que: Wt = α* (Yt/Lt) de modo que el salario tiene a ser una fracción relativamente constante del ingreso per cápita. Salario tenderá a fluctuar a lo largo del tiempo, en función de las variaciones en el ingreso per cápita. Concretamente, si el producto observado se encuentra por debajo de su nivel “estructural” o “potencial”, el salario observado estará también temporalmente por debajo de su nivel 197 estructural. Por tanto, el componente cíclico es eliminado si el valor observado se ajusta mediante la expresión: West t = W t (Yest t/Yt) El gráfico a continuación muestra la evolución del Producto Interno Bruto (PIB), observado y potencial, a lo largo de los dos últimos decenios. El período 2003-2006 fue un período recesivo, en el sentido de que el producto observado estaba por debajo del producto potencial, mientras que el periodo 2007-2009 fue un período expansivo. Esto permite obtener una serie para el nivel de salario ajustado por el ciclo. En este caso, se observa que el salario ajustado por el ciclo es ciertamente superior al salario observado durante el período 2003-2006. No obstante, la eliminación del componente cíclico no varía la tendencia negativa de los salarios. En otras palabras, aún tras eliminar la influencia de las condiciones macroeconómicas, los salarios reales han tendido a reducirse a lo largo de toda la década y, en particular, en los años posteriores al 2003. Evolución del Producto Interno Bruto, observado y potencial, 1990-2009 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 - PIB observado real PIB real potencial (HP) Fuente: Calculado con datos del Banco Central. El PIB potencial se computa usando el filtro Hodrik/Prescot. 198 Evolución de la brecha porcentual del Producto Interno Bruto, (observado – potencial), 1990-2009 4.00% 2.00% 0.00% -2.00% -4.00% -6.00% -8.00% -10.00% Fuente: Calculado con datos del Banco Central. El PIB potencial se computa usando el filtro Hodrik/Prescot. Evolución del salario real por hora, observado y potencial, 1990-2009 18.00 16.00 14.00 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 - Salario real observado Salario real adjustado por ciclo Fuente: Calculado con datos de la ENFT. Desde una perspectiva econométrica, la tabla siguiente muestra los resultados de una regresión de la forma: West t = θ + ̙ T t + γ D2004, t + e t, 199 donde Tt representa una variable de tendencia (en años) y D 2004,t representa una variable que adopta el valor 0 antes de 2004 y 1 para los años posteriores. En este caso, el parámetro Y representa la brecha entre el nivel de salario estructural anterior a 2004 y el nivel de salario estructural posterior a dicho año. El parámetro estimado es negativo y estadísticamente significativo, lo que sugiere que el inicio del sistema de seguridad social coincidió con una reducción de los salarios reales, aún tras ajustar por las condiciones macroeconómicas coyunturales y tras eliminar el comportamiento tendencial de la tasa de salario. Por supuesto, una relación categórica entre ambos eventos desborda los límites del presente estudio y podría ser objeto de mayor indagación. Regresión de la tasa de salario ajustada por el ciclo económico, antes y después del inicio del sistema de seguridad social Variables Coeficientes Std. Error t-Statistic Prob. Constante Tiempo Dummy(2004) R-squared Adjusted R-squared S.E. of regression Sum squared resid Log likelihood Durbin-Watson stat 13.413 0.197 -4.814 0.649 0.606 1.209 23.371 -28.927 1.366 200 0.686 0.086 1.008 19.542 2.303 -4.775 Mean dependent var S.D. dependent var Akaike info criterion Schw arz criterion F-statistic Prob(F-statistic) 0.0351 0.0002 13.863 1.924 3.361 3.510 14.819 0.000 6. LA VISIÓN DE LOS ACTORES EN TORNO AL PROBLEMA DEL DESEMPLEO 201 Los capítulos precedentes han dependido, en su mayor parte, de informaciones directamente observables, en algunos casos de naturaleza cuantitativa y en otros de carácter institucional. Sin embargo, una fuente de información valiosa es dada por las apreciaciones de los actores que intervienen en el mercado de trabajo, quienes pueden proveer un punto de vista que pocas veces se transforma en documentación formal. Este capítulo está dedicado a la incorporación de esa vertiente de análisis, que hasta el momento no ha sido explorada. Concretamente, las siguientes páginas estudian los resultados de un conjunto de grupos de enfoque, realizados con participación de tres grupos de actores: sector empresarial, sector sindical y autoridades gubernamentales. La intención general de este ejercicio es incorporar las visiones de personas que, por su experiencia personal o institucional, pudieran contribuir a la validación o profundización de los problemas identificados hasta el momento en torno a los problemas del mercado laboral dominicano. La visión de los agentes considerados en los grupos de enfoque es especialmente importante para el diseño de las políticas de empleo, cuya implementación depende en gran medida de las percepciones de aquellos que intervienen en el mercado. 6.1 Objetivos específicos de los grupos de enfoque De modo específico, los grupos de enfoque estuvieron orientados a dos objetivos. En primer lugar, conocer la apreciación que tienen los sectores involucrados acerca de la situación actual y las perspectivas del mercado laboral dominicano. En segundo lugar, identificar acciones que se puedan desarrollar desde las instancias públicas, empresariales y sindicales, para facilitar la generación de empleos de calidad en la economía dominicana. En consecuencia, las discusiones partieron de las siguientes preguntas generadoras: 1. ¿Cómo se percibe la situación actual del país en términos del empleo y la calidad del empleo? 2. ¿Cuáles son los aspectos que limitan y/o obstaculizan la creación de empleo de calidad? 3. ¿Cómo se explica la paradoja de una economía que, a pesar de una alta tasa de crecimiento, parece incapaz de reducir el desempleo y generar empleos de calidad en las proporciones socialmente deseables? 4. ¿Qué debería hacerse, desde los distintos sectores, para superar la problemática del empleo y el desempleo desde cada sector e instancia? 6.2 Diseño de los grupos de enfoque Se realizó un total de dos grupos de enfoque, en cada uno de los cuales participaron representantes de distintas organizaciones públicas o privadas. Cada grupo de enfoque tuvo una duración de alrededor de 2 horas, y las discusiones fueron grabadas con el consentimiento de las personas participantes113. 113 La transcripción de las intervenciones se encuentra en un documento separado, que puede ser puesto a dispsición del lector interesado. 202 En el primer grupo, se contó con la participación de seis (6) personas, representantes del Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP), el Consejo Nacional de la Unidad Sindical (CNUS), el Ministerio de la Mujer, el Consejo Nacional de la Empresa Privada, la Confederación Dominicana de Trabajadores y la Confederación Dominicana de la Pequeña y Mediana Empresa. En el segundo grupo de discusión, estuvieron presentes ocho (8) representantes de las siguientes organizaciones: Confederación Patronal Dominicana (COPARDOM), Asociación de Industrias de República Dominicana (AIRD), Ministerio de Agricultura (MA), Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación (CNZFE), Asociación Nacional de Industrias del Mueble, Colchones y Afines (ASONAINCO), Consejo Nacional de Competitividad (CNC), Ministerio de Trabajo (MT), Asociación de Mujeres Empresarias y Consejo Nacional de la Unidad Sindical (CNUS). Lista de Participantes en Grupos Focales Participantes Raysa Pichardo Belkys de la Rosa Susana Maldonado Marcos Calventi Santos Sánchez Ángela Estévez Pedro Rodríguez Farah Rodríguez Virginia Roselló Daniel Liranzo Jeannette Milander Tamara Vásquez Antonio Jesús Aquino Verónica Sesión 6.3 Institución 24 de Agosto 2010 Instituto de Formación Técnico Profesional (INFOTEP) Consejo Nacional de la Unidad Sindical (CNUS) Ministerio de la Mujer Consejo Nacional de la Empresa Privada Confederación Dominicana de Trabajadores Confederación Dominicana de la Pequeña y Mediana Empresa 26 de Agosto 2010 Confederación Patronal Dominicana (COPARDOM) Asociación de Industrias de República Dominicana Ministerio de Agricultura Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación Asociación Nacional de Industrias del Mueble, Colchones y Afines (ASONAINCO) Consejo Nacional de Competitividad (CNC) Consejo Nacional de la Unidad Sindical (CNUS) Asociación de Mujeres Empresarias Resultados de los grupos de enfoque 6.3.1 ¿Cómo se percibe la situación del mercado laboral? Persistencia de altas tasas de desempleo. Los distintos sectores coinciden en una preocupación por la persistencia de altas tasas de desempleo. Esto refleja el hecho de que muchas empresas han reducido sustancialmente su personal, por problemas de competitividad. El ejemplo más evidente hace referencia a la gran cantidad de mano de obra desplazada del sector textil, que no ha logrado insertarse con facilidad en otros sectores pues estaba especializada en labores muy concretas, tales como ciertos procedimientos de costura. Se indica que el choque temporal en el mercado de las empresas textiles implicó una pérdida permanente de capital humano, pues los 203 operarios desplazados acabaron ingresando a la informalidad. Al parecer, la pérdida de empleos es también notable en algunos núcleos de PYMES. Según un participante, un sondeo realizado en alrededor de 80 de tales empresas, las principales causas se asociaban con el problema eléctrico y la falta de aplicación de la ley marco que fue recientemente promulgada pero que aún no ha sido reglamentada. Se indica que la falta de un Reglamente obedece a conflictos políticos entre las partes involucradas (gobierno y asociaciones empresariales). Desempleo de mujeres y jóvenes. Los organismos estatales, especialmente el Ministerio de la Mujer, hacen referencia a la brecha que existe entre las condiciones de los hombres y de las mujeres en el mercado laboral. Estas diferencias se manifiestan en términos de acceso a empleo en condiciones de igualdad, niveles salariales, informalidad y consecuente vulnerabilidad. También se destaca las dificultades y bajo acceso a los medios de producción, como se revela, por ejemplo, en la baja presencia de las mujeres en las asociaciones de productores. Por tanto, se argumenta que, si bien hay una problemática general del empleo, es necesario agregar al diagnóstico el problema de las mujeres, quienes constituyen la mitad de la población. Si al momento de diseñar políticas públicas no se toma en cuenta todo lo relacionado al empoderamiento económico y a la toma de decisiones de las mujeres, entonces no se está propiciando un real desarrollo humano. Se planteó la paradoja de la participación relativamente alta de la mujer en la matrícula educativa y sus condiciones relativamente pobres en el mercado de trabajo. Concretamente, se observa que, aún en el nivel universitario, la mayoría de la matricula está formada por mujeres, y se consideró que, con frecuencia, egresan con mayores índices académicos; sin embargo, los niveles de estudios de la mujer no se traducen en una inserción igualitaria al mercado laboral ni en el acceso a puestos de dirección. También se percibe como problema la existencia de pobres condiciones de trabajo para las mujeres, en lo que se refiere, entre otros aspectos, a las facilidades de amamantar a sus hijos. Se indica que, dadas las percepciones de una parte del sector empresarial, la maternidad es una limitación para la inserción laboral de las mujeres y su permanencia en el mercado. Se relevó el tema del trabajo en adolescentes, que trabajan para obtener ingresos para subsistir. En este punto se remarcó la necesidad de propiciar otras alternativas para eliminar el trabajo de los niños, niñas y adolescentes. También los jóvenes carecen de oportunidades para insertarse luego de que terminan el bachillerato y la universidad. Así, se destaca que “muchos jóvenes bien preparados, egresados de buenas universidades y con buenas calificaciones y cierta experiencia”, no logran fácilmente ubicar empleos “adecuados”. Expansión de la informalidad. Existe una percepción, generalizada entre los distintos grupos, de que la economía dominicana ha ido perdiendo empleos en su sector formal, y los participantes coincidieron en que tal situación debe motivar preocupación. El proceso de reducción del empleo formal es percibido como evidencia de una pérdida de competitividad del país frente a sus más cercanos competidores, como son los países centroamericanos. A su vez, la pérdida de competitividad es relacionada con altos costos de producción -influenciados por las ineficiencias en la provisión del servicio de energía eléctrica. En tal sentido, es común la percepción de que el costo de la energía en el país es “el más alto de la región”. Otro elemento identificado como 204 lesivo a la competitividad se refiere a la inseguridad jurídica (entendida como falta de cumplimiento de las leyes). En contraposición a la reducción de la incidencia del sector formal de la economía en el mercado laboral, se verifica un crecimiento del sector informal. Los distintos sectores se muestran familiarizados con las estadísticas oficiales, según las cuales, alrededor de 56 de cada 100 empleos generados en la economía dominicana son generados por actividades informales. Existe el claro entendimiento de que la mayoría de los empleos del sector informal representa empleos de poca calidad; es decir, no están cubiertos por la seguridad social y sus salarios no cubren las necesidades esenciales, por lo que sus receptores y sus dependientes viven en condiciones de pobreza. Bajos niveles salariales. El sector sindical muestra especial preocupación con los bajos niveles de salarios. Se hace referencia frecuente a los trabajadores y trabajadoras de las zonas francas, un sector que, aunque ha decrecido, sigue siendo el sector de capacidad de generación de empleos. Según la percepción manifiesta en los grupos de enfoque, los salarios de zonas francas apenas llegan a RD$5,000.00 mensuales de salario base, y alcanzan entre RD$7,000 y RD$8,000 con los incentivos adicionales. Incidencia de mano de obra extranjera. Tanto el sector empleador como algunos sectores gubernamentales plantearon como elemento destacable la incidencia de la mano de obra no nacional en el mercado laboral. Se indica que, si bien desde hace unos años se viene observando la tendencia del desplazamiento de la mano de obra nacional en áreas de poca especialización, en los últimos tiempos se nota que la mano de obra extranjera comienza a incidir en otras actividades que requieren más especialización. Como ejemplo de este último tipo de actividad se indican algunas tareas en el sector de la construcción (trabajos de yeso) y turismo (artesanías). Igual situación –se indicó- se manifiesta en algunas actividades agrícolas. Limitaciones en la actividad de capacitación. La capacitación de la mano de obra surge como un tema recurrente en los grupos de enfoque, bajo el entendido que la capacitación es fundamental para el empleo y el desarrollo sostenible. Los énfasis se colocan en la necesidad de mejoras sustanciales en la calidad de la educación a todos los niveles (básico, medio, universitario y técnico profesional), para generar los talentos humanos que necesita la economía dominicana para hacerla más competitividad y, a la vez, crear más empleos. El sector empresarial enfatiza la reciente firma de un pacto nacional a favor de la educación de calidad. En lo que se relaciona con capacitación, también se hace evidente la necesidad de esquemas de reconversión laboral para trabajadores que abandonen determinadas actividades, y que requieran reinsertarse en otras. Se reconoce que el INFOTEP ha estado aportando en este sentido a través del desarrollo de un Programa de formación dual. Se destacó además la existencia de una alta demanda de mano de obra de empresas que requieren mejorar los procesos productivos y lograr mayor calidad y efectividad. Las nuevas tecnologías y tendencias competitivas de la economía – se indica- están demandando la revisión de la oferta formativa, para adecuarla a los nuevos requerimientos del mercado. Las dificultades para la formación de trabajadores y trabajadoras es especialmente notable en las MIPYMES. Se indica que esas empresas requieren servicios de capacitación, pero muchas veces 205 no pueden suplir tal necesidad debido a limitaciones presupuestarias y por las urgencias del proceso de producción. Se destaca así un aparente dilema entre las prioridades de producción y las necesidades de capacitación. Por tanto, cualquier estrategia e iniciativa de formación para que sea exitosa debe considerar el tiempo disponible de estos trabajadores, de manera que la capacitación sea un complemento, y no un obstáculo, para la producción de las MIPYMES. Cultura empresarial predominante. Un elemento resaltado por algunos sectores es la visión del empresariado, quienes “sólo se interesan por el aumento de la producción, y olvidan que las condiciones de trabajo adecuadas y salarios atractivos repercuten en aumentos de la productividad”. Otro aspecto relevado por los grupos de enfoque en torno a la cultura empresarial dominicana es la tendencia a contratar mano de obra bajo el criterio de menor costo, ignorando los beneficios derivados de una mayor calificación. En tal sentido, se considera que, muchas veces, “se prefiere contratar una persona con menor calificación y, por ende menor costo, que pueda más o menos realizar la tarea asignada, pero que difícilmente contribuirá a la capacidad de innovación de la empresa”. 6.3.1 ¿Cuáles son las causas de la situación percibida? La composición del crecimiento del PBI. Los participantes en los grupos de enfoque identifican al crecimiento de sectores con baja demanda de mano de obra como una de las causas que limitan la generación de empleo. Se percibe que, como consecuencia del crecimiento sectorial diferenciado, el efecto multiplicador del crecimiento es menor que el deseable desde la perspectiva del empleo. Varios participantes consideran como una obligación del Estado el aplicar políticas públicas que fomenten el crecimiento de actividades generadoras de empleo, entre las cuales se incluye a la industria, producción agropecuaria y los sectores de pequeñas y medianas empresas. En la discusión sobre el caso del sector agropecuario, se hace alusión a dificultades para disponer de mano de obra con alto nivel técnico, debido a la inexistencia de incentivos para estudiar agronomía, y porque al momento de graduarse sólo se encuentran salarios bajos y condiciones desfavorables. Existe una amplia percepción de que el “modelo de desarrollo implementado hasta el momento” no es generador de desarrollo ni competitividad. A juicio de algunos sectores participantes, esa realidad aún no ha sido reconocida por el gobierno. Apertura de la economía. Los participantes identifican el proceso de apertura arancelaria como una traba para la generación de empleos, en la medida en que, según la apreciación de muchos, incentiva las importaciones y desincentiva la producción local. En el imaginario de la mayoría de los sectores, la apertura arancelaria está asociada con la entrada de productos que compiten con la producción local, más que con la entrada de bienes intermediarios que reducen los costos de las empresas. Se cita con frecuencia el caso del sector agropecuario, y se considera que el mismo no está recibiendo el apoyo necesario para su expansión. De igual modo, se hace referencia recurrente a las limitaciones del sistema educativo, y se recalca que la falta de inversión en esa actividad frena la capacidad de competir en el mercado global. En el caso del sector fabricante de muebles, se considera que la mayoría de las empresas son informales y muy pequeñas, por lo que no pueden resistir a la competencia de las importaciones, que lleva al cierre masivo de talleres. Se considera que la producción de mueble local no tiene la calidad de la terminación de un mueble importado, y tiene mayor costo, aunque la durabilidad es 206 mayor. Esto se une a una presunta tendencia de los consumidores a preferir los muebles importados. Como consecuencia, un alto porcentaje de las microempresas del mueble han desaparecido en los últimos años, y sólo unas pocas empresas grandes sobreviven. Falta de política de apoyo a las MIPYMES. Las MIPYMES son reconocidas, casi por consenso, como generadoras de empleos. Sin embargo, se destaca que su capacidad de generación de puestos de trabajo resulta limitada por el alto costo de la energía eléctrica, las limitaciones de acceso al crédito y la ausencia de asistencia técnica, entre otros factores. Los sectores relacionados con organizaciones de MIPYMES lamentan la falta de reglamentación de la ley de fomento a la actividad, que fue recientemente aprobada, y atribuyen dicha falta a los intereses de sectores que adversan el papel que la ley otorga a la organización empresarial CODOPYME. Se considera, además, que las MIPYMES requieren mejorar los niveles técnicos para estar en capacidad de competir en el mercado, y esto lleva a sugerir que mayores montos de recursos sean destinados a programas de INFOTEP especialmente dirigidos a las empresas micro, pequeñas y medianas. Falta de institucionalidad y coordinación de esfuerzos. Un componente importante en la generación de empleo decente que es el dialogo social permanente para definir la agenda y prioridades del país, tal como lo han hecho otros países que han llegado a acuerdos básicos y han cimentado sus políticas en tales acuerdos. Sin embargo, se considera que, hasta el momento, en el país no se ha generado un dialogo social amplio y permanente, que envuelva a los distintos actores públicas y privadas. La falta de diálogo ha impedido un consenso social que lleve al respeto de las leyes, lo que llevaría a un ambiente más favorable a la actividad productiva. En ese tenor, varios participantes en los grupos de enfoque hacen referencia a la falta de institucionalidad en el país, y la señalan como una de las causas que impiden aplicar políticas permanentes. Se considera que los gobiernos tienen una alta cuota de responsabilidad en las limitaciones institucionales, pero también se indica que el resto de la sociedad está llamada a demandar en mayor medida el respeto a las leyes y a las reglas establecidas. Falta de voluntad política para el diseño y aplicación de políticas de género. Se destaca que la participación limitada de las mujeres en el mercado de trabajo podría estar asociada con mayores limitaciones en el acceso al crédito, dada la ausencia de programas dirigidos a facilitar las actividades de emprendimiento de las mujeres. Se considera necesario trabajar en la superación del prejuicio de algunas empresas, que visualizan a la mano de obra femenina como más costosa debido a la maternidad, entre otros aspectos. Costos laborales. Para el sector empresarial, un elemento destacable es el “alto costo de la mano de obra dominicana en las empresas formales”, que se asocia con el pago de prestaciones que representan un alto porcentaje de los salarios base, y que se encuentran “por encima de los demás países del área”. Los representantes del sector empleador hacen mención frecuente del dato según el cual la carga de las prestaciones labores del sector formal representa alrededor de 65 por ciento de los salarios, frente a un porcentaje que fluctúa entre 43 por ciento y 52 por ciento en las economías más centroamericanas y caribeñas. De ese modo, los representantes empresariales consideran que el país tiene la carga social más alta en toda la región de Centroamérica y Caribe. 207 Los distintos sectores coinciden en considerar la seguridad social como un derecho y una conquista de los trabajadores, aunque se indica que persiste su incumplimiento por parte de muchas empresas. Los representantes sindicales objetan la visión según la cual los costos de la seguridad social limiten la competitividad empresarial, y hacen alusión a estudios de la OIT según los cuales la competitividad requiere mantener condiciones de protección laboral. Sin embargo, los sectores empresariales consideran que los costos laborales, en general, constituyen una pesada carga para las empresas de menor tamaño. Por tanto, algunos consideran deseable un trato diferenciado para esas unidades productivas. Tanto el sector sindical como el empresarial consideran que el sistema de seguridad social es caro para el empleador y para el trabajador; sin embargo, ambos grupos consideran necesario evitar que el sistema colapse, porque tendría múltiples repercusiones negativas para todos. En relación con la legislación laboral, el sector empleador plantea la “necesidad de readecuar esta normativa a la realidad económica actual”. Se argumenta que la normativa laboral vigente refleja las condiciones de una sociedad propia de los años noventa. Por tanto, se considera que existen varios aspectos pendientes de modificación, para tomar en cuenta la existencia de un sistema de seguridad social parcialmente implementada, el contexto de una economía más abierta y la necesidad de cambiar los sectores punteros de la economía. Un ejemplo resaltado es la necesidad de flexibilizar las jornadas laborales, dado que la normativa actual establece la jornada laboral de 44 horas semanales, divididas en jornadas de 8 horas en 5 días y medio día, que no se corresponde con la realidad de sectores productivos como el turismo y el comercio que requiere jornadas diferentes. Se considera que una eventual modificación del Código Laboral no debe centrarse en la discusión de los costos laborales. Para los sindicatos y el empresariado, cualquier modificación legislativa debe ser consensuada, y se plantea la posible realización de reuniones para discutir estos temas. 6.3.2 ¿Cómo podrían las distintas entidades contribuir a la generación de empleos de calidad? En general, existe una amplia percepción de que la generación de empleos es competencia del sector privado, y que la función del Estado. Para todos los actores participantes en los grupos de enfoque, el Ministerio de Trabajo tiene un papel importante en la búsqueda de soluciones a la problemática del empleo en el país. Se tiene claridad de que el MT no responsable generar empleo, y que su función es contribuir mediante la generación de normas, realización de estudios, oferta de capacitación y, en gran medida, actuando como coordinador de esfuerzos. Concretamente, entre las líneas de acción deseables por parte del MT se incluye las siguientes: Generar insumos para la definición de políticas públicas. Aumentar la coordinación con otras entidades, tales como el Ministerio de Industria y Comercio, el INFOTEP y otras. Sistematizar el levantamiento de informaciones para conocer de forma continua la realidad del empleo. El MT debe liderar el conocimiento de la situación del mercado laboral, para lo que requiere fortalecer su capacidad interna. Monitorear de cerca el cumplimiento de la legislación laboral. 208 Identificar de forma permanente las necesidades de formación de la mano de obra. Fijar salarios mínimos tomando en cuenta las realidades de las MIPYMES. La función de INFOTEP también fue valorada en los grupos de enfoque. En el caso del sector de zonas francas, la relación con la entidad ha sido fluida y basada en un acuerdo de trabajo entre INFOTEP y ADOZONA, de forma tal que parte de los recursos aportados por el sector son dedicados exclusivamente a la capacitación de sus trabajadores. Cada parque tiene un comité de capacitación, que mantiene un enlace con INFOTEP y canaliza las demandas de las empresas. Sin embargo, la entidad rectora de la educación técnico-profesional debe superar algunos retos para aumentar su aporte a la empleabilidad de la mano de obra. Uno de sus desafíos es proveer formación a los trabajadores y trabajadoras de las PYMES, que generalmente tienen pocos recursos para dedicarlos a la capacitación. Por su parte, el Ministerio de la mujer tiene una función importante como organismo rector de políticas públicas con equidad de género, de manera particular en propiciar cambios en las prácticas culturales mediante la sensibilizar los actores involucrados y en impulsar políticas y normativas dirigidas a eliminar los aspectos que limitan la incorporación de la mujer al mercado laboral en igualdad de condiciones y en eliminar todas las formas de trato diferenciado en función del género que restringe el empoderamiento económico de las mujeres. La representación del organismo indica que se ha estado trabajando con los diferentes Ministerios para que se promueva en cada institución un conjunto de acciones orientadas al objetivo de reducir las brechas de acceso de las mujeres al empleo. En lo que concierne al sector empresarial, se considera necesario avanzar en el respeto a los derechos laborales y a la legislación laboral. Esto implica trabajar en consolidar una cultura de respeto a los derechos y mejorar su entorno, para hacer el espacio de trabajo seguro para trabajadores. De igual manera, se recomienda que las organizaciones de micro, pequeñas y medianas empresas trabajen en la divulgación de la ley laboral, pues una buena parte de las violaciones se cometen por desconocimiento. A la vez, los sindicatos deben fortalecer su papel como organismos que aportan orientación sobre los deberes y derechos de los trabajadores, y como difusores de aspectos del ámbito laboral cuyo conocimiento contribuiría al mejor cumplimiento de la ley y funcionamiento del mercado. 209 ESTA PÁGINA HA SIDO DEJADA EN BLANCO DE FORMA INTENCIONAL 210 CONCLUSIONES 211 En los dos últimos decenios, la economía dominicana ha estado experimentando un proceso de transformación. En esencia, el país se encuentra en la frontera entre un esquema de crecimiento basado en mano de obra de baja calificación y un modelo incipiente que procura desarrollar actividades con mayor valor agregado y productividad. Como todo proceso de parto, esa transición productiva ha sido laboriosa. En la década actual, además, el proceso de cambio estructural se ha combinado con las secuelas de una crisis financiera local de grandes proporciones y, posteriormente, con los efectos de una crisis de la economía mundial. Todos esos ingredientes han tenido y seguirán teniendo hondas repercusiones sobre el mercado laboral. Este estudio procuró contribuir al análisis de la evolución del mercado laboral dominicano a lo largo de ese camino tumultuoso, y a la identificación de áreas de políticas públicas que contribuyan a la generación de empleos de calidad en los años futuros. Se partió de la premisa explícita de que el mercado de trabajo representa el principal eslabón que enlaza el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, y que el éxito de cualquier estrategia de desarrollo es proporcional a su capacidad de generar empleos productivos y bien remunerados. El trabajo cubrió un extenso abanico de temas. Como punto inicial, la exposición discutió las implicaciones de los procesos de apertura comercial sobre los mercados laborales. Tal discusión fue motivada por el proceso de reducción arancelaria que el país ha venido implementado a lo largo de las dos últimas décadas, y que alcanzó su punto culminante con la puesta en marcha del Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos y los países del Mercado Común Centroamericano (DR-CAFTA). La revisión de la teoría económica y de la experiencia empírica en el contexto latinoamericano llevó a la conclusión de que las implicaciones de los procesos de apertura comercial son complejas y varían en función de un gran número de condiciones específicas. Con frecuencia, la apertura en América Latina ha sido acompañada por reducciones considerables en la calidad del empleo y, en varios casos, por tendencias regresivas en la distribución del ingreso. Se argumentó que un elemento paliativo de los impactos negativos sobre el nivel de empleo sería la combinación de la apertura comercial con la atracción de capitales externos en la forma de inversión extranjera directa; sin embargo, esto implica, a su vez, el riesgo de que los flujos de inversiones directas hacia los países subdesarrollados suelen ser complementarios con la mano de obra calificada, lo que sesga la demanda laboral hacia ese grupo y empeora la distribución de la renta. En última instancia, por tanto, la dinámica del sistema demanda un esfuerzo en el ámbito educativo, como forma de limitar sus potenciales efectos recesivos o regresivos. En el caso concreto de la economía dominicana, el trabajo documenta que los salarios reales experimentaron una caída a lo largo del período 2000-2004, y que tras recuperarse parcialmente en 2005, permanecieron estancados hasta 2008. Para 2009, los datos en la Encuesta de Fuerza de Trabajo sugieren que la remuneración promedio se elevó levemente con respecto al año 2008, pero esto apenas sirvió para situarse en un nivel semejante al que había tenido tres lustros decenio atrás. En adición, la dinámica del mercado laboral dominicano revela una tendencia al debilitamiento del vínculo entre la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto y la capacidad de generación de empleos. Esta tendencia secular refleja, en parte, la recomposición sectorial del crecimiento de la producción. 212 ¿En qué medida la debilidad del mercado laboral podría relacionarse con la normativa laboral? El estudio presenta una revisión de los indicadores de “flexibilidad laboral” del país con respecto a otros países en la región latinoamericana. En tal sentido, se argumenta que el nivel local de “flexibilidad” ciertamente se redujo a principios de los noventa, tras la puesta en vigor del actual código laboral, que amplió las garantías de los trabajadores con respecto al modelo que había estado vigente en el país desde los años cincuenta. Es por eso que la Organización Internacional del Trabajo, OIT, se refiere a la normativa dominicana como un esquema “protector” o “garantista”. No obstante, también se muestra que, aunque se redujo con respecto a su nivel previo, el nivel de flexibilidad dominicano continuó siendo mayor que el promedio de la región. El análisis de informaciones recopiladas por distintos organismos internacionales reafirma ese mensaje esencial. Tras analizar la evolución de las condiciones de empleo y salarios en la economía dominicana, el estudio presta especial atención al sistema de seguridad social, habidas cuentas de su relevancia como punto de enlace entre el mercado laboral y las políticas de protección social. En lo que respecta a la cobertura, se presentó un conjunto de simulaciones dirigidas a determinar el potencial impacto de mejoras en distintas variables clave. En el caso de pensiones, por ejemplo, se concluyó que un aumento de la tasa de dependencia desde 51 por ciento hasta 80 por ciento, colocaría la tasa de cotización previsional en 42 por ciento de la Población Económicamente Activa, en vez del nivel de 26.5 que tiene actualmente; si la tasa de formalidad entre los trabajadores dependientes, pasara de 84 por ciento a 95 por ciento, la tasa de cotización se aumentaría hasta 30 por ciento; por último, si la relación cotizantes/dependientes se elevase a 90 por ciento, de un nivel actual de 73 por ciento, la tasa de cotización previsional se elevaría a 33 por ciento. En suma, la reducción del desempleo, la reducción de la informalidad y el aumento en la proporción de empleadores que cumple con la ley fueron identificados como elementos necesarios para conseguir aumentos notables en la tasa de cobertura del sistema de pensiones. El estudio también incluyó una simulación de las pensiones que obtendrían individuos con distintos niveles de escolaridad. El resultado más relevante se refiere al hecho de que las pensiones que serán recibidas por los trabajadores y trabajadoras tras su retiro probablemente fluctuarán entre 60 y 84 por ciento del salario terminal. En la simulación, el porcentaje anualidad/salario terminal es mayor para las personas de menor escolaridad que para los profesionales, debido a que los primeros pasan más tiempo en el mundo laboral. Por supuesto, el monto absoluto de la anualidad es considerablemente mayor en los profesionales que en los demás grupos considerados. Esas conclusiones se mantienen, con variaciones de importancia secundaria, para una amplia variedad de supuestos alternativos. El mensaje central es que, bajo supuestos razonables, las posibilidades de una pensión significativa son escasas. Esto refleja, por un lado, las características del sistema (como, por ejemplo, el porcentaje del salario que es capitalizable en función de la legislación), pero, sobre todo, refleja las características del mercado laboral dominicano, en el que predomina un alto nivel de informalidad, baja productividad y bajos salarios. Los resultados también reflejan el efecto de la rentabilidad de las inversiones, que depende a su vez de la forma en que los recursos están siendo invertidos. Sin mejoras notables en todos esos factores, no puede esperarse que el sistema previsional garantice un retiro financieramente estable para los trabajadores, sin que ello implique un alto costo fiscal. 213 En el caso de salud, las simulaciones de la tasa de cobertura muestran que el factor crítico parece ser la tasa de dependencia que, tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado, es relativamente baja. Por consiguiente, la tasa de dependencia es un factor de contracción de primera importancia en ambos regímenes. Sus reducidos niveles se explican, al menos en parte, por la ignorancia de los potenciales beneficiarios con respecto a sus prerrogativas. En cuanto a calidad general del sistema, los análisis reseñados en este documento señalan la presencia de fortalezas y debilidades. Como fortaleza, se destaca el hecho de que el sistema dominicano sea uno de los pocos que cubre enfermedades de alto costo; por el lado de las debilidades, destaca que la red de servicios públicos es de baja calidad, que el número de unidades de atención primaria es bajo y que el per cápita asignado para el régimen subsidiado no se esté indizando de forma adecuada. Un aspecto de especial relevancia es la discusión en torno a la carga que representan las prestaciones laborales en las empresas dominicanas. Los datos recopilados en Heckman y Pagés, 2000, mostraban que, a principios de la década, los costos asociados con garantías de seguridad en el trabajo representaban alrededor de 23 por ciento del salario promedio de República Dominicana, y que el país ocupaba la posición 22 en un total de 36 países considerados –donde el más “flexible” ocupaba la primera posición. Ese porcentaje era menor en República Dominicana que en los países centroamericanos, con la excepción de Nicaragua. Con la entrada del nuevo sistema de seguridad social, el porcentaje de prestaciones en el país se ha elevado, y esto lleva a preguntarse la magnitud de su incidencia actual. Las estimaciones de este trabajo muestran que las prestaciones complementarias representan alrededor de 47 por ciento de los salarios en las empresas formales del país. Este porcentaje es menor que el estimado en estudios previos, que lo situaban en 65 por ciento del salario base, y se presentan razones por las cuales se considera que la estimación previa tiene errores esenciales. La mayor parte de la carga de prestaciones corresponde a erogaciones fijas, tales como seguridad social y vacaciones. El costo asociado a preaviso y cesantía es bastante bajo, y agrega alrededor de 1.5 por ciento al salario base. Igualmente, contrario a lo que podría esperarse, el costo asociado con la ausencia de trabajadoras en estado de embarazo es sumamente bajo, y apenas agrega alrededor de 0.24 por ciento del salario base. Dada la importancia legal de las prestaciones asociadas a la seguridad social, el trabajo se pregunta en qué medida el costo de la seguridad social es realmente “pagado” por las empresas. Concretamente, ¿en qué medida el sistema de seguridad social ha implicado un aumento efectivo de los gastos de las empresas, y en qué medida ha ido acompañado de una reducción compensatoria en los salarios base? A primera vista, se observa que el inicio del nuevo sistema de seguridad social, alrededor de 2003, coincidió con el inicio de una tendencia negativa en los salarios reales declarados por los trabajadores. Sin embargo, es necesario tomar en cuenta que 2003 fue también el punto culminante de una crisis macroeconómica de grandes proporciones, y que, posteriormente, el mercado laboral fue golpeado por la reducción del mercado de productos textiles. Ambos aspectos debilitaron la demanda de empleo y probablemente arrastraron hacia abajo los salarios reales. Entonces, el problema que se plantea en el estudio consiste en separar analíticamente el efecto del inicio del sistema de seguridad social de las condiciones macroeconómicas generales, para determinar si el nuevo sistema de seguridad social indujo o no alguna reducción en los salarios percibidos por los empleados antes del pago de la seguridad 214 social. Los resultados sugieren, aunque no de forma conclusiva, que parte de la reducción en los salarios podría reflejar el impacto del inicio de la seguridad social, como forma de “compensar” el costo asociado o ese instrumento de protección laboral. Todos los elementos del estudio llevan a la conclusión de que el funcionamiento del mercado laboral dista mucho de las condiciones ideales, tanto en términos de eficiencia como de equidad. Por consiguiente, la ejecución de políticas laborales con miras al fomento del empleo de calidad se hace indispensable. Sin embargo, el éxito de cualquier intervención depende críticamente de la calidad de su diseño y del grado de información a disposición de las autoridades. En general, es posible identificar un conjunto de lineamientos generales que deberían guiar el diseño y puesta en marcha de políticas públicas en el ámbito laboral. Estos son: Preferencias por políticas macroeconómicas pro-empleo de calidad. Coordinación interinstitucional pro-empleo de calidad. Fomento de actividad empresarial, con énfasis en las PYMES. Capacitación laboral vinculada a las necesidades empresariales, con énfasis en las PYMES. Servicios efectivos de intermediación laboral, con énfasis en la inserción de jóvenes y mujeres. La primera línea de acción se orienta a que las políticas de empleo formen parte integral de las políticas macroeconómicas. A la vez, las políticas de empleo deben reaccionar a las políticas macroeconómicas, con miras a aminorar el impacto negativo de las mismas sobre el nivel de empleo, la estabilidad y calidad de los puestos creados. Es indispensable crear un espacio de diálogo permanente entre los formuladores de políticas macroeconómicas y las autoridades que regulan el mercado de trabajo. Este espacio deberá orientarse a: (i) dar seguimiento regular al comportamiento del mercado laboral, (ii) identificar impactos potenciales de las políticas macroeconómicas sobre la oferta y demanda agregadas de empleo, y (iii) propugnar por una mejor vinculación de las políticas macroeconómicas y las políticas de empleo. En adición, resulta de especial relevancia fortalecer las instancias que actualmente existen con la función de diseñar políticas de empleo, tales como Comisión Nacional de Empelo). La segunda línea de acción se orienta a potenciar la sinergia entre las instituciones que inciden directamente en el mercado de trabajo. Las evidencias indican que la dispersión es una limitante para la definición de acciones públicas y privadas mancomunadas. Las oportunidades de mejoría mediante coordinación interinstitucional no se limitan a las entidades gubernamentales, sino que también se extienden a las instancias privadas entre sí, y al vínculo entre éstas y las instancias públicas. Por ejemplo, las acciones en materia de capacitación deben ir de la mano con la canalización de recursos y asistencia técnica a las empresas. Asimismo, la implementación de políticas de crédito no puede ignorar la dimensión de género, lo que requiere un diálogo con instancias especialmente orientadas a esos fines. Un aspecto en el cual se demanda capacidad de coordinación y diálogo social es el que se refiere a la eventual modificación de la legislación laboral, que un segmento importante del sector empresarial identifica como inadecuado, en algunos aspectos, a la realidad económica actual. La discusión de ese aspecto debe plantearse de forma integral. 215 En lo que se refiere a las políticas de fomento de actividades generadoras de empleo, es casi innecesario destacar que la intención no puede ser sustituir el funcionamiento del sistema de precios, sino complementarlo. Se trata de facilitar el crecimiento de actividades que hayan dado muestras de potencial desarrollo, pero que se encuentren limitadas por fallas de mercado, tales como restricciones de crédito o de información. En particular, es de vital relevancia las acciones de apoyo a la creación de empresas formales y a la formalización de actividades que actualmente se desarrollan en la informalidad. De igual modo, la necesidad de apoyo a las PYMES ha sido reconocida en innumerables formas, pero todavía se está lejos de una situación satisfactoria en ese sentido. El costo de la energía eléctrica, las limitaciones de acceso al crédito, la falta de mano de obra bien entrenada y la ausencia de asistencia técnica, entre otros aspectos, son obstáculos pendientes de superación. El primer paso en tal sentido debería ser la implementación cabal de la legislación sectorial recientemente aprobada, pero aún no reglamentada. Las políticas de capacitación han sido exploradas en otros estudios, por lo que no resulta necesario abundar en su discusión (ver Guzmán, 2007). Sin embargo, es necesario enfatizar que el mercado de capacitación está sometido a un amplio conjunto de externalidades y restricciones de información, por lo que la acción estatal en el mismo resulta de vital relevancia. Por ejemplo, en muchos segmentos empresariales se presenta un conflicto entre las necesidades de capacitación y las necesidades de tiempo de producción, de modo que sus inversiones en capacitación podrían estar muy por debajo del nivel socialmente deseable. La intervención estatal debe contribuir a la identificación de tales situaciones y a su superación. En igual sentido, la labor estatal está llamada a contornar los problemas de información que dificultan el aparejamiento entre ofertantes y demandantes de mano de obra, mediante acciones de intermediación laboral. Como indicado en el texto, una gran parte del esfuerzo de las autoridades se ha orientado hacia esa dirección, pero todavía está pendiente un largo camino por recorrer. El lineamiento más importante, sin embargo, se refiere a la necesidad de un cambio de visión sobre el lugar de las políticas laborales en el espacio de las políticas públicas. Es necesario superar la presunción de que las condiciones del mercado de trabajo son un simple reflejo de la dinámica macroeconómica, y colocar las políticas laborales en el lugar preeminente que le corresponde. 216 Bibliografía Acuña, R. and A. Iglesias. 2001. Chile’s Pension Reform After 20 Years, Working Paper No. 0129, Washington, D.C., World Bank, December. Aedo, Cristián y Marcelo Pizarro Valdivia. 2004. Rentabilidad Económica del Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes Chile Joven. Mimeo. Aedo, Cristián y Sergio Núñez. 2001. The Impact of Training Policies in Latin America and the Caribbean: The Case of Programa Joven. Mimeo. ADECCO. 2009. Estudio sobre la Relación de las Prestaciones Legales con los Salarios base en las Empresas Formales de República Dominicana. Reseñado en periódico Hoy, en fecha 24 de marzo 2009. Alburquerque, Rafael. 1984. Minimum Wage Administration in Latin America. Comparative Labor Law. 6: 57-66. Alburquerque, Rafael. 2003. 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Jornada laboral y horas extraordinarias: la duración de la jornada laboral máxima que establece la ley, descansos y trabajo extraordinario de manera voluntaria a los fines de evitar el trabajo forzado Traslados y sanciones disciplinarias: respeto de la normativa vigente respetando el consentimiento de la persona trabajadora. Descansos y vacaciones: respeto del descanso entre jornadas, el descanso semanal y el pago de trabajo realizado en horas de descanso. Salarios: pago de salario, respectando el mínimo establecido por el Comité Nacional de Salarios, el salario numero 13, los descuentos realizados, la participación en los beneficios de la empresa, entre otros temas de interés. Protección a la maternidad de las trabajadoras: no realizando pruebas de embarazo ante o durante su permanencia en la empresa, garantizar que el embarazo no sea motivo de despidos por lo que debe preservar su permanencia en el empleo dentro de los tiempo establecido, protegiéndola de realizar labores que puedan afectar su salud y la del niño/a, y respeto del periodo de descanso con disfrute salarial Trabajos de personas menores de edad: respetando la edad mínima establecida en la ley, la cantidad e horas trabajadas, la actividad realizada y el salario pagado; notificando al MET, y garantizando que el trabajo a realizar no ponga en peligro su integridad y seguridad física y mental. Referencia Normativa Código de Trabajo, Art.: 22, 24, 32,33,34, 37, 38, 48, 49, 55, 135, 136. Principio V Código de Trabajo, Art.: 147, 148, 149, 151, 150, 153, 154, 156,157, 203, 2004 Código de Trabajo, Art.: 41, 42 y 132 Código de Trabajo, Art.: 147, 163, 164, 165, 178, 179 y 181 Código de Trabajo, Art.: 193, 201, 219, 223 y 224 Código de Trabajo, Art.: 232, 232, 234, 235, 236, 238 y 239 Código de Trabajo, Art.: 17, 244, 245, 246, 247, 248, 249, 250, 251, y principio VII. Ley 13603, Convenio de OIT Libertad de Asociación y negociación colectiva: garantizar que el ejercicio Código de Trabajo, Art.: de este derecho no sea motivo de despidos, persecución o de acoso 46, 47, 116, 118,333, laboral 390, 391, 392, 393, Convenio 87 OIT No discriminación por motivo de género, creencias religiosas o Cód. Trab. preferencias políticas, nacionalidad, status social, condición de salud Principios VII y VII, (VIH/SIDA) o estado de embarazo para fines de contratación, Ley 55-93 permanencia en el empleo y remuneración; pago de salario a trabajadoras y trabajadores que desempeñan labores iguales, en iguales condiciones, con la misma capacidad técnica y con el mismo tiempo de antigüedad de servicio. Seguridad Social: dar seguimiento a que la empresa realiza su inscripción Ley 87-01 al Sistema Dominicano de Seguridad Social, a su pago mensualmente, sus Art.36 Reg. 235 contribuciones sobre el seguro de riesgos laborales son pagadas Riesgos Laborales mensualmente por la empresa sin hacerle descuentos al trabajador (a), aporte de la empresa a la Administradora de Riesgos Laborales, el reporte de los accidentes de trabajo o accidentes en trayecto, dentro del plazo de 72 horas de haber ocurrido el accidente. Higiene y Seguridad laboral: supervisar la existencia de cantidad de baños Reg. 807 mínimos para hombres y mujeres; la iluminación, temperatura y Código de Trabajo ventilación adecuada en el áreas de trabajo; la protección ante tareas Art148, 118, 116, 133,68 peligrosas e insalubres y el tiempo máximo para realizarlas; la dotación por parte de la empresa de equipos de protección adecuados a las tareas realizadas, la existencia de Existe un Comité de Higiene y Seguridad o un Delegado de Seguridad en la empresa, que se toman en cuenta las recomendaciones de dicho Comité Reportes a SET sobre personal, cambios de este personal, horas Reglamento 258 extraordinarias, vacaciones, entre otros temas. Fuente: Fundación para la Paz y la Democracia. “Formulario de Autoevaluación de cumplimiento de los derechos laborales”. Proyecto Cumple y Gana: Fortalecimiento de los Derechos Laborales en Centroamérica, Panamá y República Dominicana. 236 Convenios de la OIT Ratificados por República Dominicana No. Conv. Conv. 01 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Tema Vigencia Ratificado Convenio Sobre las Horas de Trabajo (Industria), 1919 13-061921 04-02-1933 Convenio Sobre la Edad Mínima (Industria), 1919 13-061921 04-02-1933 Convenio Sobre la Edad Mínima (Trabajo Marítimo), 1921 27-091921 04-02-1933 Convenio Sobre la Edad Mínima (Agricultura), 1921 31-081923 04-02-1933 Convenio Sobre la Igualdad de Trato (Accidentes del Trabajo), 1925 08-091926 05-12-1956 Convenio Sobre los Métodos Para la Fijación de Salarios Mínimos, 1928 14-061930 05-12-1956 Convenio Sobre el Trabajo Forzoso, 1930 01-051932 05-12-1956 Convenio Sobre el Trabajo Subterráneo (Mujeres), 1935 30-051937 12-08-1957 Convenio Sobre las Vacaciones Pagadas, 1936 22-091939 05-12-1956 Convenio Sobre el Examen Médico de los Menores (Industria), 1946 29-121950 19-06-1973 Convenio Sobre el Trabajo Nocturno de los Menores (Trabajos No Industriales), 1946 29-121950 22-09-1953 Convenio Sobre la Revisión de los Artículos Finales, 1946 28-051947 29-08-1947 Convenio Sobre la Inspección del Trabajo, 1947 [ Y Protocolo, 1995] 07-041950 22-09-1953 Convenio Sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación, 1948 04-071950 05-12-1956 Conv. 05 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 07 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 10 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 19 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 26 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 29 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 45 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 52 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 77 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 79 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 80 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 81 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 87 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # 237 Conv. 88 Convenio Sobre el Servicio del Empleo, 1948 10-081950 22-09-1953 Convenio (Revisado) Sobre el Trabajo Nocturno (Mujeres), 1948 [ Y Protocolo, 1990] 27-021951 22-09-1953 Convenio (Revisado) Sobre el Trabajo Nocturno de los Menores (Industria), 1948 12-061951 12-08-1957 Convenio Sobre la Protección del Salario, 1949 24-091952 19-06-1973 Convenio Sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva, 1949 18-071951 22-09-1953 Convenio Sobre la Igualdad de Remuneración 23-051953 22-09-1953 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Convenio Sobre la Abolición de las Sanciones Penales (Trabajadores Indígenas), 1955 07-061958 10-02-1958 Conv. 105 Convenio Sobre la Abolición del Trabajo Forzoso, 1957 17-011959 23-06-1958 Convenio Sobre el Descanso Semanal (Comercio y Oficinas), 1957 04-031959 23-06-1958 Convenio Sobre Poblaciones Indígenas y Tribuales, 1957 02-061959 23-06-1958 Convenio Sobre la Discriminación (Empleo y Ocupación, 1958 15-061960 13-07-1964 Convenio Sobre la Protección de la Maquinaria, 1963 21-041965 09-03-1965 Convenio Sobre la Readaptación Profesional y el Empleo (Personas Invalidas, 1983 20-061985 20-06-1994 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Convenio Sobre el Trabajo Nocturno 04-011995 03-03-1993 Conv. 167 Convenio Sobre Seguridad y Salud en la 11-01- 04-06-1998 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 89 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 90 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 95 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 98 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 100 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 104 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 106 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 107 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 111 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 119 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 159 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 171 238 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 172 Construcción, 1988 1991 Convenio Sobre las Condiciones de Trabajo (Hoteles y Restaurantes), 1991 07-071994 04-06-1998 Convenio Sobre la Consulta Tripartita (Normas Internacionales del Trabajo, 1976 15-062000 15-06-1999 Convenio Sobre la Administración del Trabajo, 1978 15-062000 15-06-1999 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Convenio Sobre la Edad Mínima, 1973 15-062000 15-06-1999 Conv. 182 Convenio Sobre la Prohibición de las Peores Formas de Trabajo Infantil y de la Acción Inmediata para su Eliminación. 15-112000 15-11-2000 Convenio Relativo a la Política de Empleo. 29-032001 29-03-2001 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 144 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 150 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 138 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # Conv. 122 http://www.set.gov.do/legislacion/conv_i nternacionales.asp - # 239 Lista de Resoluciones recientes del MT Número de Resolución Res. No. 34/91 Res. No. 04/93 Res. No. 09/93 Res. No. 29/93 Res. No. 30/93 Res. No. 31 /93 Res. No. 32 /93 Res. No. 33 /93 Res. No. 05/95 Res. No. 20/95 Res. No. 25/2001 Res. No. 41/2004 Res. No. 52/2004 Res. No. 69/2005 Tema Define el contenido de los primeros auxilios Trabajadores que realizan labores intermitentes Sobre el trabajo nocturno de los menores de edad Sobre Trabajos ligeros de recolección en el campo Sobre Trabajos de los Menores en beneficio del arte, la ciencia o la enseñanza Sobre el trabajo de los menores en conciertos y espectáculos teatrales Sobre Terminación de los contratos de trabajo por cierre definitivo de la empresa o reducción definitiva del personal. Sobre Jornada de trabajo de los trabajos marítimos Define el papel de los Inspectores de Trabajo en las asambleas de los sindicatos Aprueba el Reglamento sobre la Contrato de Aprendizaje de jóvenes trabajadores y Reglamento de Contrato de Aprendizaje Requisitos para registrar trabajadores extranjeros Autoriza la función de Agencias Privadas de Colocación Sobre trabajos peligrosos e insalubres para personas menores de 18 años Sobre la lista de oficios y ocupaciones calificadas que requieren aprendizaje (sustituye la Res. No. 12/93) 240 Evolución del Salario Mínimo para determinación del salario cotizable, 2002-2010 Año 2002 2002 2002 2003 2003 2004 2007 2010 Resoluciones CNSS 032-08 048-03 048-02 087-05 087-06 121-08 163-02 231-02 RD$ 2,612 2,977 2,822 3,423 3,767 4,900 5,635 6481 Fuente: Elaborado con informaciones del CNSS Evolución del per cápita legal para el régimen contributivo, 2006-2009 Año Per cápita (RD$ Fuente de información / Año) 2006 4,589 Acuerdo 2006 2007 4,337 Res. 151-08 2007 7,738 Res. 147-07 2009 8,297 Res. 219-02 y Res. 227-01 2009 8,662 Res. 227-02 Fuente: Elaborado con informaciones del CNSS 241 Distribución de provincias según estratos de la Encuesta de Fuerza de Trabajo del Banco Central Regiones Metropolitana Santiago Resto Cibao Sur Este DISTRITO NACIONAL SANTO DOMINGO SANTIAGO DAJABON DUARTE AZUA BAHORUCO EL SEIBO LA ALTAGRACIA ESPAILLAT BARAHONA LA ROMANA LA VEGA ELIAS PIÑA SAN PEDRO DE MACORIS MONTE PLATA Provincias MARIA TRINIDAD SANCHEZ MONTE CRISTI INDEPENDENCIA PEDERNALES PUERTO PLATA PERAVIA SALCEDO SAN CRISTOBAL SAN JUAN SAMANA SAN JOSE DE OCOA SANCHEZ RAMIREZ SANTIAGO RODRIGUEZ VALVERDE MONSEÑOR NOUEL Distribución de provincias según estratos del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social 0 Distrito Nacional Monte Plata Santo Domingo I Azua Peravia San Cristobal San Jose de Ocoa III VI Duarte Elias Piña Maria Trinidad Sanchez San Juan de la Maguana Salcedo Samaná IV Bahoruco Barahona Independencia Pedernales II V Espaillat Puerto Plata Santiago de los Caballeros Altagracia El Seybo Hato Mayor La Romana San Pedro de Macoris VII Dajabon Monte Cristi Santiago Rodriguez Valverde VIII La Vega Monseñor Nouel Sanchez Ramirez 242 HATO MAYOR 243
