2015-08-20 división de poderes en el nivel municipal

2DO CONGRESO DE ADMINISTRADORES
PÚBLICOS MEXIQUENSES
EL GOBIERNO MUNICIPAL ¿UTOPÍA O
REINVENCIÓN?
MESA DE TRABAJO: ACTUALIZACIÓN DEL
MARCO JURÍDICO MUNICIPAL
PONENCIA: DIVISIÓN DE PODERES EN EL NIVEL
MUNICIPAL
PONENTE: DR. EDUARDO LÓPEZ SOSA
TOLUCA MÉXICO, 29 DE JULIO DE 2015
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DIVISIÓN DE PODERES EN EL NIVEL MUNICIPAL
EL MUNICIPIO MEXICANO.
A través del municipio se puede alcanzar un alto grado de eficiencia del sistema
federal mexicano, sobre todo si se logra el principio del municipio libre, pues
éste propicia una efectiva participación ciudadana y conlleva un fortalecimiento
de las estructuras municipales ya que, como afirma Edna Ramírez: “Fortalecer
el federalismo significa al mismo tiempo fortalecer al municipio”1. Y
parafraseando a la autora yo expreso que: “fortalecer al municipio significa
fortalecer al mismo tiempo el federalismo”; pues sin la vigorización del
municipio, los estados de la república no podrán alcanzar la energía necesaria
para hacer factible, viable y vigente el sistema federal.
Por tanto, en primer lugar se deben reconocer las deficiencias que nos impone
la
realidad,
al
reconocer
la
extrema
concentración
y
centralización;
competencias que originan el predominio del orden federal sobre el estatal y
éste sobre el municipal.
Existe pues, enorme desigualdad en el desarrollo de la organización política
entre la federación y los estados, afectando por consiguiente al municipio, así lo
reconoció el entonces presidente Miguel de la Madrid, en la exposición de
motivos que originó la reforma municipal del 3 de febrero de 1983, al expresar:
El municipio libre es una institución que los mexicanos consideran indispensable para
su vida política, pero debemos reconocer que no se ha hecho efectiva en su cabal
racionalidad, por el centralismo que más que como doctrina como forma específica
de actuaciones gubernamentales, de cierta manera se fueron manifestando en
nuestra realidad política para consolidar los intereses de la nación (…) Es evidente
1
Edna Ramírez Gaxiola. El perfil del municipio para el siglo XXI, participación ciudadana, encienda administrativa y
federalismo real. El municipio mexicano de cara al siglo XXI, UAEM, México, 1993.
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que nuestra práctica política dio al federalismo una dinámica centralizadora que
permitió durante una larga fase histórica, multiplicar la riqueza, acelerar el
crecimiento económico y el desarrollo social, y crear centros productivos modernos.
Pero hoy sabemos bien que esta tendencia ha superado ya sus posibilidades de tal
manera que la centralización se ha convertido en una grave limitante para la
realización de nuestro proyecto nacional (…) La centralización ha arrebatado al
municipio capacidad y recursos para desarrollar en todos los sentidos su ámbito
territorial y poblacional. Indudablemente ha llegado el momento de revertir la
tendencia centralizadora, actuando para el fortalecimiento de nuestro sistema
federal. No requerimos una nueva institución tenemos la del Municipio2.
Justo merecimiento a Don De la Madrid, al reconocer la ausencia de eficiencia
en el sistema federal mexicano, aunque quizá ello sea producto ancestral de
nuestra forma de ser como país y como mexicanos, el centralismo es un
sistema arraigado en México desde antes de que existiéramos como país. Los
aztecas, los tarascos (purépechas), los mayas, sólo por citar algunos de los
grupos étnicos,
que habitaban este territorio, tenían un sistema político
monárquico”. Posteriormente, durante los tres siglos de la colonia el poder se
concentraba
en
una
sola
persona
(el
Virrey)
las
tres
funciones
gubernamentales: la custodia del sello real; el nombramiento de funcionarios
religiosos y civiles, la expedición de cédulas reales y hasta funcionario judicial al
ser presidente de la Real Audiencia, esto nos da la idea de una excesiva
concentración de poder. La lucha del siglo XIX era precisamente la disputa por
el poder entre centralistas y federalistas con el triunfo aunque sólo formal de los
segundos; sin embargo, durante la vida independiente, hemos vivido en un
“federalismo” en teoría pero con un centralismo en la praxis que ha impedido el
pleno desarrollo económico, cultural, político y social de México.
2
Miguel de la Madrid Hurtado, citado por Enrique Sánchez Bringas en Renovación política y el sistema electoral
mexicanos, Porrúa, 1987, p. 36.
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La centralización en México como factor de poder, ha sido elemento
desestabilizador del sistema político y dique del desarrollo del federalismo, sus
características son:

Búsqueda de la concentración de poder de mando, de nombramiento, de
decisión, de dar y no dar, de no conferir, de destituir o de afianzar.

Coincide con el surgimiento de la propiedad privada y la producción para
el intercambio.

El antecedente más inmediato del Estado moderno es la monarquía
absoluta, que cumple con tareas históricas: unificar poderes que estaban
dispersos, delimitar geográficamente las fronteras territoriales del Estado
nacional y la de vincular lingüística, religiosa e históricamente a pueblos
de diversos orígenes, lo que engendra las naciones.

Al desarrollarse el Estado moderno, bajo este marco de referencia, se
reconoce que la nacionalidad lleva aparejada la soberanía como poder
que no reconoce otro poder…
El impacto del predominio del centralismo mexicano se ve reflejado en el
municipio, tal como lo reconoce Mario Colín en su obra El municipio libre,
cuando expresa:
“Si tuviésemos que definir al municipio mexicano estrictamente como lo es en
su vida, diríamos que es una de las partes más pequeñas en que está dividida
la nación mexicana para el ejercicio del gobierno; en el que se han concentrado
la pobreza y el mayor número de necesidades insatisfechas; ahí vive el grupo
de hombres que siempre ha tomado participación lo mismo para hacer las
revoluciones que para intervenir en nuestras principales luchas cívicas y
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políticas; en esta pequeña extensión geográfica viven los hombres más
abandonados de nuestro país”.3
La sociedad mexicana ve al municipio como su espacio de vida y ha luchado
por sus derechos y su reconocimiento, las ideas liberales son uno de los
principales postulado de la revolución mexicana, ahí se plantea el municipio
libre; por ello los principios rectores del artículo 115 de nuestra Carta Magna
son:

La supresión de las jefaturas políticas

El reconocimiento del poder público municipal mediante la elección
popular y directa de los ayuntamientos, así como su integración plural.

El otorgamiento de recursos para el acrecentamiento de la hacienda
municipal.

El reconocimiento a la facultad legislativa al expedir su bando municipal y
los reglamentos municipales.

Las facultades en materia de planeación del desarrollo urbano.
Dos aspectos fundamentales resaltan del artículo 115 constitucional: 1) se
refiere a la organización política, es decir, al órgano de gobierno municipal y 2)
aspecto hacendario; en estos aspectos se representa la expresión fundamental
del federalismo mexicano. Sin embargo, de la distribución de competencias se
desprende
la
gran
característica
del
sistema
federal
mexicano,
la
descentralización.
Si el Congreso de la Unión en ejercicio de la soberanía popular le otorgara al
municipio plenas atribuciones en materia tributaria y legislativa, este nivel de
gobierno podría crecer, ser más fuerte, representar el apoyo, sustento del
federalismo mexicano. Solamente si se le deja ejercer a plenitud sus facultades
como poder público podrá el municipio alcanzar su verdadero desarrollo.
3
Mario Colín Sánchez. El municipio libre, Gobierno del Estado de México, Toluca, 1978, p.131.
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El municipio es la institución más antigua que como país soberano tenemos.
Llega a México en 1519 y nuestra soberanía la adquirimos en 1821, es decir,
que antes que la federación fue el municipio, incluso, en cuanto a la defensa de
nuestra libertad, los ciudadanos habitantes del municipio, queremos elegir
nuestras autoridades, libertad para manejar nuestra hacienda pública,
queremos ser sujeto de derechos y obligaciones; porque eso significa tener
personalidad jurídica, poder ser responsables como personas, como seres
humanos.
El municipio tiene personalidad jurídica, es un nivel de gobierno al que la ley le
reconoce personalidad jurídica y patrimonio propios. Ese patrimonio no es de la
autoridad municipal; es del municipio. Del pueblo son los parques, jardines y
plazas públicas; los mercados, calles y cementerios, el rastro, el palacio
municipal. Todo es patrimonio municipal. Tiene el municipio diferentes tipos de
bienes: Propios, de uso común y destinados a un servicio público. Tiene
personalidad jurídica; tiene patrimonio propio; y tiene la posibilidad de contar
con un gobierno municipal (ayuntamientos), constituido por los representantes
de la comunidad; de establecer sus reglamentos. De ahí que cada
ayuntamiento tenga como uno de sus principales actos públicos el publicar el
Bando Municipal de Policía y Buen Gobierno, el cual contendrá las normas
mínimas que rigen la actuación social de los particulares. En el Bando se regula
el horario de las actividades comerciales, se establecen por igual, obligaciones
y derechos de los vecinos del municipio; y se conoce la administración pública.
Pero la facultad legislativa del municipio, no solo se limita al Bando. Los
ayuntamientos tienen también la facultad de modificar y establecer los
diferentes reglamentos, el de servicios públicos, el de mejoramiento ambiental,
o el que regula la actividad comercial. Todos estamos obligados a respetar esas
disposiciones que emite la autoridad municipal, cuya facultad reglamentaria
está reconocida por la Constitución, fracción II del artículo 115 del mismo modo
que le reconoce la potestad de cobrar los impuestos. De acuerdo con la fracción
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IV del artículo 115 constitucional, el municipio tiene potestad tributaria para
cobrar el impuesto predial, el de traslación de dominio, los derechos de agua
potable.
Con el dinero que entregamos al municipio por concepto de impuestos, este nos
debe regresar en servicios públicos, agua potable, alumbrado público, drenaje,
bacheo, etc. Con nuestros impuestos el municipio da mantenimiento a los
parques y jardines, cuida el rastro, mantiene la seguridad pública e incluso nos
otorga documentos oficiales. Es en el municipio donde ocurre el primero de
nuestros actos jurídicos y el último también. Ahí el oficial del Registro Civil nos
entrega nuestra acta de nacimiento y también allí es expedida nuestra acta de
defunción.
Esto hace al municipio muy nuestro, parte de nosotros mismos pues lo vivimos
y lo convivimos, existe una interrelación entre la comunidad y el ayuntamiento,
ya que orienta su acción en ejercicio de sus atribuciones, facultades, a
satisfacer las necesidades de todos sus habitantes, éstos a cumplir con sus
obligaciones tributarías.
Debemos reconocer que el federalismo mexicano es una realidad que se
confunde con nuestra propia historia de país independiente, una realidad que se
aplica de manera convenenciera y torcida con desvíos y alteraciones, de la
auténtica teoría del sistema federal; nuestro país es un país con antecedentes
unitarios, los federalistas nos esforzamos y nos afanamos por descentralizar el
poder, sin embargo, nuestro propósito topa con el pasado de México.
Los mexicanos debernos reconocer que la centralización como factor de poder,
ha sido elemento desestabilizador del sistema político y del dique de desarrollo
del federalismo, de ahí que insisto en el fortalecimiento municipal, pues insisto
fortalecer al municipio, significa al mismo tiempo fortalecer el federalismo; de
ahí que Miguel de Madrid en 1983 señalaba también:
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“La centralización ha arrebatado al municipio capacidad y recursos para desarrollar
en todos sentidos su ámbito territorial y población. Indudablemente ha llegado el
momento de revertir la tendencia centralizadora, actuando para el fortalecimiento de
nuestro sistema federal. No requerimos una nueva institución tenemos la del
Municipio”.
En los discursos políticos, en los artículos periodísticos y más aun, en los
ensayos y textos jurídicos se insiste que la forma de gobierno del sistema
político mexicano es el de una República Federal, con tres niveles de gobierno,
aspecto inexacto constitucionalmente ya que el artículo 40 de nuestra Carta
Magna indica:
Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa,
democrática, laica, Federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según
los principios de esta ley fundamental.
Como puede verse, se reconocen sólo dos niveles de gobierno, y más aún se
insiste en el primer párrafo del artículo 41 que expresamente indica:
El pueblo ejerce su soberanía por medio por medio de los Poderes de la Unión, en los
casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en los que toca a sus
regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente
Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán
contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
El título quinto de la Constitución: “De los Estados de la Federación y del
Distrito Federal”; para ser más claros y precisos el artículo 124 dice:
Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.
¿Y EL MUNICIPIO?
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En tal sentido, de los anteriores artículos constitucionales en el Estado Federal
Mexicano observamos lo siguiente:
a) Sólo reconoce expresamente dos niveles de gobierno, el de la federación
y el de las entidades federativas.
b) Las entidades federativas son instancias decisorias supremas dentro de
su competencia.
c) Entre la federación y las entidades federativas existe coincidencia de
decisiones fundamentales.
d) Las entidades federativas emiten libremente su propia constitución,
organizan su estructura de gobierno en lo que toca a sus regímenes
interiores, pero sin contravenir el pacto federal inscrito en la Carta Magna
que es la unidad del Estado federal;
e) Existe una clara y diáfana diferenciación de competencias, entre la
federación y las entidades federativas. Todo aquello que no esté
expresamente atribuido a la federación es competencia de los estados.
Sin embargo, los legisladores mexicanos deben reconocer, que la sociedad
mexicana tiene al municipio, como su espacio de vida, ha luchado por sus
derechos y reconocimiento; en tal sentido las ideas liberales, han sido
fundamentales para el desarrollo del municipio, el reconocimiento constitucional
y las reformas de 1983, 1994 y 1999 han hecho que tengamos como principio
rector del federalismo mexicano al municipio.
El municipio como entidad jurídica política que crea y reconoce el Estado, tiene
fines propios en los que encuentra la esencia misma de su existencia, por ello
justo es que la legislación mexicana, reconozca al Municipio, como un poder
público atendiendo a las siguientes consideraciones:

Junto al orden jurídico federal y estatal existe otro; el municipal que
contiene normas propias sólo válidas para él y que le crean una esfera
particular de competencia.
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
Corresponden al gobierno, municipal crear el Bando Municipal de Policía
y Buen Gobierno, lo que constituye la regulación interna de la
comunidad.

El municipio dispone de órganos propios para aplicar sus normas, los
ayuntamientos son dentro de una espera de competencia autónomos e
independientes con capacidad y personalidad
propia, de ninguna
manera jerarquizados a los poderes estatales, sino que única y
exclusivamente al pueblo, a quien le debe servicio, atención y ante todo
preservar la paz y la tranquilidad de sus habitantes.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, conoce de las controversias
constitucionales que se susciten entre: la federación y un municipio; el
Distrito Federal y un municipio; dos municipios de diversos Estados; un
Estado y uno de sus municipios; y un Estado y un municipio de otro
Estado; tal y como lo indica el articulo 105 en su fracción I, incisos b), f),
i) y j) de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.
Nuestro sistema constitucional mexicano reconoce que la soberanía nacional
reside esencial y originariamente en el pueblo, más aún indican que todo poder
público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste, luego entonces,
debe reconocérsele además la división de funciones que deben realizarse por
diferentes órganos, tal y como lo prevé el artículo 49 para el Supremo Poder de
la Federación y el 116 para el Poder Público de los Estados.
Respecto al nivel municipal es decir, el Ayuntamiento sin temores, ni prejuicios
constitucionales o doctrinales, debe reconocérsele también la división de
poderes en las personas y órganos que integren el Ayuntamiento incluso
devolviéndole su función judicial como antaño se le reconocía en la persona del
alcalde de los ayuntamientos castellanos.
El gobierno municipal mexicano, a cargo de los ayuntamientos es de naturaleza
sui géneris , ya que si bien es cierto el municipio es un nivel de gobierno dentro
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del sistema político mexicano, también lo es que en México existe un poder
público municipal; al darse esta naturaleza con características especiales,
requiere un análisis sobre las funciones del gobierno municipal.
El ayuntamiento es el órgano colegiado, deliberante y plural de elección popular
directa, encargado del gobierno y la administración del municipio, integrado por
un presidente, uno o más síndicos y el número de regidores que establezcan
las leyes locales respectivas. Los integrantes del ayuntamiento tienen un status
diferenciado, así el presidente, es el jefe del cuerpo colegiado, quien asume el
papel de ejecutor de las decisiones del propio ayuntamiento.
Los regidores tienen como atribución principal ser la base del cuerpo
deliberante en atención a su número y, finalmente, la figura del síndico tiene
como función representar los intereses de la municipalidad.4
Si el municipio es un poder público y un nivel de gobierno, debe también
reconocérsele y otorgársele el establecimiento de las tres funciones
gubernamentales: la legislativa, ejecutiva y judicial de manera tanto formal
como material distinguiendo para cada función su órgano específico.
En razón de nuestro sistema político, de nuestro sistema federal y de nuestra
división de poderes, sin temores ni dudas, al municipio debe dársele su
verdadero papel de auténtico poder público y un nivel de gobierno.
¿Qué es realmente lo que caracteriza a nuestro sistema federal? Este
planteamiento parece sencillo, sin embargo, se hace necesario recurrir a la
doctrina de la supremacía de la Constitución, pues la distribución de
competencias de la federación y de las entidades federativas se encuentran
subordinadas, limitadas y controladas por la Constitución.
El artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
establece: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república
4
Carlos F. Quintana Roldán. Derecho municipal, México, Porrúa, p. 207.
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representativa, democrática laica, federal, compuesta por estados libres y
soberanos” pareciera contradecir al artículo 39 cuando establece: “La soberanía
nacional reside esencial y originariamente en el pueblo”, y más aún cuando se
indica, “todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de
éste”
Al tomar en cuenta lo previsto en el primer párrafo del artículo 41 se confirma
que el único soberano es el pueblo, del cual dimanan los gobiernos del sistema
político mexicano:
El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la unión, en los casos de
la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes de
interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución
federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir
las estipulaciones del pacto federal.
FUNCIÓN EJECUTIVA
Atendiendo estrictamente a la redacción del párrafo primero de la fracción I del
artículo 115 constitucional: “Cada municipio será administrado por un
ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad
intermedia entre éste y el gobierno del estado…” Significa que nuestro sistema
constitucional atribuye facultades gubernativas y de administración a un órgano
colegiado llamada ayuntamiento, aunque sus integrantes poseen un status
diferenciado y jerarquizado y de ninguna manera igualitario.
Lo que implica el pleno reconocimiento de función administrativa, al poder
ejecutivo en una sola persona, presidente municipal, a quien en la práctica
recae la responsabilidad de la administración pública municipal, por lo tanto y
dado que ésta es una función unipersonal debe recaer en el presidente
municipal y éste ya no forma parte del cabildo.
FUNCIÓN LEGISLATIVA
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Los regidores representan el número mayor de los integrantes de un
ayuntamiento, de acuerdo al principio de integración plural de los ayuntamientos
el cuerpo de regidores, por consiguiente, está integrado por miembros de varios
partidos políticos, esto es, su integración es por regidores según el principio de
mayoría y regidores por el principio de representación proporcional, tal como
están integrados los cuerpos legislativos en el nivel federal y en el nivel estatal,
en el Congreso de la Unión y en las Legislaturas Estatales, es decir, que son
órganos colegiados; asambleas deliberantes y de integración plural que tiene
atribución y competencia para dictar las normas jurídicas siempre en beneficio
de la colectividad.
Cuando se reúne el ayuntamiento para resolver los asuntos que atañen a la
función gubernamental y son de interés general, incluso para dictar normas
legislativas, tales como el Bando Municipal de Policía y Buen Gobierno y los
reglamentos municipales, lo hacen en sesión de cabildo.
Siguiendo aquí el principio constitucional de que no podrán reunirse dos o más
funciones o “poderes” en una sola persona o corporación por tal motivo la
función legislativa o Poder Legislativo, para el régimen de gobierno y
administración municipal, así como la de inspección relativa al cumplimiento de
las disposiciones de observancia general, debe recaer exclusivamente en el
cuerpo de regidores a los cuales se les llamaría cabildo de un ayuntamiento.
Será el cabildo del cuerpo deliberante, colegiado, plural y legislador el que
tenga la competencia para expedir la normatividad en el ámbito de la
municipalidad, pero además para vigilar e inspeccionar todo el ejercicio de la
competencia municipal.
FUNCIÓN JUDUCIAL
El
síndico
es
también
un
miembro
del
ayuntamiento
municipal.
Etimológicamente el termino síndico, proviene de los vocablos griegos: sin que
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significa con y, dixé que se traduce como justicia, por lo tanto el sindico
municipal es aquel funcionario que procura justicia, atendiendo estrictamente a
la raíz de la palabra. Desde las primeras épocas de la organización municipal,
en el municipio hispano-romano, el alcalde (vocablo árabe que significa juez) se
tuvo como una figura principal, dedicado a la impartición de la justicia menor en
el ámbito local.
En las comunidades locales se ha tenido y aún se tiene, la idea de ver a la
autoridad local como funcionarios judiciales, capaces de dirimir las pequeñas
controversias que logran la paz, la concordia y la búsqueda de la convivencia
social, objetivo fundamental de un ayuntamiento.
En nuestro país, por muchos años y en varios estados, se preservó la figura del
juez menor municipal, un funcionario judicial con competencia exclusiva en el
territorio municipal, menor por tratar asuntos de poca trascendencia en el
ámbito estrictamente judicial, aunque de gran importancia para la convivencia
social.
Debido a la importancia y relevancia que tienen ahora los municipios para
desconcentrar el poder, nos parece oportuno el que se deba devolver al
municipio esa función, que ya tenía en su origen, siendo el sindico procurador
del ayuntamiento cuya atribución consiste en la procuración y defensa de los
derechos e intereses del municipio, así como velar por los derechos ciudadanos
y ser por tanto, la figura que debería organizar la administración de justicia,
devolviéndole el Estado esta importantísima función gubernamental al
ayuntamiento.
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