El Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable

El Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable. Objetivos y resultados reales
de dicha implementación
Lic. Cingulani Anabella / Lic. Seidler Ariel
Realizado en 2008, para la cátedra La Política Social en la Argentina a comienzos del S. XXI. Titular:
Prof. César Caamaño. Licenciatura en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires
• Abstract
Este trabajo se propone como objeto de estudio el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación
Responsable dependiente del Ministerio de Salud Nacional, destinado a evitar embarazos no deseados y
posibilitar la realización de una vida sexual completa sin coerción, teniendo como medio la entrega de
preservativos y anticonceptivos orales y de emergencia a la población en edad de procrear, puesto en
práctica a partir de la sanción de la Ley N° 25673/02 y de su correspondiente reglamentación bajo el
Decreto Nacional N° 1.282/2003.
Como el programa ya posee su propia evaluación del cumplimiento de 10 metas fijadas con anterioridad
a su implementación en el período 2002-2005, se esbozará una visión crítica sobre 3 ejes que se
considera descuidados en el mismo: el etario, el de género y el abordaje de la temática de HIV/SIDA en
el período mencionado y a nivel nacional. Asimismo se hará una mención a los aspectos éticos, de
cierta forma descuidados en la implementación de dicho Programa base, y en su consecuente posibilidad
de evaluarlo a posteriori.
Se busca comprender su impacto en la población adolescente, vulnerable a los de embarazos no
deseados, abortos clandestinos y el contagio de HIV, a partir de estadísticas del propio Ministerio sobre
la evolución del embarazo, el aborto y contagio de HIV entre los 15 y 19 años, además de ver la
integración de la población masculina en el marco del programa y las consecuencias de ello. Cabe
aclarar que en la actualidad los datos cuentan con una actualización oficial al año 2007. En la fecha de
realización del presente trabajo sólo se contaban con datos fidedignos al año 2005, que fueron con los
cuales se trabajaron al fin y al cabo.
Este Programa marca una ruptura con la política sanitaria sexual a nivel nacional respecto a los fracasos
de los años anteriores. Con ánimo constructivo, podría establecerse como política social a largo plazo
más allá de los gobiernos de turno, trabajando conjunta y articuladamente con otros programas
pertinentes a la materia, del propio Ministerio de Salud y de organismos adyacentes al mismo.
• Problematización
“Pueblo en donde la libertad es efecto de las leyes y las leyes son sagradas, por fuerza es un pueblo
libre”
Juan Montalvo.
Hemos visto como a lo largo de la etapa peronista se ha proyectado un pseudo -modelo de Estado
de Bienestar, a partir del compromiso adquirido por este a la hora de plasmar su intervención en el
sentido de que, como aclara Rubén Lo Vuolo: “La experiencia argentina comparte con la experiencia
europea el rápido crecimiento del gasto social, la difusión de programas sociales y de sus coberturas,
2
el aumento de los beneficios de las prestaciones públicas y la expansión de instrumentos masivos de
regulación del proceso económico.”1
Con la puesta en marcha del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable (2002)
vemos una vuelta al antiguo rol del Estado Interventor. Esto se refleja en el accionar en temáticas
críticas relevantes a la población en pos de satisfacer las demandas de aquellos sectores sociales más
propensos a necesitar la ayuda estatal para mantener una mejor calidad de vida.
Sin embargo, como bien plantea Lo Vuolo aún hoy se sigue llevando a la práctica una política social
focalizada desde lo institucional, cuyo objetivo es atender los asuntos más urgentes y críticos que
afectan a la población y no se desarrolla una política integral largoplacista.
Desde nuestro objeto de estudio, se ve explícitamente cómo esta temática social puede enmarcarse
dentro del modelo bottom-up de origen de políticas públicas. Es posible dar cuenta de lo anteriormente
afirmado ya que desde el año 2000, la cuestión del embarazo adolescente (en especial en mujeres de
bajos recursos), la cantidad de mujeres fallecidas por haberse practicado embarazos clandestinos mal
realizados, sumado a la falta de una programática informativa y preventiva desde el mismo Estado, tomó
estado público como consecuencia del eco que tuvieron en los medios masivos de comunicación. Es a
partir de esta percepción de crisis donde el tema se hizo presente en la agenda de gobierno y claramente
este Programa fue impulsado por medio de un marco jurídico que dio comienzo a una programática
sexual con una mayor sistematización por parte del Estado (la Ley 25673).
Más allá de sus aciertos y falencias, esta política sanitaria no puede considerarse como asistencialista ya
que, institucionalmente, se busca una universalización de su aplicación, ejecución y cobertura, como
tampoco lo fue la política de salud sanitaria dependiente de la Secretaria de Trabajo y Previsión Social
creada en el año 1946. A pesar de esto, así como reconocemos en la tradición política de nuestro país
una falta de planificación de políticas sociales a futuro, es menester aclarar que plantea un horizonte
inflexivo en cuanto a lo hecho. En relación a lo desarrollado anteriormente, Lo Vuolo argumenta que
desde la década del ’60 “en el campo de la salud, la orientación corporativa-comunitaria se tradujo en
la desjerarquización de las instituciones de salud publica (…) la Secretaria de Salud se transformó en
Subsecretaria y en 1970 se le quitó la potestad de manejar independientemente su presupuesto (…) y
dejando la administración de las obras sociales a cargo del sindicato respectivo”2.
En una similar línea de pensamiento, José Luís Moreno plantea que “el proceso de construcción de la
política social ha constituido una síntesis de tensiones y conflictos entre la sociedad civil y el Estado
para responder a las necesidades básicas de los individuos, en particular de los más pobres”3. El
achicamiento del Estado en la larga etapa militar y su correlato en la etapa neoliberal de los año ’90, ha
solventado la falta de memoria institucional, de aprendizaje social y de socialización del conocimiento,
los cuales han hecho caer a los distintos programas sanitarios sexuales en similares falencias, cargadas
de sesgos tradicionalistas, ideológicos y religiosos, sin prever, sin prevenir ni tener en cuenta la crisis
social desatada dentro de la población más vulnerable al contagio de HIV SIDA, embarazos no deseados
y posteriores muertes por abortos mal practicados. A esto podría sumarse la escasa tendencia al diálogo
en la formulación de políticas públicas de largo alcance, entre los distintos segmentos, poderes,
organismos y actores interesados en la materia, en lo concerniente a esta política en particular y
extendiéndola indefectiblemente a otras.
1
Lo Vuolo, Rubén – Barbeito, Alberto. “La nueva oscuridad de la política social. Del Estado populista al neoconservador.”
Pág. 18
2
Ídem, pág. 124
3
Moreno, José Luís. “El país de no me acuerdo” Dos siglos de política social en el Rio de la Plata: Un panorama de su
construcción. Pág. 70
3
Se ha gestado, a lo largo de estos años, un Estado débil al cual “se le han achicado sus funciones,
estructuras y presupuesto, debilitando su capacidad de penetrar en la sociedad”4, para dar paso a la
solución total de los problemas por medio del ajuste automático del mercado, porque según se creía, el
Estado no estaba preparado para interpretar y responder los contenidos de las demandas de la sociedad
civil, y aun más, no contaba con los mecanismos adecuados para resolverlo.
Esta situación se ve en el reemplazo de toda la institucionalización de la política social en base a
programas planificados por los llamados “proyectos”, que ya desde la década de los ’80 contenían la
ingerencia de los organismos financieros internacionales de crédito, en desmedro de la participación de
organismos públicos como participantes activos en la acumulación de conocimientos y la construcción
de política social.
No se critica de ningún modo en este trabajo la financiación externa de programas, sino que, muy por el
contrario, lo que se exige es que no haya condicionamientos en la formulación y aplicación de los
mismos, más que las propias condiciones que exige el universo de población al cuál irán dirigidos.
Adentrándonos específicamente en el programa, sí hablamos de Educación Sexual, muchos debates
improductivos e inconducentes dentro de la sociedad se han generado a pesar de la alta rispidez que
genera dicha cuestión y de la verdadera seriedad que debería reportar el tema para el Estado, para
mujeres y hombres en general, padres en particular, educadores, gobernantes, organizaciones e
instituciones religiosas, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones médicas, de opinión pública,
medios masivos de comunicación, etc. Muy difícil es encontrar un consenso entre los ciudadanos de
nuestro país sobre esta temática y muchos son los grupos que ejercen presiones amparándose en sus
ideologías o intereses. Hasta no hace poco, la educación sexual fue un tema taboo, incomodo para
muchos. Por más que no se debata, dialogue ó discuta sobre el tema, es una realidad circundante a todos.
Debido a la falta de información y concientización de la sociedad, a la falta de recursos,
capacitación y personal idóneo encargado de transmitir estos conocimientos, hoy en día, la educación
sexual, se ha convertido en una problemática. No se trata aquí de inducir u obligar a alguien a tomar
determinada conducta sexual. No se trata de discursos moralistas, religiosos o ideológicos. La
imposibilidad de las personas de elegir como llevar adelante una vida sexual distinta por falta de
información y, al mismo tiempo, negarle los medios y la posibilidad de llevarla a cabo, representa una
realidad incomprensible en estos tiempos. En un comunicado de prensa fechado el 12 de octubre del
2007, según la Organización Mundial de la Salud, más de medio millón de mujeres en el mundo
murieron en el año 2005 durante el embarazo o al momento de dar a luz, registrándose solo una
disminución del 7% con respecto a 19905. Un aspecto alarmante de este informe señala que el 99% de
estos casos ocurren en países en vías de desarrollo 6. Este es solo un dato entre varios que ilustra
claramente que lo planteado no remite a una realidad lejana sino que repercute aquí y ahora, pero que
simultáneamente, contamos con las herramientas para transformar esta realidad. Sin duda, la educación
y la formación permanente de la sociedad constituyen un pilar básico para mejorar la calidad de vida.
• Características Generales del Programa
Este Programa Nacional tiene distintas líneas de acción. Por un lado la entrega gratuita de insumos
relacionados con la salud sexual y la prevención de embarazos no deseados, como los anticonceptivos
adecuados, reversibles, no abortivos y transitorios (incluído el anticonceptivo de emergencia, es decir la
4
Martínez Nogueira, Roberto. “El país de no me acuerdo” Historia, aprendizaje y gestión pública: las políticas dirigidas a la
pobreza en el Estado remanente. Pág. 150
5
http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2007/pr56/es/index.html
6
Allí hubieron 450 muertes cada 100.000 nacimientos mientras que en los países industrializados solo 9.
4
famosa “pastilla del día después”) y preservativos masculinos en conjunto con anticoncepción quirúrgica
(ligadura tubaria y vasectomía) desde el 2006. También en su aplicación concreta, permite detectar
enfermedades genitales y mamarias, contribuyendo a la prevención y detección temprana de VIH y
Enfermedades de Transmisión Sexual.
Por otro lado, desde el Ministerio de Salud Nacional se brinda a su vez la asistencia técnica y apoyo a
las autoridades provinciales y, simultáneamente, capacitación a los equipos de salud en el marco del
Programa de Médicos Comunitarios. Al mismo tiempo, el Ministerio es el encargado de difundir el
programa con actividades de comunicación social y campañas. Por último, se propone un trabajo en
conjunto y mancomunado con diversos proyectos del mismo Ministerio y del Ministerio de Desarrollo
Social, como por ejemplo el Programa Nacional de Lucha contra el Sida y Enfermedades de
Transmisión Sexual, el Programa Familias o el Plan Nacer.
• Objetivos del Programa
Vale la pena aclarar primeramente que este Programa es el resultado de un acuerdo a nivel
interestatal entre Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay, Bolivia, Chile y Ecuador, y más específicamente
de sus respectivos Ministerios de Salud, en calidad de Estados integrantes y asociados del MERCOSUR.
Y es aquí donde podemos visualizar un primer “macro objetivo” a partir de lo esbozado anteriormente
que es el de desarrollar una política coherente e integrada de Salud Sexual y Reproductiva interestatal
entre países latinoamericanos tan distintos entre sí pero afectados por esta misma problemática, para
prevenir embarazos no deseados, la reducción de la morbimortalidad (es decir, el número de personas
afectadas y/o fallecidas por una enfermedad en un periodo de tiempo dado en una población
determinada) de mujeres embarazadas, parturientas, o en situación de puerperio, cesárea o aborto,
anexándoles la promoción de medidas contra todo tipo de violencia doméstica.
En este nivel vemos el objetivo general de atacar toda la esfera de problemática sexual
predominantemente femenina previniendo distintas situaciones que se pudieran llegar a dar en el ámbito
doméstico, familiar y societal.
Situándonos a nivel nacional podemos advertir objetivos igualmente coherentes pero más específicos
como posibilitar el desarrollo de una vida sexual sin coerción, previniendo embarazos no deseados,
teniendo en cuenta el carácter autonómico de la decisión individual, promoviendo así la equidad de
oportunidades y derechos para todos en el acceso a servicios e información de salud sexual y
reproductiva, sin importar la región del país que se habite.
• Beneficiarios (Directos e Indirectos) Del Programa
o Mujeres y hombres en general y en particular las adolescentes/jóvenes en edad de mantener
relaciones sexuales y procrear
o Fabricantes de preservativos
o Laboratorios productores de anticonceptivos femeninos regulares y de anticonceptivos hormonales
de emergencia (la “pastilla del día después”)
o Centros nacionales, provinciales, municipales y barriales encargados de asesorar y atender a mujeres
y niños (hospitales públicos, sanatorios/clínicas pertenecientes a obras sociales y prepagas, u otros
establecimientos de la misma índole, Centros de Atención Primaria, salitas barriales, médicos
particulares asociados a las cartillas de las obras sociales y/o a Programas de Médicos de Cabecera
como sucede en la CABA).
5
o Personal contratado y organizaciones de la sociedad civil encargadas de dar comunicación masiva,
entregar preservativos, folletos y material didáctico y explicativo escrito en vía o áreas públicas,
centros asistenciales, abarcando la temática sexual
o Personal contratado (médico y educativo) y organizaciones de la sociedad civil capacitadas sobre la
temática, encargadas de brindar charlas en establecimientos nacionales, provinciales, municipales y
barriales sobre Salud Sexual y Reproductiva , cuidados antes, durante y después del embarazo,
prevención de embarazos no deseados, uso de métodos anticonceptivos, etc.
o Centros productores y comerciantes de dispositivos anticonceptivos intrauterinos, como el DIU o
diafragma.
• Implementación y Evaluación Del Programa
Dentro del mismo Programa se establecen la cantidad de 10 metas a ser cumplidas y luego el
nivel estadístico sobre su cumplimiento a agosto de 2005.
Meta1: Implementar Programas
de Salud Sexual y Procreación
Responsable
en
todas
las
Jurisdicciones Provinciales del
país para el 2005.
Meta 2: Lograr que todas las
Jurisdicciones Provinciales
implementen un sistema de
monitoreo, seguimiento y
evaluación del P. de SS y PR
Meta 3: Lograr que a los tres
años de implementado el
Programa provincial haya
incorporado
al menos
Meta
cumplida:
6 el 50%
de efectores de la provincia
Meta 4: Lograr que al menos el
80 % de los efectores de cada
P. de SS. Y PR Provincial cuente
con disponibilidad regular de
insumos para el 2005
Meta 5: Lograr que todas las
jurisdicciones provinciales con
mPrograma de SS y PR realicen
actividades de información para
el 2005.
Meta 6: Asegurar que todos los
Programas Provinciales incluyan
actividades de consejería para
el añ o 2005.
Meta cumplida en un 100%
Meta cumplida en un 100%
Meta cumplida en un 63 %
Meta cumplida en un 100%
Meta cumplida en 91,7%
Meta cumplida en un 74,8%
6
Meta 7: Reducir en al menos un
15 % para el 2005 la tasa de
mortalidad materna en todas
las jurisdicciones
Meta 8: Reducir en al menos un
20 % el número de
mhospitalizaciones por aborto a 5
años de iniciado el P. de SS y
PR provincial con respecto a los
valores del año 2000/01.
Meta 9: Disminuir la Tasa de
Fecundidad Adolescente en al
menos el 10 % en 5 años de
implementado el Programa
Provincial de SS y PR
Meta 10: Asegurar que todas
las mujeres bajo Programa
Provincial realicen PAP en los
últimos tres años
Información aun no disponible
Información aún no disponible
Información aún no disponible
Información aún no disponible
Fuente: Ministerio de Salud Nacional.
• Actores Intervinientes – Proceso de Toma de Decisiones
Es necesario antes de comenzar con esta sección aclarar que debido a la escueta información
suministrada en el mismo Ministerio, resultó bastante difícil confeccionar este apartado. Es por esto que
se limitará la descripción recopilando visiones a favor y en contra del Programa. Para ello, se ha tomado
a modo de ejemplo discursos de diputados y senadores al momento de debatir la Ley y la posición del
Episcopado de Buenos Aires.
La Diputada de Río Negro, Marta Silvia Milesi expuso lo siguiente: “Me referiré concretamente a tres
puntos, que creo son los más importantes de esta iniciativa y que tienen que ver, respectivamente, con
las diferencias, la hipocresía y la libertad. Hablo de las diferencias porque hay quienes nos acusan
-aquí también se lo ha escuchado- de que estamos abriendo la puerta al aborto. Muy equivocados están
aquellos que dicen esto…” 7
La segunda cuestión a la que se remite es a la temática del aborto. Recalca que es alarmante la cantidad
de mujeres que sufren complicaciones por abortos sépticos y, muchas de ellas, en consecuencia, mueren.
Reafirma, con cuantiosos datos estadísticos que esta situación se da principalmente en mujeres
adolescentes. El aspecto de género y etario es el tercer pilar de su exposición. Considera que los jóvenes
tienen que ser los principales receptores de este Programa.
En sintonía con lo planteado por la Diputada, su par, Arnaldo Pástor Valdovinos, congresal por la
provincia de Misiones, remarco el rol activo que debe tener el Estado, teniendo como guía la justicia
social. “Es indudable que la tarea esencial del Estado es generar las condiciones para que el
ciudadano, al constituir su familia, cuente con un trabajo digno, un techo donde cobijarse con los suyos
7
http://www1.hcdn.gov.ar/sesionesxml/item_param.asp?per=119&r=8&n=18
7
y la seguridad de que tanto su salud como la de sus hijos esté atendida en forma óptima. Lo mismo en lo
que hace a su bienestar, alimentación, vestimenta y recreación. Lo importante es que una justicia social
auténtica no se base en dádivas graciosas de los gobernantes de turno, sino en una realidad custodiada
en forma responsable mediante el manejo honesto y solidario del poder delegado”8. Al mismo tiempo,
resalta la idea de la problemática del aborto en consonancia con la falta de información adecuada.
Afirma que esta: “no sólo conduce al embarazo indeseado, sino también a una solución inadecuada del
problema, que es el aborto, con la destrucción de una nueva vida y -por las condiciones en que
generalmente se efectúa- el grave riesgo en que se coloca a la madre”9.
Sin embargo, un grupo de legisladores se manifestó en contra de esta Ley. Dos grandes argumentos en
contra de ello son una concepción de vida “distinta” y que el Estado, frente a las dificultades para
hacerse cargo de sus obligaciones10, no puede estar desviando fondos a nuevos programas. La Senadora
Florinda Martín expuso: “¿Por qué me opongo? No lo hago porque no merezcan tener igualdad de
condiciones e igualdad de oportunidades. Me opongo como senadora y como persona, por mis
convicciones personales. La razón de fondo que me lleva a expresar lo que estoy diciendo es que creo
que se contradice con la política de Estado para la promoción de la natalidad. Creo que ella es
absolutamente indispensable en este país, donde tenemos tan baja densidad de población y donde una
de las formas de corregirla es realmente recreando los mercados internos. Y estos se recrean con
población”. Finaliza su discurso adhiriendo “(…) a lo expresado tanto por el arzobispo de Buenos Aires
como por su obispo auxiliar y por el obispo de mi provincia, que aclaran que la Iglesia no avala el
presente proyecto”11.
Por su parte, El 1º de octubre de 2002, la Conferencia Episcopal Argentina hizo llegar a cada senador
nacional una carta en la que desmentía un supuesto aval de la Iglesia al proyecto. En contraposición,
considera que la iniciativa, en la medida que promueva la prescripción de elementos y métodos
anticonceptivos no conformes a lo que consideran un “orden natural”, lesiona la dignidad de la persona
y es moralmente inaceptable12. En su comunicado, al mismo tiempo, enumera lo que ellos consideran
como contradicciones y dificultades con las que cuenta el proyecto.
En lo que concierne al trato en el Congreso de la Nación, el entonces proyecto de Ley tiene como origen
la Cámara de Diputados, fue presentado por la diputada Elisa Carrió, entre otros, el 23 de marzo de
1999. Tras pasar por las comisiones de Asistencia social y salud pública, Familia, mujer y minoridad y,
Presupuesto y hacienda, fue aprobado el 18 de abril de 2001. En el Senado Nacional, tiene como fecha
en mesa de entrada el 20 de abril del año 2001. El día 23 del mismo mes y año fue girado y tratado en
tres comisiones simultáneamente: Asistencia social y salud pública; Familia y minoridad; Presupuesto y
hacienda, hasta el 19 de noviembre de ese año. Hasta ese momento se trato el proyecto en sí, sin anexo.
Entre el 10 de diciembre de 2001 hasta el 15 de agosto de 2002 se trabajó en esas tres comisiones el
anexo del proyecto. Más tarde, el 30 de octubre de 2002 se sancionó en senadores y se inscribió bajo el
número de Ley 25.673.
• Propuestas de mejora al Plan Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable
A partir del análisis del proyecto y de la evaluación realizada por el Ministerio de Salud de la
Nación, se abordarán tres ejes críticos a partir de los cuales se hará una propuesta con el objeto de
8
Ídem
Ídem
10
La tratativa del Proyecto de Ley se da en abril del año 2001 en Cámara de Diputados y en octubre del año 2002 en Cámara
de Senadores
11
http://www.senado.gov.ar/web/taqui/cuerpo1.php?anio=2002&pal1=&pal2=&operador=and
Sesión del 30 de octubre.
9
12
http://aica.org/aica/documentos_files/Otros_Documentos/Aborto_Salud_Reproductiva/2002_11_Episcopado.htm
8
perfeccionar el mismo, con hincapié en aspectos no tenidos en cuenta en el proyecto original. Los tres
aspectos son:
o “Clasificación de género” de los beneficiarios, es decir, si se tuvo en cuenta y se abarcó con la
programática a hombres y mujeres por igual, y si llego a ellos, la información y material necesarios para
un cuidado sexual completo.
o “Cuestión etaria” de los hombres y mujeres beneficiarios del Plan en relación a su objetivo de
prevención de embarazos no deseados y muertes femeninas por abortos mal practicados en poblaciones
vulnerables (adolescentes) y especialmente carentes de recursos informativos y materiales, como para
implementar por sí mismos y sin apoyo del Estado, una planificación anticonceptiva, familiar y
preventiva de enfermedades en las relaciones sexuales.
o “Tratamiento y abordaje del HIV/SIDA” como temática central en toda la concepción programática
preventiva sanitaria sexual y reproductiva, y su articulación no sólo dentro del Programa a evaluar, sino
también con el “Plan Nacional de Lucha contra el Retrovirus del Humano, Enfermedades de
Transmisión Sexual y Sida”, dependiente del mismo Ministerio en términos de eficacia y eficiencia,
dentro del propio Programa y entre si.
Con respecto a la primera cuestión, podemos advertir en el “Cuadro 1 Evaluación del cumplimiento de
metas”, elaborado por el Ministerio de Salud, que desde el año 2002 (primer año de implementación del
programa), hasta el 2005 (último año de actualización de los datos estadísticos), se mantiene la
tendencia muy clara. Entre los beneficiarios del Programa un 96% fueron mujeres, y tan sólo un 4%
hombres13.
*Cuadro 1: Evaluación del cumplimiento de metas
Evolución x Sexo 1º C. 2º C. 3º C. 1º C. 2º C. 3º C. 1º C. 2º C. 3º C.
y Edad
2003 2003 2003 2004 2004 2004 2005 2005 2005
Población Bajo
100 100 100 100 100 100 100 100 100
Programa
Mujeres
94
97
97
97
96
92
95
95
Hasta 19 años
20
25
21
21
20
24
21
24
20 y más
80
75
79
79
80
76
79
76
Varones
6
3
3
3
4
8
5
5
Menores de 20
44
54
50
47
44
45
49
34
20 y más
56
46
50
53
56
55
51
66
Fuente: Ministerio de Salud de la Nación
Tenemos en claro que los métodos anticonceptivos orales y de emergencia tienen como principal
destinatario al sexo femenino y es comprensible, al mismo tiempo, que es quien corre los riesgos en un
aborto clandestino mal practicado y la que lleva física y emocionalmente el embarazo, especialmente
uno no deseado. Pero también es claro, según lo expresado en la conceptualización del Programa, que la
planificación familiar, la realización de una vida sexual plena y sin coerción alguna, la decisión de
cuando, cómo y cuántos hijos tener, es competencia de dos personas, y en el mejor de los casos, de una
pareja, sin que esto implique desde el Programa fomentar una doctrina de la constitución familiar o una
moral de vida en general y una moral sexual en particular. Prueba de esta consideración del sexo
masculino en dicha programática es la masiva entrega de preservativos masculinos en el ámbito público
y privado (18 millones en el mismo período).
13
http://www.msal.gov.ar/htm/site/salud_sexual/site/evolucion2.asp
9
En definitiva, las cifras anteriormente citadas indican el poco acercamiento que tuvo la población
masculina al momento de la ejecución del Plan. Esto pone en serias dudas el real alcance del Programa
se Salud Sexual a nivel de género, porque en verdad un alto porcentaje de hombres (desde preadolescentes hasta adultos) a nivel nacional, no sólo no fue beneficiado con el Programa, sino que
quizás desconoce la existencia del mismo. Eso convierte a la mujer como el agente con mayores
responsabilidades a la hora del cuidado sexual y en sobrellevar las consecuencias de su no cuidado
(embarazos no deseados y un potencial aborto clandestino) cuando no debería ser así. Por lo que sí el
Programa apunta a abarcar a hombres y mujeres por igual, porque ambos necesitan cuantitativa y
cualitativamente el mismo tipo de información para su correcto cuidado sexual y métodos
anticonceptivos de barrera no abortivos y reversibles, deberían buscarse los medios para poder llegar de
mejor forma a la población masculina. En consecuencia, se tendría que considerar la conformación por
sexo de la población que vive en este país y abarcarla de forma más integral.
La cuestión etaria merece también un análisis pormenorizado. Básicamente el programa apunta a la
población en general, a hombres y mujeres en condiciones de mantener relaciones sexuales, con
capacidad de procrear, pero específicamente, hace hincapié en la población más vulnerable en términos
de edad, disponibilidad de recursos económicos e informativos, es decir, en la población sobre la que
más afecta un embarazo no deseado y la que frente a estos casos, utiliza métodos irreversibles y
peligrosos, como el método abortivo. En conclusión se apunta en términos descriptivos (aunque no
ejecutivos) a la población adolescente entre los 13 y los 19 años. Porque, como dice el Programa en el
Artículo 2:
“Serán objetivos de este programa:
a) Alcanzar para la población el nivel más elevado de salud sexual y procreación responsable
con el fin de que pueda adoptar decisiones libres de discriminación, coacciones o violencia;
b) Disminuir la morbimortalidad materno-infantil;
c) Prevenir embarazos no deseados;
d) Promover la salud sexual de los adolescentes;
e) Contribuir a la prevención y detección precoz de enfermedades de transmisión sexual, de
VIH/sida y patologías genital y mamarias.”
Sumando la escasa participación masculina, se puede percibir como agravante de la crítica de
género, una tendencia dentro del período analizado en la cual solo el 20% de las mujeres comprendidas
dentro de la población total femenina abarcada por el Programa, tiene menos de 19 años y el 80%
restante tiene más de 19 años. Clara falencia del Programa al no haber podido llegar a la población
vulnerable y en riesgo de contraer embarazos no deseados y ser la más propensa al aborto cuando le
sucede esta circunstancia, como es el caso de la población adolescente y específicamente, la femenina.
Es claro el punto de inflexión que marcó este Programa sobre la concientización en la población en
general, sobre la necesidad del cuidado sexual y de la prevención de enfermedades durante el acto
sexual, tanto como en el alcance de recursos materiales, humanos e informativos hacia amplios sectores
de la sociedad y en el haber dejado atrás viejas concepciones moralistas - religiosas que no consideraban
la realidad de nuestro país, abriendo así la posibilidad de llevar adelante un proyecto pluralista que se
base en la autonomía de todas las personas para elegir individual y libremente, de acuerdo a sus
convicciones y a partir de la información y el asesoramiento, un método anticonceptivo adecuado,
reversible, no abortivo y transitorio (como expresa la formulación programática).
Pero es aquí donde vemos un claro fracaso del Plan, porque tanto la Salud Sexual como la Procreación
Responsable deben ser practicadas (ó al menos tener conocimiento de los cuidados y prevenciones
10
durante las relaciones sexuales y luego de ellas) desde el período pre-adolescente y especialmente
adolescente, sobre todo cuando la realidad del país nos muestra madres precoces de 13 y 14 años, con
estadísticas que indican que los inicios sexuales en Argentina son cada vez más precoses, con
adolescentes a los que se les practican abortos clandestinos y consecuentes muertes, violaciones intra
familiares y la falta de asistencia sanitaria, informativa, legal y psicológica ante este tipo de situaciones.
Avalando lo anterior, según un estudio realizado en hospitales públicos por medio de encuestas a los
concurrentes, hecha por el Centro de Estudios de Población -CENEP- el inicio sexual de chicas y
chicos sigue rodando los 15 años como edad promedio14.
La Sociedad Argentina de Ginecología Infantojuvenil presentó un estudio sobre 1034 casos a nivel
nacional, todos ellos de mujeres adolescentes. Los resultados de dicha investigación muestran que el
44% no tuvo ningún tipo de protección para el VIH, mientras que aproximadamente el 34,4% de
adolescentes (356 casos) no tuvieron cuidado anticonceptivo, alegando que: no quería (33,3%), falta de
información (32,6%), la primera relación sexual no embaraza (14,8%), relación inesperada (7,3%),
quería embarazarse (5,4 %), violación (5,1 %), no contesta (1,5 %)15.
Cuadro 2: Métodos anticonceptivos en la primera relación sexual.
Total 1034 casos. * >10% PREVALENCIA
ESTADO
No cuidado
C
u
i
d
a
d
o
MÉTODO
Ninguno
Preservativo
Coitus interruptus
Preservativo y pastillas
Pastilla
Ritmo
Lavaje
Yuyo y lavaje
Total
CASOS
356
557
74
22
16
5
3
1
1034
%
34,4
53,9
7,2
2,1
1,5
0,5
0,3
0,1
100
Fuente: Sociedad Argentina de Ginecología Infanto -Juvenil
En tercer término, la falta de una correcta articulación entre Programas del mismo Ministerio, a
saber, entre el Plan en estudio para con el Plan Nacional de Lucha contra el Sida, en cuanto a la atención
integral de una problemática común a ambos programas como es el HIV/SIDA, con el consiguiente uso
ineficiente de recursos humanos y materiales que, aunque descentralizados por el Ministerio de Salud,
para que cada provincia los utilice discrecionalmente atendiendo problemáticas locales, cuentan con la
asistencia ministerial nacional.
Según la OMS, en Argentina del 2002 al 2005, hubo en promedio 3000 casos más de Sida anuales 16 y
durante el período 2002-2004, el Ministerio de Salud publicó cifras referentes a la cantidad de muertes
totales por HIV/SIDA: aproximadamente 127.000 (115.000 a 134.000) personas viven con VIH/SIDA
en Argentina, de las cuales un 60% desconocerían su situación.17
14
Fuente: http://www.cenep.org.ar/index2.html
http://www.sagij.org.ar/newsite/PDF/Investigacion-exploratoria.pdf
16
http://www.who.int/globalatlas/includeFiles/generalIncludeFiles/listInstances.asp
17
http://www.msal.gov.ar/htm/site/sida/site/pdf/BoletinSIDAN24X.pdf
15
11
Cuadro 3: Defunciones totales por HIV/SIDA (por cada millón de hab.)
Período 2002 –2004
AÑO / GRUPO DE
EDAD
2002
0-14
45 y más
54
1544
1162
308
Sin
información
4
2003
38
1196
339
0
2004
38
1039
370
4
Tot
al
152
8
157
3
145
1
Fuente: Ministerio de Salud y Medio Ambiente de la Nación. Programa Nacional de Lucha contra Retrovirus del
Humano, SIDA y ETS. Boletín sobre HIV/SIDA en Argentina.
Por lo que podemos avizorar, el Plan de Lucha contra el Sida no ha sido muy exitoso en este período de
análisis a partir de las cifras anteriores. Pero es menester decir que la entrega masiva de preservativos en
espacios públicos en acontecimientos donde se concentran mayor cantidad de población adolescente, ya
sea, el Día de los Enamorados o el día del Estudiante por ejemplo, corresponde a dicho Plan y no al
programa objeto de evaluación, porque el Plan de Salud Sexual no ha tenido ningún tipo de intervención
en esta entrega en los últimos años.
El Plan de Salud Sexual sólo toca tangencialmente la cuestión del contagio del Sida por la vía
sexual, ya que más allá que dentro del período 2002-2005 incorporó dentro de su ejecución el reparto
de 18 millones de preservativos 18 para poder prevenir el contagio, no hubo una campaña sistemática,
planificada y masiva de concientización general a la población durante todos estos años sobre la
importancia del cuidado sexual y la gravedad de la enfermedad. Solo se avizoraron campañas focales en
“fechas insignias”, como ser el 1° de diciembre en el “Día Internacional de la Lucha contra el Sida”, con
un olvido a posteriori.
Recordemos que el Plan Nacional de Lucha contra el Sida cuenta con un presupuesto anual de 120
millones de pesos y que el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable cuenta con
apoyo financiero externo, tanto de organismos multinacionales de crédito (BID, OMS, etc.), como
presupuesto propio asignado por Ley19.Al mismo tiempo, resulta alarmante el mal uso de recursos en los
programas dado que no llegaron ni eficaz ni eficientemente a la población adolescente vulnerable.
Lamentablemente, la competencia entre distintas dependencias dentro del mismo Ministerio de Salud
por acaparar partidas directas del Presupuesto Sanitario Nacional imposibilitó un trabajo en conjunto en
pos del beneficio de la sociedad.
Como último aspecto de la cuestión, se debe hacer hincapié en la falta de asesoramiento que brinda el
Ministerio de Salud y en especial su Secretaria de Prensa en cuanto al ofrecimiento de datos tan simples
como es el presupuesto o en cuanto a como fue el proceso mediante el cual dio como resultado la
formulación y ejecución del Plan. Esto será analizado a posteriori cuando se desarrollen los aspectos
éticos (des)atendidos por el Programa.
18
19
Fuente: Ministerio de Salud
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/fisica_presupuesto/2002/segundo/html/J80/310.htm
12
•
Aspectos Éticos del Programa
Tratar sobre temáticas que versan sobre cuestiones tan delicadas como sexualidad, “aborto” y
adolescencia y querer además llevar adelante una política pública de Estado evidentemente transversal a
toda una sociedad (con sus múltiples ideologías, posicionamientos e intereses en juego), no es una tarea
sencilla.
En este apartado se tratará de avizorar que complementación ética puede llegar a servir para mejorar el
Programa a futuro y plantear una propuesta constructiva.
El tema a tratar en primer lugar es el tema de la exposición pública de la información pertinente a la
implementación y compras dentro de dicha política pública.
Según el Manual de de Compras y Contrataciones Públicas dentro de la edición “Herramientas para la
Transparencia de la Gestión” que publica la Oficina Anticorrupción: las normas básicas que regulan la
materia de compras y contrataciones públicas son el Decreto delegado N°1023/2001 (régimen de
Contrataciones del estado nacional) y el decreto N° 436/2000 (reglamento para la adquisición,
Enajenación y Contratación de Bienes y Servicios del Estado Nacional).
Como bien se aclara en dicha publicación, toda transacción realizada entre países o con apoyo
financiero de organismos multilaterales queda eximida de la publicación de cifras de gasto. Aún así
pueden voluntariamente someterse al mecanismo de control de compras y pasar por el proceso de
licitación y auditorías correspondientes. Asimismo, podrían llegarse a conformar comisiones integradas
por miembros de la sociedad civil para dotar de transparencia a todo el proceso decisional.
Hubiera sido interesante que los datos hubieran quedado expuestos y que fueran de alcance público,
para ver las partidas, el origen segmentado del financiamiento y la distribución de las mismas. A la
fecha, no sólo no hay una fidedigna actualización de aspectos claves de la programática en cuestión,
sino que además hay áreas aún sin analizar (sobre todo cuando se busca desglosar aspectos de
mortandad materna por región del país –por edad y condición social-).
En este sentido sigue siendo necesaria una participación más activa de la sociedad, porque, como
pudimos ver, en muchos casos sigue habiendo una completa ignorancia acerca de la existencia del
Programa en cuestión. He aquí donde la sociedad civil podría llenar el hueco de la desinformación y la
falta de publicidad de actos públicos con pedidos de información y presentaciones formales de
participación.
Otro tema interesante es que los datos estadísticos no se encuentran actualizados. Como ya se planteó
con anterioridad, a la hora de la realización del presente trabajo, los datos llegaban a 2005. En la
actualidad, sólo se han avanzado 2 (dos) años en las cifras, estadísticas y evaluaciones pertinentes.
El acceso a la información sigue pareciendo una utopía, y para pocos, y en la era de Internet y de las
tecnologías masivas, ello ya se torna inaceptable. La digitalización debe ser más ágil, porque no es una
cuestión de información únicamente, sino también de accesibilidad, legitimidad y legitimación social de
la programática pública en el mejor de los casos. Pero más que nada de una real “voluntad” de “dar a
conocer”.
Siguen escaseando talleres sobre la temática, ya sean los organizados por el propio Ministerio, u otros
organismos gubernamentales, como así también los propios gestados desde la sociedad civil.
13
• Propuesta
La propuesta tiene como eje central mejorar la implementación del programa y una mejor
evaluación. En primer lugar, la necesidad de unificar el Programa en estudio con el Plan Nacional de
Lucha contra el Sida. De esta forma, se tendría que lograr una mejor performance, sin generar
competencia entre programas con objetivos similares dentro del mismo ministerio. Es preciso contar con
distintos departamentos que traten específicamente distintas temáticas y que las analicen conjuntamente.
En segundo lugar, es necesario un trabajo mancomunado con el Plan Nacer, perteneciente al propio
Ministerio de Salud Nacional, prestando especial cuidado a aquellas personas, especialmente madres
embarazadas y niños que no hayan sido incluidos por algún motivo en Programa en estudio.
La confección un Programa de Educación Sexual, en conjunto con el Ministerio de Educación de la
Nación, es un tercer punto para reforzar. Las escuelas deben ser el marco en donde los niños y
adolescentes reciban toda la información necesaria. Es menester, simultáneamente, abordar estas
temáticas en junto a los padres y Ong´s implicadas en la temática. Es por ello que, mediante encuentros
con ellos, autoridades de las instituciones, psicólogos, psicopedagogos y trabajadoras sociales deben
llevar adelante esta labor, sobre todo cuando los progenitores reconocen no tener ellos mismos la
información adecuada o no saber como transmitirla. Un equipo de esa envergadura no es habitual en los
establecimientos educativos del país, sobre todo en áreas rurales. En ese caso, queda a cargo del
ministerio enviar personal calificado a cada zona, ya que la escuela es un buen marco de referencia para
los alumnos y padres.
A pesar de esto, no deben caer todas las responsabilidades sobre las casas de estudios. Clubes sociales y
deportivos, centros comunitarios, centros de jubilados, y en los propios lugares de trabajo, tendrían
recibir material desde el Ministerio. Generar una conciencia social, que una lazos entre los miembros de
la sociedad, tendría como resultado una sociedad civil más madura y solidaria.
En este sentido, el Estado puede aplicar una política beneficiando a las instituciones educativas y
comunitarias, empresas y otras organizaciones que colaboren con los objetivos del Programa (por
ejemplo, exención de impuestos).
Urge simultáneamente el inicio de una sistemática campaña de concientización, no solo en fechas
simbólicas y como mero receptor de información. A fin de conseguir de que la sociedad tome en cuenta
una real magnitud sobre la cuestión, es necesario que esta sea participe. Entre las escuelas pueden
organizarse concursos de trabajos relacionados a la temática. En las facultades cabe la posibilidad de
lograr trabajos interdisciplinarios entre estudiantes de distintas carreras, por ejemplo la propuesta de
concurso de mejores publicidades. Hay que aprovechar de que existe en gran parte de la sociedad una
buena predisposición a colaborar contra la lucha el Sida por lo que cabe la posibilidad de que se extienda
a otras temáticas.
Otra cuestión importante remite al trabajo en conjunto con organizaciones de la sociedad civil. Existen
distintas instituciones que trabajan sin fines de lucro, con una vocación por estos temas. Por su
experiencia y conocimiento sobre estas problemáticas y por su desinteresada preocupación es preciso
estrechar vínculos con ellas sin cooptarlas. Al mismo tiempo, estás pueden resultar un buen agente
evaluador externo.
La idea es que la política pública empiece a ser de todos para todos.
14
 Bibliografía
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•
•
•
Lo Vuolo, Rubén. “Capítulo I: ¿Una nueva oscuridad? Estado de Bienestar, crisis de integración
social y democracia”. Lo Vuolo, Rubén – Barbeito, Alberto. Capítulo II: “Las políticas sociales en
la Argentina Contemporánea”. En Lo Vuolo, Rubén – Barbeito, Alberto. La Nueva Oscuridad de la
Política Social. Del Estado Populista al Neoconservador. Miño y Dávila Editores. Buenos Aires,
Argentina. 1998.
Martínez Nogueira, Roberto. “Historia, aprendizaje y gestión pública: las políticas dirigidas a la
pobreza en el Estado remanente”. En Bertranou, Julián – Palacio, Juan Manuel – Serrano, Gerardo
(compiladores). En el País del No me Acuerdo. (Des) memoria institucional historia de la política
social en la Argentina. Prometeo Libros. Buenos Aires. 2004.
Moreno, José Luis. “Dos siglos de política social en el Río de la Plata: un panorama de su
construcción”. En Bertranou, Julián – Palacio, Juan Manuel – Serrano, Gerardo (compiladores). En
el País del No me Acuerdo. (Des) memoria institucional historia de la política social en la Argentina.
Prometeo Libros. Buenos Aires. 2004.
Páginas de Internet utilizadas:
o http://www.msal.gov.ar
o http://weblogs.clarin.com/espacio-positivo/
o http://www.mecon.gov.ar
o http://www.cenep.org.ar
o http://www.who.int
o http://www.sagij.org.ar
o http://www.senado.gov.ar
o http://www.diputados.gov.ar
o http://aica.org
Normativa
•
•
•
Ley N° 25673 de creación del Programa Nacional de Salud sexual y Procreación responsable, en el
ámbito del ministerio de salud.
Decreto reglamentario N° 1.282/2003
Manual de de Compras y Contrataciones Públicas de la edición “Herramientas para la Transparencia
de la Gestión” que publica la Oficina Anticorrupción. N°4.