Crean Juzgados y Salas Tributarias

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COMENTARIO ESPECIAL
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Crean Juzgados y Salas Tributarias
Dr. Percy Salas Ferro (1)
I. Introducción
El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial
ha creado recientemente 06 Juzgados y 02
Salas Sub Especializadas en lo Tributario y
Aduanero.
A través del presente artículo queremos
difundir los alcances de la medida, conocer
las razones que la fundamentan, identificar
los problemas que se pretenden resolver
y los fines que se plantean conseguir. A lo
largo del texto evaluamos la idoneidad de la
medida.
Con dicho propósito, en el trabajo abordamos los siguientes aspectos: Fundamentos
y objetivos de la medida, ventajas de la especialización judicial, idoneidad de la medida, tipos de controversias que conocerán los
Juzgados y Salas creadas, carga y funcionamiento de los nuevos órganos y finalmente
reseñamos la experiencia comparada en relación a la justicia tributaria. Adicionalmente,
alcanzamos algunas ideas conclusivas y recomendaciones para lograr el eficiente funcionamiento de los órganos creados.
II. Creación de los Juzgados y Salas
Tributarias
El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, mediante Resolución Administrativa N°
206-2012-CE-PJ, del 24 de octubre del 2012,
ha creado 06 Juzgados y 02 Salas Sub Especializadas en Temas Tributarios y Aduaneros.
Estos órganos se encargarán de tramitar y
resolver los procesos en los que participan
el Tribunal Fiscal y la Superintendencia de
Aduanas y de Administración Tributaria - SUNAT. La medida constituye una respuesta a la
necesidad de tramitar de manera más rápida
procesos de significativa incidencia económica.
Todos estos nuevos órganos forman parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa existente desde hace más de diez años y
constituyen la Sub Especialidad Tributaria.
Adicionalmente, se ha creado un Juzgado con Sub Especialidad en lo Tributario y Temas del INDECOPI, dentro de la Jurisdicción
Constitucional para conocer los procesos de
amparo contra el Tribunal Fiscal, SUNAT y el
INDECOPI.
III. Fundamentos y objetivos de la
medida
1. Celeridad y eficacia de los procesos
La creación de estos nuevos órganos jurisdiccionales responde a la necesidad de
atender con mayor celeridad y eficacia los
procesos de naturaleza tributaria, procesos que por su contenido patrimonial
inciden determinantemente en la marcha
económica del país. Es propósito de esta
reforma agilizar los procesos en los cuales
se encuentran inmovilizados significativas
cantidades de recursos económicos en
perjuicio del Estado y los agentes económicos.
Se calcula que actualmente en el Poder
Judicial existen 3,000 expedientes en materia tributaria y aduanera, voluminosa
carga que con la creación de estos juzgados sub especializados se pretende enfrentar con éxito.
2. La carga del Tribunal Fiscal
Otra de las razones por las que se ha
optado por la creación de órganos sub
especializados en lo tributario, es el incremento significativo de los pronunciamientos del Tribunal Fiscal, que como
sabemos resuelve en última instancia
administrativa las controversias de carácter tributario. La cantidad de 3,000
expedientes relativos a controversias fiscales que actualmente se encuentran en
el Poder Judicial es referencial, debido a
que este tipo de causas se vienen incrementando sensiblemente en los últimos
años como consecuencia de la mayor
productividad del Tribunal Fiscal. Casi
la totalidad de los pronunciamientos finales de este órgano pueden ser objeto
de demanda contencioso administrativa
ante el Poder Judicial, pues, ante lo decidido por el Tribunal Fiscal, pueden interponer la indicada demanda, no sólo el
contribuyente que impugnó la respectiva
resolución de la SUNAT, sino también la
propia SUNAT cuando considere que la
decisión del Tribunal Fiscal no es conforme al ordenamiento.
A ello se suma el hecho que actualmente
en el Tribunal Fiscal existe un pasivo de
17,364 expedientes pendientes de resolver (2), cantidad que conforme se ha precisado líneas arriba puede terminar en el
Poder Judicial vía la demanda contencioso administrativa. Ante tal contexto, la
creación de una jurisdicción especializada
en lo tributario resulta ser sin duda una
media adecuada y oportuna.
IV. Ventajas de la especialización judicial
Otra de las razones que ha incidido
determinantemente en la creación de los
nuevos Juzgados y Salas Tributarias, ha
sido la necesidad de aprovechar las enormes ventajas que genera la especialización
en la administración de justicia. Entre las
principales ventajas de la especialización
judicial se pueden mencionar a las siguientes:
1. La realización continua de una determinada actividad posibilita su óptima ejecución. La especialización permite crear
mejores métodos y técnicas para la realización eficaz de una función.
2. La dedicación permanente al conocimiento de determinada materia jurídica permite profundizar y dominar sus contenidos.
3. La especialización optimiza las capacidades y competencias del juez y de los servidores judiciales.
4. Con la especialización se obtiene mayor
rendimiento y mejores resultados (3).
5. La especialización posibilita la célere realización de las actuaciones procesales.
6. Contribuye a la tramitación expeditiva de
los procesos.
7. Facilita la rápida fundamentación y redacción de autos y sentencias.
8. Eleva significativamente la productividad
de los servidores, magistrados y de los
órganos jurisdiccionales en su conjunto.
9. Posibilita la oportuna culminación de los
procesos. Contribuye de manera efectiva
a la composición de los conflictos, al en-
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tendimiento, la paz y, consecuentemente,
al desarrollo del país.
10.La especialización de los órganos jurisdicciones eleva la calidad del servicio de
justicia en general.
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5.
V. Idoneidad de la medida
Sin duda, la creación de estos nuevos
órganos jurisdiccionales agilizará la tramitación y resolución de procesos de suma importancia para el país, afianzando de este
modo la institucionalidad judicial y contribuyendo al desarrollo de la nación. Esta medida constituye una respuesta planificada e
inteligente ante la existencia de un gran número de procesos que por su complejidad y
la insuficiencia de recursos no se resuelven
oportunamente, quedando de este modo inmovilizados gran cantidad de recursos económicos. La inversión en justicia es una inversión en el país; una rápida solución de las
controversias genera seguridad jurídica, confianza, estabilidad y un clima apropiado para
las inversiones, condiciones que sin duda son
imprescindibles para alcanzar el desarrollo y
el bienestar de la colectividad.
La reforma revela la adecuada orientación de los órganos de gobierno del Poder
Judicial de enfrentar la carga procesal y los
problemas centrales de la justicia con medidas estructurales y especialización técnica.
Esperemos sin embargo, que con la celeridad
que corresponde, el Ministerio de Economía
y Finanzas asigne el presupuesto necesario
para la implementación y el funcionamiento
de los órganos creados.
VI. Tipos de controversias que conocerán los nuevos Juzgados y
Salas Tributarias
Los nuevos órganos jurisdiccionales
creados, en general conocerán todos los conflictos que se presenten entre los contribuyentes y la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, en los que el Tribunal
Fiscal ha emitido Pronunciamiento Final.
Específicamente se ocuparán de resolver
conflictos relativos a:
1. Órdenes de Pago, Resoluciones de Determinación, Resoluciones de Multa u otros
actos administrativos que tengan relación
directa con la determinación de la obligación tributaria.
2. Sanciones por incumplimiento de obligaciones tributarias formales.
3. Sanción de comiso de bienes, internamiento temporal de vehículos y cierre
temporal de establecimiento u oficina de
profesionales independientes.
4. Derechos aduaneros, clasificaciones aran-
6.
7.
8.
celarias y sanciones previstas en la Ley
General de Aduanas, su reglamento y
normas conexas y las pertinentes del Código Tributario.
Las quejas que presenten los deudores
tributarios, contra las actuaciones o procedimientos que los afecten directamente
o infrinjan lo establecido en el Código Tributario, así como los que se interpongan
de acuerdo con la Ley General de Aduanas, su reglamento y disposiciones administrativas en materia aduanera.
Tercerías o intervenciones excluyentes de
propiedad que se interpongan con motivo del Procedimiento de Cobranza Coactiva.
Cuestiones de competencia que se susciten en materia tributaria, conforme a la
normatividad aplicable.
Aportaciones al Seguro Social de Salud
(ESSALUD) y a la Oficina de Normalización Previsional (ONP).
VII. Funcionamiento de los Órganos
Jurisdiccionales creados
El proyecto ha sido fruto de las coordinaciones entre el Poder Judicial y el Ministerio
de Economía y Finanzas, habiendo concordado en la necesidad de habilitar un presupuesto para la implementación y funcionamiento
de los órganos creados. En ese sentido, los
nuevos Juzgados Sub Especializados en lo
tributario comenzarán a implementarse y a
funcionar una vez que la partida presupuestaria correspondiente sea asignada al Poder
Judicial. En cuanto ello ocurra, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial fijará la fecha para
el inicio del funcionamiento de los nuevos
órganos creados.
Específicamente, los órganos jurisdiccionales creados y que próximamente entrarán
en funcionamiento, son los siguientes: El
Décimo Octavo, Décimo Noveno, Vigésimo,
Vigésimo Primero, Vigésimo Segundo y el Vigésimo Tercero Juzgados Especializados en
lo Contencioso Administrativo con Sub Especialidad en Temas Tributarios y Aduaneros.
Las Salas creadas son las siguientes: La Sexta
y la Sétima Salas Superiores Especializadas en
lo Contencioso Administrativo con Sub Especialidad en Temas Tributarios y Aduaneros.
VIII. Carga procesal de los nuevos
Órganos
Los nuevos Juzgados y Salas Sub Especializadas no comenzarán su funcionamiento
con carga cero como se disponía cuando se
creaba un nuevo órgano jurisdiccional. Desde
el inicio de sus funciones, estos órganos se
encargarán de los procesos que en materia
tributaria y aduanera actualmente se encuentran en trámite y pendientes de sentenciar en
los Juzgados Contencioso Administrativos
ahora existentes (17 juzgados permanentes
y 5 transitorios).
Adicionalmente a ello, debe considerarse
toda la carga procesal que en los próximos
años se irá incorporando a los nuevos juzgados creados, como consecuencia de los pronunciamientos del Tribunal Fiscal.
IX. La experiencia comparada La jurisdicción especializada en lo tributario que se pretende poner en marcha en
nuestro medio, es una medida que ya se ha
implementado y se encuentra operando en
otros países. Con el propósito de conocer
cómo se ha organizado la justicia tributaria
en otros sistemas, nos referiremos brevemente a las experiencias de Argentina, Chile
y Venezuela.
1. La experiencia Argentina
En Argentina la administración de justicia
se organiza por provincias y cada una de
ellas tiene su propio Poder Judicial. Una
de las provincias en las que ha alcanzado
particular desarrollo la jurisdicción tributaria es la Provincia de Mendoza, en la
que se han implementado los denominados “Tribunales Tributarios” que son
órganos jurisdiccionales especializados
de primera instancia que se encargan de
resolver todas las controversias en materia fiscal suscitadas en el territorio de la
provincia. En esta provincia existen 05 Tribunales Tributarios.
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
por su parte, existe el denominado “Fuero
Contencioso Administrativo y Tributario”,
el que se encarga de resolver las controversias relativas al cobro de impuestos, tasas y contribuciones ocurridas dentro del
ámbito territorial de la ciudad. En Buenos
Aires existen 12 Juzgados Contencioso
Administrativos y Tributarios y para revisar en segunda instancia las decisiones de
estos órganos, existe la Cámara de Apelaciones la misma que cuenta con dos Salas
Especializadas. Como ciudad autónoma,
Buenos Aires cuenta también con su propio “Código Contencioso Administrativo y
Tributario”, vigente desde el año 1999.
2. La experiencia Chilena
Durante los últimos años en Chile se ha
operado una profunda reforma en relación a la justicia tributaria. Se han creado
los denominados “Tribunales Tributarios
y Aduaneros – TTA” que conocen las reclamaciones de los contribuyentes contra
las actuaciones del Servicio de Impuestos
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Internos, Aduanas y Tesorería. Superando
la etapa en la que la justicia tributaria se
encontraba en manos de la propia Administración Tributaria, los Tribunales Tributarios y Aduaneros han sido constituidos
como órganos jurisdiccionales especializados de primera instancia que forman
parte del Poder Judicial, con lo que queda
garantizada su independencia respecto a
la Administración.
La reforma chilena se ha ido implementando gradualmente por regiones, para finalmente poner en funcionamiento 18 tribunales Tributarios y Aduaneros en toda
la república. El 01 de febrero del 2010,
iniciaron sus funciones 04 Tribunales en
igual número de regiones, actualmente ya
se tienen 14 Tribunales funcionando. El 01
de febrero del año 2013, se completarán
los 04 Tribunales Tributarios y Aduaneros
faltantes los que se implementarán en las
regiones de Valparaiso, Rancagua y Metropolitana. Además de estos Tribunales
existen las Salas Especializadas dentro de
las Cortes de Apelaciones, encargadas de
revisar en segunda instancia las decisiones del los Tribunales Tributarios y Aduaneros.
3. La experiencia Venezolana
Venezuela tiene una tradición consolidada en materia de justicia tributaria. Con
ocasión de la reforma de la Ley sobre el
Impuesto a la Renta, en el año 1958, fueron creados los órganos jurisdiccionales
denominados “Tribunales del Impuesto Sobre la Renta” (4). Con motivo de la
Promulgación del Código Orgánico Tributario de la República de Venezuela, en
agosto de 1982 se crean los denominados
Tribunales Superiores Contencioso Tributarios que son órganos jurisdiccionales
unipersonales de primera instancia encargados de conocer y resolver los conflictos
surgidos entre la Administración Pública y
los contribuyentes (5).
Conforme al mandato del Código Orgánico Tributario antes indicado y, con el
propósito de consolidar la justicia especializada en asuntos fiscales, en diciembre
del 1983, se implementan 09 Tribunales
Superiores en lo Contencioso Tributario
para la circunscripción de Caracas. En
enero del año 2001, se crean 06 tribunales más para igual número de regiones
del interior del país llanero.
Las experiencias reseñadas ponen en evidencia que ya desde algún tiempo atrás exis-
te una creciente preocupación por organizar
la justicia tributaria en base a la implementación de órganos jurisdiccionales especializados. En esta línea de transformación se ha
optado por especializar al juez en el conocimiento de las cuestiones tributarias y temas
vinculados. Los países implementan órganos
jurisdiccionales especializados en el convencimiento que la especialización posibilita la
tramitación más eficiente de los procesos, la
solución oportuna de los mismos y la emisión
de decisiones debidamente fundamentadas
y de mejor calidad.
X. Lo pendiente
Finalmente, es oportuno puntualizar que
existen algunos asuntos pendientes en relación a la creación de estos nuevos órganos
jurisdiccionales. En ese sentido, es necesario
que el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial
organice adecuadamente estos nuevos órganos jurisdiccionales, asignándoles infraestructura apropiada, personal capacitado,
equipos y recursos suficientes. Asimismo, es
indispensable que se diseñe un nuevo modelo de gestión de despacho para estos órganos, que permita la tramitación y solución
expeditivas de los procesos y garantice resultados concretos en el mediano plazo.
XI. Conclusiones
1. Con la creación de los nuevos Juzgados
y Salas Sub Especializadas en lo Tributario, se tramitarán y resolverán con mayor
celeridad los procesos correspondientes
a esta materia, que por su naturaleza inciden determinantemente en la marcha
económica del país.
2. Es propósito de la reforma agilizar y resolver procesos en los que se encuentran
inmovilizados significativas cantidades de
recursos económicos en perjuicio del Estado y de los agentes económicos.
3. La creación de los nuevos órganos jurisdiccionales se basa fundamentalmente en
las ventajas que genera la especialización
en el servicio de justicia. La especialización
optimiza las capacidades y competencias
tanto del juez como de los servidores judiciales. Garantiza mayor rendimiento y
mejores resultados en la organización. La
especialización posibilita la célere ejecución de las actuaciones procesales, contribuye a la expeditiva tramitación de los
procesos y facilita la rápida fundamenta-
ción y redacción de autos y sentencias. En
general, la especialización eleva la calidad
del servicio de justicia.
4. La medida adoptada revela la adecuada
orientación de los órganos de gobierno
del Poder Judicial de enfrentar la carga
procesal y los problemas centrales de la
administración de justicia, con medidas
estructurales y especialización técnica. Esperemos que el Ministerio de Economía y
Finanzas con la celeridad que corresponde asigne el presupuesto necesario para
la implementación y el funcionamiento
de los órganos jurisdiccionales creados.
5. Ante el significativo incremento de la carga procesal en materia tributaria, la creación de los Juzgados y Salas Sub Especializadas en dicha materia es una medida
adecuada y oportuna. Más aún si se tiene
en cuenta la tendencia ascendente de la
productividad del Tribunal Fiscal.
6. Para que los órganos jurisdiccionales
creados se implementen, funcionen eficientemente y cumplan sus fines, es necesario que el Consejo Ejecutivo del Poder
Judicial, los organice adecuadamente, dotándoles de una infraestructura funcional,
personal calificado, equipos y recursos
suficientes. Asimismo, es necesario que
oportunamente se efectúen las modificaciones legales pertinentes y, fundamentalmente, se diseñe un nuevo modelo de
gestión de despacho para estos órganos
que permita la tramitación y solución expeditivas de los procesos y garantice resultados concretos en el mediano plazo.
NOTAS
(1) Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia
de Lima. Master en Política y Legislación
Bancaria y del Mercado de Valores por la
Universidad de Roma - Italia. Docente de
la Academia de la Magistratura.
(2) Cifra al 31 de octubre del 2012, conforme
a la información estadística publicada en el
Portal Institucional del Ministerio de Economía y Finanzas: htpp://www.mef.gob.pe
(3) LEAL, Vicente. Economía y Organización
de Empresas. En: htpp://www.profes.net/
rep_documentos/propuestas_bachillerato.
p. 1.
(4) COLMENARES ZULETA, Juan Carlos. De
los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario. En: http://Valoislamotte.
blogspot.com/2011/08/de-los-tribunales
–superiores-de-lo.html. p. 8.
(5) COLMENARES ZULETA, Juan Carlos. op.cit.
pp. 10 y 11. n