Hacer realidad el consentimiento libre, previo e informado (CLPI

Hacer realidad el consentimiento libre, previo e informado (CLPI). Resumen ejecutivo
El derecho a la autodeterminación es inherente a los pueblos indígenas e incluye su derecho a
determinar libremente su propio desarrollo social, económico y cultural. Los pueblos indígenas
también tienen derecho a mantener y desarrollar sus culturas, así como derechos sobre sus tierras,
territorios y recursos. La obligación de obtener su consentimiento libre e informado antes de
comenzar cualquier proyecto de extracción de recursos que vulnere o tenga algún impacto sobre sus
territorios se deriva directamente de estos derechos de autodeterminación. Así queda establecido en
numerosos instrumentos internacionales y así lo reconoce el régimen de derechos humanos que se
deriva de los principales convenios internacionales en esta materia. La responsabilidad empresarial de
obtener el CLPI de los pueblos indígenas se fundamenta tanto en el deber de respetar los derechos
indígenas como en la necesidad de reducir su exposición a los riesgos de inversión causados por la
interrupción de los proyectos.
El hecho de que la obligación de obtener el CLPI se haya incluido en las normas de desempeño de
2012 de la Corporación Financiera Internacional (CFI) del Banco Mundial y, por extensión, de los
bancos adheridos a los Principios de Ecuador, unido a la progresiva incorporación dentro de las
políticas de un número creciente de empresas mineras, principalmente aquellas que forman parte del
Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM por sus siglas en inglés), indica que se ha
alcanzado un punto de inflexión en cuanto a la aceptación del CLPI como una norma a la que se
deben someter todos los actores empresariales para cumplir con su responsabilidad de respetar los
derechos humanos de los pueblos indígenas. Aunque el sector minero está dando algunos pasos
relacionados a poner en marcha la obligación de obtener el CLPI de los pueblos indígenas, aún tiene
una comprensión limitada del concepto, que unida a serias cuestiones patrimoniales y a su continuo
impacto sobre las comunidades indígenas han generado un conflicto a la hora de cumplir con su
obligación de respetar los derechos de los pueblos indígenas y de obtener su CLPI en la práctica. Esta
situación se ve agravada por el hecho de que los pueblos indígenas siguen siendo muy escépticos
respecto a las verdaderas intenciones del sector y su capacidad de respetar realmente sus derechos.
Les preocupa particularmente el hecho de que quienes tratan de definir el concepto de CLPI y de
vigilar su cumplimiento son actores ajenos a los propios pueblos indígenas, de tal forma que se separa
de su derecho a la autodeterminación y socava los derechos que debería salvaguardar.
El fragmento de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas
(en adelante, Declaración de la ONU) y la creciente atención que las organizaciones internacionales
están prestando a la relación, a menudo problemática, entre los sectores de la extracción y los pueblos
indígenas, confirma la necesidad de un cambio fundamental en el tipo de compromiso con estos
pueblos. Un compromiso basado en los principios establecidos en la Declaración de la ONU
posibilitaría una interacción más respetuosa y proporcionaría una oportunidad única para el sector de
superar su pasado. La gravedad del impacto causado, los agravios actuales y el alcance de las
extracciones planeadas en territorios indígenas no permiten la complacencia. Al contrario, ilustran la
urgente necesidad de obtener el compromiso empresarial para asegurar que se respeten los derechos
de los pueblos indígenas reconocidos internacionalmente. La adopción de principios coherentes con el
CLPI por parte de las empresas e instituciones financieras como marco guía para una mejor
interacción construida sobre los derechos conducirá a una reducción de los conflictos, evitará que se
produzcan abusos y, en última instancia, garantizará un entorno más sostenible y pacífico tanto para
las empresas como para las comunidades.
Este informe pretende establecer una base para el diálogo entre el sector industrial y los pueblos
indígenas en relación a la puesta en marcha del CLPI. La premisa básica es la obligación legal y moral
que tienen las empresas de cumplir las normas internacionales que obligan a respetar los derechos de
los pueblos indígenas, independientemente de que cada Estado cumpla sus propios deberes sobre los
derechos humanos. Con este principio rector en mente, el informe se ha dividido en siete secciones
interrelacionadas. La primera sección aborda las directrices existentes que el régimen de derechos
proporciona a estados y empresas para la puesta en marcha del CLPI como una garantía esencial para
asegurar los derechos de los pueblos indígenas. El CLPI debe ser entendido como una consecuencia
fundamental del derecho de los pueblos indígenas a la autodeterminación, al control de sus tierras y
recursos y a la protección de su cultura, sus tradiciones y los medios de vida que han elegido. Esto
implica que los pueblos indígenas deben ser quienes definan por sí mismos lo que significa el CLPI y
de qué forma se pondrá en marcha en sus contextos particulares.
Las secciones dos y tres del informe aspiran a dar una idea de las perspectivas indígenas en relación al
CLPI. Están basadas en entrevistas con pueblos indígenas de diferentes regiones alrededor del mundo
y proporcionan una síntesis de las perspectivas indígenas y sus visiones, categorizadas en torno a los
ejes temáticos más importantes identificados por ellos mismos. La experiencia real de pueblos
indígenas de Canadá, Colombia y Filipinas a la hora de intentar afirmar sus propias concepciones del
CLPI basadas en sus derechos se proporcionan como pruebas de la aproximación práctica que los
pueblos indígenas están haciendo para atajar los desafíos a los que se enfrentan para proteger sus
derechos. El mensaje global que se desprende es que el CLPI es fundamental para proteger los
derechos indígenas y tanto a nivel conceptual como de puesta en práctica no es posible separarlo de su
derecho a la autodeterminación.
La cuarta sección del informe se apoya en entrevistas con cuatro de las más importantes empresas
mineras del mundo y del Consejo Internacional de Minería y Metales, proporcionando una instantánea
de sus posiciones respecto al CLPI, categorizadas de acuerdo a los temas centrales que se desprenden
de dichos debates. La quinta sección complementa a la anterior a través de estudios de caso en
Australia, Canadá, Filipinas y Panamá sobre el compromiso empresarial con el CLPI. Los estudios de
caso contextualizan las preocupaciones y posiciones surgidas en las entrevistas y se han desarrollado
en conjunción con las empresas entrevistadas y las comunidades afectadas. Esta investigación indica
que se realizó cierto progreso inicial por parte de las empresas mineras en dirección a la obtención de
un compromiso que respetase el CLPI con los pueblos indígenas, un hecho consecuentemente
reflejado en la adopción por parte del Consejo Internacional de Minería y Metales de su declaración
de intenciones de 2013 (que será efectiva en mayo de 2015), comprometiendo a sus miembros a
«trabajar para obtener el consentimiento de los pueblos indígenas». No obstante, la investigación
también saca a la luz los desafíos y limitaciones que rodean la actual práctica empresarial y su
comprensión del requisito del CLPI. Por consiguiente, proporciona una base rica para el diálogo
dirigida al desarrollo de un entendimiento común del concepto del CLPI de los pueblos indígenas.
La sexta sección del informe trata la importancia del CLPI y la incorporación de este requisito en las
políticas de salvaguardia dirigidas a los pueblos indígenas por parte de los bancos que se adhieren a
los Principios de Ecuador y otras instituciones internacionales. Esta nueva característica implica un
compromiso por asegurar que todos los proyectos que financian se ajustan de manera coherente con el
respeto a los derechos de los pueblos indígenas. La transformación de este compromiso en práctica
constituye una considerable, si bien necesaria, empresa para el sector financiero, con el fin de evitar
su posible complicidad en la imposición de proyectos que niegan los derechos al consentir y facilitar
su implementación. El requisito del CLPI tiene potencial para jugar un papel transformativo en la
implicación del cliente con los pueblos indígenas y, por extensión, la relación de estos pueblos con los
actores del sector financiero que financian dichos compromisos. No obstante, una puesta en marcha
significativa y efectiva del CLPI necesita desplazarse más allá de un enfoque normalizado de
auditoría de marcar casillas y ocuparse del cumplimiento de las salvaguardias por parte del cliente.
Esto requiere un conocimiento contextual específico de hasta qué punto se han respetado los procesos
particulares de gobierno y toma de decisiones de cada uno de los pueblos indígenas afectados. Por lo
tanto, da lugar al surgimiento de una serie de desafíos para la puesta en marcha que las instituciones
financieras aún tienen que comprender del todo y a las que todavía no han respondido de forma
efectiva.
La sección séptima del informe identifica una serie de temas centrales en los que existen disparidad de
opiniones y posiciones entre los pueblos indígenas y las corporaciones, o en los que la confusión, las
ambigüedades aparentes o la falta de claridad impiden que se llegue a un consenso. Los temas
identificados son: los fundamentos para el requisito del CLPI, cuando se requiera; la responsabilidad
de las empresas en los casos en que los estados no requieran el consentimiento indígena; quién define
el CLPI, cómo determinar quién representa a la comunidad; el papel que las empresas debería jugar en
la creación de capacidades; qué constituye un modelo adecuado de repartición de beneficios; cómo se
deben llevar a cabo las evaluaciones de impacto; y las posibilidades de una transición de normas
voluntarias a compromisos supervisados de forma aplicable y efectiva. Basándose en las secciones
anteriores del informe, ésta proporciona un contexto para el debate en torno a cada uno de estos
temas. La investigación indica que el diálogo en relación a estos temas contribuiría a aclarar las
obligaciones de las empresas con los derechos humanos según emergen del marco normativo de los
derechos de los pueblos indígenas y así facilitar un desplazamiento en todo el sector hacia una
concepción del CLPI basada en los derechos.
El informe concluye con un conjunto de principios rectores generales y recomendaciones para las
empresas mineras, los estados, el sector financiero, las organizaciones de la sociedad civil y la
comunidad internacional. Las recomendaciones persiguen proporcionar una guía fundamentada en
relación al papel que los actores empresariales y estatales deberían jugar en la puesta en práctica
autónoma del CLPI por parte de los pueblos indígenas. Esta guía está respaldada por la postura
contemporánea de las leyes internacionales de derechos humanos y otras normativas internacionales
que constituyen un marco de obligaciones que establece el estándar de conducta mínimamente
aceptable para todos los actores, incluidos los estados y empresas, en el contexto de los proyectos que
se llevan a cabo dentro de los territorios indígenas.
La Declaración de la ONU es la expresión más clara de los derechos de los pueblos indígenas y
contiene los deberes internacionales de todos los actores que puedan tener un impacto potencial sobre
esos derechos. El reconocimiento de los derechos que en ella se establecen, así como los deberes y
responsabilidades que emergen de ellos, proporciona la base para un marco incipiente de acción
empresarial en los territorios indígenas, cuya implementación aún se encuentra en pañales. Es
necesario un rápido avance hacia la aceptación y la puesta en marcha de este marco para la protección
de los derechos de los pueblos indígenas y para poder establecer un entorno estable donde las
negociaciones que tienen la posibilidad de llevar a inversiones seguras, puedan tener lugar. Dicho
entorno beneficiaría en última instancia a todas las partes.