FORO DE CONCERTACIÓN NACIONAL COMISIÓN SOBRE PENSIONES INFORME FINAL

FORO DE CONCERTACIÓN NACIONAL
COMISIÓN SOBRE PENSIONES
INFORME FINAL
San José, 25 de setiembre de 1998
"Un hombre no debería llegar al final de su vida con las manos vacías y solitario. Si la cultura no
fuera un saber inerte, adquirido de una vez por todas y luego olvidado, si fuera práctico y
viviente, si gracias a ese saber el individuo tuviera sobre su medio un poder que se
realizara y renovara en el curso de los años, a toda edad sería un ciudadano activo, útil. Si
no estuviera atomizado desde la infancia, encerrado y aislado entre otros átomos, si
participara en una vida colectiva tan cotidiana y esencial como su propia vida, jamás
conocería el exilio".
"Para que la vejez no sea una parodia ridícula de nuestra existencia anterior no hay más que una
solución, y es seguir persiguiendo fines que den un sentido a nuestra vida: dedicación a
individuos, colectividades, causas, trabajo social o político, intelectual, creador.
Contrariamente a lo que aconsejan los moralistas, lo deseable es conservar a una edad
avanzada pasiones lo bastante fuertes como para que nos eviten volvernos sobre nosotros
mismos. La vida conserva valor mientras se acuerda valor a la de los otros a través del
amor, la amistad, la indignación, la compasión. Entonces sigue habiendo razones de obrar
o de hablar. Muchas veces se aconseja a las gentes que "se preparen" para la vejez. Pero
si sólo se trata de economizar dinero, elegir el lugar donde se va vivir después de la
jubilación, prepararse hobbies, llegado el momento no se habrá adelantado nada. Vale más
no pensar demasiado en ella pero vivir una vida de hombre lo bastante comprometida, lo
bastante justificada como para seguir apegado incluso cuando se ha perdido todas las
ilusiones y se ha enfriado el ardor vital. Pero esas posibilidades sólo son concedidas a un
puñado de privilegiados, en los últimos años es cuando se ahonda más el foso que existe
entre éstos y la inmensa mayoría de los hombres"
"Cuando se ha comprendido lo que es la condición de los viejos no es posible conformarse con
reclamar una "política de la vejez" más generosa, un aumento de las pensiones,
alojamientos sanos, ocios organizados. Todo el sistema es lo que está en juego y la
reivindicación no puede sino ser radical: cambiar la vida" (Simone de Beauvoir).
I.
INTRODUCCIÓN
1.
Ineluctablemente, a partir de cierta edad, las personas entran en un proceso de
reducción de sus actividades, de disminución de sus facultades físicas y mentales
y un cambio de su actividad respecto al mundo. En esta etapa de la vida, la
seguridad social juega un relevante papel como garante del derecho humano a
una vejez digna mediante los denominados regímenes de pensiones y
jubilaciones.
2.
En el caso costarricense, la Constitución Política en sus artículos 73 y 177
consagra el derecho de la ciudadanía a contar con seguros sociales para
enfrentar los riesgos de enfermedad y maternidad, invalidez, vejez, muerte y
demás contingencias que se determinen por ley.
3.
No obstante, un importante sector de la población (trabajadores agrícolas,
trabajadores por cuenta propia, del sector informal, amas de casa, etc.) se
encuentra excluido de la posibilidad del acceso a los regímenes de jubilaciones y
pensiones así como del disfrute a sus prestaciones sea en dinero o en especie.
4.
Junto a ello, aspectos como la maduración de los regímenes de pensiones
existentes en un contexto de transición demográfica, crecientes demandas
gremiales, situaciones de turbulencia e inestabilidad económica y problemas en
los niveles de eficiencia y eficacia en la administración y gestión financiera de los
fondos de pensiones que, en su conjunto, conspiran contra su sostenibilidad,
condujeron a la conversión del tema de pensiones en punto obligado de discusión
en la agenda nacional desde finales de la década de los ochenta.
5.
Las reformas impulsadas desde entonces no han podido enfrentar el cuello de
botella que significa la problemática de pensiones en el desarrollo nacional a falta
de mayores niveles de integridad en las propuestas, pero fundamentalmente de
consenso entre los diversos actores sociales involucrados.
6.
El proceso de concertación nacional abrió un importante espacio para retomar el
diálogo sobre el tema de pensiones y procurar salidas orientadas a construir y
facilitar acuerdos entre estos diversos actores, bajo el convencimiento de que las
decisiones y acciones que se acometan en la materia tienen implicaciones que
afectan a varias generaciones presentes y futuras.
7.
Tras siete semanas de deliberaciones, la Comisión sobre Pensiones del Foro de la
Concertación Nacional completó el examen de la problemática del Sistema
Nacional de Pensiones y de las alternativas para su reforma. En común, se fue
construyendo un diagnóstico comprensivo de las múltiples aristas y factores
involucrados en la materia. Igualmente, se fue avanzando en la delimitación de
grandes orientaciones de política para abordar el tema de la reforma de las
pensiones, poniendo particular atención en el régimen de invalidez, vejez y muerte
de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), que se asume como la
plataforma esencial en el proceso de reforma.
8.
La estructura del Informe es la siguiente. El documento consta de cuatro
secciones, incluyendo esta Introducción. La segunda sección establece el
diagnóstico compartido sobre la problemática de pensiones. Una tercera sección
se destina a valorar las opciones deseables en el contexto de la reforma al
sistema de pensiones. Seguidamente, y como acuerdos de esta Comisión, se
proponen objetivos y lineamientos de acción (medidas) orientados a dar viabilidad
a las opciones identificadas como plausibles. Por último, en la cuarta sección, se
incorporan tres anexos: integrantes de la comisión, bibliografía empleada y
audiencias realizadas. Para mayor agilidad en la lectura y referencias a este
documento, se ha utilizado la convención de asignar numeración consecutiva a
sus párrafos.
9.
La Comisión es consciente del carácter consultivo y propositivo que tiene el Foro
de la Concertación. Asume que sus recomendaciones deben recibir sanciones
políticas en los ámbitos legislativo y del Ejecutivo, así como resultar de validez
para movilizar la efectiva acción de otros actores sociales. En este sentido, y con
la certeza de que la institucionalidad democrática nacional se verá fortalecida con
3
la apertura de renovados espacios de consulta y participación ciudadana, como
los que ha activado el proceso concertacionista, espera que este Informe sea un
insumo de utilidad directa para tomadores de decisiones, dirigentes políticos,
funcionarios públicos y el conjunto de organizaciones de la sociedad civil
involucradas en esta temática.
II. HALLAZGOS PRINCIPALES SOBRE LOS PROBLEMAS
NACIONAL DE PENSIONES Y SU PROSPECTIVA
DEL
SISTEMA
A. Evolución del Sistema Nacional de Pensiones
10.
A la altura de 1940, surgió en Costa Rica la iniciativa para establecer los seguros
sociales emulando la experiencia de los países industrializados precursores en la
materia. En una primera etapa, la falta de conocimiento del tema por parte de
trabajadores y patronos le restó apoyo. Otras condiciones adversas venían dadas
por la oposición del gremio médico y las restricciones financieras del país durante
la coyuntura de la segunda guerra mundial.
11.
En este contexto, el 1º de noviembre de 1941 se aprobó la Ley No. 17 de creación
de la CCSS. Sin embargo, hubo que esperar dos años más para disponer de una
Ley marco que regularía su ulterior funcionamiento.
12.
El desarrollo institucional en la primera época fue muy lento y frágil. Las
prestaciones se otorgaban únicamente al trabajador asalariado y se fue
conformando una red de servicios propios. Conforme se fueron mostrando
resultados, lentamente se fue incrementando el nivel de tolerancia tanto de los
beneficiarios como de los empleadores.
13.
Tempranamente, y ya en el marco de una coyuntura económica más favorable, la
de la segunda postguerra mundial, la CCSS tomó dos medidas de enorme
relevancia para la extensión de sus servicios de salud: a) la agresiva extensión de
la cobertura de los seguros sociales, tanto en el área urbana como la rural, y b) la
incorporación de los beneficios a la familia del trabajador.
14.
En 1958, la CCSS solicitó a la Asamblea Legislativa aprobar una modificación en
el tope salarial de cotización, lo cual se logró rápidamente. Pero, como fruto de
este proceso, surgió la iniciativa en el Parlamento de universalizar la cobertura del
régimen de enfermedad y maternidad a toda la ciudadanía, lo cual cristaliza en
mayo de 1961 en una reforma constitucional (artículo 177). Al mismo tiempo, se
estableció un lapso de diez años para completar los preparativos dirigidos al logro
de esa universalización. Con ello, nace la medicina de la seguridad social, de
enorme impacto en el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de las y
los costarricenses.
4
15.
La creación de la CCSS sentó igualmente las bases para establecer un seguro de
invalidez, vejez y muerte como régimen de protección general, dirigido a toda la
población asalariada, el cual empezó a operar en 1947 e inicialmente cubrió a los
trabajadores en labores de dirección, administración y oficina, del sector público y
privado. Sin embargo, a diferencia de lo acontecido en el terreno de la salud, este
régimen ha enfrentado restricciones para su universalización en virtud del
desarrollo previo de regímenes creados para trabajadores del sector público con
los cuales ha coexistido (Magisterio Nacional, Poder Judicial y trabajadores del
Gobierno Central, fundamentalmente), así como por las dificultades inherentes a
la integración de la población que trabaja de manera independiente.
16.
En la década de los setenta, bajo una perspectiva integral de solidaridad social, se
establece el régimen de pensiones no contributivas por monto básico bajo el alero
de los recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares
(FODESAF) con el propósito de proteger a la población pobre e indigente no
cubierta por los programas contributivos de base.
17.
De 1950 en adelante, presiones gremiales dirigidas a la obtención de beneficios
complementarios a la pensión y jubilación, condujeron a la conformación de un
grupo de programas ocupacionales y complementarios de pensiones y
jubilaciones de extensión limitada que involucran a los trabajadores de seis
instituciones autónomas.
18.
El último hito en la evolución del Sistema Nacional de Pensiones lo constituye la
aparición de empresas públicas y privadas del sector financiero que ofrecen
planes complementarios de pensiones de ahorro individual y voluntario y
productos afines, al amparo de la Ley No. 7523 de junio de 1995, que incluye la
creación de la Superintendencia de Pensiones (SUPEN).
B. La problemática del sistema nacional de pensiones: visión de conjunto
19.
Los problemas del sistema nacional de pensiones están determinada por una
densa y compleja red de factores, entre los que sobresalen los relacionados con
la evolución sociodemográfica del país, la gestión administrativo-financiera de los
fondos de pensiones, la inequidad en el acceso y disfrute de las prestaciones.
Podría ser que parte de estos problemas sean inherentes a la propia estructura
administrativa de las entidades encargadas de su manejo.
B.1- Las cuestiones de población y la seguridad social
20.
Al nacimiento de la seguridad social en Costa Rica, la población no sobrepasaba
el millón de personas. La medicina ligada a la seguridad social significó una
contribución de enorme importancia para aprovechar nuevas tecnologías
sanitarias en ascenso a nivel mundial que posibilitaron una rápida caída en los
niveles de mortalidad y la transformación de su perfil -las enfermedades
infecto-contagiosas se redujeron dando paso al incremento de las enfermedades
5
degenerativas, las cardiovasculares y el cáncer-, lo que se tradujo en formidables
ganancias en términos de esperanza de vida al nacer. Por otra parte, hacia los
años cincuenta, se produce un "baby boom" en Costa Rica, cuyas tasas de
crecimiento demográfico llegaron a situarse entre las más altas del mundo. La
tasa global de fecundidad alcanzó niveles de siete hijos por mujer.
21.
De 1963 a 1973 se produjo un fuerte descenso de la natalidad, fenómeno
consustancial de los procesos de modernización económica y social, como el que
tuvo lugar en la primera fase del modelo de sustitución de importaciones
implantado en el país. A partir de 1973 y hasta inicios de la década de los
noventa, la natalidad mostró un estancamiento con leves fluctuaciones, y puesto
que la mortalidad se mantuvo baja, el crecimiento natural de la población mostró
una evolución paralela a la natalidad. La Encuesta de salud reproductiva de la
CCSS de 1992 mostró un nuevo descenso de la fecundidad, con un valor que se
estabiliza hasta la fecha en alrededor de 3 hijos por mujer.
22.
La trayectoria demográfica de Costa Rica señala que su estructura de población
es joven (la edad mediana de la población es de 23 años), pero que en virtud del
proceso de transición demográfica, gradualmente tienden a ganar peso relativo
los sectores de sesenta años y más, cuya proporción varía de 5,7% en 1950 a un
valor esperado de 12,4% en el 2020. Complementariamente, a esta tendencia se
aprecia un cambio en la relación de dependencia, esto es, la relación de la
población en edades no activas laboralmente con las personas en edades activas.
Mientras que hacia 1950 por cada 100 personas activas había 89 dependientes, el
valor proyectado para el 2020 es de 50 dependientes.
23.
Las repercusiones de la transformación de la estructura poblacional del país
determina la coexistencia de demandas sociales de grupos de edad diversos.
Desde la perspectiva de la sostenibilidad de la seguridad social, estas tendencias
marcan desafíos en términos de las capacidades contributivas de las personas
activas-cotizantes así como de las expectativas alrededor de las prestaciones y
beneficios posibles de disfrutar a mediano y largo plazos.
B.2- Los problemas en la gestión administrativo-financiero
24.
La sostenibilidad financiera de los regímenes de pensiones requieren del equilibrio
entre sus ingresos y los egresos. Esta elemental ecuación no sólo es afectada por
razones de índole demográfica. El incumplimiento del Estado en el pago de sus
obligaciones, la morosidad en las contribuciones para la seguridad social por parte
del sector privado, la evasión del sistema de seguridad social mediante la
subdeclaración de salarios y la no afiliación de trabajadores, el rendimiento de las
inversiones, las restricciones del mercado financiero, las turbulencias económicas,
las modificaciones introducidas en parámetros como la edad de retiro y los
beneficios otorgados ante situaciones inflacionarias, la laxitud con que se otorgan
las pensiones por invalidez y fallas diversas en la gestión administrativa y del
sistema de inversiones, sobre todo en las décadas del 70 y 80, son factores que
6
afectan de manera sensible la operación de los fondos de pensiones y sus
reservas.
25.
La crisis económica de inicios de los ochenta y la consecuente escalada del
fenómeno de la inflación junto a la carencia en el mercado financiero de
instrumentos de inversión que brindaran protección contra la inflación, incidieron
en una reducción importante de la reserva en cuanto a su valor real.
26.
En esa época, la composición de la cartera de inversiones de la reserva tenía
condiciones muy desfavorables: una alta concentración en una clase de títulos de
gobierno con rendimientos muy bajos y a plazos muy largos y en el desarrollo de
créditos hipotecarios. En efecto, la mayor parte de las inversiones se efectúo en
títulos a largo plazo (40 años), a bajas tasas fijas de interés nominal, por lo que el
proceso inflacionario que ocurrió redujo el valor real de las reservas, en vez de
incrementarlo, implicando todo ello un altísimo costo para la sociedad costarricense. Entre 1975 y 1978 el rendimiento real de los bonos estatales fue -3,3% y
de 1979 a 1982 -23,3%.
27.
En la coyuntura actual, la situación ha cambiado pues el rendimiento real
promedio de la cartera de títulos valores ha sido de 4,1% positivo en los últimos
seis años. Ello demuestra la importancia de formular políticas de inversión que
tiendan a la capitalización de la reserva del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte
(RIVM) de la CCSS. La consolidación de tales políticas requiere de la
profundización de las reformas financieras en el país, incluyendo su supervisión
por parte de la Superintendencia de Pensiones.
28.
Estimaciones conservadoras sobre el efecto de la evasión a la seguridad social en
1998 determinaban un monto de cerca de 18 millardos, suma semejante a la
mitad de los gastos de operación del RIVM, lo cual pone de relieve la necesidad
de impulsar iniciativas para desterrar esa práctica. La evasión se produce, tanto
cuando el patrono no asegura al trabajador como cuando se declaran salarios
inferiores a los realmente devengados (subdeclaración). Se estima que la
CCSS deja de percibir, por no aseguramiento y subdeclaración, cerca de un
33% con respecto a los ingresos por cuotas.
29.
La morosidad de la empresa privada y las instituciones autónomas en cuanto a
su contribución a la Seguridad Social se duplicó entre 1994 y 1996, hasta
alcanzar un saldo acumulado de 6.245 millones de colones a finales de 1996.
Para dar una idea de lo que ello significa, con el saldo acumulado de morosidad
a 1996 se hubieran podido cubrir los gastos de operación de dos meses.
29.
El cuadro financiero se ha complicado por sucesivas modificaciones en la edad de
retiro. En su diseño original, el RIVM partió en 1947 con la consideración de 65
años como edad de retiro, la cual se reduce a 60 años, para ambos sexos, en
1971. A inicios de 1980, se vuelve a reducir a 57 años, mientras que en mayo de
1984 se modifica la edad de retiro para las mujeres a 55 años, permaneciendo
7
inalterada la correspondiente a la de los hombres. Estas reducciones de la edad
se realizaron para contemplar la situación de los sectores de trabajadores
manuales que se fueron incorporando paulatinamente al régimen. En enero de
1991, se estableció un transitorio para elevar paulatinamente las edades mínimas
a 60 años y 11 meses y a 61 años y 11 meses para mujeres y hombres,
respectivamente. Tales modificaciones no se aparejaron de la revisión de los
niveles de cotización establecida en el 7,5%. Ello ha dificultado las posibilidades
de lograr una adecuada capitalización del RIVM. Cabe señalar que el Estado
redujo su contribución en detrimento de la situación financiera del fondo y de la
equidad.
31.
El proceso de revalorización del monto de pensión no ha contado con
mecanismos objetivos y transparentes que rijan la introducción periódica de
ajustes.
32.
Una de las principales debilidades en el funcionamiento del RIVM es la ausencia
de mecanismos sistemáticos y oportunos de rendición de cuentas. Al respecto,
destaca el hecho de que nunca se ha realizado una auditoría externa de su
operación.
33.
Por último, el sistema carece de normativa adecuada para no conceder pensiones
por invalidez como un procedimiento para otorgar jubilaciones anticipadas. La
laxitud en la materia plantea dificultades adicionales para la sostenibilidad del
sistema.
B.3- Seguridad social y exclusión
34.
Prácticamente, la mitad de la población económicamente activa no cuenta con un
seguro de invalidez, vejez y muerte. Entre los trabajadores independientes tanto
del campo como de la ciudad, la población protegida ni siquiera llega al 10%. El
problema de los sectores excluidos no es tanto la posibilidad legal de acceder a
los regímenes en virtud de mecanismos voluntarios ya existentes, sino fundamentalmente los relativos a los recursos y mecanismos para su inserción.
35.
La población no asegurada, se caracteriza por: a) concentrar una mayor
proporción de trabajadores no asalariados; b) asentarse en regiones periféricas a
la región central, presentando por tanto mayores niveles de "ruralidad", c)
insuficiente nivel educativo, d) precariedad laboral (jornadas laborales menos
extensas y menor regularidad en el trabajo), y e) mayor riesgo ante la pobreza.
C. Consideraciones específicas sobre los regímenes de pensiones
C.136.
Situación actuarial del RIVM
En virtud de la renegociación de títulos que se efectúo en el mes de noviembre de
1992, el Gobierno se comprometió a transformar la cartera de títulos existente del
8
RIVM a títulos con plazos y tasas de interés en condiciones muy ventajosas, que
garantizan un rendimiento real positivo de aproximadamente un 5%. En
consecuencia, desde esa fecha estos títulos no solo brindan protección contra la
inflación sino, además, una rentabilidad muy favorable de acuerdo con el mercado
financiero costarricense.
37.
La estabilidad del RIVM a mediano y largo plazos, sin embargo, requiere de una
revisión de sus parámetros, particularmente en lo que corresponde a sus
requisitos y perfil de beneficios.
C.2- El régimen de pensiones no contributivas
38.
El Régimen No Contributivo de Pensiones forma parte de las políticas de
asistencia social del Estado costarricense. Su cobertura ha venido creciendo casi
ininterrumpidamente desde su creación en 1974. Según datos de la CCSS,
cerca del 35% de la población de 65 y más años de edad, posee una pensión no
contributiva.
39.
Por Ley de la República, el financiamiento de este régimen debe provenir del 20%
de la recaudación que corresponde a FODESAF. Sin embargo, ha sido una
práctica común que el Ministerio de Hacienda no gire al FODESAF todos los
recursos recaudados que por Ley le corresponden, y FODESAF, a su vez, no gira
al RNC lo que por Ley le corresponde. De acuerdo con la CCSS "en la última
década, las transferencias de recursos de la Dirección General de Desarrollo
Social y Asignaciones Familiares, hacia el Régimen No Contributivo de Pensiones,
han mostrado un faltante promedio anual de aproximadamente 1.000 millones de
colones".
40.
Tres aspectos aparecen como necesarios para la continuidad de este importante
programa de asistencia social: a) evitar filtraciones, esto es, la concesión de una
pensión por monto básico a personas que no la requieren, b) allegar recursos
adicionales y c) mejorar las prestaciones.
C.3- Pensiones a cargo del presupuesto nacional
41.
Los programas de protección básica con cargo al presupuesto (regímenes del
magisterio, Poder Judicial, Asamblea Legislativa) que coexisten con el RIVM
enfrentan severos problemas de sostenibilidad financiera a efectos de poder
financiar el perfil de beneficios comprometidos.
42.
Esta situación llevó ya a la altura de los años noventa al necesario incremento de
las contribuciones en tales regímenes así como a la reducción y racionalización de
los beneficios de conformidad con sus ingresos. La capitalización del sistema
pasa por la constitución de un programa de ahoro para el retiro dadas las
dificultades para continuar por la senda de la revisión de los niveles de cotización,
mecanismo inviable en el largo plazo.
9
C.4- Los regímenes especiales de empleados públicos
43.
Los planes de pensiones complementarias de carácter ocupacional cubren a los
empleados de seis instituciones públicas. En el año 1996, el número de
cotizantes activos era de 48.000, lo que representa un 3,9% de la fuerza laboral,
el 5% de la población asalariada y el 27% de los empleados del sector público. En
ese mismo año, los planes complementarios en conjunto contaban con 1.800
pensionados, aproximadamente, cifra que en dicho año representaba la
centésima parte de la población de 60 y más años de edad.
44.
Estos programas presentan niveles diferenciados de beneficio que no se
compadecen con el hecho de que el Estado es un único empleador. Se impone,
por tanto, una armonización de sus beneficios en atención a criterios de equidad.
C.5- La evolución de los fondos complementarios de pensiones
45.
Los programas complementarios se caracterizan por estar dirigidos a colectivos
integrantes de determinado grupo ocupacional, normalmente con el objetivo de
proporcionar una protección adicional o complementaria a la de los regímenes
contributivos de base. Por regla general, la afiliación a los planes de ahorro
jubilatorio es abierta y voluntaria, y el nivel de "protección" está en función de la
capacidad y voluntad de ahorro de cada individuo. A finales de 1997, operaban en
el país siete planes privados de ahorro jubilatorio voluntarios.
46.
La profundización de las reformas financieras y el estímulo a una cultura de
ahorro resultan factores básicos para la consolidación de estos fondos, cuya
regulación y supervisión corresponden a la SUPEN.
III. OPCIONES DESEABLES, OBJETIVOS Y RECOMENDACIONES DE LINEAMIENTOS PARA LA ACCIÓN
47.
Diversos países de América Latina han emprendido reformas en sus sistemas
de pensiones en el contexto de programas de ajuste estructural. Costa Rica
igualmente ha avanzado en esa dirección bajo una perspectiva gradual que tiende
a la complementación de un régimen colectivo de capitalización parcial con uno
de capitalización individual.
48.
Una tarea esencial de la reforma en Costa Rica es consolidar un sistema
multipilar que armonice los derechos y obligaciones de las personas afiliadas a los
distintos regímenes. Por lo tanto, los propósitos esenciales de la reforma de
pensiones apuntan a: a) garantizar a las generaciones presentes y futuras el
derecho a gozar oportunamente de una pensión digna y de prestaciones sociales
de calidad durante la edad de retiro, b) extender la cobertura hacia los sectores
actualmente excluidos del sistema nacional de pensiones y reducir las inequida-
10
des sociales derivadas tanto de situaciones de privilegio en algunos regímenes
existentes como de un bajo nivel de cobertura entre los grupos más pobres, c)
fomentar la capacidad de previsión de las personas para su futuro estimulando
una cultura de ahorro, d) lograr la consolidación de un sistema nacional de
pensiones sostenible en el largo plazo de cara a los derechos y expectativas de
las generaciones futuras.
49.
Los principios rectores de la reforma son:
a) la persona humana es el centro del desarrollo humano sostenible y de la seguridad
social,
b) es un deber constitucional del Estado garantizar a la población una pensión que le
permita vivir dignamente una vez que su disminuida capacidad de trabajo le
impida generar ingresos,
c) la pensión es un derecho de todas las personas y para garantizar su cumplimiento el
Estado debe universalizarla, asegurando que permita vivir con calidad,
d) en el cumplimiento del derecho de las personas a contar con una pensión que le
permita vivir dignamente, el Estado debe regirse por los principios de justicia,
equidad y solidaridad intra e intergeneracional en la perspectiva de alcanzar una
relación más uniforme entre el esfuerzo contributivo y los beneficios entre los
diferentes regímenes,
e) las prestaciones por invalidez, vejez y muerte deben responder a las necesidades del
trabajador y su familia,
f) es imprescindible considerar en una visión global de políticas públicas el carácter
complementario de las prestaciones del régimen de invalidez, vejez y muerte con
otros servicios y programas sociales, fundamentalmente los relacionados con el
campo de la salud,
g) la reforma debe lograr la efectiva articulación de la sostenibilidad económica-financiera
de los fondos de pensiones con el rigor administrativo, el logro de significativos
niveles de eficiencia en sus inversiones y operaciones y la necesaria rendición de
cuentas bajo la premisa de que las recaudaciones para financiar los fondos de
pensiones y sus rendimientos pertenecen por derecho propio a los trabajadores.
h) Los programas de pensiones deben regirse por un concepto amplio y
comprehensivo del trabajo, de manera que se reconozca como tal un conjunto
de tareas que, aun cuando no son remuneradas o por las que no se percibe
ingreso, constituyen actividades fundamentales para la sociedad y las personas,
como es el caso del trabajo doméstico de las amas de casa.
11
i)
La inversión de los Fondos de Pensiones, debe orientarse a contribuir al desarrollo
nacional y a elevar la productividad del trabajo.
A. Vejez, seguridad social y desarrollo humano
Bases para la acción
50. El aumento sostenido del peso de la población mayor de sesenta años en la
estructura poblacional costarricense tendrá importantes repercusiones sobre la
viabilidad futura de la modalidades oficiales y no oficiales de asistencia al grupo
de adultos mayores. El llamado fenómeno de "envejecimiento de la población"
debe verse como una oportunidad y un desafío para la sociedad costarricense.
Objetivos
51. Los objetivos son:
a) Consolidar el sistema de seguridad social costarricense a efectos de garantizar una
vejez digna a la población nacional.
b) Establecer servicios sociales de calidad para los adultos mayores mediante redes
interinstitucionales a nivel de sector público y sociedad civil.
Acuerdos
52. Considerar de manera sistemática la tendencia hacia el envejecimiento de la
población en la planificación socioeconómica a mediano y largo plazos.
53. Fortalecer el programa "Ciudadano de Oro" que impulsa la CCSS universalizando su
cobertura y garantizando la prestación de servicios de calidad que contribuyan al
logro de mejores condiciones de vida para sus beneficiarios.
54. Aumentar las capacidades de las familias para poder atender los requerimientos de
las personas de edad avanzada.
B. Acerca del sistema nacional de pensiones
Bases para la acción
55. El proceso de conformación histórica de los regímenes de pensiones imposibilitó la
introducción de una visión sistémica sobre el perfil de beneficios y sus
mecanismos de operación. La reforma de pensiones en Costa Rica abre opciones
para integrar un verdadero sistema nacional de pensiones armónico y coherente
en sus distintos componentes bajo la supervisión de la Superintendencia de
Pensiones.
12
Objetivos
56. Los objetivos son:
a) Establecer un sistema multipilar.
b) Regular el aporte de recursos públicos y armonizar los niveles de beneficio de los
distintos regímenes con el fin de garantizar la aplicación de los principios de
equidad y solidaridad así como establecer las bases para un régimen básico
unificado.
c) Garantizar la suficiencia financiera de los regímenes de pensiones.
d) Lograr una administración eficiente, efectiva y ética de los regímenes de pensiones a
efectos de que las prestaciones lleguen a atender las necesidades de la población
beneficiaria en forma suficiente y oportuna.
Acuerdos
57. El contenido y redacción de los proyectos de ley para implementar las reformas al
sistema nacional de pensiones deberán ser definidos por comisiones de
abogados y representantes del gobierno, organizaciones sindicales,
empleadores y otros sectores de la sociedad civil organizada.
58. Iniciar un proceso de reformas legales que, respetando los derechos adquiridos,
elimine los privilegios inequitativos que conservan algunos regímenes especiales
de pensiones en cuanto al aporte de recursos públicos, requisitos y beneficios,
que en ellos se establecen. Especialmente deben reformarse el régimen de
pensiones del Poder Judicial y los fondos complementarios de las instituciones
autónomas.
59. Fortalecer el RIVM como pilar básico.
60. La cuota patronal y el aporte del Estado para los trabajadores de nuevo ingreso al
Sector Público serán las establecidas para el RIVM.
61. Establecer un segundo pilar complementario y obligatorio que permita a los afiliados
alcanzar una tasa de substitución o reemplazo que permita, al menos, mantener el
nivel de vida alcanzado en el período final de su carrera laboral.
62. Los regímenes ocupacionales de empleados públicos formarán parte del segundo
pilar, mediante un proceso de integración gradual y de manera negociada con los
sectores involucrados.
63. Estimular el desarrollo de programas de ahorro individual voluntario para el retiro.
13
64. Lograr la universalización del régimen de pensiones no contributivas para los
sectores en situación de pobreza como expresión de equidad intergeneracional y
solidaridad social.
65. Realizar las reformas legales pertinentes para que la Superintendencia de Pensiones
supervise el funcionamiento de los tres pilares, de modo que se garantice su
rentabilidad y seguridad. Asimismo deben establecerse comités de vigilancia
integrados por representantes de las partes contribuyentes en cada fondo.
66. Los fondos de reserva de los regímenes de pensiones son propiedad de los
cotizantes y beneficiarios, por lo que no deben ser objeto de desviación mediante
leyes o decretos o sufrir la interferencia del Ministerio de Hacienda, en estricto
apego al artículo 73 de la Constitución Política.
67. Cualquier programa de condonación de la deuda pública interna no podrá incluir los
fondos de reserva de los regímenes de pensiones.
C. En relación con el RIVM
Bases para la acción
68. El Régimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS será el primer pilar, orientado a
asegurar la cobertura y protección básica y obligatoria en caso de invalidez, vejez
y muerte para toda la ciudadanía integrada a la fuerza de trabajo del país.
Objetivos
69. Los objetivos son:
a) Posibilitar la efectiva incorporación de la población ocupada independiente excluida
del RIVM en la actualidad.
b) Propiciar la equidad social y la solidaridad intra e intergeneracional.
c) Lograr la estabilidad financiera y la sustentabilidad del RIVM en el largo plazo
mediante una política que incluya un sistema equilibrado entre el financiamiento,
los requisitos, los beneficios y la maximización en el rendimiento de las
inversiones.
d) Mejorar la administración y gestión del RIVM introduciendo mecanismos de
participación ciudadana y rendición de cuentas.
e) Disponer de procedimientos legales adecuados para enfrentar los problemas de
evasión, subdeclaración y morosidad que aquejan al RIVM.
Acuerdos
14
70. La CCSS tendrá la potestad para integrar obligatoriamente a la Seguridad Social a
los diversos segmentos de trabajadores independientes de acuerdo con las
condiciones socioeconómicas de éstos. En uso de sus facultades la CCSS
deberá implementar un plan para que en el menor plazo posible logre
universalizar la cobertura. El plan deberá establecer un cronograma con objetivos
cuantificables que serán de dominio público y verificados por el Sistema Nacional
de Evaluación (SINE) del Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (MIDEPLAN).
71. Incrementar la afiliación de la población trabajadora no asalariada, garantizándole al
menos la pensión mínima que otorga el RIVM en calidad individual o por
convenios con organizaciones sectoriales. La fijación de sus cuotas de afiliación
se establecerá sobre diferentes niveles predeterminados de ingreso, debiendo ser
como mínimo 2,5% a cargo del trabajador y el complemento al 7.5% será
subsidiada total o parcialmente por el Estado para quienes tienen niveles de bajo
ingreso.
72. Impulsar un programa para promover la afiliación al RIVM de las amas de casa que
lo requieren.
73. Que la CCSS haga una evaluación del funcionamiento de los convenios de afiliación
para mejor justicia y equidad, así como los requerimientos del ingreso a los
seguros. Al efecto se sugiere que la institución haga los arreglos pertinentes para
agilizar la atención de los sectores afiliados por convenios y estimule la ampliación
de la cobertura mediante programas específicos.
74. Hacer una exhaustiva revisión de los requisitos y perfil de beneficios del RIVM a la
luz de información sobre su evolución reciente, considerando: a) la edad de retiro
debe guardar un equilibrio entre las condiciones de vida de la población en edad
de pensionarse, su oportunidad y capacidad de rendimiento laboral y la necesidad
de hacer sostenible financieramente el RIVM. En este sentido debe existir una
edad mínima a partir de la cual se adquiere el derecho a decidir el momento del
retiro. Este derecho debe acompañarse de reglas definidas en cuanto a requisitos
de elegibilidad y tasas de reemplazo, guardando una relación directa entre edad y
esas tasas. El estudio donde la CCSS determine la edad mínima de retiro
deberá contemplar la información del próximo censo de población y el resultado
de las reformas administrativas del régimen. Las recomendaciones de este
estudio deben ser de dominio público y antes de ser aplicadas serán discutidas y
se establecerán mecanismos de consulta con los actores de la sociedad civil,
procurando el consenso. b) mantener los niveles de cotización vigentes hasta
tanto no se cuente con estudios que fundamenten una eventual reforma. c) el
salario de referencia para el cálculo de la pensión debe reflejar los salarios reales
en un período más amplio que el actual. d) tasas de reemplazo diferenciadas para
lograr una redistribución progresiva del ingreso, pero no inferiores al 40% del
salario de referencia de conformidad con el Convenio 102 de la OIT, las cuales se
15
complementarán con los recursos del segundo y tercer pilar, e) introducir
reglamentariamente el uso de mecanismos objetivos para la revalorización de los
montos de las pensiones, a fin de conservar el poder adquisitivo del monto de la
pensión otorgada.
75. Hacer una exhaustiva revisión del RIVM que cubra las siguientes áreas:
Reformas legales.
a) Dotar a la CCSS de instrumentos legales para combatir la morosidad, la
subdeclaración y la evasión del sistema de seguridad social, similares a los que
tiene la Tributación Directa. En este sentido se debe tipificar el delito de
defraudación a la seguridad social.
b) Democratizar el nombramiento de los representantes de los sectores laboral y
patronal en la Junta Directiva de la CCSS. Estos se nombrarán en Asambleas de
representantes de las organizaciones que tomen en cuenta su afiliación.
Cuando los nombramientos se hagan por mayoría absoluta, el Consejo de
Gobierno deberá ratificarlos y, en caso contrario, escoger de una terna formada
por los tres candidatos de mayor votación. El Consejo de Gobierno no podrá
rechazar las ternas presentadas. En respeto al Voto N°0716.98 de la Sala
Constitucional, la representación gubernamental, laboral y empresarial debe incluir
mujeres.
c) Favorecer cambios en la legislación sobre la conformación e integración de la Junta
Directiva de la CCSS, que permitan la incorporación de sectores representativos
de la sociedad civil, así como en la conducción del RIVM.
d) Rendición de cuentas del RIVM.
La CCSS deberá rendir cuentas del
funcionamiento del RIVM. Para esto el RIVM estará supervisado por la SUPEN y
se establecerá un Comité de Vigilancia del RIVM formado por representantes de
los trabajadores y de los patronos. La CCSS anualmente rendirá un informe
sobre la situación presente y proyectada del RIVM a este Comité y el
Superintendente de Pensiones también presentará su informe y una evaluación
del informe presentado por la CCSS. Estos informes serán de conocimiento
público y el Comité de Vigilancia emitirá recomendaciones a la Junta Directiva de
la CCSS.
e) Hacer expeditos los procedimientos judiciales que castigan la evasión de la
seguridad social.
f) La reforma legal debe ser propuesta por una comisión de abogados y representantes
de las partes obrera, patronal, gobierno y CCSS, tomando en consideración el
proyecto de reforma a la Ley Constitutiva de la CCSS y las observaciones
presentadas por el Frente de Organizaciones Sindicales del Sector Salud.
Reformas administrativas.
La CCSS deberá presentar un plan para mejorar la plataforma operativa y tecnológica
requerida para hacer más eficientes los mecanismos de inspección y recaudación,
incluyendo sistemas de información y control cruzado con el Ministerio de
Hacienda. El plan deberá establecer un cronograma con objetivos cuantificables
16
que serán de dominio público y verificados por el Sistema Nacional de Evaluación
(SINE) del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN).
Acceso a la información.
Toda la información que maneja la CCSS del RIVM será de acceso público, excepto la
que se refiere a información individual de las personas físicas o jurídicas.
Mejorar la administración de las inversiones.
Las inversiones deben buscar la máxima rentabilidad dentro de criterios conservadores
de manejo del riesgo, de acuerdo con el funcionamiento del mercado de valores
nacional e internacional. La valoración de la cartera de inversiones y su
rendimiento se hará conforme a las normas establecidas por la SUPEN.
D. Sobre el segundo pilar
Bases para la acción
76. El establecimiento de un segundo pilar, de carácter obligatorio y complementario
se dirige a complementar los beneficios obtenidos en el componente de
protección general básica, de modo tal que sus afiliados obtengan dos
pensiones: una de beneficio definido y una segunda de contribución definida.
Objetivos
77. Los objetivos son:
a) Estructurar un programa de prestaciones de contribución definida mediante la
reasignación de cargas sociales, que permita al cotizante una prestación de
entre el 15 y el 20% del ingreso de referencia para complementar la pensión
derivada del régimen general de protección básica.
b) Establecer una regulación prudencial y fomentar un entorno competitivo que tienda
a minimizar los costos de gestión y asegurar una adecuada combinación de
rentabilidad y riesgo.
c) Enfrentar los desafíos del envejecimiento de la población distribuyendo
apropiadamente las cargas a nivel intergeneracional.
Acuerdos
78. Para viabilizar este componente se ha de proceder a la reasignación de cargas
sociales por un total del 5% de los salarios, proveniente de las siguientes fuentes:
1,5% del Banco Popular, 1,0% de Riesgos del Trabajo, 0,5% del INA y 2,0% de la
cesantía,. Esta reasignación de cargas no deberá comprometer el adecuado
funcionamiento de las instituciones, según determine un análisis de las
instituciones involucradas. En relación con la cesantía esto estará sujeto a lo que
17
acuerden las partes en el Consejo Superior de Trabajo. De no poder utilizarse
cualquiera de estos recursos, deberán identificarse fuentes alternativas.
79. Diseño de un sistema de cuentas individuales, en entidades sujetas a la regulación
y supervisión de la SUPEN, que serán elegidas libremente por los cotizantes.
80. En el caso de los regímenes ocupacionales de empleados públicos (ICE, RECOPE,
CCSS, bancos estatales) se incorporarán al segundo pilar mediante un proceso
de integración gradual y de manera negociada con los sectores involucrados.
81. Canalizar la inversión de los fondos de este pilar mediante una red de entidades
administradoras de pensiones debidamente acreditadas, garantizando igualdad
de condiciones para su operación y manejo de inversiones. Entre otras, la
regulación de las entidades administradoras, que podrán ser constituidas por
sindicatos, asociaciones solidaristas, cooperativas, entidades financieras, etc.,
debe establecer igualdad en cuanto a los requisitos de operación, normas de
inversión, publicidad e información para el cotizante.
82. Exonerar del pago de los tributos los rendimientos de los ahorros acumulados y los
beneficios en este pilar.
83. Solicitar la instrumentalización del sistema bancario como ente recaudador de las
cuotas de la CCSS y de las cotizaciones del segundo pilar, tal y como ocurre
actualmente con la recaudación de los impuestos del Ministerio de Hacienda.
E. Sobre el tercer pilar
Bases para la acción
84. En junio de 1995 se aprobó la Ley No. 7523, conocida como "Régimen Privado de
Pensiones Complementarias y Reformas de la Ley Reguladora del Mercado de
Valores y del Código de Comercio", mediante la cual se regulan los planes de
ahorro voluntario para la jubilación que venían funcionando en el país desde
varios años atrás. Esa ley estableció una serie de incentivos fiscales para esta
forma de ahorro y estableció la Superintendencia de Pensiones como
responsable de la supervisión del sector.
Objetivos
85. Los objetivos son:
a) Incentivar el ahorro voluntario de las personas.
b) Perfeccionar el marco jurídico de operación, regulación y supervisión del sector.
c) Promover la competencia y la reducción de los costos administrativos en el sector.
18
Acuerdos
86. El financiamiento del tercer pilar ha de ser voluntario y, por lo tanto, a cargo de las
personas aseguradas.
87. Favorecer la introducción de reformas legales que posibiliten la constitución de
administradoras de fondos de pensiones por parte de bancos y otras entidades
financieras, entidades públicas, sindicatos, cooperativas, asociaciones
solidaristas, etc.
88. Fijar la comisión máxima de las entidades administradoras como un porcentaje
sobre el rendimiento del fondo invertido.
F. Sobre la universalización del RPNC
Bases para la acción
89. Dentro de la tradición solidaria de la política social costarricense, se estima
importante reforzar el régimen de pensiones no contributivas para satisfacer las
necesidades de quienes llegan a edades adultas avanzadas en condiciones de
exclusión de los sistemas formales de seguridad social.
Objetivos
90. Los objetivos son:
a)
Universalizar el régimen de pensiones no contributivas que se financia con
recursos de FODESAF, a personas pobres mayores de 65 años, con énfasis en
las mujeres en situación de pobreza excluidas de los regímenes contributivos de
base.
b)
Evitar filtraciones de sectores de población que no requieren de una pensión no
contributiva por monto básico y mejorar los beneficios.
c)
Establecer un fondo perpetuo de asistencia social para la vejez.
Acuerdos
91.
Cobertura universal para las personas adultas mayores en situación de pobreza,
mayores de 65 años, no cubiertos por otros regímenes de pensión, otorgando una
pensión básica no inferior al 50% de la pensión mínima “por vejez” del RIVM, de
modo tal que se desestimule la no afiliación a ese régimen. Ello deberá lograrse
dentro de un plazo de cinco años.
19
92.
93.
Proceder de manera gradual en el esquema de universalización, iniciando el
proceso con la atención de la población de los cantones de menor desarrollo
relativo del país.
Mejorar los mecanismos de selección de los beneficiarios.
94.
Exigir el reconocimiento de las deudas de FODESAF con el régimen de
pensiones no contributivas y sobre esta base instituir un fondo perpetuo de
asistencia para las personas adultas mayores.
95.
Que el Poder Ejecutivo garantice el cumplimiento total y oportuno en cuanto a la
transferencia del 20% de los recursos del FODESAF, según lo estipulado en la
Ley 5662.
96.
Identificar nuevas fuentes de financiamiento para el fondo de asistencia para las
personas adultas mayores, incluyendo el 100% de los recursos establecidos en el
artículo 236, incisos 4 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
En fe de que el texto anterior es transcripción fiel de
alcanzados por la Comisión sobre Pensiones del
Concertación Nacional, firmamos en las instalaciones
Sabana Sur, a las catorce horas del viernes veinticinco
de mil novecientos noventa y ocho.
Luis Chavarría
UNDECA – Comité Sociolaboral
Edgar Campbell
Frente de Organizaciones del Magisterio
Ludovico Feoli
Cámara de Bancos Privados
20
los acuerdos
Foro de la
de UCCAEP,
de setiembre
Silvia Lara
Foro Autónomo de Mujeres
Ronulfo Jiménez
Gobierno de la República
Flory Soto
Gobierno de la República
Jimen Chan Soto
Asociación China de Costa Rica
Ana Teresa Vásquez
Cámara de Comerciantes Detallistas
Samuel Yankelewitz
UCCAEP
Anabelle Artavia
Partido Fuerza Democrática
Jorge Volio
Cámara de Bancos Privados
21
Alvaro Alberto Salazar
AESS-FOSSS
22
IV. ANEXOS
a. Integrantes de la Comisión
Persona
Ronulfo Jiménez
Flory Soto
Víctor Hugo Céspedes
Guillermo López
Anabelle Artavia
Carlos Bonilla
Edgar Campbell
M. del Rosario Cambronero
Luis Chavarría
Odette Chaves
Raúl Costales
Roy Ching
Ludovico Feoli
Jorge Volio
Sergio Fernández
Silvia Lara
Mirta González
Waldo Márquez
Alvaro Alberto Salazar
Hernán Vargas
Rafael Salazar
Claudio Solano
Luis Alonso Lizano
Ana Teresa Vásquez
Nelson Chaves
Samuel Yankelewitz
Oscar Avila
Humberto Zapparoli
Guido Miranda
Ileana Soto
Sector
Gobierno-Titular
Gobierno-Titular
Gobierno-Suplentes
Gobierno-Suplentes
Partido Fuerza Democrática-Titular
Cooperativo-Titular
Bloque Magisterial-Titular
Bloque Magisterial-Suplente
Comité Sociolaboral – UNDECA-Titular
Comité Sociolaboral – ANPE-Titular
Partido Movimiento Libertario-Titular
Mínorias étnicas-Titular
Cámara de Bancos Privados-Titular
Cámara de Bancos Privados-Titular
Juventud
Foro Autónomo Mujeres-Titular
Foro Autónomo Mujeres-Suplente
Partido Renovación Cristiana-Titular
FOSSS-AESS-Titular
FOSSS-Unión Médica-Suplente
Mesa Nal. Campesina-Titular
Solidarista-Titular
Solidarista-Suplente
Cámara de Detallistas-Titular
Cámara de Detallistas-Suplente
Empresarial-Titular
Empresarial-Suplente
Pensionados-Titular
Partido Liberación Nacional-Titular
Foro de la Mujer-Titular
Asesores
Douglas Esquivel
Empresarial
Personal técnico de apoyo
Magaly Calvo
Axel Avilés
Patricia Delvó
Asistencia
16
13
1
7
12
0
12
1
15
2
0
0
13
11
1
13
3
2
15
14
0
2
2
14
1
8
11
11
Secretaria Concertación
Secretaria Concertación
23
b. Bibliografía empleada
Aguilar, Róger. Seguro de invalidez, vejez y muerte. Equilibrio financiero y factibilidad
económica de largo plazo. San José: Dirección Técnica Actuarial y de Planificación
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24
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José: Departamento Actuarial y Estadístico de la CCSS.
25
c. Listado de personas a quienes se concedió audiencia
Dra. Doris Sossa, demógrafa de la UCR. 25 de agosto de 1998.
Lic. Olivier Castro, Superintendente General de Pensiones. 1 de setiembre de 1998.
Dr. Adolfo Rodríguez, Superintendente General de Valores. 3 de setiembre de 1998.
Lic. Róger Aguilar, Gerente de Pensiones de la CCSS. 8 de setiembre de 1998.
Lic. Julián Solano, abogado. Asesor de la Unión Médica. 10 de setiembre de 1998.
Lic. Mauricio Castro, abogado. Asesor del Frente de Organizaciones Sindicales del
Sector Salud. 10 de setiembre de 1998.
Lic. Francis Zúñiga, Jefe Depto. Legal del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 17 de
setiembre de 1998.
Lic. Elizabeth Molina, Directora Ejecutiva de Pensiones del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social. 17 de setiembre de 1998.
26