la cobertura del riesgo de salario mínimo en los

LA COBERTURA DEL RIESGO DE SALARIO MÍNIMO
EN LOS CONTRATOS DE RENTAS VITALICIAS
Por: Juan Camilo Restrepo Salazar
LA COBERTURA DEL RIESGO DE SALARIO MÍNIMO EN LOS CONTRATOS DE RENTAS VITALICIAS 1-­‐La implementación de un mecanismo de cobertura sobre el riesgo de salario mínimo en los contratos de rentas vitalicias tiene como propósito, de una parte, concretar una faceta en la aplicación del mandato del artículo 48 de la Constitución Nacional. La correcta interpretación de esta norma debe conducir a que el Estado deberá desarrollar la sostenibilidad financiera del sistema pensional Colombiano de tal manera que se garantice la mayor cobertura posible en el propósito de que no haya pensiones inferiores al salario mínimo legal mensual vigente en nuestro país. Y de otra parte, dar debido desarrollo al esquema que autorizó aplicar el legislador, mediante el artículo 45 de la Ley 1328 de 2009, para que el Gobierno Nacional establezca mecanismos de cobertura “que permitan a los aseguradores cubrir el riesgo…” que plantea a las modalidades de renta vitalicia inmediata o diferida, la eventualidad de que el incremento anual del salario mínimo mensual se establezca por encima a la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificada por el DANE para el respectivo año y a la facultad de reglamentación conferida, mediante el artículo 46 de la Ley 1328 de 2009, al Gobierno Nacional sobre los recursos que conforman el patrimonio autónomo del Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. 2-­‐Una de las posibilidades más interesantes y concretas que existen para que en el país se vaya ampliando el ámbito aún incipiente de las pensiones no inferiores a un salario mínimo es, precisamente, que el sector asegurador pueda ir ampliando su oferta de pólizas de renta vitalicia (inmediatas o diferidas). Acá habría un amplio potencial, como lo demuestra por lo demás la experiencia exitosa de otros países. Éste es un propósito de política social de irrebatible justificación en los momentos que vive el país, no solo por el mandato constitucional que lo respalda, sino por la justificación de equidad social que lo soporta puesto que está orientado hacia las personas de menor capacidad económica. 3-­‐Sin embargo, el riesgo de que este plausible propósito de ampliar el ámbito de nuestra seguridad social en punto tan importante se vea entorpecido por la dificultad insuperable que a las aseguradoras les plantea el riesgo de que el incremento anual del salario mínimo mensual sea fijado por encima de los parámetros de la inflación registrada, es gigantesco. Más aún: de no establecerse las “coberturas” para cubrir dicho riesgo, tal como lo señaló la Ley 1328 de 2009 y que este decreto desarrolla, sería imposible avanzar en la dirección deseada. Una muestra de esto es el número decreciente de rentas vitalicias de vejez emitidas por las entidades aseguradoras en los últimos años, como lo muestra la tabla 1. Las rentas de vejez a diferencia de las de invalidez y sobrevivencia son emitidas de manera voluntaria por las entidades aseguradoras. Las entidades que ofrecen el seguro previsional, tienen la obligación de emitir rentas vitalicias de invalidez y sobrevivencia a las personas que estén afiliadas en la Administradora de Fondos de Pensiones que cubra la entidad aseguradora. Tabla 1 – Número de Rentas Vitalicias Emitidas por Entidades Aseguradoras desde el 2007 Año 2007 2008 2009 2010 2011 2012 20131 Número de Rentas Vitalicias de Vejez Emitidas Invalidez Sobrevivencia Vejez 575 832 137 729 1282 240 1345 1961 224 1002 1043 44 888 1238 47 971 1194 20 550 993 0 Fuente: formato 390 Superintendencia Financiera de Colombia. Cálculos Fasecolda A partir del año 2010, la percepción del riesgo por parte de las entidades aseguradoras de asumir obligaciones de tan largo plazo que pueden verse afectadas por decisiones políticas, al igual que la baja de las tasas de interés a nivel mundial, llevaron a una disminución en la emisión de pensiones de esta modalidad. En el 2013, no se emitió ninguna renta vitalicia de vejez. El número de rentas vitalicias de invalidez y sobrevivencia durante el último año sufrió también una importante disminución. 3-­‐Sería técnicamente imposible desde el punto de vista actuarial para el sector asegurador (y tanto más teniendo en cuenta que las obligaciones que se adquieren en virtud de un contrato de renta vitalicia son irrevocables en el tiempo durante la vigencia de cada póliza), ofrecer este tipo de pólizas, en las cuales se comprometan a reconocer mesadas de un salario mínimo mensual legal vigente a los beneficiarios, si, en un año determinado, dicho salario se establece con incrementos superiores a la inflación registrada para el año correspondiente. De allí la necesidad apremiante de establecer las coberturas que cubran dicho riesgo para las aseguradoras, tal como lo previó la Ley 1328 de 2009. 1
Datos al 30 de septiembre de 2013 4-­‐ Desde el punto de vista actuarial este riesgo se hace aún más inminente en periodos de inflación baja como los que afortunadamente está transitando Colombia. Lo que sucedió el año pasado ilustra claramente este punto. El salario mínimo mensual vigente para el 2014 se reajustó en un porcentaje (4,5%), sensiblemente superior a aquel que registró la inflación en el 2013 (menos del 2%). Este tipo de escenarios -­‐que se pueden repetir en escenarios con proyecciones de inflación baja durante los años venideros-­‐ y que son afortunados desde otros puntos de vista, hacen imposible planear y calcular actuarialmente la expedición de pólizas de renta vitalicia si, repetimos, no se establece la cobertura de riesgo de que se ocupan la Ley 1328 de 2009. 5-­‐Es por esa razón precisamente que el mecanismo de cobertura, de acuerdo con el artículo 45 de la Ley 1328 de 2009, debe permitir a las entidades aseguradoras cubrir el riesgo que podrían tener las pensiones de renta vitalicia inmediata y renta vitalicia diferida, en el evento de establecerse un incremento del salario mínimo superior al índice de precios al consumidor, IPC, registrado para el año precedente”. 6-­‐¿Qué mecanismo contempla la propuesta gremial para hacer operativa la cobertura contra el riesgo mencionado? La propuesta define, en primer lugar, una metodología para el cálculo de la cobertura; y en segundo lugar, un sistema de registro ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de los contratos que gozarán de este amparo. 7-­‐Metodología de cálculo. Serán protegidos con la cobertura de riesgo los contratos de renta vitalicia de modalidad inmediata o diferida, suscritos a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto que implemente el mecanismo de cobertura, que tengan vigentes las entidades aseguradoras al primero de enero de cada año, y cuyas mesadas, al ajustarse con el incremento que corresponde de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, resulten de un valor igual al salario mínimo. 8-­‐Sistema de registro. La propuesta gremial prevé que los contratos de renta vitalicia de que trata el artículo 45 de la Ley 1328 de 2009, para los efectos de hacer efectivo el pago de las coberturas de riesgo a que hubiere lugar, “se registrarán como obligaciones contingentes de la deuda pública nacional”, de conformidad con el procedimiento señalado. 9-­‐Este punto amerita una explicación especial. Deberán registrarse ante el Ministerio de Hacienda todos los contratos de renta vitalicia que hubieren suscrito las aseguradoras durante el año calendario anterior. Este registro (que cubre a cada contrato) “conferirá a la entidad aseguradora que haya expedido la correspondiente póliza, el derecho irrevocable a obtener anualmente los pagos a que hubiere lugar por las coberturas de riesgo que se hagan efectivas durante la vigencia de los contratos registrados”. Dada la larga vida de los contratos de renta vitalicia y la condición de obligaciones irrevocables que las aseguradoras contraen para con los beneficiarios de las pólizas, es indispensable, su registro ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para rodear el mecanismo de toda la certeza jurídica y presupuestal que el pago de las coberturas de riesgo requiere para que el mecanismo goce de todas las seguridades necesarias. 10-­‐Los contratos se registran como obligaciones contingentes de la deuda pública nacional. Según el parágrafo del artículo 1 de la Ley 448 de 1998, “se entiende por obligaciones contingentes las obligaciones pecuniarias sometidas a condición”. Los contratos de renta vitalicia inmediata o diferida, cobijados por la cobertura de riesgo a cargo de la Nación, según dispone el artículo 45 de la Ley 1328 de 2009, para atender el evento de que el incremento del salario mínimo se establezca para un año determinado por encima de la inflación, son exactamente eso: deudas contingentes de la Nación sometidas a condición. Los contratos de renta vitalicia, inmediata y diferida, que llenen las condiciones señaladas en la Ley 1328 de 2009 y en sus normas reglamentarias, habrán de registrarse individualmente como “obligaciones contingentes de la deuda pública nacional”, por las siguientes razones: •
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En primer lugar, porque dichos contratos pueden dar lugar (si fuere necesario activar la cobertura de riesgo a que se refiere el artículo 45 de la Ley 1328 de 2009) a que una porción de dicha deuda se transforme de contingente a deuda pública cierta de la Nación, al cumplirse la condición de que el incremento del salario mínimo se hubiere fijado por encima del índice de precios al consumidor registrado para el año inmediatamente anterior. Nótese que se registra el contrato como tal (no su valor presente) ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con los requerimientos que establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, precisamente para hacer posible identificar las obligaciones y las porciones anuales de las mismas que hacen el tránsito de deudas contingentes a deudas ciertas, al cumplirse, para cada año a que hubiere lugar, la condición señalada en el punto anterior. De no mediar el registro de los contratos ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se haría prácticamente imposible identificar las obligaciones sometidas a condición, y no sería factible establecer con certeza y rigor el monto de la •
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cobertura anual pagadera por la Nación, a fin de cubrir la cobertura de riesgo a que hubiere lugar. El pago de las coberturas individualmente establecidas (de ahí la necesidad del registro de los contratos en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público), al cumplirse la condición que las transforma de contingentes a obligaciones ciertas, será atendido, en primera instancia, por el “Fondo de Garantía de Pensión Mínima” como se explica en lugar posterior de esta exposición de motivos, a través de los mecanismos propios de la parafiscalidad característica del sistema de la seguridad social. Y en el evento hipotético de que dicho fondo llegare a agotarse o a liquidarse, dada la necesidad imperiosa e irrevocable que incumbe a las entidades aseguradoras de seguir atendiendo las mesadas de las rentas vitalicias a lo largo de toda la vida de los contratos, por el Presupuesto General de la Nación. Para respaldar con plena seguridad jurídica ambos caminos de pago, el registro de los contratos de renta vitalicia como “deuda pública contingente de la Nación”, le otorga al sistema confiabilidad y orden. 11-­‐ Existe un componente en la obligación irrevocable que adquieren las entidades aseguradoras que resulta incierto al momento de la expedición. Y que consiste en que el salario mínimo se fije, para un año determinado posterior a la expedición de la póliza, por encima de la inflación. Este es precisamente el riesgo que deben cubrir las coberturas a que se refiere la Ley 1328 de 2009. Ahora bien: este es un riesgo que es necesario verificar cada año a lo largo de toda la vida de las pólizas. Nótese que para quien otorga la cobertura de riesgo, es decir, para el Estado, ésta es una contingencia que cada año será necesario actualizar, para cada contrato, al establecer si se dio o no el ajuste del salario mínimo por encima de la inflación. De allí la necesidad de registrar todos los contratos individualmente ante el Ministerio de Hacienda. Y de allí también la calificación de “deuda pública contingente” que se les atribuye al momento del registro. Ese componente “contingente” (que desde luego afecta sólo en el margen el monto de la obligación contractual), se irá transformando para cada tramo anual en una obligación cierta para el Estado y en una acreencia también cierta para las entidades aseguradoras para cada contrato, cuando se constate que -­‐ en un año específico-­‐ se han dado las condiciones que activan el pago de la cobertura de riesgo. Es decir, que se presentó la ocurrencia del riesgo político en virtud del cual las obligaciones irrevocables de las aseguradoras (consistentes en pagar a los beneficiarios durante todos los meses de un año determinado mesadas iguales a un salario mínimo) se vieron afectadas porque dicho salario mensual mínimo fue establecido por encima del referente de inflación (IPC) registrado para el año anterior. 12-­‐Para solicitar la cobertura de los contratos correspondientes ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá acreditarse ante la Oficina de Bonos Pensionales (OBP) el cumplimiento de las condiciones señaladas en este decreto, a saber: que los contratos correspondientes suscritos con posterioridad a la vigencia de este decreto hayan sido debidamente registrados; que hechos los ajustes de que trata el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, la mesada a pagar por las entidades aseguradoras sea igual al salario mínimo mensual vigente; y que se acredite que la aseguradora haya pagado las mesadas correspondientes durante el año calendario anterior. 13-­‐ ¿Cómo se calcula el valor de cada cobertura? Si bien existen dos posibilidades para el pago de la cobertura, uno en el cual se paga anualmente la diferencia en el valor de las reservas que se genera por la variación del SMLMV por encima de la variación del IPC del año anterior y otro en donde se paga únicamente el valor de la diferencia en la mesada pensional del año anterior respecto a la mesada inicial incrementada por el IPC de los años anteriores desde la emisión de la renta vitalicia, el decreto contempla que se utilizaráel primer método y por lo tanto se calculará al establecer la diferencia aritmética que resultare de comparar entre dos valores: i) “La reserva matemática, calculada al primero de enero del respectivo año, que corresponda al valor presente actuarial de las obligaciones futuras para una mesada pensional equivalente al salario mínimo mensual vigente del año en curso, asumiendo un incremento de las mesadas futuras equivalente al índice de precios al consumidor”; y ii) “La reserva matemática, calculada al 1° de enero del respectivo año, que corresponde al valor presente actuarial de las obligaciones futuras tomando la mesada pensional del año inmediatamente anterior ajustada con el Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, asumiendo un incremento de las mesadas futuras equivalente al Índice de Precios al Consumidor”. Este método es más oneroso en los primeros años siguientes a la emisión de la renta vitalicia, sin embargo en el transcurso de la vigencia de la misma, su valor respecto al esquema de flujos se vuelve marginal como lo muestran las siguientes gráficas:
Diferencia Anual a Asumir en el Esquema de Reservas vs. el Esquema de Flujos Valor en Pesos Corrientes 25.000.000 RV de Vejez Hombre Soltero 60 años Expectativa de vida del pensionado en el momento de la emisión 20.000.000 15.000.000 10.000.000 5.000.000 0 Esquema de Flujos Esquema de Reservas Fuente: Cálculos Fasecolda. Se asume un IPC futuro de 3%, un incremento del SMLMV futuro de 4.5%, una tasa de interés técnico del 4% y una mortalidad de acuerdo con la tabla RV08. Diferencia Anual a Asumir en el Esquema de Reservas vs. El Esquema de Flujos 180.000.000 RV de Invalidez Hombre Soltero 20 años Valor en Pesos Corrientes 160.000.000 Expectativa de vida del pensionado en el momento de la emisión 140.000.000 120.000.000 100.000.000 80.000.000 60.000.000 40.000.000 20.000.000 0 Esquema de Flujos Esquema de Reservas Fuente: Cálculos Fasecolda. Se asume un IPC futuro de 3%, un incremento del SMLMV futuro de 4.5%, una tasa de interés técnico del 4% y una mortalidad de acuerdo con la tabla de mortalidad de inválidos de la Resolución de la Superintendencia Financiera de Colombia 585 de 1994. Adicionalmente a la ventaja que puede representar el mantener obligaciones con mayor constancia en el tiempo las cuales no crezcan exponencialmente, el esquema de flujos implica la generación de un pasivo a cargo de la Nación cuando las obligaciones se vuelven ciertas. La siguiente gráfica muestra el pasivo que debería registrar la Nación cada año que el pensionado esté vivo. Pasivo a reconcer cada año en el Esquema de Flujos RV de Vejez Hombre Soltero de 60 años Valor en Pesos Corrientes 35.000.000 30.000.000 25.000.000 20.000.000 15.000.000 10.000.000 5.000.000 0 Esquema de Flujos Pasivo a cargo de la Nación Fuente: Cálculos Fasecolda. Se asume un IPC futuro de 3%, un incremento del SMLMV futuro de 4.5%, una tasa de interés técnico del 4% y una mortalidad de acuerdo con la tabla RV08. Por último, el esquema de flujos presenta dificultades operativas al tener que llevar dos registros paralelos durante largos plazos de tiempo, uno en el cual la mesada inicial se actualiza con el IPC, y otro en el cual se lleva el registro real de la mesada. Este doble registro conlleva igualmente dificultades contables, especialmente a partir del próximo año cuando migraremos a las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF). El esquema de reservas por el contrario es sencillo en su operatividad y se ajusta de manera adecuada al cambio contable que se aproxima. 14-­‐ Sistema de pagos. El decreto prevé que, tal como lo anunció recientemente el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el pago de las coberturas de que trata la Ley 1328 de 2009, se manejará, administrará y ejecutará con cargo a los recursos del Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de ahorro individual. Esto significa, y de ahí la referencia que el proyecto de decreto hace al artículo 29 del decreto 111 de 1996, que, en primera instancia, todo el manejo de los recursos necesarios para atender el pago de las coberturas de riesgo correrán a través de los mecanismos de la parafiscalidad propios de la seguridad social. Es decir (como acontece con todo pago asociado a la seguridad social) no se hace a través del Presupuesto General de la Nación. Solamente, y tal como lo precisa el decreto “en el evento de que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima llegare a agotarse o liquidarse….”, las obligaciones resultantes del pago de las coberturas que se hagan exigibles anualmente se atenderán a “través del Presupuesto General de la Nación”. Esta cautela, así la hipótesis sea improbable, pues las proyecciones del Fondo de Garantía de Pensión Mínima muestran que en los años venideros contará con recursos holgados para atender tanto sus obligaciones iniciales como las que resulten de atender las que se deriven del cumplimiento de lo previsto en la Ley 1328 de 2009, resulta sin embargo indispensable para las entidades aseguradoras. Por la modalidad de ser a larguísimo plazo dentro de la cual se adquieren las obligaciones irrevocables propias de las rentas vitalicias, es absolutamente indispensable para las emisoras de estas pólizas (las entidades aseguradoras) que la eventualidad, así sea remota, de que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima llegara a agotarse o a liquidarse, quede cubierta. En esta hipótesis, las condiciones de registro de los contratos y de acreditación del cumplimiento de los requisitos ante el Ministerio de Hacienda, siguen siendo los mismos de los que rigen para cuando la cobertura se atenderá anualmente a través del Fondo de Garantía de Pensión Mínima señalados en los cuatro artículos finales de este decreto. El Gobierno Nacional, en el ejercicio de la facultad de reglamentación del Fondo de Garantía de Pensión Mínima conferida por el legislador, mediante el artículo 46 de la Ley 1328 de 2009, deberá asegurar la destinación de los recursos hacia la garantía de pensión mínima de las pensiones por vejez, invalidez y sobrevivencia, prevista en los artículos 65, 71 y 75 de la Ley 100 de 1993. 15-­‐ Modalidades de pensiones. Con posterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993 y la Ley 1328 de 2009, la Superintendencia Financiera de Colombia, mediante la Circular Externa 013 de 2012, autorizó nuevas modalidades de pensión con componentes de renta vitalicia inmediata o diferida, las cuales están expuestas al riesgo de que trata el artículo 45 de la Ley 1328 de 2009 y por lo tanto deben estar cubiertas por el mismo mecanismo. 16-­‐ Consideraciones finales. •
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En el gráfico que se anexa a esta exposición de motivos se puede apreciar cómo funcionaría exactamente la mecánica del registro ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de los contratos de renta vitalicia inmediata o diferida, que pueden ser acreedores al pago de la cobertura de riesgo de que trata el artículo 45 de la Ley 1328 de 2009. Si no se plasma en un mecanismo operativo plenamente confiable, desde el punto de vista jurídico y financiero para las aseguradoras, el pago de las coberturas al riesgo inherente de que el incremento del salario mínimo mensual se fije por encima de la inflación registrada para el año inmediatamente anterior, se frustraría el propósito constitucional y legal de que el sector asegurador pueda contribuir a generalizar la pensión con mesadas iguales al salario mínimo en Colombia. Se haría imposible algo tan plausible desde el punto de vista de la equidad en la seguridad social colombiana. El proyecto de decreto adjunto busca precisamente evitar que dicho propósito se entorpezca, y que por el contrario se pueda hacer realidad desarrollando la figura de las “coberturas de riesgo” a que se refiere la Ley 1328 de 2009. El mecanismo de pago de dichas coberturas está previsto a partir de un registro de los contratos de renta vitalicia que expidan las aseguradoras ante el Ministerio de hacienda y Crédito Público, como obligaciones contingentes de la deuda pública nacional; las cuales se transformarán anualmente, en los montos a que hubiere lugar, en obligaciones ciertas pagaderas de conformidad con los procedimientos y condiciones señalados en este decreto. Los pagos de estas coberturas de riesgo se atenderán en primera instancia con cargo al Fondo de Garantía de Pensión Mínima; y en segunda instancia, en el evento de que dicho Fondo llegara a agotarse o a liquidarse, con cargo al Presupuesto General de la Nación. La interpretación sistemática del artículo 48 de la Carta Política debe ser la de que el Estado explore no solamente una vía sino varios caminos para avanzar hacia el propósito constitucional de que haya tantas pensiones de al menos un salario mínimo como sea posible. El mandato del artículo 45 de la Ley 1328 de 2009 y este decreto reglamentario, van precisamente en esa dirección: ampliar el ámbito de las pensiones con mesadas no inferiores a un salario mínimo en Colombia.