El Instituto de Reformas Sociales como precedente del Consejo

El Instituto de Reformas Sociales
como precedente del Consejo
Económico y Social
JAIME MONTALVO CORREA*
C
on el inicio de la Restauración en
1875, los poderes públicos empiezan
a asumir la llamada «cuestión social»
obrera y la necesidad de intervenir, al menos
para reparar las consecuencias sociales más
acentuadas del proceso de industrialización y
del abstencionismo jurídico que le serviría de
fundamento. En España, con más retraso que
en otros países europeos, la naciente clase
obrera comienza a organizarse y a plantear
serios problemas de estabilidad política y
social. Todo ello lleva a los distintos gobiernos, tanto liberales como conservadores, a
proponer medidas protectoras de los trabajadores en los ámbitos sociales más sensibles
(legislación sobre menores, mujeres , accidentes de trabajo, etc.). Por Real Decreto de 5 de
diciembre de 1883, personalidades políticas
tan significativas como Moret o Cánovas
ponen en marcha la Comisión de Reformas
Sociales, aunque sus efectos, desde la perspectiva de la promoción de las leyes sociales,
no se hacen visibles, cuanto menos hasta
principios del siglo XX. El conservador Dato
–promotor de importantes Leyes de 1900–
coincide con los liberales en la conveniencia
de crear un Instituto como el establecido en
* Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la UNED. Presidente del Consejo Económico y Social.
otros países para impulsar las necesarias
reformas sociales. Con gobierno conservador
de Francisco Silvela se crea en 1903 el Instituto de Reformas Sociales. Hoy cien años después, se puede afirmar que el Consejo Económico y Social de España encuentra su fundamento, salvadas las distancias históricas y de
modelo de sociedad, en el Instituto de Reformas Sociales.
El Instituto de Reformas Sociales viene a
recoger los objetivos y características fundamentales del proyecto del Instituto de Trabajo de Canalejas (1902). Como ha recordado
J.I. Palacios1, en el Preámbulo del citado Proyecto se pone de manifiesto el carácter insoslayable que había adquirido la preocupación
por la «cuestión social» y la propia institucionalización de las relaciones entre obreros y
empresarios que, aun cuando resulta débil y
defectuosa, es un fenómeno que aparece asociado al propio desarrollo social y político. La
intervención del Estado se concibe, en expresión del citado Preámbulo, «como un deber
ético que dota de contenido social a la democracia consagrada, al fin, como condición y
forma definitiva del Estado». Entre las carac-
1
La institucionalización de la reforma social en España (1883-1924), La Comisión y el Instituto de Reformas Sociales, MTSS, 1988.
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terísticas básicas del organismo que se pretendía crear destaca, sin lugar a dudas, su
alto grado de autonomía (pese a su dependencia formal del Ministerio de Agricultura,
Industria, Comercio y Obras Públicas), señalando expresamente que se colocaran a su
servicio personas que «prescindiendo de su
significación política en las luchas candentes
entre partidos, se hayan revelado como competentes, en los estudios económicos y sociales, y sin sujeción alguna a categorías democráticas». Se prevé, al mismo tiempo, que
exista una representación paritaria en el
mismo de empresarios y trabajadores.
Sin entrar en detalle sobre las dificultades
que entrañaron la creación del Instituto de
Reformas Sociales en 1903, si es conveniente
destacar que, ya desde sus inicios, se hizo
patente que la pretendida participación de
obreros y patronos (y también la estructura
descentralizada) chocaban, como expresa J.I.
Palacios, con una tradición obrera y empresarial de confrontación, poco acostumbrada al
diálogo, a la negociación, a las mediaciones y
a la búsqueda de consenso, en el marco de un
Estado centralista y de usos caciquiles. En
este contexto, en la constitución del IRS y en
su posterior funcionamiento y estructura, la
personalidad reformadora de su presidente,
G. Azcárate, fue clave indispensable. Si los
trabajos del IRS alcanzaron relevancia, tanto
desde el punto de vista público como desde la
actividad científica e intelectual, fue gracias
a la capacidad conciliadora y la habilidad de
Azcárate y a los que junto a él colaboraron en
este proyecto: hombres de la talla intelectual
de Adolfo González Posada, Adolfo Álvarez
Buyila, José Marvá o Constancio Bernaldo de
Quiros; empresarios, políticos, intelectuales y
sindicalistas que, en el corto período de existencia del IRS, integraron sus estructuras y
desarrollaron sus proyectos.
La estructura interna y funcionamiento
del IRS, salvadas hemos dicho distancias históricas y sociales, guarda cierto paralelismo
con nuestro actual Consejo Económico y
Social. La estructura inicial del IRS (hasta su
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modificación en 1919) difiere en parte de la
proyectada por Canalejas pues se recortan la
autonomía del IRS y la representación directa de las fuerzas sociales, reduciendo el
número de vocales elegidos por patronos y
obreros. La elección de representantes directos venía en cierta medida dificultada por la
ausencia de un censo de asociaciones. A pesar
de ello se logra que el IRS comience a funcionar con la siguiente composición: 30 individuos de libre designación del gobierno y los 12
restantes elegidos a partes iguales por patronos y obreros en la proporción de dos representantes de la gran industria, dos de la
pequeña industria y dos de la clase agrícola.
Posteriormente, a medida que avanza el proceso de industrialización y los problemas
sociales, se hace necesaria una reestructuración del IRS –efectiva mediante el Real
Decreto de 14 de octubre de 1919–, y la composición del IRS se establece en los términos
siguientes: 12 vocales de libre designación del
gobierno (posteriormente 16), 16 nombrados
por las entidades que el Instituto crea conveniente, 16 representantes del lado patronal y
16 representantes del obrero. Por primera
vez las mujeres serán electores y elegibles
para cualquier cargo del Instituto. El procedimiento electoral se modifica totalmente y se
fijan ochos grupos profesionales clasificados
según industrias y trabajos, cada uno de ellos
constituirá un cuerpo electoral en el que se
habrán de elegir dos vocales titulares y dos
suplentes por cada una de las representaciones patronal y obrera.
El IRS tenía encomendado el estudio de
«todas las cuestiones que directamente interesen a la mejora y al bienestar de las clases
obreras, tanto agrícolas como industriales, y
que afecten a las relaciones entre capital y trabajo». En términos más concretos, el IRS era
competente para: 1. preparar la legislación
del trabajo en su más amplio sentido; 2. cuidar de la ejecución de la legislación; y 3. labor
de asesoría o consultoría y de apoyo de las
tareas de las tareas legislativas y de Gobierno, y 4. labores de mediación para prevenir y
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conciliar conflictos. Como señalara J.I. Palacios, el aspecto más importante del IRS es el
que atañe a la promoción y canalización de la
acción social y gubernativa en torno a la
«cuestión social». Las realizaciones del IRS
alcanzaban en aquel momento, y hasta la creación del Ministerio de Trabajo en 1920, un
papel primordial en la difusión y en el impulso de la reforma social, con toda la ambigüedad y extensión que este término conlleva.
Dicha labor abarcaba desde el análisis de los
problemas sociales y laborales, la mediación
de los conflictos, el desarrollo de propuestas e
iniciativas para resolverlos, hasta la elaboración de proyectos legislativos, y la vigilancia
en el cumplimiento de los finalmente aprobados, ayudando a su interpretación. La labor
del IRS es importantísima, por último, desde
la perspectiva científica e intelectual: el valor
del Instituto y el trabajo realizado por sus
prestigiosos miembros, en ocasiones desconocidos, se fue recogiendo en sus importantes
Boletines, Monografías e Informes, y proporcionan una información sumamente útil y un
interesante referente en la configuracion de
las distintas ciencias sociales, el Derecho, la
Estadística, la Sociología, la Economía, la
Higiene, la Arquitectura y el Urbanismo.
El paso del tiempo nos ha permitido constatar el papel clave y fundamental que tuvo el
IRS en el avance de nuestra sociedad y en la
configuración y consolidación de importantes
usos y costumbres en el ámbito de las relaciones laborales. Si bien puede resultar cuanto
menos osado el efectuar una comparación
entre el IRS y el Consejo Económico y Social
(CES), si se aprecian ciertas similitudes entre
ambos. En primer lugar, la representación
institucional de los intereses sociales y económicos está presente en ambos organismos. El
CES, principal órgano de participación institucional de nuestro país, creado mediante la
Ley 21/1991, cuenta con una composición
equilibrada: 60 consejeros integrados en tres
grupos. El grupo primero está compuesto por
20 consejeros nombrados a propuesta de las
organizaciones sindicales más representati-
vas a nivel estatal (CCOO y UGT) y autonómico (CIG, ELA-STV). El grupo segundo está
formado por 20 consejeros nombrados por
CEOE y CEPYME. El grupo tercero está formado por 14 consejeros representantes de
diversos sectores como el agrario, el marítimo
pesquero, las asociaciones de usuarios y consumidores, las asociaciones de cooperativas y
de sociedades laborales, y por seis expertos en
el ámbito socioeconómico y laboral designados por el Gobierno.
El CES es por excelencia un órgano consultivo del Gobierno, y accesoriamente del
Parlamento, llamado a colaborar en la acción
gubernativa y parlamentaria en materias
socioeconómicas que le son propias: Economía; Fiscalidad; Relaciones laborales, Empleo
y Seguridad Social; Asuntos Sociales; Agricultura y pesca; Educación y Cultura; Salud y
Consumo; Medio Ambiente; Transporte y
Comunicaciones; Industria y Energía; Vivienda; Desarrollo regional, Mercado Único Europeo y Cooperación para el desarrollo. Según su
ley de creación, la consulta al Consejo es preceptiva sobre estas materias pero su dictamen
no es vinculante. Asimismo, el CES tiene
encomendada la labor de realización de Estudios o Informes sobre temas concretos, bien a
iniciativa propia o a petición del Gobierno, y
una Memoria anual en la que se analiza la
situación económica y socio-laboral de nuestro país.
Ambos organismos, el IRS y nuestro CES
actual, son sedes o foros del diálogo, de intercambio de información, de experiencias y de
opiniones. En su propia existencia, en su
razón de ser, y en propia fuerza institucional
radican sin duda su principales virtudes. El
IRS puso de manifiesto la existente interrelación entre los distintos problemas sociales,
económicos y laborales y la necesidad de que
el poder público les dé una respuesta, más
allá de puntuales, en ocasiones excesivamente paternalistas, medidas legislativas. Una
de las mayores contribuciones del IRS es su
manifiesta apuesta por el rigor científico, el
estudio serio y documentado, en el tratamien-
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to de las materias económicas y sociolaborales, constituyendo un referente obligado en el
estudio y análisis posteriores de las diversas
ramas de las ciencias sociales. Asimismo,
entre las labores llevadas a cabo por IRS, destaca la elaboración de información estadística, permitiendo un conocimiento más exacto
de la realidad social española, a los fines de la
reforma social y a las actuaciones del IRS.
científico y la participación efectiva de los
representantes económicos y sociales, permitió al IRS –y aquí es dónde el CES quiere
recoger el testigo–, acoger la canalización y
posible resolución de los conflictos sociales
–inherentes o connaturales a la propia existencia de las relaciones laborales–, y el estudio y tratamiento de las cuestiones sociales
más polémicas y/o novedosas.
Como señalara J. I. Palacios, el IRS logra,
a pesar de su corta existencia, conglobar en
una entidad superior agentes y organizaciones con intereses e ideales contrapuestos sin
que pierdan su independencia y vida propias.
El trabajo del IRS adquirió una enorme relevancia. Resulta admirable contemplar el
altísimo grado de respeto que los sucesivos
Gobiernos expresaron hacia la labor del Instituto y la modélica capacidad de éste para
integrar en sus debates y propuestas los puntos de vista de sectores sociales con intereses
frecuentemente polarizados. La agilidad y
trasparencia en la gestión, la capacidad de
asunción de obligaciones y compromisos, el
contacto directo con la realidad social, el rigor
En su día, en un pleno del IRS (9 de enero
de 1921), Largo Caballero señaló que «ya no
vivimos en estado de protección, sino de colaboración patronal y obrera para realizar la
justicia social2». Fue la colaboración, el diálogo, la búsqueda de consenso, el arte de la
negociación y la capacidad de compromiso,
los factores que en su día permitieron el
avance social y económico de nuestro país.
Hoy en día son éstos mismos los factores, los
instrumentos básicos, la única receta válida
para hacer frente a la rapidez de los cambios,
a los retos a los que nos depara el futuro y, en
definitiva, a la indispensable consolidación
de una sociedad democrática sin exclusiones
sociales.
2 Crónica de la reunión del Pleno del Instituto de
Reformas Sociales de 9 de enero de 1921, en El Socialista, Madrid, 10 de enero de 1921. Cita extraída del libro de M. C. GARCÍA NIETO, J.M. DONÉZAR y L. LÓPEZ
PUERTA, Bases documentales de la España Contemporánea, volumen VI: Expansión económica y luchas sociales
1898-1923, Guadiana de Publicaciones, Madrid, 1972,
pág. 305.
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